陳少波， 劉 輝

(1.株洲市國(guó)有林場(chǎng)管理站， 湖南 株洲 412007； 2.炎陵縣青石岡國(guó)有林場(chǎng)， 湖南 炎陵 412500)

株洲市森林經(jīng)營(yíng)方案編制和實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題與對(duì)策

陳少波1， 劉 輝2

(1.株洲市國(guó)有林場(chǎng)管理站， 湖南 株洲 412007； 2.炎陵縣青石岡國(guó)有林場(chǎng)， 湖南 炎陵 412500)

以株洲市國(guó)有林場(chǎng)森林經(jīng)營(yíng)方案(2011—2020年)為例，揭示了其編制與實(shí)施過(guò)程中存在的一些問(wèn)題，采取一些相應(yīng)的措施，提出了解決問(wèn)題的方法，對(duì)生產(chǎn)實(shí)際具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。

經(jīng)營(yíng)方案； 編制實(shí)施； 存在問(wèn)題； 對(duì)策

森林經(jīng)營(yíng)方案是森林經(jīng)營(yíng)主體根據(jù)森林資源狀況和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然條件，編制的森林培育、保護(hù)和利用的中長(zhǎng)期規(guī)劃，以及對(duì)生產(chǎn)順序和經(jīng)營(yíng)利用措施的規(guī)劃設(shè)計(jì)，既是法定文件，又是森林經(jīng)營(yíng)主體和林業(yè)主管部門經(jīng)營(yíng)管理森林的重要依據(jù)。森林經(jīng)營(yíng)方案的編制和實(shí)施的合理與否對(duì)于當(dāng)?shù)亓謽I(yè)森林經(jīng)營(yíng)有著重要意義。株洲市現(xiàn)有炎陵縣青石崗國(guó)有林場(chǎng)等10個(gè)國(guó)有林場(chǎng)，經(jīng)營(yíng)面積8.59萬(wàn)hm2。除原有8個(gè)國(guó)有林場(chǎng)外，炎陵縣大院林場(chǎng)、株洲市齊心嶺實(shí)驗(yàn)林場(chǎng)分別于2009年初、2010年底納入國(guó)有林場(chǎng)行業(yè)管理。株洲市國(guó)有林場(chǎng)2009年編制的森林經(jīng)營(yíng)方案全部符合要求，其中青石岡、黃豐橋的質(zhì)量較高。株洲市各國(guó)有林場(chǎng)森林經(jīng)營(yíng)方案(2011—2020年)在編制和實(shí)施過(guò)程中存在的一些問(wèn)題與對(duì)策如下：

1 編制過(guò)程中存在的問(wèn)題

1.1 編案時(shí)間不統(tǒng)一

2009年編案時(shí)，有的林場(chǎng)離上次編案時(shí)間較長(zhǎng)，長(zhǎng)達(dá)7～8年，如幾個(gè)小林場(chǎng)；有的林場(chǎng)離上次編案時(shí)間較短，只有2～3年，如黃豐橋[1]、青石岡[2]；有的林場(chǎng)沒(méi)有編制過(guò)森林經(jīng)營(yíng)方案，如大院。

1.2 編案資質(zhì)不夠高

當(dāng)時(shí)只有黃豐橋、青石岡和云陽(yáng)3個(gè)林場(chǎng)有規(guī)劃設(shè)計(jì)資質(zhì)，且是丙級(jí)或丁級(jí)，其他6個(gè)林場(chǎng)沒(méi)有相應(yīng)的資質(zhì)。

1.3 數(shù)據(jù)資料不完善

一是平常不注重資料的收集與存檔，基礎(chǔ)資料不全[3]；二是未及時(shí)更新檔案，數(shù)據(jù)陳舊；三是二類調(diào)查10年才進(jìn)行1次，且時(shí)間、地域跨越幅度大[4]。在株洲市“十五”森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查中，炎陵縣是2002年進(jìn)行的，茶陵縣、攸縣、株洲縣是2003年進(jìn)行的，醴陵市、荷塘區(qū)、蘆淞區(qū)、天元區(qū)、石峰區(qū)是2004年進(jìn)行的，全市的匯總資料到2005年才出來(lái)[5]；與2009年編案時(shí)的實(shí)際情況大不一樣，利用價(jià)值不大。

1.4 技術(shù)力量不平衡

當(dāng)時(shí)9個(gè)林場(chǎng)中，技術(shù)力量最強(qiáng)的是黃豐橋，其次是青石岡，再次是云陽(yáng)；其他6個(gè)林場(chǎng)的技術(shù)力量薄弱，其中也有個(gè)別人員水平較高，但總體力量還是不行。

1.5 特色重點(diǎn)不突出

評(píng)審前，有的經(jīng)營(yíng)方案照搬其他的，內(nèi)容齊而全，指標(biāo)多而細(xì)，沒(méi)有特色，重點(diǎn)不突出。如在資金、技術(shù)等方面還沒(méi)有著落的情況下，也將基本建設(shè)、木材加工、多種經(jīng)營(yíng)等項(xiàng)目編進(jìn)去[3]。在評(píng)審后這些問(wèn)題得到了糾正。

2 編制過(guò)程的解決對(duì)策

2.1 統(tǒng)一編修案時(shí)間

2009年編案時(shí)規(guī)定：所有國(guó)有林場(chǎng)重新編制森林經(jīng)營(yíng)方案，規(guī)劃期限統(tǒng)一為2011—2020年；2014年齊心嶺編制的第一期森林經(jīng)營(yíng)方案規(guī)劃期限定為2014—2020年。之前編制的森林經(jīng)營(yíng)方案，2014年同時(shí)進(jìn)行編修。

2.2 聘請(qǐng)高資質(zhì)單位編案

青石岡聘請(qǐng)中南林業(yè)科技大學(xué)(甲級(jí))編案[2]，黃豐橋、桃源洞聘請(qǐng)湖南省林業(yè)勘察設(shè)計(jì)院(甲級(jí))編案[1]，云陽(yáng)、大院聘請(qǐng)株洲市林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)隊(duì)(乙級(jí))編案，鳳凰山、軍山、水口山、樟仙嶺分別聘請(qǐng)所在縣市林業(yè)局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)隊(duì)(丙級(jí))編案。

2.3 重新進(jìn)行資源調(diào)查

2009年編制森林經(jīng)營(yíng)方案時(shí)，采取先調(diào)查后編案[6]。除黃豐橋林場(chǎng)由于生產(chǎn)管理規(guī)范、數(shù)據(jù)更新及時(shí)、只做了補(bǔ)充調(diào)查外，其他8個(gè)國(guó)有林場(chǎng)編案前都做了全面的森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查。

2.4 加強(qiáng)培訓(xùn)和指導(dǎo)

一是在編制工作開(kāi)始之前，全市統(tǒng)一進(jìn)行全面的調(diào)查和編案業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，然后各林場(chǎng)根據(jù)實(shí)際情況作進(jìn)一步培訓(xùn)[7]；二是專業(yè)人員相互協(xié)助，鳳凰山、軍山、水口山、樟仙嶺分別請(qǐng)所在縣市林業(yè)局技術(shù)人員支持，大院林場(chǎng)請(qǐng)了青石岡的技術(shù)人員支持；三是強(qiáng)化檢查指導(dǎo)，根據(jù)全市技術(shù)力量和水平，將整個(gè)工作分成小班調(diào)繪、抽樣調(diào)查、數(shù)據(jù)匯總、方案編制等幾個(gè)階段，把檢查指導(dǎo)放在各階段的前中期，每個(gè)階段進(jìn)行了1-2次；四是加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，平常要注意吸收人才，每年有意識(shí)地進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

2.5 最大限度集思廣益

一是林場(chǎng)領(lǐng)導(dǎo)要充分弄清楚林場(chǎng)的資源特征，以作出正確的判斷；二是要最大限度地征求職工群眾的意見(jiàn)建議，做到集思廣益；三是請(qǐng)專家和領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行分析研究[8]，達(dá)到理念創(chuàng)新、目標(biāo)創(chuàng)新和措施創(chuàng)新等目的。

3 實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題

3.1 采伐編限缺乏規(guī)范性

《森林法實(shí)施條例》規(guī)定：國(guó)家所有的森林和林木以國(guó)有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位、農(nóng)場(chǎng)、廠礦為單位，集體所有的森林和林木、個(gè)人所有的林木以縣為單位，制定年森林采伐限額，……。國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的年森林采伐限額，每5年核定一次[9]?！逗鲜×謽I(yè)條例》規(guī)定：森林、林木的采伐計(jì)劃，由省林業(yè)行政主管部門根據(jù)省人民政府報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的年森林采伐限額，實(shí)行逐級(jí)下達(dá)[10]?！逗鲜?guó)有林場(chǎng)管理辦法》規(guī)定：國(guó)有林場(chǎng)必須堅(jiān)持限額采伐。年度采伐限額由省林業(yè)行政主管部門實(shí)行指標(biāo)單列，直接下達(dá)到場(chǎng)，逐級(jí)監(jiān)督[11]。按照這些規(guī)定，在編制年森林采伐限額時(shí)，編限部門必須把編限單位全部召集在一起才能進(jìn)行編限。否則，既不符合規(guī)定，也缺乏科學(xué)性。株洲市在“十二五”森林采伐編限時(shí)，國(guó)有林場(chǎng)森林經(jīng)營(yíng)方案是2009年編制的，森林采伐編限是2010年進(jìn)行的，盡管國(guó)有林場(chǎng)的工作做在了前面，但由于部分縣森林采伐編限部門沒(méi)有將國(guó)有林場(chǎng)召集在一起研究，市里森林采伐編限部門也沒(méi)有征求國(guó)有林場(chǎng)管理部門的意見(jiàn)，因此編制出來(lái)的森林采伐限額不符合實(shí)際，有的甚至很不合理，給部分國(guó)有林場(chǎng)的正常生產(chǎn)造成了很大的麻煩。如，按照森林經(jīng)營(yíng)方案：鳳凰山、黃豐橋、桃源洞、大院楠竹的年采伐量分別是16.61、13.06、28.63、78.80萬(wàn)株[1]，而“十二五”編制下達(dá)的楠竹采伐限額分別是1.99、8.86、20.10、0萬(wàn)株，與國(guó)有林場(chǎng)的生產(chǎn)計(jì)劃相差甚遠(yuǎn)，嚴(yán)重地影響了這些林場(chǎng)的正常生產(chǎn)和森林經(jīng)營(yíng)方案的執(zhí)行。

3.2 外圍政策變化大

如各級(jí)公益林面積的調(diào)整，造林補(bǔ)貼、森林撫育、珍貴樹(shù)種及特殊林木培育、木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備等項(xiàng)目的實(shí)施，醴陵市實(shí)行全面封山育林(2010年1月1日—2014年12月31日，5年)、攸縣全面實(shí)施封山育林(2013年4月1日—2023年3月31日，10年)等，都影響其所轄國(guó)有林場(chǎng)森林經(jīng)營(yíng)方案的順利實(shí)施[12]。

3.3 林場(chǎng)人員變動(dòng)大

2009年編制的森林經(jīng)營(yíng)方案規(guī)劃年限是10年，而2009年初到2012年底，短短4年，9個(gè)林場(chǎng)(齊心嶺除外)的場(chǎng)長(zhǎng)都換了一遍，個(gè)別林場(chǎng)甚至換了兩任；新場(chǎng)長(zhǎng)一來(lái)，將下邊的管理人員和技術(shù)人員也變動(dòng)一下。這樣，相關(guān)工作缺乏連續(xù)性，也就不可能完全按照森林經(jīng)營(yíng)方案去實(shí)施[13]。

3.4 自然人為災(zāi)害多

一方面，由于前幾年城鎮(zhèn)化建設(shè)速度太快、土地開(kāi)發(fā)力度太大等原因，引起有林地面積減少、森林生態(tài)功能減弱、極端天氣增多，導(dǎo)致自然災(zāi)害增加。如：該來(lái)的季節(jié)不來(lái)，不該來(lái)的季節(jié)來(lái)了；水災(zāi)、旱災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、雪災(zāi)、冰災(zāi)、病蟲(chóng)害頻繁發(fā)生，災(zāi)情加重[14]。2009—2010年青石崗和云陽(yáng)病蟲(chóng)害引起的樹(shù)木不長(zhǎng)和死亡、2011年桃源洞冰雪災(zāi)害引起的樹(shù)木斷梢和凍死、2012年各林場(chǎng)水災(zāi)引起的山體滑坡與水毀公路、2013年各林場(chǎng)旱災(zāi)引起的苗木和樹(shù)木死亡等災(zāi)害都很嚴(yán)重；另一方面，森林火災(zāi)出現(xiàn)增多加重的趨勢(shì)。2013年國(guó)有林場(chǎng)發(fā)生的森林火災(zāi)明顯比往年多，云陽(yáng)2013年冬至2014年春的2起森林火災(zāi)就燒掉了260～330 hm2。這些災(zāi)害的發(fā)生，打亂了國(guó)有林場(chǎng)的正常生產(chǎn)管理，影響了森林經(jīng)營(yíng)方案的實(shí)施。

3.5 經(jīng)營(yíng)面積增加快

2009年編制森林經(jīng)營(yíng)方案時(shí)，8個(gè)國(guó)有林場(chǎng)(大院除外)的經(jīng)營(yíng)面積是4.95萬(wàn)hm2。前幾年，國(guó)家林業(yè)局提倡國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)外辦場(chǎng)、擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模、提高國(guó)有林場(chǎng)綜合實(shí)力。在這種思想指導(dǎo)下，這些國(guó)有林場(chǎng)積極努力，通過(guò)租山造林、合作經(jīng)營(yíng)等形式[15]，到2013年底，8個(gè)國(guó)有林場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)面積達(dá)到7.64萬(wàn)hm2，增加2.69萬(wàn)hm2。

3.6 當(dāng)?shù)卣深A(yù)多

當(dāng)?shù)卣深A(yù)國(guó)有林場(chǎng)森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行為很多，大到動(dòng)搖國(guó)有林場(chǎng)的主體資格，小到影響個(gè)別項(xiàng)目的實(shí)施[15]。

4 實(shí)施過(guò)程解決對(duì)策

4.1 加強(qiáng)部門間協(xié)作

一方面，森林采伐編限部門要加強(qiáng)法制化建設(shè)，規(guī)范操作；另一方面，國(guó)有林場(chǎng)及其管理部門要積極主動(dòng)，多與森林采伐編限部門聯(lián)系、溝通；三是改革或者簡(jiǎn)化森林采伐限額管理工作[16]，國(guó)有林場(chǎng)的森林采伐直接按照其《森林經(jīng)營(yíng)方案》實(shí)施。

4.2 提高政策預(yù)測(cè)力

對(duì)于相關(guān)政策的調(diào)整，國(guó)有林場(chǎng)必須執(zhí)行而不能改變，只有在編制森林經(jīng)營(yíng)方案時(shí)提高對(duì)政策的預(yù)測(cè)能力[17]。

4.3 實(shí)行任期目標(biāo)制

結(jié)合方案規(guī)劃年限，對(duì)國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)、管理人員和技術(shù)人員實(shí)行5年或10年的任期目標(biāo)責(zé)任制度[18]。

4.4 提高災(zāi)害防御力

堅(jiān)持適地適樹(shù)，多栽生態(tài)樹(shù)種和喬木樹(shù)種，營(yíng)造混交林，營(yíng)造生物防火林帶，修建防火隔離帶，修建林區(qū)公路，發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)以及改善與周邊村鎮(zhèn)的關(guān)系等方面來(lái)提高森林對(duì)自然災(zāi)害的防御能力[19]，減少森林火災(zāi)的發(fā)生，將損失降到最低。

4.5 及時(shí)調(diào)整工作量

經(jīng)營(yíng)面積的迅速增加，對(duì)國(guó)有林場(chǎng)的正常生產(chǎn)管理影響不大。因?yàn)榫幹粕纸?jīng)營(yíng)方案時(shí)，是沒(méi)有也不可能將后來(lái)增加的經(jīng)營(yíng)面積編制進(jìn)去的。因此，在安排年度工作任務(wù)時(shí)，只要林場(chǎng)根據(jù)實(shí)際情況，量力而行，作適當(dāng)調(diào)整即可。

4.6 提升其法律地位

森林經(jīng)營(yíng)方案是森林經(jīng)營(yíng)主體為了科學(xué)、合理、有序地經(jīng)營(yíng)森林，充分發(fā)揮森林的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，根據(jù)森林資源狀況和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然條件，編制的森林培育、保護(hù)和利用的中長(zhǎng)期規(guī)劃，以及對(duì)生產(chǎn)順序和經(jīng)營(yíng)利用措施的規(guī)劃設(shè)計(jì)[8]。《中華人民共和國(guó)森林法》第十六條規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)制定林業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。國(guó)有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位和自然保護(hù)區(qū)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)林業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，編制森林經(jīng)營(yíng)方案，報(bào)上級(jí)主管部門批準(zhǔn)后實(shí)行”[20]。可見(jiàn)森林經(jīng)營(yíng)方案是法定文件，是森林經(jīng)營(yíng)主體和林業(yè)主管部門經(jīng)營(yíng)管理森林的重要依據(jù)，必須編制并依據(jù)其內(nèi)容進(jìn)行組織開(kāi)展森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。因此，不管是森林經(jīng)營(yíng)方案的實(shí)施者還是其他相關(guān)部門和人員，都要依法辦事，規(guī)范工作。

[1] 楊海軍，羅立平，朱志正.湖南省攸縣黃豐橋國(guó)有林場(chǎng)森林經(jīng)營(yíng)方案(2011—2020)[R].2011.

[2] 呂勇.湖南省炎陵縣青石岡國(guó)有林場(chǎng)森林經(jīng)營(yíng)方案(2011—2020)[R].2011.

[3] 陳一平，管長(zhǎng)嶺，等.國(guó)有林場(chǎng)場(chǎng)長(zhǎng)必讀[M].北京：中國(guó)林業(yè)出版社，2011.

[4] 湖南省森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查技術(shù)規(guī)定[S].2013.

[5] 株洲市森林資源二類調(diào)查統(tǒng)計(jì)表(2002—2004年)[R].2002.

[6] 國(guó)家林業(yè)局.LY/T2007-2012.森林經(jīng)營(yíng)方案編制與實(shí)施規(guī)范[S].2007.

[7] 湖南省林業(yè)廳.湖南省國(guó)有林場(chǎng)編制森林經(jīng)營(yíng)方案實(shí)施意見(jiàn)[R].2009.

[8] 國(guó)家林業(yè)局.森林經(jīng)營(yíng)方案編制與實(shí)施綱要(試行)[S].2006.

[9] 中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院.中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施條例[S].北京：法律出版社，2000.

[10] 湖南省人民政府.湖南省林業(yè)條例[S].2001.

[11] 湖南省人民政府.湖南省國(guó)有林場(chǎng)管理辦法[S].1997.

[12] 曾思齊，肖化順.林改后集體林森林經(jīng)營(yíng)方案的編制與實(shí)施探討[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，29(6)：29-33.

[13] 潘國(guó)興.國(guó)營(yíng)林場(chǎng)森林經(jīng)營(yíng)方案編制與實(shí)施問(wèn)題的研究[J].林業(yè)科學(xué)，1993，29(6)：563-567.

[14] 肖智慧.國(guó)營(yíng)林場(chǎng)森林經(jīng)營(yíng)方案編制存在的問(wèn)題與對(duì)策[J].防護(hù)林科技，2010(1)：54-55.

[15] 張雷，施慧.對(duì)實(shí)施森林經(jīng)營(yíng)方案制約因素的分析[J].林業(yè)勘查設(shè)計(jì)，2007，143(3)：12.

[16] 馬郭平.國(guó)有林場(chǎng)森林經(jīng)營(yíng)方案編制中幾個(gè)問(wèn)題的探討[J].中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃，1999(3)：54-57.

[17] 黃良根.國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)方案執(zhí)行不力的原因與解決辦法[J].華東森林經(jīng)理，1999，13(1)：49-52.

[18] 李斌.淺議森林經(jīng)營(yíng)方案的編制[J].華東森林經(jīng)理，2004，14(4)：8-9.

[19] 劉于鶴，林進(jìn).加強(qiáng)森林經(jīng)營(yíng)提高森林質(zhì)量[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2008(7)：6-10.

[20] 中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院.中華人民共和國(guó)森林法[S].北京：法律出版社，1984.

(文字編校：楊 駿)

ProblemsanditscountermeasuresintheprocessofforestmanagementplanandimplementationinZhuzhouCity

CHEN Shaobo1， LIU Hui2

(1.Forestry Management Station of Zhuzhou City， Zhuzhou 412007， China； 2.Qingshigang National Forest Farm of Yanling Country， Yanling 412500， China)

Taking Zhuzhou city forest management plan(2011—2020)as an example，reveals some existing problems in the preparation and implementation process，takes some corresponding countermeasures，proposes solves the question method，it has a strong guiding significance to the production actually.

management plan； the implementation of preparation； problems； countermeasures

2014-09-10

國(guó)家林業(yè)局國(guó)有林場(chǎng)和林木種苗工作總站 關(guān)于組織開(kāi)展國(guó)有林場(chǎng)改革發(fā)展大調(diào)研活動(dòng)的通知(林場(chǎng)改字[2014]20號(hào))；湖南省國(guó)有林和森林公園管理局 關(guān)于開(kāi)展國(guó)有林場(chǎng)改革發(fā)展調(diào)研活動(dòng)的通知(林場(chǎng)字[2014]14號(hào))。

陳少波(1964-)，湖南省宜章縣人，本科，研究員級(jí)高級(jí)工程師，主要從事指導(dǎo)國(guó)有林場(chǎng)和森林公園生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理工作。

S 757.47

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1003 — 5710(2015)01 — 0087 — 04

10. 3969/j. issn. 1003 — 5710. 2015. 01. 021