楊　寧覃　馮

（1.廣西廣播電視大學(xué)黨委辦公室　廣西南寧　530023；2.廣西民族大學(xué)設(shè)備實(shí)驗(yàn)管理處　廣西南寧　530006）

大學(xué)章程制定與依法治校探究*

楊寧1覃馮2

（1.廣西廣播電視大學(xué)黨委辦公室廣西南寧530023；2.廣西民族大學(xué)設(shè)備實(shí)驗(yàn)管理處廣西南寧530006）

大學(xué)章程是高校依法治校的基石，高等學(xué)校要全面實(shí)行依法治校，就必須制定、完善并切實(shí)遵循大學(xué)章程。依照大學(xué)章程管理學(xué)校，是大學(xué)管理走向科學(xué)化、規(guī)范化、民主化的必由之路。文章梳理我國(guó)大學(xué)依法治校歷史進(jìn)程，分析大學(xué)依法治校管理現(xiàn)狀，并從法治理念、體系預(yù)設(shè)及制度執(zhí)行三個(gè)視角來(lái)探究依法治校之道。

大學(xué)；章程；依法治校

十八屆四中全會(huì)提出在加強(qiáng)法治建設(shè)中推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重大命題，對(duì)高等學(xué)校推進(jìn)依法治校、提升現(xiàn)代治理水平提出了新的要求。大學(xué)章程是高校依法治校的基石，各高等學(xué)校要全面實(shí)行依法治校，就必須制定、完善并切實(shí)遵循大學(xué)章程。教育部2012年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》 （以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施綱要》）中規(guī)定，“到2015年，要全面形成‘一校一章程’的基本格局。經(jīng)過(guò)核準(zhǔn)的章程，應(yīng)當(dāng)成為學(xué)校改革發(fā)展、實(shí)現(xiàn)依法治校的基本依據(jù)”。從規(guī)范大學(xué)各種行為的角度而言，以法的形式明確大學(xué)管理運(yùn)行過(guò)程中各個(gè)權(quán)力主體的權(quán)責(zé)邊界、組織機(jī)構(gòu)分工、利益調(diào)整導(dǎo)向等，充分保證了高校依法治校和內(nèi)部民主管理，對(duì)于全面貫徹落實(shí)十八屆四中全會(huì)精神，加快建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度，提升高等學(xué)校法治能力具有十分重要的意義。

1　大學(xué)依法治校的內(nèi)在要求

黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》 （以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），《決定》明確提出全面推進(jìn)依法治國(guó)，首先就是要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政，其核心就是全面實(shí)施憲法，在全社會(huì)樹(shù)立憲法權(quán)威。

從國(guó)家治理到高校治理，從“依法治國(guó)”的理念延伸為“依法治校”的實(shí)踐探索，這是教育法治化和民主化在新時(shí)期條件下的新要求，也是全面貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)精神在教育領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。這里的“依法治?！敝械摹胺ā本褪恰按髮W(xué)章程”，它是依據(jù)國(guó)家法律、行政法規(guī)，參照相應(yīng)程序，以條文形式對(duì)大學(xué)的自主辦學(xué)、組織機(jī)構(gòu)分工、利益調(diào)整導(dǎo)向、內(nèi)外部關(guān)系治理等重大事項(xiàng)及大學(xué)成員的行為準(zhǔn)則做出基本規(guī)定，并由此形成具有基礎(chǔ)性的規(guī)范性文件，這是建立現(xiàn)代大學(xué)制度的基石，也是依法治校的制度保障。國(guó)家教育部于2012年1月1日頒布并施行了《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》 （以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），要求自頒布之日起，所有高校都要啟動(dòng)章程的制定或修改工作。《辦法》中還明確指出：“章程是高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則。高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)以章程為依據(jù)，制定內(nèi)部管理制度及規(guī)范性文件，實(shí)施辦學(xué)和管理活動(dòng)，開(kāi)展社會(huì)合作。2013年，教育部還特別發(fā)布了《中央部委所屬高等學(xué)校章程建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃 (2013-2015年)》 （以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》），《規(guī)劃》對(duì)大學(xué)章程制定的目標(biāo)任務(wù)和時(shí)間節(jié)點(diǎn)提出了明確的要求，所有高校要在2015年底前完成章程起草工作[1]。由此可見(jiàn)，高校加快大學(xué)章程的制定，對(duì)于全面貫徹落實(shí)十八屆四中全會(huì)精神，推進(jìn)依憲治國(guó)、依法治校，提升大學(xué)治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的意義。

理查德·斯格特曾提出：“現(xiàn)代組織要生存和運(yùn)作，就必須有制度化安排，是制度化的安排使各種行為變得規(guī)范和穩(wěn)定”[2]。依法治校須以制度建設(shè)先行，即做好大學(xué)章程這一“立校之本”的治理。從大學(xué)章程在法律體系層級(jí)所處的地位來(lái)看，它是統(tǒng)領(lǐng)學(xué)校工作全局的綱領(lǐng)性文件。

2　我國(guó)大學(xué)依法治校進(jìn)程及管理現(xiàn)狀分析

2.1我國(guó)大學(xué)依法治校的歷史進(jìn)程

“運(yùn)用法律手段來(lái)規(guī)范教育改革”的觀點(diǎn)在1999年由全國(guó)首次教育法制工作會(huì)議提出；同年，《教育部關(guān)于加強(qiáng)教育法制建設(shè)的意見(jiàn)》提出，“各級(jí)各類(lèi)學(xué)校特別是高等學(xué)校要提高依法管理學(xué)校的意識(shí)，依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，盡快制定、完善學(xué)校章程，經(jīng)主管教育行政部門(mén)審核后，按章程依法自主辦學(xué)?！?003年，在《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見(jiàn)》中，教育部又提出了依法治校的保障措施和工作目標(biāo)；2012年，《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》進(jìn)一步提出了全面推進(jìn)依法治校的總體要求和具體做法。

大學(xué)章程是依法治校的基本依據(jù)?！督逃ā纷?995年頒布起就認(rèn)定設(shè)立學(xué)校必備的基本條件之一是章程；《高等教育法》則在1998年頒布時(shí)就規(guī)定申請(qǐng)?jiān)O(shè)立高校要提交章程；2003年，在《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見(jiàn)》中，教育部更是提出“學(xué)校要依據(jù)法律法規(guī)制定和完善學(xué)校章程，經(jīng)主管教育行政部門(mén)審核后，作為學(xué)校辦學(xué)活動(dòng)的重要依據(jù)?！?010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出，“各類(lèi)高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)?！?，2011年《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》則規(guī)范了高校制定章程的指導(dǎo)原則和主要程序；《中央部委所屬高等學(xué)校章程建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃(2013-2015年)》于2013年對(duì)全面推進(jìn)高校章程建設(shè)做出重要部署，要求所有中央部委所屬高校在2015年底前完成章程起草工作；全國(guó)高校章程建設(shè)基本上是一個(gè)“政策-指導(dǎo)-試點(diǎn)-核準(zhǔn)-推廣”的進(jìn)程，目前看來(lái)，我國(guó)大學(xué)章程制定取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，也為我國(guó)大學(xué)依法治校提供了制度保障和法治依據(jù)。

2.2我國(guó)大學(xué)管理現(xiàn)狀分析

2.2.1依法治校理念的缺位

大學(xué)依法治校的最高法律文本應(yīng)該是大學(xué)章程?！陡叩冉逃ā芬?guī)定：“學(xué)校的章程是高等學(xué)校依法設(shè)立的必要條件,不管是成立之初的審批，還是成立后的核準(zhǔn)，都是強(qiáng)制性規(guī)范?！睆拇髮W(xué)章程建設(shè)的進(jìn)程看，雖然已有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但是當(dāng)前制定有章程的大學(xué)數(shù)量占全國(guó)大學(xué)總數(shù)的比例仍然極低，大學(xué)章程建設(shè)速度仍然很緩慢，已成為高校依法治校的重大障礙，這與政府、社會(huì)、高校管理層、教師、大學(xué)生對(duì)依法治校的認(rèn)識(shí)無(wú)不關(guān)系緊密。實(shí)踐中，政府仍然有違背教育立法的“依法行政”行為，如通過(guò)“規(guī)范”、“評(píng)價(jià)”手段干涉限制高校辦學(xué)自主權(quán)，更有甚者，濫用職權(quán)、權(quán)力尋租也屢有發(fā)生；社會(huì)發(fā)展的不利影響和不良風(fēng)氣使得社會(huì)在對(duì)高校行為進(jìn)行最終評(píng)判和決定高校生存、發(fā)展關(guān)鍵問(wèn)題時(shí)有失公平；高校紀(jì)檢監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒(méi)有獨(dú)立地位，同時(shí)隸屬于黨、政兩線，依法監(jiān)督始終無(wú)法落實(shí)；教師資格、職務(wù)、聘任等職業(yè)管理行為都在高校行政職權(quán)履行的范圍，同樣受限于高校管理層對(duì)依法治校理念的認(rèn)識(shí)深度；大學(xué)生自主學(xué)習(xí)和學(xué)分相認(rèn)的壁壘和阻力也正在考驗(yàn)著高校能否處理好與大學(xué)生之間的行政法律關(guān)系民事化的趨勢(shì)?！耙婪ā笔菍?shí)現(xiàn)權(quán)利、義務(wù)、民主、監(jiān)督的載體,大學(xué)的一切實(shí)踐都應(yīng)處在法律思考視野之下,普遍樹(shù)立“依法”理念是科學(xué)“治?！钡膹?qiáng)大驅(qū)動(dòng)力。

2.2.2依法治校制度預(yù)設(shè)的缺位

大學(xué)章程從設(shè)立向科學(xué)、規(guī)范發(fā)展，是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，從設(shè)定辦學(xué)宗旨、辦學(xué)性質(zhì)、辦學(xué)目標(biāo)，到全面規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)限劃分、民主監(jiān)督等，既是一個(gè)由歸納到演繹，再由演繹到歸納的反復(fù)過(guò)程，又是一個(gè)由一般到特殊，再由特殊到一般的過(guò)程。在這里，章程是歸納和一般，各類(lèi)規(guī)章制度是演繹和特殊。大學(xué)依法治校的前提是有法可依，這里的法首先指大學(xué)章程，其次，也包含圍繞章程出臺(tái)的一系列的規(guī)章制度。學(xué)校的“法”是一個(gè)制度體系，以章程為核心，以各類(lèi)制度為組成部分，應(yīng)形成“大學(xué)章程——學(xué)?；局贫取块T(mén)規(guī)章制度——單位內(nèi)部管理制度”四個(gè)層面的較為完備的制度體系[3]。學(xué)校基本制度包括人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、文化傳承、社會(huì)服務(wù)等四大方面的規(guī)范，但往往在文化傳承和社會(huì)服務(wù)方面存在制度盲區(qū)，要么按上級(jí)文件要求管理，要么是形式主義的空口號(hào)；部門(mén)規(guī)章制度也容易處于“無(wú)政府”狀態(tài)，形同虛設(shè)、若有若無(wú)，即使有也是草率設(shè)立、朝令夕改，易造成部門(mén)工作不規(guī)范，部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算的局面，“解釋權(quán)歸部門(mén)所有”成了部門(mén)規(guī)章制度隨意變的借口；更嚴(yán)重的是，單位內(nèi)部的管理制度完全照搬部門(mén)規(guī)章制度，甚至只是口頭約定，無(wú)法達(dá)到管理的目的和治校目標(biāo)，可見(jiàn)，頂層設(shè)計(jì)是必然，逐級(jí)落實(shí)更是必須。

2.2.3依法治校執(zhí)行力的缺位

當(dāng)今大學(xué)現(xiàn)實(shí)環(huán)境不利于依法治校的執(zhí)行或易導(dǎo)致依法治校執(zhí)行力的缺位。首先，大學(xué)里的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)沒(méi)有真正分離。雖然大學(xué)里同時(shí)設(shè)置有行政機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，且學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)平行于行政機(jī)構(gòu)，但學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)要對(duì)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層負(fù)責(zé)，沒(méi)有獨(dú)立決策的權(quán)力，因此，無(wú)法獨(dú)立執(zhí)行管理和監(jiān)督職能，大學(xué)里的行政職能部門(mén)代表學(xué)校行使校一級(jí)的權(quán)力，雖然在組織結(jié)構(gòu)中和學(xué)院級(jí)別平等，但是實(shí)際權(quán)力往往高于學(xué)院，學(xué)院總是要受到他們的管理，可見(jiàn)，學(xué)院獨(dú)立自主的權(quán)力非常有限，執(zhí)行力也勢(shì)必受到很大影響；其次，學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力關(guān)系失衡。大學(xué)之所以為大學(xué)，在于其學(xué)術(shù)性本質(zhì)[4]。因此，學(xué)術(shù)權(quán)力在大學(xué)里應(yīng)處于主導(dǎo)地位，但現(xiàn)實(shí)是學(xué)術(shù)權(quán)力被邊緣化，大學(xué)學(xué)術(shù)委員會(huì)只有審議和咨詢權(quán)，最終決策還是由學(xué)校行政職能部門(mén)掌握，學(xué)術(shù)委員會(huì)的執(zhí)行力被大大削弱。

3　大學(xué)依法治校策略探究

3.1培育依法治校理念，明晰利益主體權(quán)力邊界

依法治校理念是指人們對(duì)于依法治校這種社會(huì)活動(dòng)的信任和信仰[5]。依法治校要獲得普遍的信任，要求“法”即大學(xué)章程和各類(lèi)規(guī)章制度的制定和執(zhí)行都是良好的，公眾通過(guò)大學(xué)章程和各類(lèi)規(guī)章制度能夠?qū)崿F(xiàn)科學(xué)、公平、正義地治校。想要公眾對(duì)大學(xué)治校有法必依，前提是此“法”應(yīng)為“良善之法、管用之法，即大學(xué)章程和各類(lèi)規(guī)章制度獲得普遍尊重。伯爾曼認(rèn)為：“除非人們覺(jué)得,那是他們的法律，否則，他們就不會(huì)尊重法律。”依法治校理念要獲得普遍信仰，治校規(guī)則必須能喚起公眾對(duì)大學(xué)章程和各類(lèi)規(guī)章制度內(nèi)在價(jià)值的依賴。當(dāng)依法治校內(nèi)化為公眾內(nèi)心的信仰，無(wú)需外力強(qiáng)制也能講大學(xué)章程和各類(lèi)規(guī)章制度視為行事準(zhǔn)則去遵守。大學(xué)章程和各類(lèi)規(guī)章制度的執(zhí)行同樣影響著公眾對(duì)依法治校的信仰，大學(xué)決策層、行政職能部門(mén)對(duì)于大學(xué)章程和各類(lèi)規(guī)章制度的執(zhí)行能否體現(xiàn)出科學(xué)、公正、正義也成為依法治校的實(shí)踐基礎(chǔ)和培育公眾依法治校理念的重要途徑[6]。執(zhí)法必嚴(yán)是指大學(xué)一切權(quán)力的行使都必須遵守大學(xué)章程和各類(lèi)規(guī)章制度，在大學(xué)章程和各類(lèi)規(guī)章制度的規(guī)范之下毫無(wú)例外的體現(xiàn)相同的公平和正義，努力杜絕任何權(quán)力凌駕于大學(xué)章程和各類(lèi)規(guī)章制度之上或特權(quán)的出現(xiàn)，大學(xué)執(zhí)法既合法、又符合程序。違法必究指大學(xué)的所有權(quán)力行使的越界的行為都受到公正的監(jiān)督和懲戒，只依法依規(guī)，不看人講情。

依法治校要求大學(xué)首先是一個(gè)自主辦學(xué)的法人實(shí)體，大學(xué)的自主辦學(xué)權(quán)力是《高等教育法》賦予的，在依法治校進(jìn)程中，政府應(yīng)行使宏觀調(diào)控和指導(dǎo)、服務(wù)和協(xié)調(diào)的權(quán)力[7]；直接管理大學(xué)的主體應(yīng)是大學(xué)自身的各類(lèi)組織機(jī)構(gòu)，如教代會(huì)、黨代會(huì)、團(tuán)代會(huì)、學(xué)代會(huì)行使民主管理與監(jiān)督權(quán)力以及審議和決策權(quán)力；所有的學(xué)術(shù)活動(dòng)的評(píng)價(jià)、評(píng)定、申報(bào)、審議、決策權(quán)力歸還給大學(xué)的學(xué)術(shù)組織；同時(shí)，在獎(jiǎng)懲考核、職務(wù)評(píng)聘及職業(yè)發(fā)展等各項(xiàng)活動(dòng)中保障教師能夠行使監(jiān)督、申訴和復(fù)議的權(quán)力；大學(xué)師生對(duì)大學(xué)管理各項(xiàng)活動(dòng)享有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)?？傊?，憲治視域下大學(xué)依法治校要明細(xì)相關(guān)主體權(quán)力邊界，努力構(gòu)建權(quán)力平衡的治校結(jié)構(gòu)[8]。

3.2依法制定高校章程，優(yōu)化相關(guān)制度體系預(yù)設(shè)

依法制定大學(xué)章程，是大學(xué)發(fā)展的必由之路。首先，為了確保大學(xué)章程的合法性及對(duì)政府的約束力，政府必須成為大學(xué)章程制定的成員。政府要轉(zhuǎn)變對(duì)高校辦學(xué)自主權(quán)的認(rèn)識(shí)，努力維護(hù)大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)，為大學(xué)章程的順利實(shí)施掃除外部環(huán)境障礙，減少外部過(guò)多的行政干預(yù)行為。其次，教育部應(yīng)對(duì)大學(xué)章程建設(shè)做出規(guī)范性指導(dǎo)。教育部應(yīng)強(qiáng)制將章程作為大學(xué)設(shè)立準(zhǔn)入門(mén)檻，并賦予大學(xué)章程法律性的地位和作用，確保章程的權(quán)威性，所以，必須抓好大學(xué)章程的審定和核準(zhǔn)工作。同時(shí)，大學(xué)章程的規(guī)范性也應(yīng)由教育部負(fù)責(zé)評(píng)估，包括章程內(nèi)容、制定程序、執(zhí)行實(shí)施等，評(píng)估的目的是確保大學(xué)章程的科學(xué)性、合理性和有效性。再者，大學(xué)應(yīng)結(jié)合實(shí)際創(chuàng)設(shè)性地制定章程。廣泛的調(diào)查研究必不可少，創(chuàng)設(shè)性即特殊性，通過(guò)研究相關(guān)法律、法規(guī)，明確相關(guān)主體權(quán)力界限和大學(xué)自主權(quán)空間；除了《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》規(guī)定的九項(xiàng)內(nèi)容，大學(xué)在制定章程時(shí)還應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際完成自選動(dòng)作。為推動(dòng)大學(xué)章程的科學(xué)發(fā)展，大學(xué)要加強(qiáng)對(duì)相關(guān)問(wèn)題的研究，如既要通過(guò)對(duì)學(xué)校歷史和傳統(tǒng)的研究，又要通過(guò)對(duì)教育市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)的分析，還要深入師生群眾中走訪，了解各類(lèi)利益訴求，不斷總結(jié)自身及他人的成果經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，拓展大學(xué)章程研究更多的領(lǐng)域。

優(yōu)化制度體系預(yù)設(shè)可以從合法性和有效性兩個(gè)方面來(lái)實(shí)施。首先，合法性是指大學(xué)章程制定的各類(lèi)規(guī)章制度必須建立在國(guó)家法律、社會(huì)觀念和文化理念基礎(chǔ)上，并被認(rèn)同為一種被廣泛接受和遵守的觀念。包括制定主體的合法、制定程序的合法、章程內(nèi)容的合法。大學(xué)章程的制定主體是大學(xué)自身，是通過(guò)教育主管部門(mén)對(duì)章程的審核和核準(zhǔn)來(lái)體現(xiàn)的，其權(quán)限也是依法授權(quán)獲得的。大學(xué)章程制定必須嚴(yán)格遵照法定程序進(jìn)行，在醞釀、起草、表決、審核、公布的全程都不可遺漏環(huán)節(jié)或強(qiáng)加個(gè)人意志。大學(xué)章程的內(nèi)容必須清晰、明確，不得與上位法相抵觸。同時(shí)，從行政法學(xué)角度分析，它必須遵照法律優(yōu)先原則、法律保留原則、合理性原則及正當(dāng)程序原則[9]；其次，有效性是指大學(xué)章程和各類(lèi)規(guī)章制度順利運(yùn)行后達(dá)到了預(yù)期的效果的狀態(tài)。如果說(shuō)大學(xué)章程明確的是大學(xué)與其對(duì)外的權(quán)責(zé)，包括政府既教育部等，那按照大學(xué)章程制定的各類(lèi)規(guī)章制度明確的就是大學(xué)與其對(duì)內(nèi)的權(quán)責(zé)，包括大學(xué)內(nèi)部教學(xué)科研、公平激勵(lì)、行政權(quán)力、民主監(jiān)督權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力等各項(xiàng)管理權(quán)力的結(jié)合。要將綱領(lǐng)性、宏觀性的章程落到實(shí)處，學(xué)校必須圍繞章程來(lái)加強(qiáng)制度體系建設(shè)，制定出細(xì)化、操作性強(qiáng)的各類(lèi)規(guī)章制度，形成規(guī)章制度與章程相互協(xié)調(diào)、配套的大學(xué)制度體系，確保大學(xué)制度體系成為有機(jī)統(tǒng)一的整體，使大學(xué)各項(xiàng)工作有證有據(jù)。依法治校，就是要改變?nèi)酥紊鐣?huì)對(duì)大學(xué)管理的影響，依法管理、按章辦事，通過(guò)加強(qiáng)大學(xué)制度體系建設(shè)，可以促進(jìn)大學(xué)管理規(guī)范化、制度化，強(qiáng)化大學(xué)制度的穩(wěn)定性，能最大限度地克服管理工作的隨意性，使依法治校更公平和民主。

3.3吸納社會(huì)參與治理，建立健全評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制

制度的生命力在于適用與遵守，如果“有章不循、執(zhí)紀(jì)不嚴(yán)、違紀(jì)不究”，那么制度就會(huì)淪為“破窗之人”說(shuō)笑的談資，大學(xué)章程作為依法治校首要環(huán)節(jié)，是最根本的規(guī)范性文件，增強(qiáng)大學(xué)章程的執(zhí)行力，這就要求吸納社會(huì)力量參與大學(xué)內(nèi)部治理，建立健全評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制：

首先，依據(jù)大學(xué)章程推進(jìn)依法治校必將經(jīng)歷“工作實(shí)施—成效考核—對(duì)照指標(biāo)改進(jìn)—工作再實(shí)施”的螺旋式上升過(guò)程，為保證依法治校工作取得實(shí)效，根據(jù)《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》）要求，必須“健全依法治?？己嗽u(píng)價(jià)機(jī)制。教育行政部門(mén)要把依法治校情況，作為對(duì)學(xué)校進(jìn)行綜合評(píng)估重要方面，在對(duì)學(xué)校辦學(xué)和管理評(píng)估考核中，更加突出依法治校綜合考核的作用，減少對(duì)學(xué)校具體辦學(xué)與管理活動(dòng)的干擾。要完善校長(zhǎng)選任和考核制度，把依法治校的情況，作為考核學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子的重要指標(biāo)，創(chuàng)新考核評(píng)價(jià)機(jī)制，采取多種途徑聽(tīng)取師生和社會(huì)公眾的意見(jiàn)”[10]。

其次，必須打破過(guò)去政府對(duì)大學(xué)集“管、辦、評(píng)”于一身的做法，引入第三方評(píng)估組織，將教育行政主管部門(mén)評(píng)估、大學(xué)自身的評(píng)估和第三方專(zhuān)業(yè)評(píng)估有機(jī)結(jié)合，有效解決依法治?！白詈笠还铩钡碾y題?！吧鐣?huì)力量”主要是指“政府公共權(quán)力領(lǐng)域和市場(chǎng)領(lǐng)域之外的一切社會(huì)成分”[11]，這類(lèi)組織機(jī)構(gòu)是在政府將對(duì)高等教育評(píng)估權(quán)力下放背景下，不通過(guò)政府授權(quán)，但接受評(píng)估立法保護(hù)的、與大學(xué)具有平等法人地位、具有專(zhuān)業(yè)資質(zhì)、能獨(dú)立進(jìn)行無(wú)功利關(guān)系評(píng)估的非官方社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，能為高等教育消費(fèi)者的教育消費(fèi)行為（高校教學(xué)質(zhì)量、專(zhuān)業(yè)設(shè)置、教學(xué)課程開(kāi)設(shè)情況等方面）提供相對(duì)權(quán)威、客觀、科學(xué)的質(zhì)量評(píng)估數(shù)據(jù)，能夠真實(shí)反映一所大學(xué)的辦學(xué)實(shí)力與治理水平。例如，英國(guó)政府通過(guò)“英格蘭高等教育基金委員會(huì)”、“國(guó)家研究基金委員會(huì)”、“質(zhì)量保證署”、“科研評(píng)估”等非政府機(jī)構(gòu)，對(duì)高校進(jìn)行一般為六年一次的教學(xué)評(píng)價(jià)和科研評(píng)價(jià)[12]。不僅于此，作為大學(xué)依法治校成效的考核指標(biāo)的一部分，大學(xué)還將在第三方中介評(píng)估組織的監(jiān)督下，進(jìn)一步的建立健全大學(xué)質(zhì)量年度報(bào)告發(fā)布制度，將評(píng)估信息充分公開(kāi)，為給政府宏觀管理、高校自身改進(jìn)教學(xué)質(zhì)量和高等教育消費(fèi)者消費(fèi)行為選擇提供準(zhǔn)確的參考依據(jù)。

再次，作為構(gòu)建符合新形勢(shì)要求的高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)重要環(huán)節(jié)，高校在推進(jìn)依法治校進(jìn)程中，必須構(gòu)建強(qiáng)有力的民主管理和多元監(jiān)督、全程監(jiān)督的機(jī)制，使其切實(shí)發(fā)揮應(yīng)有效力。學(xué)校一定要高度重視教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)參與民主管理與監(jiān)督的作用，依法明確高等學(xué)校黨委會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)的職權(quán)范圍和決策規(guī)則，發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)校理事會(huì)（董事會(huì)）等組織在決策中的作用，充分保障師生的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，凡事關(guān)學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、基本建設(shè)、重大合作項(xiàng)目、重要資產(chǎn)處置以及重大教育教學(xué)改革等決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定，進(jìn)行合法性論證，開(kāi)展合理性、可行性和可控性評(píng)估，建立完善職能部門(mén)論證、邀請(qǐng)專(zhuān)家咨詢、聽(tīng)取教師意見(jiàn)、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)或者主管部門(mén)測(cè)評(píng)相結(jié)合的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制[13]。另一方面，還要在大學(xué)章程中體現(xiàn)依法治校過(guò)程中多元主體實(shí)施民主管理與監(jiān)督的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督途徑和工作機(jī)制等具體內(nèi)容，不斷擴(kuò)大有序參與，加強(qiáng)議事協(xié)商，完善基層民主制度，切實(shí)通過(guò)教職工代表大會(huì)、學(xué)生會(huì)等組織，全面加強(qiáng)學(xué)校各類(lèi)信息公開(kāi)和辦公流程的公開(kāi)，搭建便捷有效的信息溝通機(jī)制、利益訴求表達(dá)機(jī)制、權(quán)利救濟(jì)機(jī)制、糾紛預(yù)警機(jī)制等。

［1］中央部委所屬高等學(xué)校章程建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃(2013-2015年)［EB/OB］.中華人民共和國(guó)教育部門(mén)戶網(wǎng)站.http://www.moe.gov.cn/publicfiles/ business/htmlfiles/moe/s7742/201311/160160.html.（2015-05-10）

［2］W·理查德·斯格特.組織理論：理性、自然和開(kāi)放系統(tǒng)［M］.北京：華夏出版社，2002.

［3］［8］羅麗華.高校依法治校的現(xiàn)狀與展望［J］.中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013（6）.

［4］鄭永扣.大學(xué)內(nèi)涵我見(jiàn)［N］.光明日?qǐng)?bào)，2014-08-30（5）.

［5］潘懋元.中國(guó)當(dāng)代教育家文存（潘懋元卷） ［M］.上海：華東師范大學(xué)出版社，2006.

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［7］王恒，張捷音，劉育猛.我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度的構(gòu)建與大學(xué)精神的重建［J］.理工高教研究，2008（3）.

［9］段海峰，呂速.教育法問(wèn)題研究［M］.北京：人民出版社，2011.

［10］湛中樂(lè)，高俊杰.大學(xué)章程：現(xiàn)代大學(xué)法人治理的制度保障［J］.國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（11）.

［11］李文良.中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變［M］.北京：中國(guó)發(fā)展出版社，2003.

［12］王珊.大學(xué)管理——去行政化研究［D］．湖南：湘潭大學(xué)，2014.

［13］全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要［EB/ OB］.人民網(wǎng).http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s5933/201301/146831.html.（2015-02-05）

［責(zé)任編輯時(shí)錦雯］

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1008-7656（2015）04-0044-05

廣西高等學(xué)校人文社科研究項(xiàng)目課題（編號(hào)：SK13YB135）；廣西教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2014反腐倡廉建設(shè)理論研究課題（編號(hào)：2014ZJ101）；廣西職業(yè)教育教學(xué)改革項(xiàng)目“隱性德育資源開(kāi)發(fā)與大學(xué)生人文素質(zhì)提升研究”

2015-08-31

楊寧，女，廣西廣播電視大學(xué)講師，碩士，研究方向：應(yīng)用倫理學(xué)研究；覃馮，廣西民族大學(xué)工程師，碩士，研究方向：德育理論與實(shí)踐。