李 昊

（四川師范大學 法學院，四川成都 610068）

少數(shù)民族就業(yè)糾偏行動：憲法平等原則的實施機制

李 昊

（四川師范大學 法學院，四川成都 610068）

糾偏行動是矯正少數(shù)民族結(jié)構(gòu)性就業(yè)困境的有效法律機制，也是國際社會解決民族就業(yè)矛盾的成功法治經(jīng)驗。當前，我國亟需通過就業(yè)糾偏行動緩解西部少數(shù)民族面臨的結(jié)構(gòu)性就業(yè)障礙。我國憲法有關(guān)實質(zhì)平等的原則和規(guī)范為就業(yè)糾偏行動提供了法理基礎(chǔ)，但是在憲法實施工作中依然存在著重視禁止就業(yè)歧視，忽視就業(yè)糾偏行動的現(xiàn)象，就業(yè)糾偏行動的制度性缺陷削弱了憲法平等原則的民族保障功能。為此，應當加強就業(yè)糾偏行動的立法工作，建立專門的行政執(zhí)法機構(gòu)，完善糾偏行動的司法救濟制度，強制性的就業(yè)配額制度與引導性的雇主激勵機制相結(jié)合，兼顧干部人事制度與勞動保障制度，構(gòu)建預防歧視與糾偏行動相結(jié)合的民族就業(yè)平等保障機制。

就業(yè)歧視；民族平等；糾偏行動；憲法實施

一、問題的提出

近年來，我國西部少數(shù)民族人口遭遇了嚴重的就業(yè)困難，少數(shù)民族與漢族之間的就業(yè)不平衡現(xiàn)象持續(xù)加劇，這一現(xiàn)象不利于中央關(guān)于建設(shè)平等、團結(jié)、互助、友愛的社會主義民族關(guān)系的戰(zhàn)略部署，也不符合恢復、鞏固、加強各族群眾兄弟情誼的工作要求。以少數(shù)民族人口較為集中的新疆為例，“1988-2008年期間，疆內(nèi)就業(yè)崗位增加了近一倍，少數(shù)民族人口從850萬左右增加到1200余萬，分行業(yè)少數(shù)民族就業(yè)人數(shù)卻從1988年74.44萬人下降到2003年以來的70.55萬人，少數(shù)民族僅占就業(yè)比例的8.6%，與少數(shù)民族在新疆人口結(jié)構(gòu)中的主體地位形成了尖銳矛盾?！?此處數(shù)據(jù)引自四川大學周偉教授的決策咨詢報告：《在新疆經(jīng)濟大發(fā)展中消除社會結(jié)構(gòu)性矛盾的政策建議》。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，“2000-2010年，全國農(nóng)業(yè)勞動者比例大幅下降，但維吾爾族農(nóng)業(yè)勞動者比例從80.35%上升到82.74%；漢族黨政機構(gòu)負責人的比例從1.72%增至1.85%，維吾爾族黨政機構(gòu)負責人比例則從0.84%下降到0.47%，實際人數(shù)也從3.773萬人下降到2.555萬人，降幅為32.3%。同期蒙古族黨政機構(gòu)負責人的實際人數(shù)從6.884萬人下降到4.933萬人，降幅28.5%；藏族黨政機構(gòu)負責人的實際人數(shù)從2.906萬人下降到2.453萬人，降幅15.6%；專業(yè)技術(shù)人員比例下降的只有藏族、維吾爾族和哈薩克族，維吾爾族從24.153萬人降到23.275萬人，哈薩克族從5.540萬人下降為4.677萬人，降幅分別為3.6%和15.6%；維吾爾族的辦事人員比例有輕微下降；維吾爾族是各族人口中生產(chǎn)運輸工人比例下降的唯一群體，比例從5.89%下降到4.55%。”*馬戎：《我國部分少數(shù)民族就業(yè)人口的職業(yè)結(jié)構(gòu)變遷與跨地域流動——2010年人口普查數(shù)據(jù)的初步分析》，載于《中南民族大學學報（人文社會科學版）》2013年第6期。除新疆外，青海、西藏、甘肅、云南等少數(shù)民族集中的地區(qū)，同樣存在著較為嚴重的就業(yè)民族失衡現(xiàn)象。

職業(yè)是現(xiàn)代社會中最重要的財富和資源分配機制，公平的就業(yè)機會對于個人的社會經(jīng)濟生活具有重要意義?！懊褡逯g在就業(yè)機會上的尖銳分歧是文化與利益、民族身份與階層身份的疊加，反映了多民族社會中最深刻的社會裂痕?！?Jonathan Goldman, Redefining Affirmative Action to Include Socioeconomic Class, ed, Carol M.S, Race Versus Class, University Press of America, New York, 1997, p.187.嚴重的就業(yè)困境阻礙了少數(shù)民族分享西部經(jīng)濟發(fā)展的成果，不符合我國包容性增長的社會發(fā)展構(gòu)想，族群就業(yè)比例失衡已經(jīng)成為誘發(fā)民族和階層沖突的危險因素。2002年至2010年，國家加強了西部地區(qū)的經(jīng)濟投入，創(chuàng)造了大量的就業(yè)崗位，但由于少數(shù)民族就業(yè)比例嚴重偏低，就業(yè)崗位的增加不僅沒有緩解，反而局部加劇了就業(yè)與族群人口結(jié)構(gòu)之間沖突，誘發(fā)和激化少數(shù)民族地區(qū)的各種社會矛盾。

勞動就業(yè)領(lǐng)域的民族平等問題涉及我國憲法基本原則和公民基本權(quán)利，保障各民族公民的合法權(quán)益，維護和發(fā)展各族群眾之間的平等、團結(jié)、互助關(guān)系，是政府的重大憲法責任。當前，勞動就業(yè)已經(jīng)不再是勞動者與生產(chǎn)資料的自發(fā)結(jié)合，而是深受公共就業(yè)政策與勞動保障制度的影響；理解民族就業(yè)不均衡現(xiàn)象不能僅僅停留在對自然或歷史因素的一般性追問，而是應當深入到國家就業(yè)政策和勞動保障制度的層面。我國政府一貫重視民族平等問題，為維護少數(shù)民族權(quán)益進行了長期的努力，并取得了顯著的成績。然而，毋庸諱言，我國保障少數(shù)民族平等勞動就業(yè)權(quán)利的法律制度尚不完善，偏重于依賴“禁止歧視”來預防不平等，忽視了以就業(yè)糾偏行動矯正業(yè)已存在的不平等。就業(yè)糾編行動的法治化水平與法律技術(shù)手段均須加強。就業(yè)糾偏行動是保障少數(shù)民族人口就業(yè)機會的警戒線與安全閥，就業(yè)糾偏行動的制度性缺陷使得少數(shù)民族失業(yè)率極易突破危險的臨界狀態(tài)。為此，國家適時提出了“堅持就業(yè)第一，增強就業(yè)能力”的新時期民族工作思路。*2014年5月28日至29日，第二次中央新疆工作座談會北京舉行。中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平在會上發(fā)表重要講話，強調(diào)堅持依法治疆團結(jié)穩(wěn)疆長期建疆，團結(jié)各族人民建設(shè)社會主義新疆，提出“堅持就業(yè)第一，增強就業(yè)能力”的民族工作要求。新華網(wǎng)，2014年7月1日訪問。http://news xinhuanet com/2014-05/29/c_1110926294.htm.少數(shù)民族就業(yè)糾編行動的理論與實踐問題應當引起理論界的重視和思考。

本文著眼于西部少數(shù)民族人口就業(yè)困境與結(jié)構(gòu)性就業(yè)障礙的關(guān)聯(lián)性，旨在探討糾偏行動矯正結(jié)構(gòu)性就業(yè)障礙的法律功能，分析糾偏行動與我國憲法平等原則的內(nèi)在一致性，指出現(xiàn)行少數(shù)民族就業(yè)糾偏行動的制度缺陷，總結(jié)主要多民族國家就業(yè)糾偏行動的法治經(jīng)驗，提出以少數(shù)民族就業(yè)糾偏行動為重點完善憲法實施工作的構(gòu)想。適逢我國實現(xiàn)西部少數(shù)民族地區(qū)社會穩(wěn)定、長治久安與跨越式發(fā)展的關(guān)鍵歷史時期，能否對現(xiàn)行就業(yè)糾偏行動進行深入的制度檢討與理論探討，能否將西部社會經(jīng)濟發(fā)展成果轉(zhuǎn)化為少數(shù)民族人口的就業(yè)機會，關(guān)乎和諧民族關(guān)系的大局。

二、糾偏行動具有保障就業(yè)公平的法律功能

當前，我國少數(shù)民族就業(yè)困難主要源于三種因素：制度性就業(yè)障礙、個體性就業(yè)歧視與結(jié)構(gòu)性就業(yè)困境，其中，結(jié)構(gòu)性就業(yè)困境是影響我國少數(shù)民族就業(yè)公平的主要原因。第一，制度性保障得不到落實。雖然我國政府高度重視民族平等，并通過多種法律、法規(guī)明確保障少數(shù)民族的合法權(quán)利，但是在實踐中并未能完全杜絕少數(shù)民族制度性就業(yè)障礙。以國家公務員招考為例，根據(jù)2009年青海省公務員招考公告規(guī)定，漢語崗位錄取比例為93.5%，少數(shù)民族母語崗位錄取比例為6.5%。*《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第10條規(guī)定：“民族自治地方的自治機關(guān)保障本地方各民族都有使用和發(fā)展自己的語言文字的自由，都有保持或者改革自己的風俗習慣的自由?！?第49條規(guī)定：“民族自治地方的自治機關(guān)教育和鼓勵各民族的干部互相學習語言文字。漢族干部要學習當?shù)厣贁?shù)民族的語言文字，少數(shù)民族干部在學習、使用本民族語言文字的同時，也要學習全國通用的普通話和規(guī)范文字。民族自治地方的國家工作人員，能夠熟練使用兩種以上當?shù)赝ㄓ玫恼Z言文字的，應當予以獎勵?！币陨戏l明確了在民族自治地方，漢語和少數(shù)民族語言具有平等的法律地位，少數(shù)民族可以合法地使用本民族語言。民族自治地方的國家機關(guān)擔負著為各民族群體提供公共服務的職責，為了便于為使用本族語言的少數(shù)民族公民服務，國家公務員應當配備一定比例的少數(shù)民族母語崗位，且這一崗位的比例應當適應少數(shù)民族的人口規(guī)模。第二，個體性歧視仍然存在，部分用工主體因民族偏見而對少數(shù)民族求職者故意實施歧視行為。比如，國家雖然制定了公平的就業(yè)政策，但某雇主基于種族偏見而拒絕雇傭特定族群的求職者。某些企業(yè)在招聘職工的廣告上除了注明學歷、年齡和性別的要求之外，對與職業(yè)無關(guān)的民族身份還有特殊要求，比如有些崗位只招聘漢族人。第三，少數(shù)民族成員面對的就業(yè)障礙不僅來自于用人單位的相關(guān)規(guī)定與雇主的偏好，更源于各種非故意的社會結(jié)構(gòu)性因素?！吧鐣Y(jié)構(gòu)性就業(yè)障礙指的是雖然法律宣告了各民族群體具有平等法律地位，雖然自由競爭的就業(yè)政策表面上是中立的，但由于少數(shù)族群在語言文化、區(qū)域發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)、社會分層、機會結(jié)構(gòu)等領(lǐng)域面臨諸多社會障礙，最終導致少數(shù)族群在就業(yè)市場的競爭中處于整體性的不利地位。”*Fred L. Pincus, From Individual to Structural Discrimination, ed, Howard J. Ehrlich, Race and Ethnic Conflict, West Law Press, Boulder, 1994, p.84.比如，少數(shù)民族人口面臨語言文化障礙，西部教育水平和人力資本投資規(guī)模低于全國平均水平的狀況加劇了這一障礙；*在南疆地區(qū)農(nóng)村,少數(shù)民族人口占95%以上,在大多數(shù)情況下用本民族語言,很多農(nóng)村少數(shù)民族青年漢語交際能力較差,在人才市場的競爭中處于不利地位；據(jù)2005年全國1%抽樣調(diào)查資料,在6歲及以上各種受教育程度人口中,少數(shù)民族大學專科及以上受教育程度人口比重為5.66%,分別比全疆平均水平和漢族低3.09和7.54個百分點;高中受教育程度人口比重為8.45%,分別比全疆平均水平和漢族低3.75和9.16個百分點。而15歲及以上少數(shù)民族文盲人口為81.57萬人,占9.26 %,分別比全疆和漢族平均水平高0.94和2.2個百分點,在一些少數(shù)民族聚居區(qū)農(nóng)村中,小學及以下文化程度勞動力人口仍占50%以上。參見趙強：《新疆少數(shù)民族就業(yè)狀況及存在問題分析》，載《西南民族大學學報（人文社會科學版）》2011年第5期。又如，西部與東部、南疆與北疆經(jīng)濟發(fā)展水平與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)類型差距明顯，少數(shù)民族聚居地區(qū)工業(yè)基礎(chǔ)薄弱、基礎(chǔ)設(shè)施差、第一產(chǎn)業(yè)依賴性高。再如，西部少數(shù)民族享受特殊的生育政策，家庭撫養(yǎng)率過高，漢族勞動力流入劇增，*根據(jù)中央人民政府2009年公布的信息，近年來內(nèi)地赴新疆務工的農(nóng)民工每年都保持在近200萬人。參見《鐵路部門近日積極應對赴新疆務工農(nóng)民工大客流》，http://www.gov.cn/gzdt/2009-03/11/content_1256762.htm，2011年9月訪問。少數(shù)民族勞動力向外流動困難，適齡人口增長與就業(yè)崗位供給矛盾突出；*根據(jù)第四、五次全國人口普查結(jié)果, 1990年,我國勞動適齡人口為6.79億人,其中漢族為6.29億人,少數(shù)民族為5050萬人; 2000年,我國勞動適齡人口為7.85億人,其中漢族為7.22億人,少數(shù)民族為6 320萬人。相比之下,漢族勞動適齡人口增加了14.90%,而少數(shù)民族增加了25.14%。由于我國少數(shù)民族人口主要集中于西部較為落后的民族地區(qū)，人口增長與就業(yè)供給的矛盾十分突出。參見田艷波：《從“奧肯定律失靈”看少數(shù)民族人口就業(yè)問題》，載《邊疆經(jīng)濟與文化》2007年第7期。結(jié)構(gòu)性就業(yè)障礙雖然是一種無意識的社會安排，但對民族群體的命運有巨大影響，少數(shù)民族個體實際上被深深鑲嵌在社會結(jié)構(gòu)之中。結(jié)構(gòu)性就業(yè)障礙不僅對少數(shù)民族成員的個人生活具有根本性的影響，而且會固化不平等的社會族群關(guān)系，影響少數(shù)民族群體的政治影響力、家庭模式、教育愿望與成就以及健康與醫(yī)療水平。在結(jié)構(gòu)性就業(yè)障礙的形成過程中，既不存在歧視性的法律制度，也不存在明確的歧視行為的實施者，就業(yè)機會的不平等也并非是出于種族偏見和種族壓迫的故意。相對于制度性的就業(yè)障礙，結(jié)構(gòu)性就業(yè)障礙是一種更為隱蔽和持久的不平等，甚至可以與形式平等原則共存，傳統(tǒng)的反歧視法的禁止歧視原則重在防范故意的歧視行為，無法有效解決少數(shù)民族的結(jié)構(gòu)性就業(yè)困境。

現(xiàn)代國家通過法治手段保障少數(shù)民族的平等就業(yè)機會，主要采取“禁止歧視”和“糾偏行動”兩種法律機制。第一，“禁止歧視”源于平等對待的形式平等原則，其法律功能在于消除制度性就業(yè)歧視和個體性就業(yè)歧視。首先，“法律面前人人平等”的憲法形式平等原則和違憲審查制度是消除制度性就業(yè)歧視的法律途徑，任何與憲法平等原則相沖突的法律、法規(guī)、及抽象行政行為都將面臨違憲風險。其次，專門的反歧視部門法或分散于其他法律中的反歧視條款為消除個體性就業(yè)歧視提供了法律依據(jù)，在平等權(quán)利法律保障機制較為完備的現(xiàn)代法治社會中，個體性歧視行為往往因違法侵權(quán)而面臨法律的制裁；第二，“糾偏行動”則是一種以實質(zhì)平等為訴求的補救性法律制度。其“鼓勵國家的干預和以集體權(quán)利的視角來看待歧視問題，不再停留在僅要求雇主不歧視的階段，而是附加雇主更多的積極義務去消除不平等的根源，其法律作用在于以適當?shù)膬?yōu)惠措施糾正少數(shù)民族結(jié)構(gòu)性就業(yè)困境。”*周偉、李薇薇、楊聰、何霞等著：《禁止就業(yè)歧視的法律制度與中國的現(xiàn)實》，法律出版社2008年版，第27頁。我國的“少數(shù)民族就業(yè)優(yōu)惠”制度就屬于糾偏行動。如果說制度性就業(yè)障礙和個體性就業(yè)歧視僅僅是我國社會中的偶發(fā)性現(xiàn)象，結(jié)構(gòu)性就業(yè)障礙則成為了制約我國少數(shù)民族公平就業(yè)的決定性因素，少數(shù)民族結(jié)構(gòu)性就業(yè)困境日益惡化反映了我國民族糾偏行動的制度建設(shè)存在嚴重不足。

少數(shù)民族就業(yè)困境及其法律解決途徑是一個憲法問題。結(jié)構(gòu)性就業(yè)障礙是否違反了我國憲法平等原則，糾偏行動所采取的民族優(yōu)惠措施是否符合我國憲法平等的內(nèi)在要求，現(xiàn)行糾偏行動為何無法保證民族就業(yè)平等，以上問題涉及我國平等原則的憲法內(nèi)涵與實施。如果各民族公民法律權(quán)利實質(zhì)平等是我國憲法平等原則的內(nèi)在要求，那么少數(shù)民族就業(yè)困境必然意味著憲法平等原則未能得到有效的和充分的實施。事實上，現(xiàn)行民族就業(yè)糾偏行動的制度性缺陷已經(jīng)成為了憲法平等權(quán)實施中的主要障礙。

三、就業(yè)糾偏行動符合憲法實質(zhì)平等的要求

民族平等在我國憲法規(guī)范體系中處于重要位置?！稇椃ā返?3條第2款規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”在此一般平等原則基礎(chǔ)上，憲法通過序言、總綱、以及基本權(quán)利條款多次重申了各民族公民享有廣泛的平等法律權(quán)利?！稇椃ā吩谛蜓圆糠中迹骸爸腥A人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家”；總綱部分第4條規(guī)定：“中華人民共和國各民族一律平等?！?第34條規(guī)定：“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)與被選舉權(quán)；但是依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外。”第36條第2款規(guī)定：“不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。”民族平等不僅是《憲法》序言和總綱所載明的國家政治義務和基本國策，而且經(jīng)《憲法》第33條競合后，民族平等既是一項憲法基本原則，也是一項具體的憲法基本權(quán)利。作為一項憲法基本原則，平等對于整個憲法體系具有指導作用，各民族公民不僅享有平等的公民政治權(quán)利，而且應當享有平等的經(jīng)濟、社會與文化權(quán)利。作為一項憲法基本權(quán)利，所有國家機關(guān)在行使權(quán)力時均受平等權(quán)的拘束，均負有保障和實現(xiàn)各民族公民廣泛平等權(quán)利的職責。

我國憲法平等原則具有豐富的規(guī)范內(nèi)涵，憲法在設(shè)定各民族公民基本權(quán)利時，秉承了形式平等與實質(zhì)平等相互統(tǒng)一的理念。形式平等的功能在于禁止不合理的差別對待，而實質(zhì)平等的要義則是承認合理的差別對待，這兩個方面在我國憲法平等權(quán)的理論體系和規(guī)范結(jié)構(gòu)上成為了互為一體的關(guān)系。

其一，形式平等指的是任何人都具有法律上的人格和尊嚴，在自由人格的形成上必須享有平等的權(quán)利?！皳Q言之，人作為具體的人，必然在種族、性別、門第、天資、能力等方面存在著事實上的差別，但作為抽象的人或一般意義上的人，即作為獨立、自由的人格主體，則應該在法律上是無差別的?！?韓大元、林來梵等：《憲法學專題研究》，中國人民大學出版社2004年版，第293頁。形式平等原則是資產(chǎn)階級革命時期所確立的憲法理念，其主要功能在于防范等級特權(quán)、法律恣意或故意歧視行為。形式平等的規(guī)范內(nèi)涵表現(xiàn)為法律應當“相同情況相同對待”，或法律禁止“不合理的差別對待”。在勞動就業(yè)領(lǐng)域，制度性就業(yè)歧視和個體性就業(yè)歧視將相同的勞動者區(qū)分為不同的民族群體，僅因特定的民族身份而剝奪公民的勞動就業(yè)權(quán)利，這種不合理的差別對待違反了形式平等原則。保障形式平等的法律方法在于禁止歧視，即禁止以種族、民族、性別等與勞動生產(chǎn)率無關(guān)的因素剝奪勞動者的勞動就業(yè)機會。

其二，我國憲法的平等原則并非僅僅要求形式平等，而是在形式平等基礎(chǔ)上追求實質(zhì)平等。在現(xiàn)實生活中，人們在自然生理或社會經(jīng)濟方面存在著明顯的差異，以上差異不僅難以通過個人的努力加以克服，并且從根本上決定著社會競爭的成敗，如果法律無視這些差異，進而將所有人視為抽象的和無差別的人格主體，并賦予相同的權(quán)利義務，最終將加劇社會階層與民族群體之間的不公平。哈耶克就將形式平等的這種缺陷描述為：“自由所要求的法律面前的人人平等會導向物質(zhì)的不平等”。*[英]哈耶克：《自由秩序原理》（上冊），鄧正來譯，三聯(lián)書店1997年版，第105頁。為了克服形式平等的缺陷，包括我國在內(nèi)的現(xiàn)代法治國家均確立了實質(zhì)平等的憲法原則，即根據(jù)特定群體的特殊情況而規(guī)定必要的和合理的差別待遇，以便滿足社會不利群體基本的生存與發(fā)展需要。我國的法治實踐充分證明了實質(zhì)平等的憲法理念，憲法對于婦女、未成年人、少數(shù)民族、年老、傷殘公民等群體給予了廣泛的關(guān)照，賦予了以上群體成員更多的法律權(quán)利。其中，少數(shù)民族是我國憲法實質(zhì)平等原則的重點關(guān)注群體，我國現(xiàn)行的民族法律政策,如果從法律淵源和理論依據(jù)上追根溯源,都與實質(zhì)平等有著密切的關(guān)系。如實行民族區(qū)域自治和培養(yǎng)少數(shù)民族干部是為了保證少數(shù)民族在政治上享有真正的平等權(quán)利; “民族語言政策是立足于反對語言上的特權(quán),保證各民族語言文字使用的平等權(quán)利”;*劉練軍：《高考加分的法律分析》，載《金陵法律評論》2010年秋季卷。民族經(jīng)濟政策則要求國家制定特殊的優(yōu)惠政策積極幫助少數(shù)民族發(fā)展經(jīng)濟、擴大就業(yè)，為此國家需要興辦專門的民族文化、教育等事業(yè),目的也是為了保障少數(shù)民族在勞動就業(yè)與社會福利領(lǐng)域切實享有平等的權(quán)利。

在按勞分配為主要分配形式的社會主義初級階段，平等的勞動就業(yè)機會成為了民族平等制度的基石，少數(shù)民族能否在事實上獲得公平的就業(yè)機會決定著能否在其他重要領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)平等，“各民族一律平等”要求國家在勞動就業(yè)領(lǐng)域保障少數(shù)民族的實質(zhì)平等機會，這一點在我國憲法規(guī)范條款中得到充分體現(xiàn)?！稇椃ā沸蜓灾袕娬{(diào)了：“國家盡一切努力，促進全國各民族的共同繁榮?！薄稇椃ā房偩V中載明：“國家保障各少數(shù)民族的合法的權(quán)利和利益，維護和發(fā)展各民族的平等、團結(jié)、互助關(guān)系?！薄皣腋鶕?jù)各少數(shù)民族的特點和需要，幫助各少數(shù)民族地區(qū)加速經(jīng)濟和文化的發(fā)展?！薄稇椃ā返?22條規(guī)定：“國家從財政、物資、技術(shù)等方面幫助各少數(shù)民族加速發(fā)展經(jīng)濟建設(shè)和文化建設(shè)事業(yè)。國家?guī)椭褡遄灾蔚胤綇漠數(shù)孛褡逯写罅颗囵B(yǎng)各級干部、各種專業(yè)人才和技術(shù)工人?！泵褡褰?jīng)濟利益的背后是少數(shù)民族公民的法律權(quán)利，民族經(jīng)濟平等的本質(zhì)是對勞動就業(yè)權(quán)利的積極保障，無論是“國家促進共同繁榮”、“國家?guī)椭铀俳?jīng)濟發(fā)展”，還是“培養(yǎng)少數(shù)民族人才”，以上憲法規(guī)范表明了國家負有幫助少數(shù)民族發(fā)展經(jīng)濟和社會事業(yè)的積極作為義務，經(jīng)濟發(fā)展的成果最終需要借助平等的勞動就業(yè)權(quán)利才能為少數(shù)民族公民所分享，離開了就業(yè)機會上的實質(zhì)平等，民族地區(qū)的經(jīng)濟與社會發(fā)展將會擴大民族之間的不平等。

“糾偏行動”就是消除少數(shù)民族結(jié)構(gòu)性就業(yè)障礙，實現(xiàn)民族實質(zhì)平等的主要法律手段，“糾偏行動要求社會組織和機構(gòu)采取積極的和有效的民族優(yōu)惠措施：（1）克服歷史上被邊緣化群體代表性不足的問題；（2）使他們能夠達到與其他人事實上的平等?！?李薇薇、Lisa Stearns：《禁止就業(yè)歧視：國際標準和國內(nèi)實踐》，法律出版社2006年版，第49頁。其目的在于通過適當?shù)膬?yōu)惠和照顧措施提高少數(shù)民族在重要社會經(jīng)濟領(lǐng)域的參與程度，促進社會資源、社會福利和經(jīng)濟機會在各民族公民之間公平分配。在我國，糾偏行動主要體現(xiàn)在優(yōu)惠和照顧少數(shù)民族的法律政策上。除了憲法性法律的權(quán)利宣告之外，一系列部門法規(guī)定了少數(shù)民族就業(yè)糾偏行動措施，如《民族區(qū)域自治法》、《就業(yè)促進法》、《公務員法》。現(xiàn)行就業(yè)糾偏行動雖然在一定程度上反映了憲法規(guī)范所要求的民族實質(zhì)平等的初衷，但是在法律制度建設(shè)上存在著明顯的缺陷，難以在憲法實施中充分落實實質(zhì)平等的要求。

四、就業(yè)糾偏行動的憲法實施工作亟待加強

我國憲法確立了各民族公民實質(zhì)平等的憲法原則，憲法規(guī)定了國家負有加速民族經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)共同繁榮的積極作為的責任，國家應當通過少數(shù)民族就業(yè)糾偏行動或優(yōu)惠措施來積極落實憲法實質(zhì)平等的理念?！霸谖覈斍暗膽椃▽嵤┗顒又?，憲法適用主要體現(xiàn)為立法機關(guān)的立法活動，即擁有立法權(quán)的國家機關(guān)制定具有普遍約束力的規(guī)范性法律文件?！?童之偉：《憲法學》，清華大學出版社2008年版，第386頁。但是，立法尤其是保障少數(shù)民族勞動就業(yè)權(quán)利的立法未能充分體現(xiàn)出民族實質(zhì)平等的憲法原則，加速少數(shù)民族就業(yè)平等的糾偏行動制度存在著一定的立法缺陷。

第一，憲法平等原則的實施偏重于禁止就業(yè)歧視，忽視了就業(yè)糾偏行動。規(guī)范性法律文件在述及少數(shù)民族勞動就業(yè)權(quán)利時，多采取禁止性規(guī)范，較少采取授權(quán)性規(guī)范，普遍強調(diào)國家對于就業(yè)歧視的消極禁止義務，對于國家實施少數(shù)民族就業(yè)糾偏的法律責任規(guī)定并不充分。以《就業(yè)促進法》為例，第3章“公平就業(yè)”部分共有7個法律條文，其中6個條文8次提到“禁止”或“不得”歧視。第62條明確規(guī)定了就業(yè)歧視行為的法律責任：“違反本法規(guī)定，實施就業(yè)歧視的，勞動者可以向人民法院提起訴訟?！标P(guān)于少數(shù)民族就業(yè)優(yōu)惠，僅在第28條中做了原則性規(guī)定：“各民族勞動者享有平等的勞動權(quán)利。用人單位招用人員，應當依法對少數(shù)民族勞動者給予適當照顧?！弊鳛檎{(diào)整少數(shù)民族勞動就業(yè)關(guān)系的主要法律依據(jù)，從立法技術(shù)上看，本條法律規(guī)則存在著邏輯結(jié)構(gòu)不完整、內(nèi)容確定性較差的立法缺陷，難以有效實施。首先，本規(guī)則缺少有關(guān)法律后果的規(guī)定?！巴暾姆梢?guī)則由條件假設(shè)、行為模式和法律后果組成?！?肖光輝：《法理學》，中國政法大學出版社2011年版，第67頁。本條規(guī)則的行為模式部分為“應當”，屬于“必須行為模式”，即法律要求用人單位必須對少數(shù)民族實施就業(yè)照顧，“必須行為模式”需要輔以法律后果的規(guī)定，法律對于拒不履行照顧少數(shù)民族求職者的用人單位必須予以制裁，否則就喪失了法律規(guī)則的拘束力，從而演變成了一條道德規(guī)則；其次，本規(guī)則的內(nèi)容確定性較差，既不屬于確定性規(guī)則、又不屬于委任性規(guī)則和準用性規(guī)則。在設(shè)定用人單位照顧少數(shù)民族求職者的法定義務時，采取了“依法對少數(shù)民族勞動者給予適當照顧”的規(guī)定，但是對于“適當照顧”的原則、方法、標準、程序、監(jiān)督主體和救濟途徑均未涉及。在法律規(guī)則自身內(nèi)容不明確的情況下，本規(guī)則采用了“依法”的規(guī)定，然而既未明確規(guī)定具體應當依據(jù)或參照哪一部法，也未授權(quán)其他國家機關(guān)制定專門法律規(guī)范。

少數(shù)民族就業(yè)糾偏行動的立法缺陷同樣存在于其他法律法規(guī)之中，法律確定性規(guī)范較差、法律后果不明確、法律救濟手段缺失等問題，使得就業(yè)糾偏行動難以有效落實。以《民族區(qū)域自治法》為例，該法第23條規(guī)定了：“民族自治地方的企業(yè)、事業(yè)單位依照國家規(guī)定招收人員時，優(yōu)先招收少數(shù)民族人員，并且可以從農(nóng)村和牧區(qū)少數(shù)民族人口中招收?！痹趪鴦赵簽槁鋵嵄痉ㄖ贫ǖ摹秶鴦赵簩嵤粗腥A人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》中，上述就業(yè)優(yōu)惠規(guī)定進一步弱化為：“上級人民政府指導民族自治地方制訂人才開發(fā)規(guī)劃，采取各種有效措施，積極培養(yǎng)使用實行區(qū)域自治的民族和其他民族的各級各類人才。”而在一些省和自治區(qū)制定的民族區(qū)域自治法實施辦法中，少數(shù)民族就業(yè)優(yōu)惠規(guī)定已經(jīng)不復存在。*海南、貴州等少數(shù)民族較為集中的地區(qū)，在《民族區(qū)域自治法》的實施過程中，僅僅規(guī)定了任用少數(shù)民族干部的優(yōu)惠政策，沒有規(guī)定少數(shù)民族勞動就業(yè)優(yōu)惠政策。詳情見《貴州省實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》、《海南省實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》等。相對于禁止歧視，糾偏行動是一項更為復雜的法律任務，需要國家承擔更為積極的法律作為義務，進行更為完善的制度設(shè)計，調(diào)配更多的經(jīng)濟資源與法律手段。我國現(xiàn)行法律在禁止歧視與糾偏行動上的差異性規(guī)定表明，糾偏行動更多地是一項道德義務而非法律責任，難以應對嚴重的結(jié)構(gòu)性就業(yè)歧視現(xiàn)象。

第二，糾偏行動側(cè)重于選舉和擔任公職等政治權(quán)利，輕視社會經(jīng)濟權(quán)利中的勞動就業(yè)平等。我現(xiàn)行少數(shù)民族平等權(quán)利保障機制較為重視公民政治權(quán)利，在選舉權(quán)和擔任公職權(quán)利領(lǐng)域建立起了相對健全的民族優(yōu)惠制度。我國選舉法用專門的一章來保障少數(shù)民族的選舉權(quán)利，其中詳細規(guī)定了少數(shù)民族選舉優(yōu)惠措施。*《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》 第11條規(guī)定：自治區(qū)、聚居的少數(shù)民族多的省，經(jīng)全國人民代表大會常務委員會決定，代表名額可以另加5%。聚居的少數(shù)民族多或者人口居住分散的縣、自治縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會決定，代表名額可以另加5%。 第17條規(guī)定：全國少數(shù)民族應選全國人民代表大會代表，由全國人民代表大會常務委員會參照各少數(shù)民族的人口數(shù)和分布等情況，分配給各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會選出。人口特少的民族，至少應有代表1人。第18條規(guī)定：有少數(shù)民族聚居的地方，每一聚居的少數(shù)民族都應有代表參加當?shù)氐娜嗣翊泶髸?聚居境內(nèi)同一少數(shù)民族的總?cè)丝跀?shù)占境內(nèi)總?cè)丝跀?shù)30%以上的，每一代表所代表的人口數(shù)應相當于當?shù)厝嗣翊泶髸恳淮硭淼娜丝跀?shù)。 聚居境內(nèi)同一少數(shù)民族的總?cè)丝跀?shù)不足境內(nèi)總?cè)丝跀?shù)15%的，每一代表所代表的人口數(shù)可以適當少于當?shù)厝嗣翊泶髸恳淮硭淼娜丝跀?shù)，但不得少于二分之一；實行區(qū)域自治的民族人口特少的自治縣，經(jīng)省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會決定，可以少于二分之一。人口特少的其他聚居民族，至少應有代表1人。聚居境內(nèi)同一少數(shù)民族的總?cè)丝跀?shù)占境內(nèi)總?cè)丝跀?shù)15%以上、不足30%的，每一代表所代表的人口數(shù)，可以適當少于當?shù)厝嗣翊泶髸恳淮硭淼娜丝跀?shù)，但分配給該少數(shù)民族的應選代表名額不得超過代表總名額的30%。第20條規(guī)定：散居的少數(shù)民族應選當?shù)厝嗣翊泶髸拇恚恳淮硭淼娜丝跀?shù)可以少于當?shù)厝嗣翊泶髸恳淮硭淼娜丝跀?shù)。擔任公職權(quán)利領(lǐng)域的民族優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)在我國的干部人事制度中，干部人事制度主要涉及國家機關(guān)、事業(yè)單位和黨群組織中領(lǐng)導職務的任免與普通公務員的錄用。*《國務院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》 第28條規(guī)定：上級人民政府及其工作部門領(lǐng)導人員中應當合理配備少數(shù)民族干部；民族自治地方人民政府及其工作部門應當依法配備實行區(qū)域自治的民族和其他民族領(lǐng)導干部，在公開選拔、競爭上崗配備領(lǐng)導干部時，可以劃出相應的名額和崗位，定向選拔少數(shù)民族干部。 民族自治地方錄用、聘用國家工作人員時，對實行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族予以照顧，具體辦法由錄用、聘用主管部門規(guī)定。我國政府歷來重視培養(yǎng)和使用少數(shù)民族干部，并將少數(shù)民族干部政策視為民族區(qū)域自治制度的重要組成部分，建國伊始，毛澤東在給時任中共中央西北局第一書記彭德懷的電報中即明確提出了民族干部的政策問題:“在一切工作中堅持民族平等和民族政策外,各級政權(quán)機關(guān)均應按各民族人口多少,分配名額,大量吸收回族及其他少數(shù)民族能夠和我們合作的人參加政府工作?！?《毛澤東文集》（第6卷），人民出版社1999年版，第20頁。時至今日，按比例配備和提拔少數(shù)民族領(lǐng)導干部已經(jīng)成為了我國干部組織制度的重要內(nèi)容，民族自治地方人民政府的特定領(lǐng)導職務依法應當由少數(shù)民族公民擔任。《民族區(qū)域自治法》、《國務院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》、《公務員法》對此做出了專門規(guī)定。*《民族區(qū)域自治法》第16條規(guī)定：民族自治地方的人民代表大會常務委員會中應當由實行區(qū)域自治的民族的公民擔任主任或者副主任。第17條規(guī)定：自治區(qū)主席、自治州州長、自治縣縣長由實行區(qū)域自治的民族的公民擔任。自治區(qū)、自治州、自治縣的人民政府的其他組成人員，應當合理配備實行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員。第18條規(guī)定：民族自治地方的自治機關(guān)所屬工作部門的干部中，應當合理配備實行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員?！吨腥A人民共和國公務員法》第21條規(guī)定：民族自治地方依照前款規(guī)定錄用公務員時，依照法律和有關(guān)規(guī)定對少數(shù)民族報考者予以適當照顧。相對于領(lǐng)導干部按比例使用的政策，普通公務員錄用中的民族優(yōu)惠措施雖然還不盡完善，但是同樣受到了以上法律法規(guī)的重視與強調(diào)。

然而，政府領(lǐng)導職務與公共管理崗位畢竟數(shù)量有限，社會中的就業(yè)問題主要還是要通過勞動制度來解決，我國的勞動制度涉及以市場機制為基礎(chǔ)，通過雇傭合同形成的雇傭關(guān)系，在法律性質(zhì)上屬于社會經(jīng)濟權(quán)利中的勞動就業(yè)權(quán)利。我國《就業(yè)促進法》在總則部分確立了勞動就業(yè)制度的基本原則：“國家把擴大就業(yè)放在經(jīng)濟社會發(fā)展的突出位置,實施積極的就業(yè)政策,堅持勞動者自主擇業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)的方針,多渠道擴大就業(yè)?！钡窃诰唧w的實踐中，實際上少數(shù)民族就業(yè)主要是被動地依賴就業(yè)市場調(diào)節(jié)，政府擴大和促進就業(yè)的積極法律義務并未得到充分體現(xiàn)?！毒蜆I(yè)促進法》除了在“政策支持”與“公平就業(yè)”部分原則性地宣告“國家支持民族地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟，擴大就業(yè)”；“用人單位招用人員，應當依法對少數(shù)民族勞動者給予適當照顧”。并未規(guī)定如何解決少數(shù)民族就業(yè)困難，如何落實少數(shù)民族就業(yè)保障責任，本法第6章列舉了具體的“就業(yè)援助”措施，其中并未對少數(shù)民族就業(yè)優(yōu)惠政策做出任何專門規(guī)定。在勞動與社會保障部制定的部門規(guī)章《就業(yè)服務與就業(yè)管理規(guī)定》中，具體的就業(yè)保障職能被委任給縣級以上人民政府的勞動部門：“縣級以上勞動保障行政部門依法開展本行政區(qū)域內(nèi)的就業(yè)服務和就業(yè)管理工作。”本規(guī)章沒有規(guī)定專門的少數(shù)民族就業(yè)援助措施。一些民族自治地方的實施細則中同樣未涉及具體的少數(shù)民族就業(yè)援助方案。在少數(shù)民族勞動就業(yè)糾偏行動領(lǐng)域，現(xiàn)行法律制度的主要問題集中表現(xiàn)為立法工作滯后，責任主體不明，糾偏手段單一，難以對用人單位實施有效引導和干預，未能通過積極的就業(yè)糾偏行動消除嚴重的結(jié)構(gòu)性就業(yè)障礙。

第三、重視教育培訓和政府指導等間接就業(yè)促進手段，輕視雇主激勵與民族配額等直接就業(yè)糾偏行動。在國際民族關(guān)系實踐中，少數(shù)民族就業(yè)糾偏行動主要分為三個層次：（1）各種間接的就業(yè)優(yōu)惠措施。如少數(shù)民族職業(yè)培訓和少數(shù)民族教育優(yōu)惠，通過增加少數(shù)民族的人力資本投入來提高少數(shù)民族的職業(yè)競爭能力。（2）政府通過雇主激勵政策引導或迫使雇主自愿實施各種靈活的雇傭數(shù)量目標，如“設(shè)定任務與目標”、“報告、監(jiān)督及采取措施”。（3）“嚴格的和強制性的雇傭數(shù)量標準要求，如民族就業(yè)配額制度”。*Robert J. Weiss, We want jobs: A History of Affirmative Action, Garland Publishing, 1997,p.x.在以上三種就業(yè)優(yōu)惠措施中，我國比較重視間接就業(yè)促進手段，如少數(shù)民族教育和職業(yè)培訓優(yōu)惠，雇主激勵政策并不健全，而民族配額等直接就業(yè)糾偏措施則基本屬于空白。

我國重視以培養(yǎng)少數(shù)民族人才的方式提高其勞動就業(yè)能力，在義務教育、職業(yè)教育和高等教育領(lǐng)域形成了較為完備的少數(shù)民族優(yōu)惠措施。《民族區(qū)域自治法》、《義務教育法》、《高等教育法》、《職業(yè)教育法》等法律法規(guī)建立起了一整套少數(shù)民族教育優(yōu)惠制度，涉及義務教育、高等教育和職業(yè)教育等多個領(lǐng)域。尤其在高等教育方面，建立了服務于少數(shù)民族學生的民族高等學校、民族班、預科班，對于邊疆、山區(qū)、牧區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)的少數(shù)民族考生可以降低20分以內(nèi)的分數(shù)線錄取。此外，《就業(yè)服務與就業(yè)管理規(guī)定》還專門規(guī)定了對婦女、殘疾人、少數(shù)民族人員及退出現(xiàn)役的軍人等就業(yè)群體提供專門的職業(yè)指導服務。

相對于教育優(yōu)惠措施，我國直接的就業(yè)糾偏行動嚴重滯后，鼓勵用人單位主動錄用少數(shù)民族員工的雇主激勵制度尚不健全，各種靈活或嚴格的少數(shù)民族雇傭數(shù)量標準依然整體性缺位，如“企業(yè)財稅減免優(yōu)惠政策”等引導性就業(yè)促進政策尚不健全?！霸O(shè)定目標與任務”、“報告、監(jiān)督及采取措施”等指標性政策措施與法律體系尚未形成。“少數(shù)民族就業(yè)配額”等指引性強制規(guī)范法治化水平較低。引導性政策是指，不以指標任務和壓力機制為特征的行政管理規(guī)范，其靈活性最強，強制性最弱。*陳超：《論實現(xiàn)體現(xiàn)勞動的法律政策體系》，載《四川大學學報（哲社版）》2014年第4期。使得政府能夠通過公共投資的方式對廣大的私營企業(yè)實施就業(yè)糾偏引導，從而保障了少數(shù)民族就業(yè)糾偏行動的廣度；“少數(shù)民族就業(yè)配額是改善民族就業(yè)失衡，維護基本就業(yè)公正的有效措施，強制性地要求特定雇主雇傭一定比例的適格少數(shù)民族員工，否則將給予必要的勞動處罰”。*Beckman J A, Affirmative Action: An Encyclopedia, London: Greenwood Press, 2004,p.28.配額制度使得政府能夠明確設(shè)定少數(shù)民族就業(yè)的臨界比例，從而保障了少數(shù)民族就業(yè)糾偏行動的強度。配額制度的缺失，使得政府無法保證少數(shù)民族所必需的最低就業(yè)比例，民族就業(yè)失衡極易突破維護社會穩(wěn)定所必需的臨界狀態(tài)。民族就業(yè)糾偏機制的缺失，阻礙了少數(shù)民族擴大就業(yè)和社會經(jīng)濟融合，難以實現(xiàn)多民族社會的包容性增長。

五、少數(shù)民族就業(yè)糾偏行動的域外法治經(jīng)驗

保障各民族公民的平等就業(yè)權(quán)利是現(xiàn)代多民族國家的共同責任。 20世紀中期以來，傳統(tǒng)種族主義所采取的制度性歧視已經(jīng)日漸衰微，個體性歧視也處于社會道德與反歧視法的雙重壓力之下，然而，結(jié)構(gòu)性就業(yè)障礙引發(fā)的民族就業(yè)不均衡現(xiàn)象依然是國際社會面臨的共同挑戰(zhàn)。在民族關(guān)系因就業(yè)不平等而處于激烈沖突的歷史時期，面對緊張的族群關(guān)系和不平等的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，僅僅依靠懲罰個人的偏見與歧視是遠遠不夠的，還需要針對少數(shù)族裔的不利處境采取各種必要的優(yōu)惠措施，以使其獲得公平競爭和經(jīng)濟獨立的起點。主要的多民族國家在勞動就業(yè)權(quán)利領(lǐng)域普遍經(jīng)歷了“禁止歧視”向“糾偏行動”的轉(zhuǎn)型，以糾偏行動糾正弱勢族群的就業(yè)障礙已經(jīng)成為國際社會的成功法治經(jīng)驗。根據(jù)法律方法和拘束對象的不同，就業(yè)糾偏行動大體可以分為兩種類型。第一，以美國為代表的行政與司法引導型的就業(yè)糾偏措施，這種糾偏行動主要并不依靠法律明文規(guī)定的配額制度，而是體現(xiàn)在完善的訴訟制度與靈活的行政手段中，如“差別效果訴訟”、“設(shè)定目標與任務”等實現(xiàn)就業(yè)均衡的法律措施。“這種糾偏行動可以引導廣大私營企業(yè)的雇傭行為，且可以通過司法判例靈活調(diào)整具體的糾偏政策。加拿大、英國、南非、北愛爾蘭等國的就業(yè)糾偏行動都屬于這種類型”；*Harish C. Jain, Employment Equity and Affirmative Action: An International Comparison, M.E.Sharpe,2003,p.4-40.第二，以印度與印尼為代表的立法強制型的糾偏行動。其法律方法往往表現(xiàn)為通過憲法性法律明文規(guī)定民族就業(yè)配額，法律拘束對象一般只針對政府公共職位，這種糾偏機制剛性較強，可以有效保證配額所規(guī)定的最低就業(yè)比例，但無法管轄廣大的私營企業(yè)雇主，可以調(diào)整的就業(yè)關(guān)系的范圍較為狹窄，且難以隨民族關(guān)系的改變而及時調(diào)整。

以較早實施反歧視法的美國為例，美國實現(xiàn)種族平等的法治歷程生動地反映了就業(yè)糾偏行動的必要性。在上世紀60年代之前，美國主要通過制定憲法平等保護規(guī)則，完善違憲審查制度來消除制度性的種族歧視。*美國追求種族平等的努力始于1868年的憲法第14修正案,但真正意義上的種族平等卻是最近幾十年的事情。雖然聯(lián)邦憲法修正案的制定者明確表達了他們的立法目的,但是在隨后的近百年里,聯(lián)邦及各州卻依然延續(xù)著種族歧視與種族隔離的做法。1896年,聯(lián)邦最高法院在“Plessy v.Furgeson”案中提出了“隔離但平等”即是例證。此案有關(guān)“隔離但平等”的判決,實際上為歧視性的種族配額提供了法理基礎(chǔ)。直到1954年的“Brown v. Board of Education”案中,最高法院最終扭轉(zhuǎn)了種族隔離與歧視的做法。由于憲法第14修正案的拘束對象是政府，憲法平等保護條款難以約束廣大的私人雇主的歧視行為。為此，制定專門的和廣泛的反歧視法成為了種族平等的必需，1964年的民權(quán)法案是美國反歧視法治實踐中的里程碑，不僅徹底宣告了制度性歧視的違法性，而且將個人因種族偏見而故意實施的個體性就業(yè)歧視行為納入到禁止范圍。然而，作為政治妥協(xié)的產(chǎn)物，1964年民權(quán)法案主要體現(xiàn)了自由主義的立場，認為民族與種族中立政策是制止就業(yè)歧視的最佳方式，反對在就業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤┤魏斡羞`自由競爭原則的就業(yè)優(yōu)惠措施。民權(quán)法案所規(guī)定的就業(yè)歧視有以下特點：首先，歧視主要是針對特定個人而實施的行為。“雖然法案沒有明確界定歧視的概念，但法案的支持者和反對者都承認歧視是因種族、性別等禁止事項而針對個人的不利行為”；*Blumrosen, Alfred W, “Strangers in Paradise: Griggs v. Duke Power Co. and the Concept of Employment Discrimination,” Michigan Law Review （1972） 71:59-110.其次，歧視是故意實施的過錯行為；再次，“將反歧視的責任限定為消極的不歧視，不贊成對不平等的社會結(jié)構(gòu)進行積極地干預?！?Civil Rights Act of 1964, Public Law 88-352,78 Stat.253,Section 706（a）.該法所采取的自由主義的立場，不足以應對美國社會嚴重的種族歧視現(xiàn)實，黑人社會很快發(fā)現(xiàn)，個人公開實施的種族歧視消失了，但黑人在經(jīng)濟地位、機會結(jié)構(gòu)和資源分配中的整體性不利地位卻沒有根本性的變化。民權(quán)法案的直接社會后果是打破了種族隔離，卻沒有為廣泛的社會經(jīng)濟平等做好準備，因而加劇了族群沖突而非增強了社會和諧。*從1964年開始，美國種族沖突進入了爆發(fā)期。民權(quán)法案通過伊始，紐約哈林區(qū)、布魯克林區(qū)的種族騷亂就席卷了美國北部的紐約州、賓州、新澤西、伊利諾伊州等地，1965年南洛杉磯的瓦特區(qū)種族騷亂造成了重大損失。在接下來的1966年到1968年間，美國爆發(fā)了290起種族騷亂。尤其是1967年夏天，美國的暴力種族騷亂出現(xiàn)了“井噴期”，史稱“暴力之夏”。

為了彌補民權(quán)法案的缺陷，聯(lián)邦法院和聯(lián)邦政府在隨后的法治實踐中運用廣義解釋的方法，將就業(yè)不平等的理論基礎(chǔ)從個體性歧視更新為社會結(jié)構(gòu)性障礙，建立起了較為完善的就業(yè)糾偏行動法律制度，力圖以司法與行政手段保障族群實質(zhì)平等。美國就業(yè)糾偏行動具體包括反歧視共同訴訟、歧視效果訴訟和政府肯定行動三個方面。首先，反歧視共同訴訟的出現(xiàn)，意味著聯(lián)邦法院初步認識到了就業(yè)不平等的社會結(jié)構(gòu)根源。在Hall v. Werthan Bag Company一案中，聯(lián)邦地區(qū)法院首次將聯(lián)邦訴訟程序規(guī)則Rule23（A）運用到了歧視之訴中，認可了基于民權(quán)法案第7章的共同訴訟。法院在裁決中指出：種族歧視當然屬于群體歧視?！皬?966年開始，就業(yè)歧視領(lǐng)域內(nèi)里程碑式的案件多以共同訴訟的形式出現(xiàn)”；*Pedriana, Nicholas and Robin Stryker, “ Political-Culture Wars 1960s Style: Equal Employment Opportunity-Affirmative Action Law and the Philadelphia Plan,” American Journal of Sociology （1997） 103:633-691.歧視效果訴訟理論的出現(xiàn)標志著反歧視法理論與方法的全面更新，歧視效果理論以結(jié)果平等為理論基礎(chǔ)，重在考查以往系統(tǒng)性的社會就業(yè)實踐對于少數(shù)群體就業(yè)造成的不利影響，但并不要求證明這些系統(tǒng)性的就業(yè)歧視具有故意的動機；在方法更新方面，社會學統(tǒng)計方法開始大量運用于反歧視訴訟，統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以單獨構(gòu)成不利效果的初步證據(jù)，統(tǒng)計方法的科學性直接決定了證據(jù)的有效性和雇傭政策的合法性；*差別效果訴訟始于Griggs v. Duke Power Co.一案。在此案中，原告訴稱自己受到了被告不合理的人事蒞選制度的傷害。聯(lián)邦最高法院依據(jù)民權(quán)法案703（a）（2）和703（h）條款，通過擴張解釋，將此類爭議置于民權(quán)法案的管轄范圍。法院認定：“某些雇傭措施、程序和考試方法在表面上是中立的，甚至在意圖上也是中立的，但依然有可能違反民權(quán)法案第7章?！痹谒哪曛蟮腁lbemarle Paper Co. v. Moody一案中，聯(lián)邦最高法院首次提出了差別效果訴訟的證據(jù)規(guī)則。在初步證據(jù)階段，原告必須證明被告的雇傭政策或措施對被告所在的群體具有“顯著的”“不成比例的”排斥。統(tǒng)計方法和統(tǒng)計數(shù)據(jù)是構(gòu)成初步證據(jù)的關(guān)鍵因素，如果原告能夠通過統(tǒng)計數(shù)據(jù)建立起統(tǒng)計顯著性，則滿足了初步證據(jù)責任。在聯(lián)邦法院的審判實踐中，法院采用了多種統(tǒng)計方法以便判斷種族就業(yè)不均衡是否達到了顯著的和不成比例的程度，如“假設(shè)驗證與5%標準”、“錄取率對比與五分之四規(guī)則”等。聯(lián)邦政府的肯定行動是一種干預制度性歧視的更為積極主動的策略，根據(jù)11246號總統(tǒng)行政法令的規(guī)定，政府開始大規(guī)模干預傳統(tǒng)的商業(yè)習慣和企業(yè)的社會責任，所有擁有50名員工和5萬美元合同金額的聯(lián)邦合同承包商，必須提交“目標與任務”糾偏計劃，計劃應當列明在未來的5年內(nèi)企業(yè)雇用適格的少數(shù)族裔的數(shù)量目標與具體的執(zhí)行方案，雇用目標必須是具有實際意義的、可實現(xiàn)的、以及明確和詳盡的，承包商如果在規(guī)定的時間內(nèi)未能達到雇用目標，將必須承擔合同終止、撤銷、返還已付合同款、以及取消未來投標資格的責任?！奥?lián)邦政府就業(yè)糾偏行動覆蓋25萬個企業(yè)、涉及2700萬雇員和1000億美元的合同金額?！?Cascio, Wayne F, Managing Human Resources: Productivity, Quality of Work Life, Profits. Boston: Irwin McGraw-Hill, 1998, P.56.雖然美國的自由主義政治哲學使得就業(yè)糾偏行動一度遭遇反向歧視訴訟與憲法嚴格審查，但是在上世紀美國調(diào)整種族關(guān)系的關(guān)鍵歷史時期，健全而高效的糾偏行動法律制度最終促成了種族就業(yè)平等的實現(xiàn)。

加拿大、南非、北愛爾蘭也經(jīng)歷了與美國相似的法治歷程，在反歧視法的基礎(chǔ)上逐漸增加了就業(yè)糾偏行動的法律功能，糾偏行動的受益群體主要涉及少數(shù)民族、婦女、殘疾人等，糾偏行動的拘束對象不僅包括政府雇主，而且涉及廣泛的私營企業(yè)，糾偏行動的法律方法主要采用“設(shè)定目標與任務”。

印度社會在歷史上曾經(jīng)深受種族歧視的困擾，1947年印度獨立之后通過憲法禁止基于信仰、種族、種姓、性別、出生地、居住地的歧視行為，并以憲法修正案的方式規(guī)定了就業(yè)糾偏行動，憲法授權(quán)議會制定嚴格的就業(yè)配額制度來保障代表性不足的群體擔任公職的機會?！?990年印度政府宣布實施‘曼達爾方案’，為賤民（SCs）和部落民（STs）在政府和公共企業(yè)中保留27%的職位”。*Jain, H.C., and Ratnam,C.S.V, “Affirmative Action in Employment for the Scheduled Castes and the Scheduled Tribes in India,” International Journal of Manpower （1994） 15（7）:6-25.

印度尼西亞同樣長期面臨民族就業(yè)不均衡的問題，馬來人就業(yè)困難及其引發(fā)的經(jīng)濟貧困多次引發(fā)了全國性族群騷亂?！俺鲇谡畏€(wěn)定的需要，憲法確認了對馬來人實施糾偏行動的合法性，用配額制度來保障馬來人的就業(yè)與經(jīng)濟權(quán)利成為了新經(jīng)濟政策的主要措施，政府公共職位中的四分之三被保留給了馬來人?！?Harish C. Jain, Employment Equity and Affirmative Action: An International Comparison, M.E.Sharpe, 2003, p.16.此外，憲法關(guān)于民族糾偏行動的條款受到了修憲程序上的嚴格限制，即使達到了三分之二多數(shù)也不得對此條款進行修改。

五、完善我國少數(shù)民族就業(yè)糾偏行動的建議

民族就業(yè)比例嚴重失衡導致的社會結(jié)構(gòu)性沖突風險，只能在少數(shù)民族人口就業(yè)人數(shù)及其比例得到實質(zhì)改善后方可有效排除。我國的民族工作實踐與域外法治經(jīng)驗均表明，就業(yè)糾偏行動是矯正少數(shù)民族結(jié)構(gòu)性就業(yè)困境的有效法律方法，在法學理論上，就業(yè)糾偏行動符合我國憲法實質(zhì)平等原則的法理內(nèi)涵，也適合我國公正平等的社會主義法治傳統(tǒng)。在法律實踐中，我國現(xiàn)行少數(shù)民族就業(yè)糾偏措施卻存在一系列的制度性缺陷，無法在就業(yè)領(lǐng)域落實憲法實質(zhì)平等原則，也難以有效地規(guī)制日益嚴峻的少數(shù)民族就業(yè)困境。

相對于美國市場經(jīng)濟的濃厚自由主義色彩，我國政府承擔著重要的宏觀調(diào)控職責，管理著規(guī)模龐大的國有企業(yè)、事業(yè)單位，政府公共投資規(guī)模更為巨大，且具有深厚的平等主義文化傳統(tǒng)，具備比美國更為有利的實施就業(yè)糾偏行動的社會政治條件。相對于印度與印尼等族群關(guān)系長期深刻對立的國家，我國民族關(guān)系總體較為和諧，民族分歧主要體現(xiàn)在就業(yè)等經(jīng)濟利益方面。經(jīng)濟的持續(xù)增長為實施民族就業(yè)糾偏行動提供了更為有利的社會經(jīng)濟條件，可以有效避免民族間利益調(diào)整所引發(fā)的零和局面。

為此，我國應當加強平等原則的憲法實施工作，完善少數(shù)民族就業(yè)糾偏行動的相關(guān)立法，實現(xiàn)禁止歧視與糾偏行動的立法平衡。在完善干部人事制度糾偏行動的同時，重點實施勞動就業(yè)領(lǐng)域的糾偏措施。首先，相關(guān)法律應當明確規(guī)定國家機關(guān)、事業(yè)單位、國有大中型企業(yè)雇傭就業(yè)困難的少數(shù)民族的比例，規(guī)定民營企業(yè)承建國家公共投資項目時雇傭就業(yè)困難民族的法律義務及其違法責任，對于積極雇傭少數(shù)民族等就業(yè)困難群體的普通企業(yè)應當予以必要的財政與稅收優(yōu)惠；其次，在少數(shù)民族自治地方成立專門機構(gòu)，監(jiān)督少數(shù)民族就業(yè)糾偏行動的落實情況；再次，健全就業(yè)歧視的司法救濟途徑，司法救濟應當超越“故意歧視”的限制，反歧視訴訟的歸責原則應當超越過錯原則，特定用人單位在就業(yè)領(lǐng)域中長期存在明顯的民族差別后果，也應當納入到訴訟范圍。

[責任編輯：吳 巖]

Subject:Affirmative Action in Employment for Ethnic Minority in China: Practical Mechanism of the Ethnic Equality Principle of the Constitution

Author & unit:LI Hao （Law School,Sichuan Normal University, Chengdu Sichuan, 610068,China）

Affirmative action is an effective mechanism to redress the structural barriers in the employment conditions of ethnic minorities. Historically, affirmative action is international society’s successful legal experience to address ethnic tensions in employment. Recently, the implementation of the PRC Constitution emphasizes the prohibition of direct discrimination, but overlooks the alternative method of using affirmative action policy to protect equality in practice. The intrinsic shortcomings of the affirmative action in employment compromise the intended function of realizing the Ethnic Equality Principle affirmed by the PRC Constitution. Therefore, the legislative branch of PRC should establish the new laws and strengthen the function of existing laws regarding affirmative action in employment. Moreover, the government should establish a specialized institution for administrative enforcement. The judicial system should enhance the judicial relief system of affirmative action. It is important to simultaneously promote mandatory employment quota system on one hand, and to encourage the employers to voluntarily improve employment opportunities for ethnic minority groups on the other hand. Moreover, it is important to promote affirmative action not only in the government official employment and promotion system, but also in the labor employment relationship. It is important for laws regarding employment equality to prevent direct discrimination of employers and to use affirmative action policies to redress existing structural discrimination in employment.

employment discrimination; ethnic equality; affirmative action; implementation of the constitution

2014-12-26

本文系作者主持的2013年度國家社會科學西部項目《完善西部少數(shù)民族就業(yè)優(yōu)惠制度的實證調(diào)查與法律對策研究》（13XMZ058）部分研究成果。

李昊（1979-），男，河南鄧州人，法學博士，四川師范大學法學院副教授，中國西部邊疆安全與發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心研究人員，美國天普大學訪問學者，主要研究方向：憲法、行政法。

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1009-8003（2015）02-0128-10