孫 櫟 簡(jiǎn)

(安徽師范大學(xué)法學(xué)院，　安徽　蕪湖　 241003)

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政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的探索

孫 櫟 簡(jiǎn)

(安徽師范大學(xué)法學(xué)院，安徽蕪湖 241003)

摘要：人口老齡化是世界各國(guó)面臨的共同難題，我國(guó)傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式已經(jīng)難以持續(xù)。在創(chuàng)新社會(huì)治理體系與城市養(yǎng)老服務(wù)資源供給主體與渠道多元化的背景下，一種新的服務(wù)供給方式——政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)，逐漸成為政府部門應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要選擇。在具體的路徑選擇上，應(yīng)最大限度地讓老年人享受社會(huì)福利待遇，著力推進(jìn)以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的居家養(yǎng)老模式。

關(guān)鍵詞：政府購(gòu)買；社會(huì)組織；居家養(yǎng)老服務(wù)

一、問題的提出與研究背景

我國(guó)已步入人口老齡化的高速發(fā)展期。預(yù)計(jì)2020年，我國(guó)老年人口數(shù)量將達(dá)到2.6億，失能和半失能老年人口將突破4 600萬(wàn)，老年人在生活照顧、醫(yī)療衛(wèi)生、精神慰藉等方面的需求不斷上升[1]。一切有利于提高老年人生活質(zhì)量和滿足老年人生活需求的方法、形式和途徑都可以統(tǒng)稱為養(yǎng)老模式。穆光宗指出，養(yǎng)老包含物質(zhì)供養(yǎng)、日常照顧和精神慰藉三個(gè)方面的內(nèi)容。他從這三個(gè)方面的養(yǎng)老支持力的來(lái)源為出發(fā)點(diǎn)，將養(yǎng)老模式劃分為家庭養(yǎng)老、社會(huì)養(yǎng)老、自我養(yǎng)老三種模式[2]。

家庭養(yǎng)老是中國(guó)的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式，為保持和提升老年人的生活質(zhì)量，在現(xiàn)代化進(jìn)程中傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老形式必然會(huì)過渡到社會(huì)養(yǎng)老模式[3]。社會(huì)養(yǎng)老是由社會(huì)來(lái)提供養(yǎng)老資源的養(yǎng)老方式。我國(guó)老齡化日趨嚴(yán)重，社會(huì)養(yǎng)老模式尚無(wú)法完全滿足老年人口的實(shí)際需要。一方面是由于社會(huì)保障資金投入長(zhǎng)期不足，導(dǎo)致社會(huì)養(yǎng)老資金匱乏；另一方面社會(huì)上的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺少合格的社會(huì)工作人員，并且還存在管理不善的問題。自我養(yǎng)老，就是老年人不依靠子女和社會(huì)保障，而是依靠自己的退休工資及補(bǔ)貼或者一直以來(lái)的儲(chǔ)蓄度過老年生活的養(yǎng)老方式。它包括生活自理、經(jīng)濟(jì)自立和精神自強(qiáng)三個(gè)方面。

傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老已然無(wú)法進(jìn)行下去，自我養(yǎng)老的養(yǎng)老方式難以實(shí)現(xiàn)，而單純的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老又無(wú)法滿足老年人日益增長(zhǎng)的服務(wù)需求。在這樣的現(xiàn)狀下，為了使老年人，尤其是獨(dú)居老人和空巢老人得以安享晚年，盡快探索出養(yǎng)老服務(wù)的新模式勢(shì)在必行，政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)便應(yīng)運(yùn)而生。居家養(yǎng)老不是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老，它是一種以老年人的基本需求為出發(fā)點(diǎn)，使廣大老年人都能受益的社會(huì)化的養(yǎng)老方式。無(wú)論是從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，還是從老年人自身的養(yǎng)老觀念考慮，居家養(yǎng)老都是廣大老年人認(rèn)可的一種養(yǎng)老模式。陳大亞將居家養(yǎng)老定義為通過積極調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量，使家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老兩種養(yǎng)老模式優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，組合成為老年人群最為滿意的、最有益于維護(hù)老年人自理能力的、最有實(shí)行價(jià)值的和最能使養(yǎng)老資源得以高效配置的一種養(yǎng)老模式[4]。

在居家養(yǎng)老方面的研究，目前學(xué)術(shù)界有下列幾種具有代表性的觀點(diǎn)：第一種是根據(jù)養(yǎng)老場(chǎng)所的不同劃分養(yǎng)老的類型?！耙罁?jù)老年人養(yǎng)老的居所的不同，養(yǎng)老模式可以分為居家養(yǎng)老模式和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式。居家養(yǎng)老，是指老年人居住在自己家中或熟悉的社區(qū)安度晚年，是與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老相對(duì)的養(yǎng)老方式?！盵5]第二種觀點(diǎn)是根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)資源的供給來(lái)源定義居家養(yǎng)老。“居家養(yǎng)老是政府以及其他社會(huì)力量出資建立專門提供養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)構(gòu)組織，以社區(qū)為單位，給老年人提供日常的生活照料和身心的康復(fù)醫(yī)療保健等服務(wù)。”[6]這種觀點(diǎn)將居家養(yǎng)老看成是由多元主體參與的，依托社區(qū)的，通過多渠道提供養(yǎng)老服務(wù)的一種養(yǎng)老保障體系[7]。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為：“居家養(yǎng)老是在國(guó)家制度政策的保護(hù)下，以老年人在自己家中養(yǎng)老的形式，在社區(qū)參與康復(fù)護(hù)理為基礎(chǔ)的，家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的養(yǎng)老方式?！盵8]整理歸納學(xué)術(shù)界不同的觀點(diǎn)后，筆者將居家養(yǎng)老定義為以家庭或社區(qū)為養(yǎng)老場(chǎng)所，以個(gè)人、家庭、社會(huì)和國(guó)家等多元主體為依托，從多種渠道獲得養(yǎng)老資源的社會(huì)化養(yǎng)老模式。

二、居家養(yǎng)老模式的SWOT分析

SWOT分析是現(xiàn)在流行的一種分析方法，筆者引入這個(gè)方法，從優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)會(huì)和面臨的危機(jī)四個(gè)層面來(lái)客觀分析居家養(yǎng)老模式的利弊得失。

在居家養(yǎng)老模式投入積極的實(shí)踐后，學(xué)術(shù)界普遍開始對(duì)不同地區(qū)的做法進(jìn)行歸納總結(jié)。閻青春總結(jié)出我國(guó)的居家養(yǎng)老的模式存在下列幾種類型：第一種是由政府出資主辦，下屬幾個(gè)層級(jí)配合管理的模式。各級(jí)地方政府和社區(qū)在經(jīng)濟(jì)上自籌資金，通過行政強(qiáng)制力的推動(dòng)，在不同幾個(gè)層級(jí)建設(shè)居家養(yǎng)老服務(wù)的站點(diǎn)，且設(shè)立相應(yīng)的層級(jí)管理部門，為該區(qū)域內(nèi)的老年人提供居家養(yǎng)老服務(wù)。第二是政府主導(dǎo)，中介組織運(yùn)作的模式。政府不是直接供給養(yǎng)老服務(wù)，而是規(guī)劃投資項(xiàng)目和制定養(yǎng)老服務(wù)如何供給的標(biāo)準(zhǔn)，并且在服務(wù)供給的過程中實(shí)行監(jiān)督的職能，在服務(wù)供給完成時(shí)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估等功能。第三是政府資助民間組織，由民間組織機(jī)構(gòu)主辦，連鎖經(jīng)營(yíng)的模式。由政府出資或社區(qū)籌資，委托專門的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，切實(shí)加強(qiáng)居家養(yǎng)老服務(wù)的設(shè)施和站點(diǎn)建設(shè)。而政府只在后期負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督。第四是政府出資為老年人提供居家養(yǎng)老服務(wù)的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)模式。政府不再全權(quán)負(fù)責(zé)居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建立與設(shè)施的完善，而是通過出資的辦法向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)，為三無(wú)對(duì)象、五保老人以及軍屬老人等需要照顧的老年人在市場(chǎng)上購(gòu)買符合他們基本生活要求的服務(wù)[9]。

1.S-strengths 優(yōu)勢(shì)分析

與傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老相比，居家養(yǎng)老能夠從物質(zhì)、精神、醫(yī)療等方面滿足老年人多種多樣的物質(zhì)需求和精神需求。具體來(lái)說，一是居家養(yǎng)老能夠滿足所有老年人在日常照料、精神支持和康復(fù)保健等方面的養(yǎng)老需求，有利于實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的均等化的目標(biāo)。二是養(yǎng)老服務(wù)資源供給的參與主體的多元化拓寬了養(yǎng)老資金籌集的渠道，居家養(yǎng)老的服務(wù)資源是在對(duì)個(gè)人、家庭、政府和社會(huì)等多方面資源的整合的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的。三是養(yǎng)老保障體系內(nèi)部的層次分明，居家養(yǎng)老模式根據(jù)老年人的具體的健康狀況、自身的養(yǎng)老條件和養(yǎng)老需求來(lái)分配養(yǎng)老資源，為他們提供符合各自現(xiàn)狀和需求的服務(wù)形式。四是居家養(yǎng)老模式具有開放性的特點(diǎn)，居家養(yǎng)老的場(chǎng)所不只是一個(gè)空間區(qū)域的概念，而且是既具備物質(zhì)養(yǎng)老和精神養(yǎng)老條件，同時(shí)又能感受到人與人之間的關(guān)懷和能夠交流情感的社會(huì)環(huán)境[10]。

2.W-weaknesses 劣勢(shì)分析

中國(guó)的居家養(yǎng)老服務(wù)還處于初步發(fā)展階段，老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的利用率相對(duì)較低，這與老年人的實(shí)際養(yǎng)老需求還存在一定的差距，具體表現(xiàn)在：一方面是服務(wù)內(nèi)容單一。人們的生活水平在不斷提高，老年人對(duì)服務(wù)的需求從物質(zhì)層次延伸到精神層次，從生理需求擴(kuò)展到社會(huì)需求。然而當(dāng)下的養(yǎng)老服務(wù)尚難以滿足老年人日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老需求。另一方面是專業(yè)護(hù)工短缺，數(shù)量較少，質(zhì)量也不高。這是由于服務(wù)人員多以下崗人員為主，雖然她們擁有豐富的實(shí)際操作的經(jīng)驗(yàn)，但是由于文化水平不高，只通過短期的護(hù)工培訓(xùn)難以滿足老年人的日益增長(zhǎng)的服務(wù)需求。

3.O-opportunities 機(jī)會(huì)分析

首先，居家養(yǎng)老模式的出現(xiàn)極大地緩解了傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能的弱化帶來(lái)的弊端，也極大地緩解機(jī)構(gòu)養(yǎng)老中床位不足、專業(yè)護(hù)工短缺以及不得不使老年人離開自己熟悉的社區(qū)等問題帶來(lái)的困境[6]135。其次，隨著社會(huì)的發(fā)展，老年人越來(lái)越獨(dú)立，居家養(yǎng)老模式有助于滿足他們按照自己的意愿生活的基本要求。居家養(yǎng)老的養(yǎng)老模式使得老年人可以在自己的家中健康、平安、快樂地度過晚年生活，這是廣大老年人最為滿意的養(yǎng)老方式，在老年人群中具有較高的認(rèn)可度。最后，居家養(yǎng)老是國(guó)際社會(huì)在養(yǎng)老服務(wù)方面的共識(shí)，也是國(guó)際老年社會(huì)服務(wù)的輸送方式和社會(huì)工作的重要發(fā)展方向[11]?！堵?lián)合國(guó)老年人原則》中強(qiáng)調(diào)，“老年人應(yīng)該獲得家庭和社區(qū)給予的照顧和保護(hù)”，子女應(yīng)當(dāng)盡可能地讓老年人居住在家中安享晚年。

4.T-threats 面臨的危機(jī)分析

實(shí)踐證明，居家養(yǎng)老模式確實(shí)有力地緩解了我國(guó)老齡化帶來(lái)的社會(huì)危機(jī)。但市場(chǎng)上存在家庭養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老三種養(yǎng)老模式，三者之間形成了激烈的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，所以，居家養(yǎng)老服務(wù)不可避免地會(huì)受到其他養(yǎng)老服務(wù)擠占市場(chǎng)的危機(jī)[12]。具體表現(xiàn)為：一是養(yǎng)老模式的社會(huì)主流仍然是家庭養(yǎng)老。雖然它的功能在逐漸弱化，但受傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念的深刻影響，相當(dāng)一部分老年人對(duì)“家”有著深厚的感情。二是專業(yè)化的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老存在收費(fèi)高、服務(wù)差、缺乏家居認(rèn)同和親情滋養(yǎng)等問題。

三、居家養(yǎng)老服務(wù)的路徑選擇

養(yǎng)老保障的根本屬性是福利性，因?yàn)樗饕怯烧袚?dān)，政府通過收入再分配的方式滿足老年人的基本養(yǎng)老需求，以維護(hù)社會(huì)公平。養(yǎng)老服務(wù)資源的供給不能單純只依靠政府分配，還要依靠市場(chǎng)的調(diào)節(jié)，市場(chǎng)調(diào)節(jié)可以彌補(bǔ)政府自身缺陷導(dǎo)致的資源使用率低和服務(wù)質(zhì)量低的問題。居家養(yǎng)老屬于社會(huì)保障體系的范疇，因此，居家養(yǎng)老應(yīng)堅(jiān)持選擇以福利性為基礎(chǔ)，以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的發(fā)展路徑[13]。

居家養(yǎng)老模式應(yīng)建立在讓老年人充分享受社會(huì)福利待遇的基礎(chǔ)之上。一方面，養(yǎng)老保障體系屬于社會(huì)保障制度的范疇，居家養(yǎng)老就必然要具備社會(huì)保障的特點(diǎn)——福利性。政府理應(yīng)讓老年人老有所養(yǎng)，而且中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也具有為老年人群提供養(yǎng)老保障的財(cái)政能力[14]。另一方面，老年人的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀也要求居家養(yǎng)老具有福利性的特點(diǎn)。政府應(yīng)采取多種措施，加大資金投入，使得經(jīng)濟(jì)狀況特別差的貧困老齡人群也能夠享受到社區(qū)提供的養(yǎng)老服務(wù)與其他相關(guān)的資源，真正實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)。

居家養(yǎng)老模式的實(shí)行還應(yīng)以市場(chǎng)化為導(dǎo)向。首先，“未富先老”是我國(guó)的基本國(guó)情，養(yǎng)老問題的解決還得依靠市場(chǎng)的調(diào)節(jié)。我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不能從容應(yīng)對(duì)“銀發(fā)浪潮”危機(jī)，政府不可能完全以社會(huì)福利的形式承擔(dān)居家養(yǎng)老的全部費(fèi)用。其次，以老年人的需求為導(dǎo)向的居家養(yǎng)老服務(wù)離不開市場(chǎng)的調(diào)節(jié)。老年人的身體素質(zhì)、經(jīng)濟(jì)條件和對(duì)生活質(zhì)量的要求等方面各不相同，市場(chǎng)化的運(yùn)作機(jī)制可以因人而異，從老年人的實(shí)際出發(fā)，具體考慮他們的特殊養(yǎng)老服務(wù)需求。這樣就能夠使有限的社會(huì)養(yǎng)老資源和服務(wù)供給達(dá)到高效配置，從而提高居家養(yǎng)老模式的運(yùn)作效率。最后，養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的優(yōu)勝劣汰能夠促進(jìn)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)水平的提高。由于老年人可以根據(jù)自己的實(shí)際需求自主的選擇相關(guān)的養(yǎng)老服務(wù)，給養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品的供給單位帶來(lái)生存的壓力，導(dǎo)致了服務(wù)供給方之間的良性競(jìng)爭(zhēng)，有利于提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，提升我國(guó)居家養(yǎng)老的整體水平。

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責(zé)任編校：汪沛

中圖分類號(hào)：D669.6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-4730(2015)05-0032-03

DOI：10.13757/j.cnki.cn34-1045/c.2015.05.008

作者簡(jiǎn)介：孫櫟簡(jiǎn)，女，安徽安慶人，安徽師范大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

*收稿日期：2015-05-02

網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2015-11-11 10:42網(wǎng)絡(luò)出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/34.1045.C.20151111.1042.008.html