金婷婷

（吉林師范大學(xué)博達學(xué)院，吉林 四平 136000）

改革開放以來，我國旅游業(yè)迅速發(fā)展，旅游業(yè)管理體制改革也隨之經(jīng)歷了起步、發(fā)展、深化三個階段.這極大地促進了旅游業(yè)現(xiàn)代化，對于我國第三產(chǎn)業(yè)的健康與穩(wěn)定意義重大.然而，隨著市場經(jīng)濟體制改革的不斷深入，國內(nèi)旅游業(yè)發(fā)展的弊端也日益顯現(xiàn)，旅游管理也遇到了前所未有的挑戰(zhàn)，這在一定程度上制約了我國旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展.因此，創(chuàng)新我國旅游管理思路，探求適應(yīng)旅游業(yè)新形勢發(fā)展的改革方式就成為相關(guān)部門亟待解決的問題.下面，筆者就從旅游業(yè)發(fā)展的總體趨勢入手，對我國旅游管理體制中存在的問題展開分析，并提出一些適應(yīng)市場、適應(yīng)旅游業(yè)未來走向的旅游管理體制新路徑，以期為業(yè)內(nèi)人士研究該問題提供參考.

1 旅游業(yè)發(fā)展趨勢

1.1 旅游業(yè)走向綜合化發(fā)展

綜合化發(fā)展是當(dāng)今全球旅游業(yè)發(fā)展的新趨勢，相比于傳統(tǒng)單體旅游業(yè)而言，其具有巨大的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢：首先，旅游業(yè)本身就是集吃、住、行、游、購、娛為一體的綜合性產(chǎn)業(yè)，綜合化的發(fā)展趨勢能夠充分適應(yīng)其本質(zhì)屬性，使旅行社、飯店、酒店等相關(guān)行業(yè)、部門充分融合，從而形成規(guī)模效益，增強整個服務(wù)業(yè)的競爭力和吸引力.其次，旅游業(yè)作為經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物，逐漸成為了國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè).綜合化發(fā)展可以將中小旅游企業(yè)聯(lián)合起來，便于國外先進管理技術(shù)在行業(yè)內(nèi)的應(yīng)用與傳播.

1.2 旅游管理技術(shù)趨于現(xiàn)代化

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，未來旅游管理將逐漸趨于現(xiàn)代化.這是因為：第一，現(xiàn)代化有助于旅游業(yè)管理水平的提高.旅游業(yè)營銷、生產(chǎn)等各環(huán)節(jié)均離不開信息的傳遞，在這個信息觀念日益強化的時代，旅游業(yè)主客體必然會借助更為快速、穩(wěn)定、便捷的渠道實現(xiàn)溝通與交易，以此降低成本、控制風(fēng)險、提高信息的獲取率.第二，現(xiàn)代化有助于旅游業(yè)管理效率的提高.現(xiàn)階段各行各業(yè)都是信息技術(shù)發(fā)展的忠實使用者，旅游企業(yè)和旅游管理機構(gòu)也不例外.利用現(xiàn)代化的旅游管理信息系統(tǒng)能夠及時掌握國際旅游市場發(fā)展現(xiàn)狀，對于我國旅游業(yè)問題的預(yù)防和控制具有積極意義.

1.3 公眾擁有更多話語權(quán)

隨著社會的發(fā)展，各行各業(yè)的服務(wù)意識進一步提升，公眾對于行業(yè)發(fā)展的影響力進一步加大，話語權(quán)也逐漸增多.表現(xiàn)在旅游行業(yè)，隨著旅游人數(shù)的逐年增長，公眾擁有了更多的參與機會和反饋機會，他們積極通過各種渠道表達自己的意見，促進著旅游業(yè)的發(fā)展與進步.如消費者會對旅游資源保護、文化遺產(chǎn)保護、行業(yè)法規(guī)執(zhí)行等旅游業(yè)常見問題提出意見或建議，從而幫助旅游管理部門更好地開展工作.

1.4 旅游管理逐漸步入市場經(jīng)濟管理軌道

隨著旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展，我國旅游管理體制將會呈現(xiàn)出以下發(fā)展趨勢：第一，隨著旅游業(yè)經(jīng)濟地位的日益提升，旅游管理體制的重要性也日益突出，以市場為主導(dǎo)的管理體制將成為未來發(fā)展的必然；第二，旅游業(yè)作為關(guān)聯(lián)性強、綜合性強的業(yè)態(tài)，其管理需要多部門上下協(xié)調(diào)，從而滿足市場經(jīng)濟規(guī)范化、法制化的需要.

2 我國現(xiàn)行旅游管理體制存在的問題

2.1 旅游行政管理機構(gòu)名稱設(shè)置不規(guī)范，級別職能不統(tǒng)一

就目前情況而言，我國不少地方旅游機構(gòu)的設(shè)置存在著與旅游行政主管部門責(zé)任不一致的問題，既沒有滿足依法行政的法律層面的需要，也沒有滿足地方旅游業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需要.上至國家、下至地方，雖都設(shè)有相應(yīng)的旅游管理部門，但其名稱、級別以及職責(zé)卻沒有得到統(tǒng)一.首先，旅游管理機構(gòu)名稱設(shè)置不規(guī)范.我國國家級的旅游機構(gòu)為中華人民共和國國家旅游局，到了省、縣、市等地方，機構(gòu)名稱則就變得多樣化了，如旅游局、旅游辦、旅游委等，這主要由我國不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平而決定，經(jīng)濟發(fā)展水平較高且旅游業(yè)比較發(fā)達的地區(qū)越與國家機構(gòu)設(shè)置保持一致，而較貧困的地區(qū)則自行設(shè)置五花八門的機構(gòu)名稱.其次，旅游管理機構(gòu)級別、職能的不統(tǒng)一.國家、省、市、縣等不同級別旅游機構(gòu)的職能設(shè)置相差甚遠，有的為單純的旅游局，所以職能比較明確；有的地方旅游機構(gòu)為旅游委，相對來說職能比較單一；更有的地方將旅游管理部門與外辦、華僑等單位合在了一起，所以職能更加模糊不清.

2.2 機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)設(shè)置不健全，管理部門職權(quán)狹窄

雖然我國的旅游管理機制一直在改革發(fā)展，并獲得了一定成績，但機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)設(shè)置不健全，無法全面覆蓋到所有地區(qū)部門，管理部門職權(quán)也較為狹窄，其主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，各級政府行政管理機構(gòu)有待健全，有些省、市、地區(qū)旅游管理機制權(quán)力較為薄弱，部分地區(qū)甚至存在權(quán)力空白的現(xiàn)象.其次，民間旅游管理機構(gòu)不健全，沒有認識到公眾在旅游管理中的重要作用.再次，我國尚未形成統(tǒng)一的旅游大市場，管理制度和管理方法都較為落后，旅游企業(yè)缺乏自主性，職權(quán)范圍較小，很難根據(jù)本地實際情況制定出適合本地方發(fā)展的旅游政策法規(guī).

2.3 宏觀管理失控

我國現(xiàn)行的是部門分割制的旅游管理體制，不同的旅游資源率屬于不同的行政管理部門，如建設(shè)部、林業(yè)部、文化部、宗教部、地質(zhì)部、環(huán)保部等，而縱向上又劃分為國家級、省級、市級、縣級等不同級別的管理機構(gòu)，過多的劃分加劇了政府在旅游管理宏觀調(diào)控上的難度，上下級之間缺乏良好的溝通機制，有效信息不能得到及時傳達.總之，我國旅游管理各部門以及旅游企業(yè)之間的關(guān)系沒有理順清楚，各自為政、條塊分割的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，從而導(dǎo)致宏觀管理失控現(xiàn)象的發(fā)生.

2.4 旅游監(jiān)督管理力度不足

由于縱向和橫向上的管理分屬于不同部門，權(quán)責(zé)劃分不明確，所以導(dǎo)致多方插手或是相互推諉現(xiàn)象的出現(xiàn).其根本原因則在于旅游監(jiān)督管理力度的不足，缺乏有效的公眾監(jiān)督和社會監(jiān)督，其主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是缺乏公眾監(jiān)督管理，旅游管理工作過于封閉，沒有征求公民的意見，忽略了這一主要消費群體的利益.二是缺乏官方或是民間的旅游執(zhí)法隊伍，無法及時解決游客的糾紛，也無法及時有效維護景區(qū)秩序.三是民間的旅游協(xié)會等組織沒有得到全方位的普及，有關(guān)旅游協(xié)會的構(gòu)建只停留在發(fā)展規(guī)劃的層面，并沒有落到實處，導(dǎo)致對旅游管理的監(jiān)督力度微乎其微.總之，旅游監(jiān)督管理力度的不足在很大程度上阻礙了我國旅游管理體制的改革.

3 對我國旅游管理體制改革的建議

3.1 完善旅游行政管理機構(gòu)設(shè)置，明確管理職能

第一，由國家旅游局、交通運輸部、國家文物局、國家工商總局、旅游行業(yè)協(xié)會牽頭建立宏觀性全國旅游管理機構(gòu)，負責(zé)統(tǒng)一管理全國旅游市場.其基本管理職能主要包括：擬定國家旅游事業(yè)發(fā)展總方針、政策、規(guī)章制度；對計劃、政策、法令的實施與執(zhí)行情況進行督導(dǎo)，及時通報并處理存在的問題；協(xié)調(diào)旅游業(yè)各部門之間的關(guān)系，調(diào)解旅游市場供需矛盾；制定并實施國內(nèi)旅游、出境旅游市場開發(fā)戰(zhàn)略，發(fā)展對外宣傳，提升國內(nèi)旅游資源競爭力；制定并組織國內(nèi)旅游人才培養(yǎng)計劃，加強國際交流與合作.第二，進一步完善地方性旅游管理機構(gòu).各省、市應(yīng)借鑒試點省區(qū)旅游管理體制改革經(jīng)驗，依據(jù)自身條件，建立適合本地區(qū)旅游業(yè)長遠發(fā)展的管理架構(gòu)，由本省主管旅游工作領(lǐng)導(dǎo)任主任，旅游局和相關(guān)負責(zé)人任副主任或委員，在省一級設(shè)立旅游管理委員會，作為區(qū)域內(nèi)旅游業(yè)最高綜合管理協(xié)調(diào)部門，下設(shè)各職能處室，協(xié)調(diào)各市、各部門之間關(guān)系.

3.2 健全旅游行業(yè)協(xié)會，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用

隨著市場經(jīng)濟發(fā)展的不斷深入，政府在旅游業(yè)當(dāng)中的職能也不斷轉(zhuǎn)變，發(fā)展旅游行業(yè)協(xié)會的作用，提高行業(yè)自管、自律，將成為未來我國旅游管理體制改革的必由之路.在新形勢下，國家要幫助旅游行業(yè)各部門依據(jù)自身情況，設(shè)立行業(yè)協(xié)會，逐漸使旅游行業(yè)同政府行政機構(gòu)剝離開來，借助市場調(diào)控之手實現(xiàn)旅游業(yè)健康、穩(wěn)定發(fā)展.具體來講，我國旅游行業(yè)協(xié)會的組織架構(gòu)主要包含決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)以及監(jiān)督機構(gòu)三部分.其中，決策機構(gòu)由旅游行業(yè)各部門、各企業(yè)會員代表組成，其職能為審議與決定行業(yè)規(guī)章、制度等；執(zhí)行機構(gòu)設(shè)理事會，由管理、經(jīng)營、服務(wù)三類機構(gòu)組成，用于相關(guān)決策的執(zhí)行與落實；監(jiān)督機構(gòu)設(shè)監(jiān)事會，對行業(yè)內(nèi)部以及協(xié)會本身行使監(jiān)督權(quán)力.除上述日常功能外，各地旅游行業(yè)協(xié)會還要擔(dān)任起統(tǒng)領(lǐng)角色，及時向會員單位宣傳行業(yè)法律法規(guī)、政策、辦法，發(fā)揮其業(yè)內(nèi)中介組織作用；根據(jù)行業(yè)需要，開展各類旅游行業(yè)知識與技能培訓(xùn)活動；加強同國內(nèi)外同類組織的交流與合作，促進旅游業(yè)國際化、現(xiàn)代化發(fā)展等等.

3.3 大力發(fā)展旅游企業(yè)，發(fā)揮其在旅游業(yè)中的主體地位

不同于計劃經(jīng)濟，社會主義市場經(jīng)濟體制強調(diào)企業(yè)占有主體地位，旅游業(yè)的發(fā)展也不例外.為此，我們要大力發(fā)展旅游企業(yè)，充分發(fā)揮其在旅游業(yè)中的主體地位：一方面政府要發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，將旅游企業(yè)完全推向市場，給予企業(yè)充分的自主發(fā)展權(quán)，不干預(yù)企業(yè)的微觀經(jīng)營，只以行業(yè)監(jiān)督者的身份出現(xiàn)，及時規(guī)范指導(dǎo)旅游業(yè)的發(fā)展.另一方面，旅游企業(yè)要嚴(yán)格按照市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律來開展，政企分開、自負盈虧、自主經(jīng)營，這樣才能有效促進旅游服務(wù)質(zhì)量以及服務(wù)效率的提高，才能激勵旅游企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，從而促進現(xiàn)代旅游企業(yè)的快速發(fā)展.此外，旅游企業(yè)還可嘗試走集約化的經(jīng)營道路，不斷調(diào)整企業(yè)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建起跨區(qū)域、跨行業(yè)的多種企業(yè)格局，如集團化的大型企業(yè)、專業(yè)化的中型企業(yè)以及網(wǎng)絡(luò)化的小型企業(yè)等.這樣才能提升我國旅游企業(yè)的市場競爭力，也才能吸引更多的社會資金和國際資金，從而形成多元化、完整、高效率的市場運作機制.

3.4 建立健全公眾參與制度

在現(xiàn)代旅游管理中，公眾是旅游管理活動的主體，事關(guān)旅游管理體制改革的最終成效，所以我們要建立健全公眾參與制度，給予旅游管理最有力的監(jiān)督.首先，各級旅游管理部門在制定旅游發(fā)展規(guī)劃、旅游決策、旅游規(guī)章制度之前都要先給予公共知情權(quán)和提議權(quán)，要確保公眾管理主體地位的實現(xiàn)；在具體制定以及實施過程中公眾也要充分發(fā)揮自己的監(jiān)督權(quán)，對旅游管理部門以及旅游企業(yè)進行監(jiān)督、評估.其次，公眾參與制度的建立不能夠流于表面形式，其不僅僅是公眾對意見的表達和信息的了解，更重要的是要在決策、執(zhí)行過程中有實質(zhì)性的參與.再次，為公眾提供多樣化的參與方式和途徑，既要有制度化的參與方式，如訴訟方式、信訪方式等，也要有非制度化的參與途徑，如公眾可通過各種傳媒手段或是各種志愿活動來參與到制度制定中.此外，政府要通過咨詢、走訪調(diào)查、評議活動等來聽取群眾的心聲，據(jù)此對旅游管理制度進行全面的評估和判斷，并及時改正.

4 結(jié)語

總之，在社會主義市場經(jīng)濟體制日益完善的環(huán)境之下，改革我國現(xiàn)有的旅游管理體制對于推動我國整體經(jīng)濟的全面健康可持續(xù)發(fā)展有著重要的意義.為此，我們要立足我國基本國情以及我國現(xiàn)有的旅游資源，借鑒國外先進的旅游管理經(jīng)驗，構(gòu)建多元化的管理主體，改革現(xiàn)有旅游管理體制中存在的問題，不斷完善我國現(xiàn)行旅游管理體制，以促進我國旅游業(yè)的快速發(fā)展.

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