李一花 安體富，2

（1.山東大學(xué),濟(jì)南 250100；2.中國人民大學(xué)，北京 100872）

一、問題的提出與文獻(xiàn)回顧

我國上世紀(jì)80年代的改革開放推動了市場化、工業(yè)化的快速發(fā)展，工業(yè)化一方面通過勞動生產(chǎn)力的提高解放了農(nóng)村勞動力，另一方面也能增加城市對勞動力的需求。同時(shí)，農(nóng)村土地承包制實(shí)施后，我國人多地少的矛盾更為凸顯，農(nóng)業(yè)勞動力供給過剩的推力和城市高收入的拉力使得農(nóng)業(yè)剩余勞動力自發(fā)地向城市、向工業(yè)部門流動。但受制于戶籍、社會保障等城鄉(xiāng)二元制度的障礙，我國農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移體現(xiàn)出與國際上以家庭為單位遷移、職業(yè)轉(zhuǎn)換和身份的轉(zhuǎn)換同步的不同路徑，城鎮(zhèn)化與市民化的分離、“化地不化人”成為我國城鎮(zhèn)化的主要特征。從黨的十八大開始中央明確提出新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)，十八屆三中全會對“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)行了界定，2014年3月發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，提出到2020年優(yōu)先解決1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的目標(biāo)。從城鎮(zhèn)化的實(shí)踐到政策調(diào)整，我國的人口城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了從自發(fā)到自覺、從民間需求到政府推動的制度變遷過程，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化正成為國家層面上的重要發(fā)展戰(zhàn)略。盡管如此，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率（市民化率）與常住人口城鎮(zhèn)化率差距依然呈不斷擴(kuò)大趨勢。目前，常住人口城鎮(zhèn)化率已突破50%，而市民化水平剛剛達(dá)36%，兩者差距從2000年的10.1個(gè)百分點(diǎn)擴(kuò)大到2012年的16.9個(gè)百分點(diǎn)。蔡昉（2010）[1]、梅建明（2013）[2]認(rèn)為，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是新型城鎮(zhèn)化突破口。劉尚希（2012）認(rèn)為現(xiàn)行以戶籍為基礎(chǔ)的財(cái)政體制阻礙了人口大規(guī)模流動的城鎮(zhèn)化[3]。華生（2013）指出，新型城鎮(zhèn)化首先需要對財(cái)政體制進(jìn)行重大調(diào)整[4]。孫紅玲（2014）認(rèn)為現(xiàn)行承包式分稅制造成地方利益剛性，不利于人口城鎮(zhèn)化，只有創(chuàng)新公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)，才能解決人口遷移與公共服務(wù)提供問題[5]。賈康（2014）認(rèn)為市民化需要整合財(cái)政，真正建立一元化公共財(cái)政[6]。本文認(rèn)為，從城鎮(zhèn)化的演進(jìn)與新變化的視角，新型城鎮(zhèn)化的形勢十分緊迫，因此，理順相關(guān)主體在城鎮(zhèn)化中的責(zé)任利益關(guān)系，科學(xué)界定政府支出責(zé)任與成本分擔(dān)已不容回避。本文共分四部分，第二部分是城鎮(zhèn)化的演進(jìn)與新變化，第三部分是城鎮(zhèn)化演進(jìn)對相關(guān)主體的影響分析，第四部分是新型城鎮(zhèn)化中的政府支出責(zé)任與分擔(dān)。

二、城鎮(zhèn)化的演進(jìn)與新變化

伴隨著市場化、工業(yè)化而發(fā)展的城鎮(zhèn)化已走過30余年歷史，進(jìn)入新世紀(jì)之后，農(nóng)民工群體本身開始經(jīng)歷代際更替的轉(zhuǎn)變①從行文簡潔的角度，本文使用的“農(nóng)民工”稱謂與“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”具有同等意義。。隨著扛著蛇皮袋進(jìn)城的第一代農(nóng)民工逐漸淡出歷史舞臺，拖著拉桿箱向城市走來的新生代農(nóng)民工群體悄然興起，而且就農(nóng)民工的遷移地點(diǎn)來說，大城市和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)正成為農(nóng)民工主要的流入地。與第一代農(nóng)民工不同，新生代農(nóng)民工群體出現(xiàn)了一些新特征。

（一）由謀生流動到尋求定居轉(zhuǎn)變

新生代農(nóng)民工不像第一代農(nóng)民工那樣直接從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活中走進(jìn)城市務(wù)工經(jīng)商。新生代農(nóng)民工出生于上世紀(jì)80年代后，一般從學(xué)校畢業(yè)之后就直接進(jìn)城打工，他們基本上沒有務(wù)農(nóng)經(jīng)驗(yàn)和農(nóng)業(yè)技能，對農(nóng)業(yè)活動缺乏真實(shí)的體驗(yàn)和觸摸，對農(nóng)村勞作缺乏心理認(rèn)同。如果說，第一代農(nóng)民工是以季節(jié)性、候鳥式流動為特征，以增加收入為目的的轉(zhuǎn)移，那么新生代農(nóng)民工已不滿足于像老一代農(nóng)民工那樣在城鄉(xiāng)間來回奔波，對城市生活和定居的向往成為他們的主要奮斗目標(biāo)。如果說，以第一代農(nóng)民工為主體的中國式城市化道路，藉此“代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕結(jié)構(gòu)”的農(nóng)村勞動力再生產(chǎn)的方式支撐了中國的低價(jià)工業(yè)化和世界工廠②賀雪峰（2014）認(rèn)為：在一個(gè)農(nóng)民家庭中，年齡比較大的父母在家務(wù)農(nóng)，年輕子女外出務(wù)工，這樣一個(gè)家庭就可以同時(shí)獲得務(wù)農(nóng)與務(wù)工兩筆收入，從而使得農(nóng)民工對在城市勞動的供給收入彈性不大，因此，農(nóng)民工的廉價(jià)工資、福利的缺乏，對中國的城市化和經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生了巨大的人口紅利和制度紅利，體現(xiàn)了中國獨(dú)特的城市化道路的優(yōu)勢。；而以長期定居城市為目標(biāo)的新生代農(nóng)民工則更注重收入和自身權(quán)益的維護(hù)，廉價(jià)勞動力的人口紅利模式不再暢行無阻。如果說中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和農(nóng)民保留土地的制度安排為第一代農(nóng)民工留下了退出城市的通道，這使得中國沒有出現(xiàn)一般發(fā)展中國家都有的大規(guī)模貧民窟；然而，當(dāng)新生代農(nóng)民工的目標(biāo)向追求歸宿延伸，這意味著新生代農(nóng)民工對生活滿意程度的參照主要是遷入地居民的生活，因此，當(dāng)他們享受不到卻能看到城鎮(zhèn)居民所享受到的社會保障和公共服務(wù)，就會產(chǎn)生心理失衡和對立情緒。因此，心理上更加敏感，更容易比老一代移民產(chǎn)生被歧視感和剝奪感。在城市就業(yè)和生活出現(xiàn)挫折卻又不愿意回到農(nóng)村時(shí)，如果不能及時(shí)改革進(jìn)城落戶等一系列公共服務(wù)和社會福利制度的限制，盡可能滿足新一代農(nóng)民工的新期待，那么，實(shí)現(xiàn)不了愿望的進(jìn)城農(nóng)民工滯留城市形成貧民窟，從而影響社會穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)可能性將大大上升。

（二）由個(gè)人決策到家庭決策，由單純的經(jīng)濟(jì)收入驅(qū)動向經(jīng)濟(jì)收入和公共服務(wù)需求因素驅(qū)動并重轉(zhuǎn)變

現(xiàn)階段農(nóng)民工的遷移表現(xiàn)出兩個(gè)相互聯(lián)系的特征：一方面，農(nóng)村勞動力遷移的主體是青壯年，大量農(nóng)村青壯年勞動力向城市轉(zhuǎn)移，使得留守老人、兒童問題突出。據(jù)調(diào)查，全國有60.31%的外出務(wù)工群體是夫妻共同在外務(wù)工與生活，留守兒童的比例在75%以上，而留守老人比例更是高達(dá)90.77%[7]，這不僅弱化了家庭養(yǎng)老和撫養(yǎng)兒童的能力，降低了家庭的效用并引發(fā)了一系列嚴(yán)重的社會問題和矛盾；也使得在城鄉(xiāng)公共教育資源非均等化的情況下，農(nóng)民工子女因公共教育和家庭教育的雙向不足而降低受教育水平和質(zhì)量，進(jìn)而惡化社會的流動性和導(dǎo)致社會階層的固化。另一方面，基于留守兒童和老人的一系列問題和弊端，農(nóng)村中一些收入和稟賦較好的家庭出現(xiàn)家庭化遷移趨勢，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的農(nóng)民工監(jiān)測數(shù)據(jù),2011年外出農(nóng)民工數(shù)達(dá)1.59億人。其中舉家外出農(nóng)民工3279萬人，占外出農(nóng)民工總數(shù)的21%。隨著家庭化遷移趨勢的出現(xiàn)，家庭決策和家庭成員對公共服務(wù)的需求傾向日益明顯。農(nóng)民工除了關(guān)心就業(yè)和工資外，更多地注重公共服務(wù)需求和特定的福利環(huán)境，對政府與社會在合法權(quán)益保障、子女入學(xué)、基本醫(yī)療、社會保障等基本公共服務(wù)建設(shè)方面以及融入新社區(qū)、突破遭受邊緣化、制度性歧視和結(jié)構(gòu)性異化的境況等有著越來越強(qiáng)烈的期待。

（三）農(nóng)民工流動主要集中在大城市和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)

根據(jù)國家衛(wèi)生計(jì)生委發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2013年底，全國流動人口達(dá)2.45億人。目前跨省流動人口已占全部流動人口的38.9%。其中，人口主要從農(nóng)業(yè)大省的中部和西南地區(qū)流出，安徽、四川、湖南、河南、貴州和江西六省占全國跨省流出人口的71.07%。廣東的珠三角，長三角的浙江、上海、江蘇，北京，海西經(jīng)濟(jì)區(qū)的福建六省市占全國跨省流入人口總數(shù)的87.83%，較2012年同期上升了4.5%。雖然最近10多年來中央相繼出臺西部大開發(fā)、中部崛起、新農(nóng)村建設(shè)等政策，但由于區(qū)域間、不同規(guī)模等級的城市間以及城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源稟賦的差異，形成了發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市就業(yè)和公共服務(wù)水平優(yōu)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)和小城市、縣鎮(zhèn)的局面，這對勞動力的流動產(chǎn)生了重要影響。以廣東為例，2013年末，廣東省常住人口達(dá)1.06億人，其中外來人口占26%。2000年—2010年跨省流入人口占該省新增常住人口的47.7%。由于人口流入過多，在珠三角和長三角的部分地區(qū)，外來常住人口數(shù)量逼近甚至已經(jīng)超過本地戶籍人口數(shù)。根據(jù)Maarten Bosker et al（2012）對中國人口流動的研究發(fā)現(xiàn)，如果放松戶口限制等一系列城鄉(xiāng)人口流動障礙，勞動力的流動將呈現(xiàn)更加趨向中心區(qū)域的結(jié)果，即發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市與內(nèi)陸邊遠(yuǎn)城市競爭時(shí)處于優(yōu)勢地位[8]，這從某種程度上說明，歷經(jīng)80年的城鎮(zhèn)化和各種人口遷移之后，困擾中國城鎮(zhèn)化的“胡煥庸線”的人口分布涵義仍然未變①在我國的版圖上，從黑龍江黑河到云南騰沖，有一條呈45度角的斜線，這就是地理學(xué)家胡煥庸1935年提出的我國人口密度劃分線，亦稱“胡煥庸線”。20世紀(jì)30年代，這條線的東南以36%的國土聚集96%的人口，而西北以64%的國土承載4%的人口。。如何破解“胡煥庸線”規(guī)律，讓中西部百姓在家門口也能實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化和分享現(xiàn)代化，成為統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和區(qū)域均衡發(fā)展無法繞開的難題。

三、城鎮(zhèn)化演進(jìn)對相關(guān)主體的影響分析

城鎮(zhèn)化演進(jìn)的特點(diǎn)和變化對利益相關(guān)者產(chǎn)生了重要的影響，這種影響不僅體現(xiàn)在微觀上企業(yè)和農(nóng)民工的關(guān)系亟待調(diào)整，從政府間關(guān)系的層面上也面臨嚴(yán)重的沖擊，既表現(xiàn)出橫向的流出地與流入地的關(guān)系需要調(diào)整、也表現(xiàn)出縱向中央與地方財(cái)政的關(guān)系的矛盾亟待化解?？梢哉f，處理好這三對矛盾關(guān)系，尤其是理順中央與地方的財(cái)政關(guān)系是推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵所在。

（一）企業(yè)與農(nóng)民工的關(guān)系

從企業(yè)與農(nóng)民工的關(guān)系來看，由于社會保障繳費(fèi)的高負(fù)擔(dān)率以及農(nóng)民工在城市和城鄉(xiāng)間的高流動性，因此，在第一代農(nóng)民工時(shí)代，企業(yè)為農(nóng)民工繳納社會保障費(fèi)用的積極性不高，繳納比例偏低。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2012年全國外出農(nóng)民工中單位或雇主為其繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的比例分別僅為14.3%、8.4%、16.9%、24%和6.1%。對于農(nóng)民工個(gè)人而言，由于社會保障福利的不可流動性、受益條件的復(fù)雜性和諸多約束，因此，個(gè)人參加城市社保的意愿也不高。當(dāng)新生代農(nóng)民工以城市作為歸屬地的時(shí)候，長期定居的愿望使農(nóng)民工對企業(yè)繳納社會保障費(fèi)用的需求意愿大大提高，如果企業(yè)按城鎮(zhèn)職工標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)民工繳納“五險(xiǎn)一金”②以農(nóng)民工就業(yè)集中的中小企業(yè)為例。，需要新增支出占工資總額47%的費(fèi)用，再加上提取占工資總額1.5%—2.5%的職工教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，企業(yè)承擔(dān)的社保和培訓(xùn)成本將占工資總額的近50%[9]。因此，企業(yè)的成本壓力顯著增加，這可能會對企業(yè)的雇傭決策或逃避責(zé)任產(chǎn)生影響。

（二）流出地與流入地的關(guān)系

第一代農(nóng)民工時(shí)代，農(nóng)民工流出地一般積極推動農(nóng)民工外出打工，這一方面可以減輕本地的就業(yè)壓力，另一方面外出農(nóng)民工收入增加可以提高流出地的收入水平，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)還可以帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，因此，對流出地來說，本地農(nóng)民外出務(wù)工對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和縮小城鄉(xiāng)收入差距具有顯著的推動作用。對流入地來說，由于戶籍限制，城鎮(zhèn)政府在接納農(nóng)民工就業(yè)的同時(shí)，并沒有負(fù)擔(dān)他們的公共服務(wù)和福利支出，因此，廉價(jià)的農(nóng)民工滿足了城鎮(zhèn)工業(yè)化和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，農(nóng)民工對城市化和城市經(jīng)濟(jì)增長做出了顯著貢獻(xiàn)。

當(dāng)農(nóng)民工主體從第一代農(nóng)民工演變成新生代農(nóng)民工時(shí)，情況出現(xiàn)了很大變化，以融入城市為歸宿和目標(biāo)的新生代農(nóng)民工，盡管與第一代農(nóng)民工一樣有利于實(shí)現(xiàn)流入地的經(jīng)濟(jì)增長①有關(guān)測算表明，人口流動與生產(chǎn)要素結(jié)合會促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，如對東部人口流入省份來說，“人口順差”是其GDP增長的重要驅(qū)動力，對北京、上海等地的測算結(jié)果是每年由人口凈流入導(dǎo)致的GDP增長可能達(dá)2個(gè)百分點(diǎn)。，但顯而易見的是，以歸宿為目標(biāo)的農(nóng)民工的流入必然會對城市公共服務(wù)形成迫切需求，因此這必然對流入地的公共服務(wù)提供造成很大的壓力。不僅如此，由于農(nóng)民工收入水平較低，以及農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革緩慢，因而，依靠單個(gè)農(nóng)民工自身財(cái)力負(fù)擔(dān)城市的基本生活成本和融入城市面臨很大障礙。而對流出地而言，盡管人口的流出對提供公共服務(wù)的壓力有所減輕，但成本減少并不會如人口減少那樣立竿見影。另一方面，伴隨著產(chǎn)業(yè)在地區(qū)間的梯度轉(zhuǎn)移，“人口逆差”將不利于欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村等人口流出地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且，考慮到新生代農(nóng)民工的務(wù)工收入將更多的用于城市消費(fèi)，而不再匯回家鄉(xiāng)所在地時(shí)，這一影響將更甚。由于東部沿海主要是人口流入地，而中西部則主要是流出地，因此，上述分析同樣適用于東、中西部關(guān)系的變化。

（三）中央與地方的財(cái)政關(guān)系

1994年實(shí)施的分稅制在性質(zhì)上屬于中央政府主導(dǎo)的行政性財(cái)政分權(quán)，沒有賦予地方政府參與決策、協(xié)調(diào)的主體地位，在內(nèi)容上只考慮了財(cái)政收入的層級配置，沒有界定各級政府的財(cái)政支出責(zé)任。經(jīng)濟(jì)增長和城鎮(zhèn)化帶來的財(cái)稅收入的增長，更多的由中央政府獲取，而對公共服務(wù)需求則由地方政府滿足，結(jié)果就是地方政府部門承擔(dān)了過多的支出責(zé)任。以我們調(diào)研的山東省濟(jì)南市、青島市和臨沂市為例，按照《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》的基本公共服務(wù)項(xiàng)目，測算市民化的成本主要包括住房保障成本、公共設(shè)施成本、農(nóng)民工以及隨遷子女的教育培訓(xùn)成本，社會保險(xiǎn)成本、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)成本以及社會救助成本，由此計(jì)算的農(nóng)民工市民化的成本濟(jì)南市為9.3萬元，青島市為11.2萬元，臨沂市為7.7萬元。按照山東省《2014-2020新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，到2020年全省實(shí)現(xiàn)700萬農(nóng)民工市民化的目標(biāo)，濟(jì)南、青島等市城區(qū)年均增長6-8萬人，淄博、煙臺、濰坊、臨沂等市城區(qū)年均增長3-4萬人。那么，濟(jì)南市市民化的總成本為559億元，青島市市民化的總成本為665億元，臨沂市市民化的總成本為232億元，山東省的市民化總成本將達(dá)7000億元以上。從全國的層面，參考其他有關(guān)市民化成本的測算結(jié)果，農(nóng)民工市民化的單位成本從6、7萬元到16、17萬元不等，如果以中間水平10萬元為準(zhǔn)，要達(dá)到國家2020年實(shí)現(xiàn)1億農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)的目標(biāo)，市民化的總成本將超過10萬億元。按現(xiàn)行中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分，市民化公共服務(wù)成本90%的部分是通過地方政府預(yù)算承擔(dān)，尤其是市和市以下政府承擔(dān)（如表1所示），這還不包括由政府性基金支出的社會保障和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開支，以及以地方政府融資平臺支出的基礎(chǔ)設(shè)施開支。這使得中國成為世界上分權(quán)程度最高的國家，也造成市級財(cái)政在城鎮(zhèn)化、市民化過程中的壓力巨大。另一方面，地方政府沒有相應(yīng)的征稅權(quán)，甚至在近幾年中央調(diào)整收入共享機(jī)制和實(shí)施營改增后，地方收支不匹配的程度變得更大，這對新型城鎮(zhèn)化造成了嚴(yán)重約束。

從不同區(qū)域來看，因?yàn)檗r(nóng)民工就業(yè)更多的集中在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市，越是農(nóng)民工集中的大城市，公共服務(wù)水平和福利水平越高，因此，農(nóng)民工市民化的成本壓力越大，戶籍放開的難度就越大；而越是建制鎮(zhèn)和小城市，戶口早已放開，但由于就業(yè)機(jī)會少，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平低，對農(nóng)民工的吸引力較差。因此，農(nóng)民工市民化對重塑中央與地方財(cái)政支出責(zé)任和公共服務(wù)均等化提出了挑戰(zhàn)。

表1 市民化成本在各級政府間的實(shí)際分擔(dān)情況（%）

四、新型城鎮(zhèn)化中政府支出責(zé)任與分擔(dān)

從以地生財(cái)、經(jīng)營城市的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化向以人為核心的、讓所有社會成員共享改革發(fā)展成果的新型城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型，是朝著有利于實(shí)現(xiàn)高效、包容、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，這是新型城鎮(zhèn)化帶來的最大的發(fā)展紅利和改革紅利。新型城鎮(zhèn)化的宏觀效益的實(shí)現(xiàn)，有賴于一系列制度和環(huán)境的改革，其中，厘清政府與市場的邊界、理順相關(guān)主體的責(zé)任利益關(guān)系是基礎(chǔ)，明確政府在城鎮(zhèn)化中的財(cái)政職能，合理劃分中央與地方的財(cái)政支出責(zé)任是市民化破題的關(guān)鍵所在。

（一）厘清政府與市場的邊界

長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和對GDP的崇拜強(qiáng)化了政府在城鎮(zhèn)化發(fā)展中的有形之手，市場機(jī)制在資源配置中的作用受到抑制。改革的實(shí)質(zhì)就是計(jì)劃機(jī)制向市場機(jī)制轉(zhuǎn)軌，具體表現(xiàn)就是政府放權(quán)、讓權(quán)給市場主體。因此，改革是政府放權(quán)和市場行權(quán)的統(tǒng)一。從市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用到起決定性作用，意味著政府應(yīng)進(jìn)一步從適合私人部門活動的領(lǐng)域中退出。不僅如此，因?yàn)楦母锏钠瘘c(diǎn)是行政力量控制資源，所以，用行政力量推動市場化改革，不僅是必要的，也是有效的。從城鎮(zhèn)化的角度，政府改革的重點(diǎn)應(yīng)包括以下內(nèi)容：一是進(jìn)一步減少政府擁有提供私人物品的企業(yè)，停止提供低于市場價(jià)格的投入品（例如土地和能源價(jià)格補(bǔ)貼），不把公共資金分配給私人企業(yè)以提高其利潤，政府支出的重點(diǎn)應(yīng)更多的轉(zhuǎn)向以人為本的公共服務(wù)支出。二是改革戶籍制度?，F(xiàn)階段提出改革城鄉(xiāng)戶籍制度，已經(jīng)與20年前的意義有所不同。僅就戶籍本身而言，農(nóng)村戶籍的相對價(jià)格比城市戶籍高，因?yàn)橛谐邪?、宅基地和免農(nóng)業(yè)稅?，F(xiàn)在戶籍制度改革的意義主要在于便于城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系的建立、城鄉(xiāng)均等的公共服務(wù)體系的建立、人口流動的自由以及由此帶動的其他要素（如土地）的自由流動[10]。三是土地制度改革與土地資源優(yōu)化配置。如城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場需要政府嚴(yán)格界定“公共用地”和約束政府行為，完善財(cái)政收入體系減輕地方財(cái)政對土地收入的依賴；承包地用于銀行抵押貸款需要有關(guān)法律上的安排；農(nóng)民宅基地和房產(chǎn)的市場化需要政府推動等。當(dāng)政府與市場的關(guān)系厘清之后，政府之間的競爭將從以GDP論英雄，轉(zhuǎn)到提高公共服務(wù)質(zhì)量以及構(gòu)建規(guī)范的市場環(huán)境方面。政府將以更好的承擔(dān)城鎮(zhèn)公共品供給，包括水、電、路、氣、網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，教育、醫(yī)療、社保、救助、文化等公共服務(wù)，以及制定法律法規(guī)、政策措施、規(guī)劃指導(dǎo)等為己任。當(dāng)?shù)胤秸怨卜?wù)提供為主要任務(wù)時(shí)，評估地方政府政績和官員晉升的激勵(lì)系統(tǒng)需要相應(yīng)改變，以反映地方政府角色的重要變化。

（二）理順相關(guān)主體間的責(zé)任利益關(guān)系

從企業(yè)的角度，應(yīng)激發(fā)企業(yè)參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。具體來看，一方面，農(nóng)民工所在企業(yè)要基于同工同酬、同工同權(quán)的原則

正視農(nóng)民工正常的勞動合同、工資待遇、福利保障等基本權(quán)利，嚴(yán)格按照國家標(biāo)準(zhǔn)與行業(yè)要求，為農(nóng)民工提供必要的勞動保護(hù)條件和職業(yè)病防治措施，改善農(nóng)民工的工作環(huán)境，重視企業(yè)的人力資本投資，加強(qiáng)農(nóng)民工的技能培訓(xùn)素質(zhì)提升，逐步增強(qiáng)農(nóng)民工的市民化能力。對逃避分擔(dān)責(zé)任的企業(yè)，加大懲處曝光力度；另一方面，出臺稅收、用地等優(yōu)惠政策，將中小企業(yè)承擔(dān)農(nóng)民工市民化的成本情況與享受優(yōu)惠政策掛鉤，對招收農(nóng)民工比例較高、主動承擔(dān)市民化成本的企業(yè)，給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)和扶持。

在人口流出地與流入地關(guān)系上，應(yīng)加快建立農(nóng)民工市民化的跨區(qū)域流動的激勵(lì)機(jī)制，實(shí)行中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶規(guī)模掛鉤政策，形成“錢隨人走”、“錢隨事走”的激勵(lì)機(jī)制。優(yōu)化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入地和流出地在市民化公共成本上的分擔(dān)責(zé)任，探索建立流入地對流出地的轉(zhuǎn)移支付、對口支援等利益補(bǔ)償機(jī)制。與此同時(shí)，應(yīng)優(yōu)化中小城市和小城鎮(zhèn)功能定位，加快撤縣設(shè)市進(jìn)程，增強(qiáng)就地安置農(nóng)村剩余勞動力的承載力。根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展?jié)摿?，利用?cái)政政策杠桿有效引導(dǎo)城際間產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)調(diào)，激勵(lì)中小城市與小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃結(jié)合起來，結(jié)合自身特色和優(yōu)勢加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)承接、產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)升級、基礎(chǔ)設(shè)施，吸納農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)和定居，對那些吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口多、經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力強(qiáng)的縣市和城鎮(zhèn)，賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)。

從農(nóng)民工個(gè)人而言，為了增強(qiáng)農(nóng)民“帶資進(jìn)城”的能力，應(yīng)加快推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，建立農(nóng)村建設(shè)用地（含宅基地）征用或流轉(zhuǎn)增值收益合理分配機(jī)制，激活農(nóng)村土地財(cái)富潛力，同時(shí)，搞好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)扶持，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市的能力。

（三）適當(dāng)強(qiáng)化中央財(cái)政職能與明晰各級財(cái)政支出責(zé)任

1.職能和支出責(zé)任劃分

根據(jù)政府間職能分工的基本原理，中央政府應(yīng)在宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、增長調(diào)控以及收入分配方面發(fā)揮更大的職能；而地方政府應(yīng)該著眼于資源配置方面，也就是地方公共服務(wù)的提供以及服務(wù)資金支持方面。關(guān)于政府間的支出責(zé)任劃分，英國學(xué)者巴斯特布爾提出的三原則受到廣泛的重視，第一是技術(shù)原則，即凡是地方難以勝任的技術(shù)難度大的支出應(yīng)由中央負(fù)責(zé)，技術(shù)要求低的支出歸地方，并且由中央政府監(jiān)管；第二是受益原則，即凡關(guān)系到整個(gè)國家的支出應(yīng)劃歸中央，而受益范圍只限于地方的應(yīng)該由地方政府負(fù)擔(dān)支出；第三是行動原則，即需要在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)行的支出歸中央，需要地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r適時(shí)安排的支出歸地方。按照上述原則劃分農(nóng)民工市民化支出責(zé)任，具體設(shè)想如下：

（1）住房保障成本，主要是指政府提供的經(jīng)濟(jì)適用房或者公租房的成本。由于住房具有收入再分配的性質(zhì)，因此，住房保障成本應(yīng)當(dāng)由中央政府支付。

（2）公共設(shè)施成本，包括城鎮(zhèn)的生產(chǎn)生活供應(yīng)設(shè)施、交通道路、郵電和通訊等。這部分公共設(shè)施的受益地域主要在城鎮(zhèn)，因此公共設(shè)施成本應(yīng)該由地方政府支付。

（3）教育成本，教育具有明顯的外溢性的特征，而且教育所涉及的人力資本投資關(guān)系到代際間的收入分配。因此，教育成本需要中央政府支付。

（4）社會保險(xiǎn)成本。由于社會保險(xiǎn)是收入分配調(diào)節(jié)的重要補(bǔ)充，尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)，因此，社會保險(xiǎn)中的養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)劃為中央政府支出，醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)則為地方政府支出。

（5）醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)成本。醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)具有公共品的性質(zhì)，其受益的范圍具有一定的地域性，所以應(yīng)該由地方政府承擔(dān)。

（6）社會補(bǔ)助成本。社會補(bǔ)助具有社會再分配的性質(zhì)，但受補(bǔ)助人口主要是城鎮(zhèn)范圍，所以這部分成本應(yīng)該由地方政府承擔(dān)。

根據(jù)我們對濟(jì)南市、青島市和臨沂市農(nóng)民工市民化公共成本測算，濟(jì)南市住房保障成本占公共成本的28%，教育成本占13%，養(yǎng)老保險(xiǎn)成本占9.8%，加總得出中央政府應(yīng)該為農(nóng)民工市民化的成本承擔(dān)50.8%，地方政府應(yīng)該承擔(dān)49.2%的成本。青島市民化公共成本中中央政府和地方政府分別承擔(dān)的比例為60%和40%，臨沂市民化公共成本中中央和地方應(yīng)分別承擔(dān)46.6%和53.4%。

進(jìn)一步對地方政府負(fù)擔(dān)的部分進(jìn)行細(xì)分，省級政府應(yīng)主要負(fù)擔(dān)全省統(tǒng)一規(guī)劃的公益性基本建設(shè)項(xiàng)目、節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目支出、外溢性較強(qiáng)的衛(wèi)生支出以及一部分社會救助支出，其他支出則由市和市以下政府承擔(dān)。按照上述中央、省、市和市以下支出責(zé)任劃分的設(shè)想，各級政府在市民化支出中的分擔(dān)比例將形成如下格局，如表2所示：

中央、省以及省以下政府支出責(zé)任的調(diào)整，不僅可以在全國實(shí)現(xiàn)一致的福利標(biāo)準(zhǔn)和保證這些項(xiàng)目的最低限度的資金供給，從而有利于收入分配的公平和勞動力在更大范圍內(nèi)流動，而且對不同地區(qū)將產(chǎn)生相得益彰的影響，如對東部地區(qū)而言將緩解市民化支出的壓力，有利于激勵(lì)東部地區(qū)加快農(nóng)民工落戶城市的進(jìn)程；而對西部地區(qū)來說，這是克服財(cái)力捉襟見肘和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的重要途徑，因此，適度強(qiáng)化中央財(cái)政職能和支出責(zé)任是新型城鎮(zhèn)化背景下中央和地方事權(quán)改革的基本方向。

表2 市民化成本規(guī)范分擔(dān)情況（%）

2.完善轄區(qū)財(cái)政模式和治理機(jī)制

從城鎮(zhèn)化、市民化與地方財(cái)政治理來看，由于各地人口、面積、發(fā)展、社會條件和自然生態(tài)狀況的不同，可以考慮賦予省級政府一定的財(cái)政自主權(quán)和分配職能，如對東部地區(qū)的省級政府可以賦予一定的分配職能，而中西部地區(qū)則可以減少或降低要求。通過發(fā)揮高層級地方政府的主動性和強(qiáng)化責(zé)任意識，建立省對下的轄區(qū)財(cái)政模式，使高層級地方政府在城鎮(zhèn)化、市民化過程中，不僅關(guān)心本級財(cái)政支撐市民化的能力，更關(guān)心轄區(qū)財(cái)政在推進(jìn)城鎮(zhèn)化、市民化中的可持續(xù)性，這將會改善支出責(zé)任層層下放、財(cái)權(quán)層層上收的弊端。

在完善縱向治理基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步健全橫向治理機(jī)制，包括進(jìn)一步提高預(yù)算透明度，完善人大對政府全口徑預(yù)算和全過程監(jiān)督，加強(qiáng)政協(xié)的財(cái)政監(jiān)督力度，強(qiáng)化媒體監(jiān)督，大力發(fā)展公民參與式預(yù)算等，為建立現(xiàn)代財(cái)政制度和推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化提供重要支撐。此外，在當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)原有的融資渠道受阻的情況下，推動由政府供給者和政府以外的實(shí)體構(gòu)成合作治理網(wǎng)絡(luò)的形成、發(fā)展和運(yùn)作。不僅要支持有條件的地方發(fā)行市政債券，建立規(guī)范的政府舉債融資機(jī)制，加大國有資源、資產(chǎn)、資本整合力度和運(yùn)作力度，推動一元化公共財(cái)政建設(shè)，還要深化與政策性金融機(jī)構(gòu)合作，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)對符合政策的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目和城市功能區(qū)連片開發(fā)提供信貸支持，推動重大城鎮(zhèn)項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)結(jié)合起來。與此同時(shí)，創(chuàng)新城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與土地儲備相結(jié)合的聯(lián)動機(jī)制，探索公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和商業(yè)性開發(fā)相結(jié)合的長效機(jī)制，加大利用特許經(jīng)營、PPP、投資補(bǔ)助、政府購買服務(wù)等方式，鼓勵(lì)和吸引民間資本參與建設(shè)等多元化籌資渠道。在此模式下，地方政府傳統(tǒng)的為人們所熟知的技術(shù)性能力顯得不那么重要了。更重要的是作為服務(wù)購買者的制度能力，以及作為同盟、合伙關(guān)系、聯(lián)合會、俱樂部的促進(jìn)者的制度能力，從而開發(fā)社會資本和改進(jìn)社會產(chǎn)出。

〔1〕蔡昉.城市化與農(nóng)民工的貢獻(xiàn).中國人口科學(xué)，2010年第1期.

〔2〕梅建明，熊珊.新型城鎮(zhèn)化突破口：農(nóng)民工基本公共服務(wù)均等化.中國財(cái)政，2013年第16期.

〔3〕劉尚希.城鎮(zhèn)化對我國財(cái)政體制的五大挑戰(zhàn).中國財(cái)經(jīng)報(bào)，2012年3月19日.

〔4〕華生.城市化轉(zhuǎn)型與土地陷阱.東方出版社，2013年.

〔5〕孫紅玲.論人的城鎮(zhèn)化與人均公共服務(wù)均等化.中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2014年第5期.

〔6〕賈康.新型城鎮(zhèn)化亟需一元化公共財(cái)政后盾.中國證券報(bào)，2013年5月16日.

〔7〕田國強(qiáng)，陳媛媛.推進(jìn)農(nóng)民工市民化.財(cái)經(jīng)，2015年第4期.

〔8〕Maarten Bosker，et al.Relaxing Hukou：Increased Labor Mobility and China′s Economic Geography.Journal of Urban Economics，2012，72：252-266.

〔9〕馬曉河等.推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化要處理好四大關(guān)系.經(jīng)濟(jì)縱橫，2014年第11期.

〔10〕黃少安.我國政府職能的一般性與特殊性.經(jīng)濟(jì)縱橫，2014年12期.