趙 曄

（遼寧省委黨校，沈陽(yáng) 110000）

PPP模式是公共部門(mén)與私人部門(mén)通過(guò)建立合作關(guān)系來(lái)共同提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的融資形式。這種模式一方面具有降低項(xiàng)目融資難度、分擔(dān)政府投資風(fēng)險(xiǎn)、協(xié)調(diào)不同利益主體的不同目標(biāo)形成社會(huì)利益最大化的優(yōu)點(diǎn)，另一方面由于其PPP復(fù)雜的模式也會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目公司破產(chǎn)所導(dǎo)致政府無(wú)法提供公共服務(wù)而形成公共資金浪費(fèi)和項(xiàng)目延期的風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，造成風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生因素有很多，其中PPP項(xiàng)目的政治風(fēng)險(xiǎn)是指由于政府或政府官員的行為造成項(xiàng)目失敗的可能性與損失的嚴(yán)重性，這在中國(guó)當(dāng)前的語(yǔ)境下顯得尤其突出。PPP項(xiàng)目從20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始引入中國(guó)，至今其發(fā)展過(guò)程可以概括為以下四個(gè)階段，分別為逐步試點(diǎn)階段（1995-2002）、項(xiàng)目推廣階段（2003-2008）、項(xiàng)目反復(fù)階段（2009-2012）、高漲階段（2013至今）。在不同的階段都發(fā)生過(guò)典型的PPP失敗或出現(xiàn)問(wèn)題的案例，通過(guò)對(duì)典型案例進(jìn)行分析，可以總結(jié)出影響目前我國(guó)PPP項(xiàng)目成敗的主要風(fēng)險(xiǎn)因素，及如何建立相應(yīng)的防范體系。

一、PPP項(xiàng)目開(kāi)始逐步試點(diǎn)階段失敗案例的風(fēng)險(xiǎn)分析

1995年到2002年是PPP項(xiàng)目在我國(guó)的逐步試點(diǎn)階段（1995-2002年）。改革開(kāi)放吸引了大量境外資金進(jìn)入中國(guó)，BOT的概念最早由香港商人帶入中國(guó)。當(dāng)時(shí)我國(guó)沒(méi)有與BOT直接相關(guān)的法規(guī)和規(guī)范的審批程序。1992年十四大確立了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)為基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化投融資改革提供了理論依據(jù)。1993年國(guó)家計(jì)委開(kāi)始研究投融資體制改革包括BOT可行性問(wèn)題。1994年國(guó)家計(jì)委試選擇了廣西來(lái)賓B電廠項(xiàng)目等5個(gè)項(xiàng)目作為首批試點(diǎn)項(xiàng)目。1995年國(guó)家計(jì)委、電力部、交通部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問(wèn)題的通知》為試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施提供了法律依據(jù)。除了國(guó)家的試點(diǎn)項(xiàng)目，各地政府也推出了一些PPP項(xiàng)目，比較典型的有上海黃浦江大橋BOT項(xiàng)目、北京第十水廠BOT項(xiàng)目、北京西紅門(mén)經(jīng)濟(jì)適用房PPP項(xiàng)目、北京肖家河污水項(xiàng)目等。當(dāng)時(shí)國(guó)家和地方的BOT試點(diǎn)項(xiàng)目包括的行業(yè)主要為電力、污水處理、自來(lái)水、大橋、燃?xì)獾取?/p>

此階段PPP項(xiàng)目的典型失敗案例是廉江中法供水廠的PPP項(xiàng)目。這個(gè)項(xiàng)目是廉江最大的招商引資項(xiàng)目，1997年廉江自來(lái)水公司與中法水務(wù)投資有限公司簽訂《合作經(jīng)營(yíng)廉江中法供水有限公司合同》，在合同中規(guī)定合營(yíng)期為三十年。項(xiàng)目建成后廉江自來(lái)水公司認(rèn)為這個(gè)項(xiàng)目的合同是有失公允的，拒絕按照合同約定的數(shù)量與價(jià)格購(gòu)買(mǎi)中法水務(wù)生產(chǎn)的自來(lái)水。因此這一項(xiàng)目由1999年開(kāi)始閑置，并開(kāi)始訴訟程序，2009年11月26日塘山水廠被廉江自來(lái)水公司正式收購(gòu)。此收購(gòu)案件帶來(lái)了雙輸?shù)暮蠊?，廉江市政府成了“不誠(chéng)信”和“破壞投資環(huán)境”的代表，中法水務(wù)由于項(xiàng)目限制遭受了巨額投資損失，中法水務(wù)PPP項(xiàng)目水廠至少花費(fèi)了8000萬(wàn)元以上的投資和開(kāi)銷(xiāo)費(fèi)用。而項(xiàng)目失敗的關(guān)鍵就是《合作經(jīng)營(yíng)廉江中法供水有限公司合同》存在問(wèn)題，合同中兩項(xiàng)核心約定從制定之初就是注定無(wú)法完成的。合同中約定廉江自來(lái)水公司每天從中法水務(wù)購(gòu)買(mǎi)的自來(lái)水量是6萬(wàn)噸，這個(gè)用水量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了廉江市的用水能力；約定的購(gòu)買(mǎi)自來(lái)水的價(jià)格采取遞升方式支付，這就意味著自來(lái)水的起始水價(jià)為1.25元/每立方米，通過(guò)遞升將增長(zhǎng)8%—12%，這將造成廉江自來(lái)水公司的巨額虧損。雖然這一合同有失公允，但卻是雙方逐利的結(jié)果。從廉江政府來(lái)看，廉江政府及有關(guān)人員出于各方面的利益考慮急于引進(jìn)此項(xiàng)目，而中法水務(wù)則是充分了解并利用廉江政府及有關(guān)人員這種心理，通過(guò)各種政府公關(guān)手段規(guī)避了有關(guān)法律和行政法規(guī)促使這個(gè)顯失公允合同的達(dá)成來(lái)牟取暴利。

導(dǎo)致此項(xiàng)PPP項(xiàng)目失敗的政治風(fēng)險(xiǎn)因素可以概括為以下幾個(gè)方面：一是地方政府決策能力弱化?！逗献鹘?jīng)營(yíng)廉江中法供水有限公司合同》應(yīng)該是雙方平等協(xié)商的結(jié)果，合同約定的權(quán)利義務(wù)不能顯失公平。合同的投資商為了攝取最大利益，往往任意提出不平等條款要政府給其提供最大限度的優(yōu)惠，但是政府的決策程序和決策信息的缺乏卻導(dǎo)致有失公允的合同簽訂，這一因素在此例中表現(xiàn)的尤其明顯。二是官員的腐敗行為和考核、監(jiān)督機(jī)制的不完善。招商引資是地方政府工作的主要考核指標(biāo)之一，在指標(biāo)壓力下地方政府通過(guò)各種形式來(lái)加大招商引資力度，比如增加招商引資活動(dòng)的規(guī)模和頻率，設(shè)立招商引資獎(jiǎng)勵(lì)資金、全員招商管理辦法等，在此例中引進(jìn)此項(xiàng)目的廉江市自來(lái)水公司總經(jīng)理獲取了473826.65元引資獎(jiǎng)金。在考核壓力和利益驅(qū)動(dòng)下，盲目、低水平、重復(fù)引進(jìn)項(xiàng)目時(shí)有發(fā)生。

二、PPP項(xiàng)目推廣階段失敗案例的風(fēng)險(xiǎn)分析

2002年底建設(shè)部出臺(tái)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》。該文件的發(fā)布使BOT從2003年起進(jìn)入了一個(gè)新階段。2003年全國(guó)各主要城市掀起了PPP項(xiàng)目發(fā)展的高潮。2003年的SARS影響了當(dāng)年經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的完成，為了完成這些指標(biāo)一批臨時(shí)性PPP項(xiàng)目在各地出現(xiàn)。在這個(gè)階段PPP項(xiàng)目以污水處理項(xiàng)目為主，此外在原有基礎(chǔ)上又增加了新城、地鐵、開(kāi)發(fā)區(qū)等項(xiàng)目。比較著名的PPP項(xiàng)目有合肥王小郢污水TOT項(xiàng)目、蘭州自來(lái)水股權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目、北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目、北京亦莊燃?xì)釨OT項(xiàng)目、北京房山長(zhǎng)陽(yáng)新城項(xiàng)目等。應(yīng)該說(shuō)這個(gè)階段的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特征還是非常明顯，但是由于PPP項(xiàng)目數(shù)量增加很快，項(xiàng)目運(yùn)作方法不夠科學(xué)出現(xiàn)了一些失敗案例。

此階段典型失敗案例就是青島威立雅污水處理項(xiàng)目。這個(gè)項(xiàng)目是在2003年由青島市排水管理局、法國(guó)威立雅水務(wù)集團(tuán)、中國(guó)光大國(guó)際共同簽約的投資額4280萬(wàn)美元、合作年限為25年的污水處理項(xiàng)目，項(xiàng)目主要用于麥島污水處理廠擴(kuò)建及海泊河污水處理廠。項(xiàng)目服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)為零污染，即通過(guò)實(shí)施一整套解決方案，從污水和淤泥處理到臭氣、灰塵等其他副產(chǎn)品的凈化處理全部達(dá)到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目簽訂后當(dāng)?shù)卣J(rèn)為價(jià)格不公平又單方面要求重新談判來(lái)降低承諾價(jià)格。在2007年出現(xiàn)了威立雅負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)的青島麥島污水處理廠污染自來(lái)水事件,污水處理廠的回用水管道被直接接回到自來(lái)水主管道上,回用水污染了自來(lái)水的水質(zhì)，對(duì)居民生活造成損害。此事被曝光后,在青島市民中引起了震動(dòng)。

此項(xiàng)PPP項(xiàng)目失敗的政治風(fēng)險(xiǎn)因素來(lái)自于以下幾個(gè)方面。一是缺乏項(xiàng)目實(shí)行的全程監(jiān)管。政府推行PPP模式的根本目的是更加高效地提供公共服務(wù)，該模式是否高效是通過(guò)公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量來(lái)體現(xiàn)的。如果PPP項(xiàng)目提供公共服務(wù)的數(shù)量縮小、質(zhì)量降低，社會(huì)資本的利潤(rùn)將會(huì)增加，而群眾不會(huì)答應(yīng)，甚至成為社會(huì)不穩(wěn)定因素。在本例中因?yàn)檎罁?jù)污水處理廠的實(shí)際處理數(shù)量來(lái)支付污水處理費(fèi)，污水處理的數(shù)量直接影響著污水處理廠的收入，污水處理廠為了私人利益最大化，污染了自來(lái)水的水質(zhì)導(dǎo)致了公共利益嚴(yán)重受損。二是由于政府能力問(wèn)題導(dǎo)致的合同的重新簽訂，這直接影響了公眾對(duì)政府契約精神的信任。對(duì)于PPP項(xiàng)目而言參與各方的契約精神是十分重要的，只有具有契約精神，嚴(yán)格按照合同行事，PPP項(xiàng)目才可能順利完成。但在政府在項(xiàng)目確定之初由于信息不充分導(dǎo)致了有害公共利益的合同簽署，由此陷入兩難，違約則違背契約精神，不違約則損害公共利益。

三、PPP項(xiàng)目反復(fù)階段失敗案例的風(fēng)險(xiǎn)分析

2009年到2012年這個(gè)時(shí)間段是中國(guó)城市化發(fā)展最快的幾年，鬼城、市政不配套等問(wèn)題也在這個(gè)階段不斷暴露。2008年美國(guó)爆發(fā)金融危機(jī)，年底中國(guó)推出了“四萬(wàn)億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，受經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊2009年很多PPP項(xiàng)目都停止。2010年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資的“新36條”，但效果并不明顯。但另一方面央企開(kāi)始廣泛地參與城市化運(yùn)動(dòng)，其項(xiàng)目主要是以PPP方式進(jìn)行的。在這種模式下PPP項(xiàng)目論證就變得不規(guī)范了。由于大量的項(xiàng)目中私人資本和外資無(wú)法參與競(jìng)爭(zhēng)，社會(huì)上出現(xiàn)了玻璃門(mén)、彈簧門(mén)和國(guó)進(jìn)民退等說(shuō)法，2012年國(guó)務(wù)院各部委出臺(tái)了20多個(gè)落實(shí)“新36條”的細(xì)則。這個(gè)階段PPP項(xiàng)目很多，其中很多項(xiàng)目都十分不規(guī)范。但是在后期PPP市場(chǎng)出現(xiàn)了新的變化，有不少完全符合市場(chǎng)規(guī)律并購(gòu)整合的案例。

此階段的典型案例是北京鳥(niǎo)巢PPP項(xiàng)目，此項(xiàng)目在2003年開(kāi)工建設(shè)。這個(gè)項(xiàng)目是PPP項(xiàng)目形式在大型體育館場(chǎng)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)上首次應(yīng)用，按照合同規(guī)定中信集團(tuán)聯(lián)合體和北京市政府組建國(guó)家體育場(chǎng)有限公司負(fù)責(zé)“鳥(niǎo)巢”的融資、建設(shè)、管理等工作，在資金份額上，中信集團(tuán)聯(lián)合體出資42%，擁有賽后30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，運(yùn)營(yíng)期間自負(fù)盈虧；北京市政府通過(guò)北京市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限責(zé)任公司出資58%，30年合約期滿(mǎn)后北京市政府收回項(xiàng)目。但在2009年8月項(xiàng)目合同雙方重新簽署的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)家體育場(chǎng)運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理協(xié)議》中中信聯(lián)合體將30年特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)變成了股權(quán)獲得永久股東身份，這意味著這種模式運(yùn)用的失敗。

導(dǎo)致此項(xiàng)PPP項(xiàng)目失敗的政治風(fēng)險(xiǎn)因素主要來(lái)自于以下幾個(gè)方面：一是民眾對(duì)項(xiàng)目的態(tài)度。在本項(xiàng)目中未能對(duì)公眾反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防。按照協(xié)議規(guī)定，在奧運(yùn)會(huì)結(jié)束后項(xiàng)目公司可將鳥(niǎo)巢的冠名權(quán)予以出售。但公眾普遍認(rèn)為作為公益設(shè)施的國(guó)家體育場(chǎng)由企業(yè)進(jìn)行冠名有損國(guó)家的形象，項(xiàng)目公司因公眾反對(duì)宣布冠名權(quán)暫不出售。而在奧運(yùn)會(huì)結(jié)束后由于中信有過(guò)度商業(yè)化開(kāi)發(fā)的行為也影響了鳥(niǎo)巢的公益服務(wù)功能，民眾對(duì)高昂的國(guó)家體育場(chǎng)參觀費(fèi)用及其他配套實(shí)施費(fèi)用強(qiáng)烈不滿(mǎn)，質(zhì)疑其公益性，這種反對(duì)也間接導(dǎo)致了北京鳥(niǎo)巢PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)的收回。二是項(xiàng)目與現(xiàn)行國(guó)家相關(guān)法律制度的矛盾。在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中在有關(guān)問(wèn)題上我國(guó)財(cái)務(wù)、法律制度呈現(xiàn)出無(wú)法協(xié)調(diào)的沖突。以折舊為例，按照現(xiàn)行財(cái)務(wù)制度提折舊，由于體育場(chǎng)項(xiàng)目年折舊額過(guò)高將導(dǎo)致賬面虧損常態(tài)化，從而股東無(wú)法獲得分紅。而依據(jù)公司清算辦法的有關(guān)規(guī)定公司清算必須嚴(yán)格按照股權(quán)來(lái)進(jìn)行，這樣項(xiàng)目合同約定的北京市政府30年不分紅的承諾則違背了清算法，而且這個(gè)矛盾至今也無(wú)法得到解決。而且這種制度法規(guī)之間的沖突并不是個(gè)案。

四、PPP項(xiàng)目高漲階段的風(fēng)險(xiǎn)分析

十八大提出了讓市場(chǎng)在資源配置過(guò)程中發(fā)揮決定性作用，為PPP的普及提供了理論基礎(chǔ)。2013年的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議結(jié)束后，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉做了關(guān)于PPP的專(zhuān)題報(bào)告，對(duì)PPP在國(guó)家治理現(xiàn)代化、讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用、轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政體制和促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展等方面的作用給予了高度期待。2014年12月4日，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部連發(fā)三份關(guān)于PPP的文件，對(duì)PPP具體操作過(guò)程中一系列問(wèn)題做了規(guī)定，包括項(xiàng)目的準(zhǔn)備、執(zhí)行、移交、相關(guān)爭(zhēng)議處理等。未來(lái)來(lái)看，宏觀政治環(huán)境發(fā)生了變化，國(guó)家要推動(dòng)混合所有制經(jīng)濟(jì)，并購(gòu)將是實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的重要手段，并購(gòu)將大幅度增多。因?yàn)镻PP項(xiàng)目的時(shí)間性，目前還無(wú)法提供失敗的典型的案例。

但是從目前來(lái)看在PPP項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中政治風(fēng)險(xiǎn)因素表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：一方面是部分地方政府意愿不足。部分地區(qū)在PPP的推廣過(guò)程中出現(xiàn)了以下情況，基層政府部門(mén)對(duì)PPP模式認(rèn)識(shí)不清、準(zhǔn)備不足、熱情不高，甚至疑慮重重；PPP模式探索遭遇“上頭熱、下頭冷”、“貧困地區(qū)歡迎，發(fā)達(dá)地區(qū)冷淡”等。比如福建2015年在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)等領(lǐng)域推出了總額2248億元的122個(gè)項(xiàng)目中，列出28個(gè)項(xiàng)目開(kāi)展PPP試點(diǎn),從試點(diǎn)項(xiàng)目的分布看山區(qū)、老區(qū)、財(cái)政困難地區(qū)上報(bào)的項(xiàng)目多而散，沿海地區(qū)的積極性明顯較低。地方政府之所以對(duì)推進(jìn)PPP缺乏動(dòng)力主要基于以下幾個(gè)原因。一是一些部門(mén)對(duì)PPP模式“不了解”，認(rèn)識(shí)僅停留在概念階段。導(dǎo)致怕碰到敏感地帶和政策盲區(qū)，不做沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)，做了就有風(fēng)險(xiǎn)。二是對(duì)項(xiàng)目回報(bào)率有壓力。如果一個(gè)項(xiàng)目回報(bào)好，地方政府寧愿自己背債來(lái)做，也不想讓社會(huì)資本參與進(jìn)來(lái)。三是目前政府的融資渠道尚能滿(mǎn)足需要，部分基層政府目前土地出讓金十分充裕因此對(duì)PPP模式需求并不強(qiáng)。另一方面是存在PPP項(xiàng)目濫用的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于一些尚不具備PPP思維的地方政府而言，倉(cāng)促上馬項(xiàng)目可能會(huì)出現(xiàn)“形似神不似”現(xiàn)象，有些項(xiàng)目名義上是PPP實(shí)則讓政府背上高息債務(wù)；名義上是幫政府卸包袱的項(xiàng)目實(shí)際上投資者不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)而由政府“兜底”。這些項(xiàng)目不但不能幫助政府卸包袱還將加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時(shí)PPP模式監(jiān)管環(huán)節(jié)滯后導(dǎo)致的問(wèn)題和隱患也逐漸凸顯。部分地方在PPP改革中存在政府監(jiān)管理念不清、重建輕管、角色錯(cuò)位等情況，影響到PPP的推廣成效。

五、我國(guó)PPP項(xiàng)目失敗案例的風(fēng)險(xiǎn)因素及防范對(duì)策

我國(guó)PPP項(xiàng)目政治風(fēng)險(xiǎn)包括宏觀和微觀兩個(gè)層面，宏觀層面包括宏觀政局的穩(wěn)定性、對(duì)非公資產(chǎn)的政策，匯率政策的變動(dòng)、政策的完整性連續(xù)性等因素。微觀因素包括地方政府的意愿、決策能力、信用、換屆情況、民眾的態(tài)度等因素。從我國(guó)的實(shí)際的情況來(lái)看，PPP項(xiàng)目的政治風(fēng)險(xiǎn)因素具有以下的特點(diǎn)，在PPP項(xiàng)目的失敗案例中宏觀因素中的主要因素是政府政策的完整性、持續(xù)性、穩(wěn)定性、一致性，因?yàn)镻PP項(xiàng)目的長(zhǎng)期性和資本密集性，這種政策性的影響對(duì)項(xiàng)目成本的權(quán)重是極大的。而微觀政治因素則具有更大的權(quán)重。對(duì)我國(guó)PPP項(xiàng)目中的政治風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)整理分析可以形成以下指標(biāo)體系，如下表所示。

表1 PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素

從我各階段PPP失敗案例可以看出，一直以來(lái)地方政府的能力因素是導(dǎo)致失敗的關(guān)鍵性因素，這個(gè)能力包括決策能力、政府審批、辦事效率、按照項(xiàng)目履約能力、提供配套服務(wù)能力、監(jiān)督能力等。而隨著PPP項(xiàng)目的高漲，法律制度的完整性、政府或公眾的反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、尋租行為等因素開(kāi)始發(fā)揮更重要的作用。為了防范我國(guó)PPP項(xiàng)目政治風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該采取以下幾個(gè)方面的對(duì)策。

1.建立完善的制度基礎(chǔ)。這是化解PPP項(xiàng)目政治風(fēng)險(xiǎn)的先決條件。不一致的法律規(guī)定、不完善的規(guī)制、權(quán)限不清的政府機(jī)構(gòu)等現(xiàn)象的存在為政治上機(jī)會(huì)主義行為的出現(xiàn)提供了土壤。而完整的制度基礎(chǔ)既能為民營(yíng)合作者的利益提供基本保障，又能夠降低政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)應(yīng)該確定權(quán)威的法律來(lái)避免中央部門(mén)或地方制定的各項(xiàng)法規(guī)政策之間產(chǎn)生沖突的可能性，這個(gè)法律應(yīng)該為政府提供統(tǒng)一的原則性做法并且具有較強(qiáng)的法律效力。

2.提高政府簽訂PPP合約的能力。在PPP合同條款的簽訂中要兼顧私營(yíng)方利益和公共利益。合約應(yīng)該將公私雙方作為平等的主體來(lái)界定訂立合同條款，合同條款中必須對(duì)雙方的責(zé)任和權(quán)利以及紛爭(zhēng)解決途徑進(jìn)行明晰而公允的界定，這樣的合同既能減少私營(yíng)方對(duì)政府反方面違約的擔(dān)憂，又能減少政府因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱(chēng)造成的公共利益受損的風(fēng)險(xiǎn)?？梢越梃b國(guó)外的“收益帶系統(tǒng)”的利益分割機(jī)制在私營(yíng)方和政府間進(jìn)行靈活的利益分割。即PPP合同中規(guī)定對(duì)收費(fèi)的項(xiàng)目進(jìn)行靈活分割，政府從項(xiàng)目開(kāi)始盈利時(shí)起可以分享收益，并且政府分享的受益將累進(jìn)型增加。這種做法的好處是按照不同的收益項(xiàng)目來(lái)分享收益，對(duì)于收益不高的項(xiàng)目來(lái)講私營(yíng)方可獲得絕大部分項(xiàng)目收益從而維持項(xiàng)目的正常經(jīng)營(yíng)；對(duì)于高收益的項(xiàng)目來(lái)說(shuō)政府可以最大限度的來(lái)分享項(xiàng)目收益，從而防止私營(yíng)方獨(dú)得巨額利潤(rùn)而侵害公共利益或者政府因服務(wù)受益而單方面違約現(xiàn)象的出現(xiàn)。由于項(xiàng)目雙方都有正面刺激，將會(huì)共同維護(hù)PPP合同保障項(xiàng)目的正常運(yùn)作。

3.強(qiáng)化政府對(duì)PPP項(xiàng)目的全程監(jiān)管。在監(jiān)控機(jī)制的建立中除了要有風(fēng)險(xiǎn)防控、合理調(diào)整定價(jià)機(jī)制外，還在于以項(xiàng)目績(jī)效為導(dǎo)向建立激勵(lì)機(jī)制，確保提供公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。政府對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管要依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，對(duì)履行PPP項(xiàng)目合同不好的，要依法依規(guī)予以處罰約束；對(duì)履行PPP項(xiàng)目合同好的，要建立激勵(lì)機(jī)制，促使社會(huì)資本按照合同提供公共產(chǎn)品。

4.建立政府決策失誤的責(zé)任追究制度。政府決策失誤的法律責(zé)任追究制度是從法律的角度對(duì)決策者的行為進(jìn)行規(guī)范和約束以提高政府的責(zé)任性和效能。對(duì)政府決策發(fā)生失誤所造成的公共利益和個(gè)人利益的損害要追究決策者的法律責(zé)任。在這樣的制度下政府決策者才能將激勵(lì)、自律、法律責(zé)任、法律追究結(jié)合起來(lái)把政府責(zé)任制落到實(shí)處。

5.充分考慮政府和民眾的反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，建立制度化的評(píng)估機(jī)制。政府或公眾的反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)是指當(dāng)由于收費(fèi)過(guò)高、環(huán)境污染等問(wèn)題的出現(xiàn)引起了公眾利益受損情況的出現(xiàn)，在有關(guān)權(quán)力部門(mén)或公眾反對(duì)、抗議等因素的影響下對(duì)項(xiàng)目造成的風(fēng)險(xiǎn)。以前政府部門(mén)在進(jìn)行投資項(xiàng)目評(píng)價(jià)時(shí)，過(guò)多地注重經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，而忽略了社會(huì)評(píng)價(jià)，PPP項(xiàng)目應(yīng)該把政府或公眾的反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)作為社會(huì)評(píng)價(jià)的重要組成部分來(lái)進(jìn)行技術(shù)評(píng)估，同時(shí)對(duì)評(píng)估主體、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、量化指標(biāo)等具體細(xì)節(jié)進(jìn)行明確設(shè)定。項(xiàng)目應(yīng)該延長(zhǎng)征求公眾意見(jiàn)的期限，并確保其公開(kāi)的信息在整個(gè)征求公眾意見(jiàn)的期限之內(nèi)均處于公開(kāi)狀態(tài)。

〔1〕王霞,柯永健,王守清.基于案例的中國(guó)PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)因素分析[J].中國(guó)軟科學(xué)，2009（5）.

〔2〕王守清,柯永建.特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資[M].清華大學(xué)出版社,2008（7）.

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〔6〕賈康.發(fā)揮PPP模式在改革創(chuàng)新中的正面效應(yīng).地方財(cái)政研究，2014:9.