吳朝陽 教授

一、外部供給不確定是威脅我國糧食安全的重要因素

目前，我國是世界第一糧食生產和消費大國。在糧食貿易方面，我國也正迅速融入國際市場并扮演重要角色。表1反映的是當前世界主要糧食進口國(地區(qū))情況。由表1可知，2013—2014年度我國除玉米外，其他主要糧食產品包括大豆、大米、高粱、大麥和小麥進口均位居前五，其中大米、大豆、高粱進口全球第一，小麥進口全球第四。從包含大豆在內的糧食進口總量來看，我國已是名副其實的全球糧食第一進口大國。從分品種糧食進口增速來看，如表2所示，與2010—2011年度相比，2013—2014年度我國大豆進口 7036.4萬噸，增長28.4%;大米進口390.0萬噸，增長578.3%;高粱進口416.1萬噸，增長1039.3%;大麥進口489.1萬噸，增長195.3%;小麥進口680.0萬噸，增長 633.5%;玉米進口327.7萬噸，增長234.7%。在大豆方面，我國已長期保持第一進口大國地位，近年來占世界總進口比重始終在60%左右，2013—2014年度占比達63.7%。另據(jù)美國農業(yè)部預測，2014—2015年度，我國六種主要進口糧食品種中除大麥、小麥、玉米之外，其他三種即大豆、大米、高粱進口仍將保持增長態(tài)勢。從谷物對外依賴度來看，2013—2014年度我國小麥、大米、玉米、大麥、高粱對外依賴度分別為4.9%、2.6%、1.5%、77.6% 和61.2%，相比2010—2011年度分別提高了 1.1、2.2、1.0、16.4和39.1個百分點。2013—2014年度糧食總進口同比增長30%，其中谷物同比增長92.6%。當年度谷物整體對外依賴度為2.9%，口糧對外依賴度為3.9%，離2014年中央一號文件提出的“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”目標尤其是“口糧絕對安全”目標尚存較大差距。

表1 2013—2014年度世界主要糧食 (分品種)進口國 (地區(qū)) 單位:千噸

表2 近年來我國分品種糧食進口情況 單位:千噸

在我國外匯儲備充足、全球糧食市場較為穩(wěn)定的情況下，適當借助外部市場滿足自身糧食需求可以增強國內政策的主動性和靈活性，策略本身符合國家利益，也更貼近聯(lián)合國糧農組織 (2003)對糧食安全定義的本義，但問題在于外部糧食供給數(shù)量和供給價格均存在極強的不確定性。在我國糧食對外依賴顯著增強的背景下，這種不確定性勢必成為威脅我國糧食安全的重要因素，主要表現(xiàn)在:第一，外部供給充裕時大量進口將打壓國內糧農生產積極性，一旦外部供給吃緊，國內極可能陷入內外部供給雙重不足的困境;第二，國際糧價異動向國內傳導容易紊亂國內糧食供求關系，使國內糧食供求平衡變得更為脆弱。上述威脅在全球糧食危機期間將更為顯著，必須高度警惕和審慎化解。

二、糧食外部供給不確定性的主要原因

(一)主產國出口控制

糧食危機期間為保證自身供給而限制糧食出口已成當前各糧食主產國的普遍做法。根據(jù)聯(lián)合國糧農組織的調查，2007—2011年糧食危機期間105個樣本國中采取糧食出口限制措施的有33個，比重高達31%，其中亞洲國家比重達50%。WTO研究結果顯示，主產國糧食出口控制還通過乘數(shù)效應進一步推高糧價，加劇危機 (Paolo E.G.and Nadia Rocha，2012)。國際社會對糧食出口限制的應對主要有溫和派和激進派兩派觀點:溫和派認為可通過強化烏拉圭回合農業(yè)協(xié)定第12條對成員方糧食進出口調控措施加強監(jiān)管;激進派認為須采取一些實質性的措施對其進行遏制。2008年WTO多哈回合談判草案基本上采取的是溫和派的主張。由此可見，未來國際社會對糧食出口限制問題可能仍不會有強有力的反制手段，只要危機出現(xiàn)，糧食主產國限制糧食出口的行為必將繼續(xù)發(fā)生，由此成為困擾全球糧食安全、威脅我國糧食外部供給穩(wěn)定性的重要隱患。

(二)跨國糧企滲透

目前，國際糧食市場事實上由少數(shù)國際糧企及其支配的跨國公司體系所壟斷，這些跨國糧企包括傳統(tǒng)的ABCD(ADM、邦吉—Bunge、嘉吉—Cargill和路易達孚—Louis Dreyfus)、嘉能可、丸紅以及新興的NOW(來寶—Noble、奧蘭國際—Olam、豐益國際—Wilmar)。不僅如此，跨國糧企還有進一步整合之勢，2012年4月至2013年4月，僅一年時間嘉能可、丸紅、路易達孚以及嘉吉等糧食巨頭宣布或已實施的跨國并購金額便達220億美元以上。自2008年外資進入我國糧食流通領域過渡期結束之后，跨國糧食巨頭便加速在我國布局，傳統(tǒng)的ABCD四大公司以及益海嘉里、豐益國際、丸紅等糧企均已進入我國市場。在廣東、浙江等地，有些境外糧企甚至通過“化大為小”“偷梁換柱”等手法違規(guī)進入國內市場。各大跨國糧企在我國通過橫向相互持股(如ADM便是益海嘉里的主要投資方)，縱向拉攏國內私營糧食收購企業(yè)乃至基層糧庫更是增強了其作為一個整體對我國糧食市場的控制力。跨國糧企濫用壟斷勢力，對沖政府糧市調控政策，謀求國內糧食定價權及糧食進口控制權直接影響我國糧食外部供給。盡管目前我國大部分糧食進口配額要求國營，然而一旦國內外糧食價差幅度超過配額外關稅稅率，境內跨國糧企便可能從國際市場大量進口糧食，如此將大大削弱我國糧食進口自主權，發(fā)生在大豆行業(yè)的危機便可能重現(xiàn)。

(三)國際糧價異動

糧價異動指那些不反映市場基本供求，帶來嚴重不確定性的劇烈且難以預期的糧價波動。圖1反映的是1990年1月至2014年6月國際糧價波動情況。由圖可知，2007—2014年無論從名義指數(shù)還是實際指數(shù)來看，國際糧價走勢其實已呈現(xiàn)明顯的偏離基本供求面的異動景象。國際糧價異動問題已引起國際社會高度關注，2011年聯(lián)合國糧農組織、世界銀行等八家國際機構為此發(fā)布了專題研究報告 (FAO/WB/IMF/ OECD，etc.，2011)。糧食金融化、能源化、全球氣候變化以及相關國家/機構對全球糧食供求信息的操控等因素是導致國際糧價異動的主要原因。作為我國糧食外部供給不確定性因素之一，國際糧價異動釋放的是錯誤的市場信息，其向國內傳導容易誘使國內生產者、貿易商和消費者做出次優(yōu)選擇，擾亂市場供求關系，并由此削弱我國糧食供需平衡的基礎。

(四)進口來源地高度集中

“適度進口”是新時期我國糧食安全保障戰(zhàn)略的重要內容，但進口來源地過于集中又成為我國糧食“適度進口”策略的軟肋。中國產業(yè)研究報告網所發(fā)《2014—2018年中國糧食加工業(yè)市場運營態(tài)勢與投資前景評估報告》顯示，2014年1－6月我國糧食進口主要來自美國、巴西、澳大利亞、泰國、越南和阿根廷，其中主要是美國和巴西，占同期糧食總進口量的70%。分品種看，我國大米進口主要集中在越南、巴基斯坦和泰國;小麥主要自美國、加拿大和澳大利亞進口;玉米主要來源于美國和烏克蘭;大豆進口主要來自巴西、阿根廷和美國;大麥主要從澳大利亞、加拿大和法國進口;高粱主要來源于美國和澳大利亞。糧食進口主要依賴少數(shù)國家的主要弊病在于:主要供給方由于不可抗力、國內政策抑或戰(zhàn)略調整等原因可能導致糧食產量和出口大幅減少，從而削弱我國糧食外部供給的穩(wěn)定性。例如，據(jù)美國農業(yè)部預測，2014—2015年度，我國小麥三大進口來源國美國、加拿大、澳大利亞小麥均將大幅減產，其中加拿大和澳大利亞減產將達10%以上，如果預測準確，將直接影響我國下年度小麥進口。為此美國農業(yè)部預測該年度我國小麥進口將銳減70%以上。

表3 2007—2011年各國對糧食出口實施限制的情況(基于105個國家樣本的研究)

圖1 1990.1—2014.6國際糧價指數(shù) (FAO Cereal Price Index)

(五)伙伴國及合作商違約、毀約

WTO 2013年12月的巴厘島會議明確提出允許發(fā)展中國家在糧食安全問題上有更多選擇權。目前來看，充分利用外部市場和境外土地資源滿足國內糧食供應也已在事實上成為我國保障糧食安全的重要組成部分。近年來，國際社會關于我國“高鐵換大米”“海外屯田”的討論不絕于耳。然而，在我國利用外部糧食市場和土地資源的過程中，由于合作伙伴國政局不穩(wěn)、社會動蕩、輿論抵制、腐敗、敵視等原因，加之“中國因素”的存在，我國糧食進口來源國或糧食導向型對外投資東道國政府及相關企業(yè)存在突出的違約、毀約風險，由此增添了我國糧食外部供給的不確定性。泰國政治風波一度危及中泰之間的大米進口合約，烏克蘭也曾出現(xiàn)利用我國購糧資金向他國提供糧食的事件，其目前的政局亂象是否會影響雙邊糧食投資計劃也令人擔憂。一定程度上講，伙伴國/合作商違約、毀約已成為我國糧食外部供給不確定性的重要來源。

三、應對糧食外部供給不確定性的策略選擇

(一)切實保護國內糧食產能

糧食是戰(zhàn)略性物資，作為發(fā)展中大國，我國在充分利用外部糧食供給的同時，必須明確一個事實，那就是:利用外部供給是為了爭取更大的靈活性，增強保障自身糧食安全的能力，而不是相反。為達此目標，一個重要的前提便是不能削弱自身糧食產能。目前，國際糧價普遍低于國內糧價，這是我國糧食進口大幅增長的重要原因，也是重大隱患。春秋時期齊桓公“服帛降魯梁”的故事在當今仍深具警示意義，那就是任何時候都不能削弱自身糧食產能。面對外部糧食供給的不確定性，確保糧食產能不被過度削弱是保障國內糧食安全的定海神針。為此，我國應在嚴守耕地保護紅線，劃定永久基本農田的同時，嚴防土地流轉“非糧化”趨勢，試行休耕制度，健全糧食主產區(qū)利益補償機制，加大良種研發(fā)和推廣支持，大力整頓糧食產業(yè)鏈的上游市場，降低種糧成本，保護糧農種糧積極性。此外，應在正常年份適當擴大主產區(qū)糧食出口，維持糧食供求動態(tài)平衡。從理論上講，糧食對外依賴度=(糧食進口－糧食出口)/糧食總需求，如果一國能保證年度糧食進出口大體平衡，則其整體糧食對外依賴度自然不會太高，并且有利于增強主產區(qū)種糧積極性，為應對糧食主產國出口限制、保障國內糧食供需平衡提供更大回旋余地。

(二)合理維護糧食進口自主權

維護糧食進口自主權的一個重要方面是積極參與多哈回合農業(yè)談判，尤其要將大米、小麥等口糧納入敏感產品范圍，并充分運用特殊保障機制合理控制糧食尤其是谷物進口。除此之外，應盡快出臺《糧食法》，結合《反壟斷法》及相關外商投資法律法規(guī)，依法規(guī)范跨國糧商經營行為。嚴防跨國糧商通過各種違規(guī)手段進入國內糧食流通與加工市場;對已進入國內的糧商濫用市場勢力、刻意操控糧食進出口行為予以嚴格約束;支持鼓勵本土糧企積極參股、并購外資糧企;進一步推動國有糧企整合，培育壯大民營糧企，不斷增強本土糧企國際競爭力。

(三)倡議設立全球糧食安全保障基金

可考慮由聯(lián)合國糧農組織牽頭，我國作為主要出資國之一在聯(lián)合其他主要糧食進出口方的基礎上共同設立全球糧食安全保障基金，主要用于如下方面:第一，在國際市場上“低買高賣”;第二，建立全球糧食公共儲備;第三，在拉美、次撒哈拉非洲、中東歐等未開發(fā)可耕土地集中區(qū)進行農業(yè)投資，穩(wěn)定增加全球糧食供給;第四，在國際糧食期貨市場打壓過度投機行為;第五，為聯(lián)合國糧農組織進一步完善全球糧食供求和價格公共信息庫，以及構建全球糧食安全風險預警機制提供財力支持。對于危機期間全球糧食公共儲備的市場投放，可考慮將基金出資份額作為重要參考指標。設立該基金既可為保障全球糧食安全做出應有貢獻，也可有效保障我國糧食外部供給的穩(wěn)定性。根據(jù)我國古代的平準理論，只要管理得當，該基金事實上具有良好的保值增值機能。

(四)積極推動糧食進口市場多元化

糧食進口來源高度集中是一國糧食安全脆弱性的重要根源(Douglas，Benno etc.，2013)。作為糧食進口大國，我國應高度重視糧食進口多元化對保障我國糧食外部供給安全的重要意義。為此，在當前多邊貿易談判停滯不前的背景下，我國應通過商簽PTA、FTA等形式大力開拓新的糧食進口來源地。2011年10月建立的“東盟+中日韓”大米儲備體系是我國推動糧食進口市場多元化的重要探索，但由于種種原因，該機制目前并未發(fā)揮應有的作用。今后我國應繼續(xù)尋求在西歐、中東歐、南亞等地區(qū)，通過簽訂專門的糧食貿易協(xié)議，或在商談PTA、FTA協(xié)議過程中加入特定的糧食貿易合作內容等形式開拓新的糧食供應市場。在此過程中，應高度重視公路、港口、倉儲、物流等基礎設施建設對推動我國糧食進口多元化的重要作用。與此同時，應積極培育合格的私營糧食進口企業(yè)。目前我國糧食進口主體主要是外商投資企業(yè)和國有企業(yè)，相比之下，私營企業(yè)往往更具市場敏感性，具有更強的糧食進口市場多元化沖動。

(五)多措并舉降低伙伴國或合作商違約率

其一，應“以競促合”，多方尋求合作伙伴，通過引入競爭機制促使合作順利開展;其二，應加強對合作伙伴國法律體系的研判，確保合約本身無法律漏洞;其三，應加強對伙伴國履約情況的監(jiān)督和制衡，為此，可考慮“一攬子合同”做法，也即不單獨簽訂糧食貿易投資合同，而是將該類合同與那些我國處于強勢地位的其他合同一并簽訂，使對方不敢肆意違約、毀約;其四，加強與東道國政府、非政府組織和民眾的溝通、協(xié)調，盡可能消減合作伙伴國的輿論抵制;其五，積極申訴，通過法律手段有效維護自身權益;其六，實行本土化戰(zhàn)略，考慮與東道國政府/企業(yè)一道組建合資合作公司，或與第三國政府/企業(yè)聯(lián)合在東道國開展糧食生產或貿易活動。