□ 馬思瑤

“公益訴訟”這個法學概念，起源于羅馬法，是相對于私益訴訟而言的，其典型特點在于超越個體利益的代表，而致力于通過訴訟來推動公共利益的維護。不論是1991年的第一部《民事訴訟法》還是2007年修改的《民事訴訟法》皆對公益訴訟制度未有言及，但司法實踐中卻不斷出現(xiàn)一些廣為關注的公益訴訟，但由于法律的空白，使得大量有公益訴訟需求的主體被“拒之門外”。本次修法將公益訴訟制度寫入法律，具有深遠的社會和法治意義，是民主和法制建設進一步健全的需要，是國家法制健全的標志，也是社會進步最顯著的標志。本次修法將公益訴訟制度寫入第五章“訴訟參加人”第一節(jié)“當事人”之中，要解決的是民事公益訴訟原告的主體具備什么樣的資格問題，其包含兩方面的內容:公益訴訟的案件的受案范圍和原告主體資格。要提起民事公益訴訟需要符合上述規(guī)定的內容。

一、民事公益訴訟的起訴主體

按照本條的規(guī)定，提起公益訴訟的起訴主體具有法定性，只有“法律規(guī)定的機關和有關組織”才有資格提起公益訴訟。這里的“法律規(guī)定的”限定的是“機關”和“有關組織”兩個主體，就是意味著不論何種機關或者何種組織，必須經(jīng)法律規(guī)定后才能成為公益訴訟的適格主體。但是修改后的《民事訴訟法》并沒有明確的規(guī)定，如此，只能將公益訴訟的主體問題指向其他法律中的明文規(guī)定?？梢蕴崞鹈袷鹿嬖V訟的主體見于《海洋環(huán)境保護法》第90條第2款規(guī)定的“依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門?！薄董h(huán)境保護法》第58條規(guī)定:對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟。其他諸如《消費者權益保護法》、《文物保護法》等與社會公共利益相關密切的單行法律并未對公益訴訟的主體資格進行規(guī)定，這是立法上的缺憾，亟待解決。細品條文不難發(fā)現(xiàn):“法律規(guī)定的機關和有關組織”的規(guī)定過于寬泛。具體到司法實踐中，哪類機關和組織才能成為公益訴訟的起訴主體呢?

(一)關于“法律規(guī)定的機關”的分析。按類別我國國家機構分為:權力機關、行政機關、司法機關和軍事機關。在上述分類中，不難發(fā)現(xiàn)，權力機關和軍事機關顯然不能作為“法律規(guī)定的機關”成為公益訴訟的起訴主體。我國的司法機關具體包括人民法院和人民檢察院兩個機關。我國法律明確規(guī)定:人民法院是國家的審判機關，肯定不能成為公益訴訟的起訴主體，而人民檢察院作為公益訴訟的起訴主體早已是一種共識，在《民事訴訟法》未修改之前，有些地方的檢察院已經(jīng)作為起訴主體參與到公益訴訟當中。人民檢察院作為公益訴訟起訴主體是毋庸置疑的。

余下的行政機關能否成為公益訴訟的起訴主體是理論界爭論較大的問題。依筆者所看，行政機關是不宜成為公益訴訟起訴主體的。因為，行政機關是指依法成立的行使國家行政職權的行政組織。如果將行政機關納入公益訴訟的起訴主體，很容易造成行政權和司法權混淆的情況。以環(huán)境污染為例，對于污染環(huán)境的事件，環(huán)保部門本身就負有監(jiān)管執(zhí)法的職能，他們熟悉并精通環(huán)境保護方面的法律法規(guī)。法院在審理環(huán)境污染案件時，還需要向他們征求處理意見。將他們列入公益訴訟的起訴主體，這在很大程度上將演變成毫無意義的起訴。況且，行政機關往往是環(huán)境污染、食品安全等公共事件的主管部門。一旦發(fā)生環(huán)境污染、食品安全等問題，他們本身可能就存在失職瀆職的嫌疑，自身就難辭其咎。如果讓其成為公益訴訟的起訴主體，很難體現(xiàn)出法律的公平，也很難使公眾信服最終的判決結果。

(二)“法律規(guī)定的有關組織”的分析。這里的“法律規(guī)定的有關組織”是應指那些經(jīng)過登記的團體、組織。如消費者協(xié)會等一些具有半官方性質的社團組織。這些社會團體在各自的領域中具有專業(yè)性，在其具體負責的領域中能更好地維護公民利益。同時，相對于公民個人單薄的力量而言，社會團體成員較多，實力較強，具有一定的影響力和廣泛的代表性，是可以充當公益訴訟起訴主體資格的。同時，相較于易與地方利益牽扯上關系的執(zhí)法機關來說，社會團體處于利益的中立地位，其所處地位決定其能更好地維護社會公共利益，是最佳的公益訴訟的起訴主體。

除此之外，根據(jù)上述法律條文，可以看出:公民個人是完全被排除在了公益訴訟的起訴主體中?？墒牵窦尤氲焦嬖V訟之中，真的會造成“濫訴”現(xiàn)象嗎?筆者對此持否定態(tài)度。原因如下:

第一，從法理上來看，依據(jù)我國憲法第二條規(guī)定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務?！睆奈覈鴳椃ㄒ?guī)定可以看出:我國公民享有廣泛的政治權利，尤其是管理社會事務方面的內容。這既是憲法賦予公民對公共事務的訴訟權利，又是人民主權這一憲法原則在民事訴訟領域中的具體體現(xiàn)。同時，保護社會公共利益是公民個人參與管理社會事務的義務和責任。所以，當社會公共利益受到侵害時，公民個人能夠依法提起公益訴訟。

第二，從世界各國的立法例來看，在涉及到環(huán)境、食品安全等牽涉國家利益和社會公共利益的訴訟中，公民皆被賦予了公民公益訴訟的訴訟主體資格。

第三，從未來程序設置來看，為了防止公眾普遍擔心的“濫訴”行為的出現(xiàn)，可以通過前置程序的設立、提高公民作為公益訴訟起訴主體的起訴條件以及“濫訴”行為導致的違法結果規(guī)定相應的法律責任加以解決。

二、民事公益訴訟的案件范圍

公益訴訟是為了保護社會公共利益提起的訴訟，那么，對其中最核心的部分——“公共利益”應作什么樣的理解呢?部分觀點認為，所謂公共利益是關系某個國家、民族所應當擁有的政治利益;有的學者認為，公共利益其實就是“經(jīng)濟秩序”，還有學者認為，公共利益具有經(jīng)濟秩序和社會公德兩個方面的內容，具體包括:公共秩序的和平與安全;經(jīng)濟秩序的健康、安全及效率化;社會資源與機會的合理保持與利用;社會弱者的利益(如市場競爭社會中的消費者利益、勞動者利益等)的保障;公共道德的維護(這在任何市場經(jīng)濟國家及其任何發(fā)展階段都顯得特別突出);人類文明方向發(fā)展的條件(如公共教育、衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展)等等方面。綜合上述多種說法，公共利益就是“公共”和“利益”的結合。何為“公共”意指大多數(shù)人的，不確定的人的利益;而這里的“利益”不單指經(jīng)濟利益還應包括其他諸如環(huán)境資源、政治利益、國家尊嚴等等，涉及到不特定多數(shù)人的利益，都應該可以成為“公共利益”。因此，雖然對“公共利益”概念的爭論一致不休，但在目前幾乎全球的所有國家都將環(huán)境污染、生態(tài)保護和可持續(xù)性發(fā)展視為一類公共利益。本條關于公益訴訟的案件范圍是采取列舉加概況的方式予以規(guī)定，其中“污染環(huán)境”、“侵害眾多消費者合法權益”采用的是列舉的方式，而用“損害社會公共利益的行為”進行高度概況作為兜底條款，點面結合陳述了公益訴訟的案件范圍。

三、民事公益訴訟程序的設計

縱觀關于公益訴訟制度的法律規(guī)定，雖然公益訴訟制度在我國法律規(guī)定中已經(jīng)有所體現(xiàn)。但是，僅僅規(guī)定了一個大的框架，對其中涉及到的具體程序問題并未詳加規(guī)定。依此，目前的公益訴訟程序只能按照《民事訴訟法》中的一般規(guī)定(如關于管轄、受理、舉證、保全、開庭審理及執(zhí)行等規(guī)定)來執(zhí)行。公益訴訟作為一種特殊的訴訟類型，應探索建立一套民事公益訴訟的特別程序。如:關于受理，公益訴訟案件受理的費用，理論上不應由原告繳納，案件審結后應由敗訴的被告予以負擔;關于管轄，公益訴訟應由損害行為地人民法院管轄;關于財產(chǎn)保全，原告申請財產(chǎn)保全的，無需提供擔保;關于生效裁判的執(zhí)行，人民法院對公益訴訟作出的判決、裁定生效后，當事人拒絕履行的，應交由法院執(zhí)行員執(zhí)行。公益訴訟制度還需要在實踐中不斷總結經(jīng)驗，不斷充實完善相關的制度設計。