江蘇大豐南陽(yáng)財(cái)政所 石昕

改革開(kāi)放以后，中國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出快速發(fā)展的態(tài)勢(shì)，截至2014年，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量已然躍居為世界第二。國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量提升引起了地方性的資金預(yù)算需求的快速增長(zhǎng)，隨之而來(lái)的是地方政府債務(wù)總量也發(fā)生了大幅度的增加。各地為了提高本地的生產(chǎn)總值，規(guī)避法律約束行為成風(fēng)，隱性舉債現(xiàn)象盛行。龐大的債務(wù)數(shù)目讓各地政府紛紛認(rèn)識(shí)到此時(shí)地方政府債務(wù)問(wèn)題已經(jīng)面臨極大風(fēng)險(xiǎn)，只有先將地方面臨的債務(wù)問(wèn)題合理解決，才能保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步增長(zhǎng)，符合“新常態(tài)”增長(zhǎng)模式，從而提升人民的生活水平。

一、我國(guó)地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

目前，地方政府產(chǎn)生債務(wù)的原因是多方面的，其債務(wù)結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜，債務(wù)的數(shù)目和規(guī)模相對(duì)龐大。由國(guó)家審計(jì)署在2013年中對(duì)政府性債務(wù)情況公布的全面審計(jì)報(bào)告顯示：截至2013年6月底，地方債務(wù)總額為17.8909萬(wàn)億元。在這里面，政府有償還責(zé)任的債務(wù)達(dá)10.8859萬(wàn)億元，占總額的60.85%；政府要承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)為4.3394萬(wàn)億元，占總額的24.25%；政府具有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為2.6656萬(wàn)億元，占總額的14.90%。同時(shí)，審計(jì)還顯示，省市縣鄉(xiāng)四級(jí)政府分別負(fù)償還責(zé)任的債務(wù)為1.7780萬(wàn)億、4.8434萬(wàn)億、3.9573萬(wàn)億和3070億元，占據(jù)的比例對(duì)應(yīng)為16%、45%、36%、3%。同時(shí)，我們可以看到，在地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，銀行貸款占比達(dá)50.8%，BT占到11.2%，發(fā)行債券占10.7%，信托融資占7%，證券、保險(xiǎn)和其他金融機(jī)構(gòu)融資占1.8%。在地方政府債務(wù)的舉債主體中，地方融資平臺(tái)舉債占負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)比例為38%，政府部門(mén)和結(jié)構(gòu)占比28%，經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位占比16%，這三類(lèi)舉債主體累計(jì)占比82%。

二、我國(guó)地方政府債務(wù)的形成原因

(一)地方債務(wù)不斷增長(zhǎng)的重要起因源于地方投資拉動(dòng)型的經(jīng)濟(jì)模式

1994年，我國(guó)進(jìn)行了分稅制改革，地方政府的財(cái)權(quán)在改革之后相對(duì)減少而事權(quán)則不斷增加。2008年以后，中央政府推出了“四百億”的整體經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，推進(jìn)“鐵公基”項(xiàng)目，規(guī)定了地方政府相應(yīng)的資金配套比例。而長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，政府對(duì)地方的投資是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿??；诖?，地方政府紛紛依托原有的城投公司大量借債，并?gòu)建自由的融資平臺(tái)來(lái)解決他們面臨的資金窘境。在投資拉動(dòng)型的經(jīng)濟(jì)模式下，官員的考核制度使得地方政府的借貸欲望越來(lái)越強(qiáng)烈。在目前的基層政府官員考核制度中，培植規(guī)模以上的企業(yè)、工業(yè)開(kāi)票銷(xiāo)售、招商引資億元項(xiàng)目考核、政府財(cái)政收入、增值稅指標(biāo)、外資的利用狀況這所謂的3+3指標(biāo)是最為重要的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。于是，大量的地方官員去大額借貸來(lái)新建工業(yè)園區(qū)等吸引外來(lái)投資拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，甚至由政府操控的融資平臺(tái)去操作稅收，虛增財(cái)政收入，以這種虛假的經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)?yè)Q取他們的政績(jī)和前程。

(二)地方政府債務(wù)在政治層面上的商業(yè)周期

地方政府債務(wù)的快速上升，也跟我國(guó)官員的體制有關(guān)?；鶎拥胤秸賳T的任期一般都是三年，縣級(jí)以上的任期也只有五年，所以往往會(huì)出現(xiàn)上任債務(wù)還沒(méi)有還完就被調(diào)走了，而下任官員在上任的政績(jī)壓力下，會(huì)繼續(xù)借債，借完又等著下一個(gè)接任者來(lái)還債，這種惡性循環(huán)就導(dǎo)致了地方的債務(wù)越滾越多。他們覺(jué)得，就算地方發(fā)生財(cái)政危機(jī)，最后中央政府也會(huì)為其收?qǐng)?。歷任地方政府領(lǐng)導(dǎo)的這些毫無(wú)顧忌的短期大量舉債行為對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展危害很大，也與善治政府和公共責(zé)任的要求相違背。

(三)地方政府債務(wù)信息的不透明，對(duì)外披露較少

地方政府舉債屬于違規(guī)行為，各級(jí)政府在舉債問(wèn)題上大都巧借名目、遮遮掩掩，再加上地方政府缺乏必要的信息披露機(jī)制。因此，盡管誰(shuí)都知道目前地方政府的債務(wù)總量已經(jīng)不小，但是誰(shuí)也說(shuō)不清地方政府性債務(wù)的結(jié)構(gòu)規(guī)模等情況。尤其考慮到地方政府有大量債務(wù)的存在，這些數(shù)據(jù)會(huì)在一定程度上反映出當(dāng)?shù)氐呢?cái)政風(fēng)險(xiǎn)的相應(yīng)狀況，地方政府出于謹(jǐn)慎的原因一般不會(huì)向外界披露，或者選擇性地少量披露。因此，誰(shuí)也無(wú)法說(shuō)清地方政府性債務(wù)的確切規(guī)模究竟有多少。

三、我國(guó)地方政府債務(wù)處理的幾點(diǎn)對(duì)策

(一)完善地方政府的債務(wù)融資法規(guī)

我國(guó)在去年的8月底對(duì)預(yù)算法進(jìn)行了修訂，采用全面的政府預(yù)算管理。國(guó)務(wù)院也啟動(dòng)了相應(yīng)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制，并規(guī)定地方政府舉借債務(wù)有相應(yīng)的規(guī)定的限額。但是，并沒(méi)有修訂具體的規(guī)章制度和實(shí)施條例，更不用說(shuō)實(shí)施細(xì)則了。所以，地方政府的債務(wù)融資法規(guī)的修訂是完全有必要的，應(yīng)該用法律來(lái)對(duì)地方債務(wù)融資進(jìn)行約束。

(二)優(yōu)化政府的考核制度，樹(shù)立正確的政績(jī)觀

對(duì)官員的考核制度導(dǎo)致了官員不合理的政績(jī)觀的產(chǎn)生，引發(fā)了各地官員盲目地追求投資和政績(jī)，不利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展。應(yīng)該將地方政府的債務(wù)情況也納入官員的考核體系之中，不僅看留下了多少投資，也要看留下了多少債務(wù)，全方位地評(píng)判投入產(chǎn)出，讓官員們能認(rèn)識(shí)到對(duì)人民的責(zé)任，構(gòu)建真正的善治政府，這樣有利于構(gòu)建更合理更完善的體制。

(三)加快地方政府職能轉(zhuǎn)換，規(guī)范政府投資行為

要將地方政府的職能從大包大攬轉(zhuǎn)換到有限的公共管理和服務(wù)職能上來(lái)，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與建設(shè)的職能更多地讓渡給市場(chǎng)、企業(yè)和中介組織，使政府投資集中在公益性投資項(xiàng)目上。在當(dāng)前地方政府債務(wù)居高不下的情況下，當(dāng)務(wù)之急就是要嚴(yán)格控制政府舉債經(jīng)營(yíng)，遏制政府債務(wù)急劇增長(zhǎng)的勢(shì)頭。首先是嚴(yán)禁地方財(cái)政借錢(qián)開(kāi)支，對(duì)預(yù)算不平衡的地方，要調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，壓縮支出規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)，努力實(shí)現(xiàn)平衡。二是不準(zhǔn)行政事業(yè)單位擅自舉債，尤其要嚴(yán)禁地方政府舉債搞“形象工程”、“政績(jī)工程”建設(shè)。對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)也要依據(jù)實(shí)際情況開(kāi)展，不能超越當(dāng)?shù)氐呢?cái)力。

四、結(jié)束語(yǔ)

地方債務(wù)的膨脹，成為了構(gòu)建和諧社會(huì)和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀面臨的巨大風(fēng)險(xiǎn)。積極引導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)健康、綠色增長(zhǎng)，符合“新常態(tài)”經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，是中央政府面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。我們應(yīng)該敢于改革，為地方債務(wù)問(wèn)題的解決找到可行的出路。

[1] 國(guó)家審計(jì)署,全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果,中華人民共和國(guó)審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告，2013年第32號(hào)公告

[2] 陳江靜.我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題研究[D].中共中央黨校,2014

[3] 陳欣.我國(guó)地方政府債務(wù)現(xiàn)狀、成因及對(duì)策研究[D].河南大學(xué),2014

[4] 凌運(yùn).我國(guó)地方政府債務(wù)成因與現(xiàn)狀分析及治理對(duì)策[D].湘潭大學(xué)，2014