廣東出入境檢驗檢疫局機關服務中心 陶理云

一、行政事業(yè)單位部門預算支出執(zhí)行現(xiàn)狀

(一)預算超支嚴重

主要體現(xiàn)在人員經費和公用經費上，俗稱“好用錢”，大部分行政事業(yè)單位由于人員超編嚴重或經費不按定額核定使用，導致人員經費和公用經費超支現(xiàn)象普遍，這從2013年各部門決算公開數(shù)據可以看出，80多個部門共超支2200億元，其中教育部超支金額729.16億元；審計署5.54億元，財政部10億元，國家發(fā)改委9.6億元，國土部52億元。

(二)預算資金尤其項目經費結余大

由于項目經費為專項申請，須遵循“?？顚Ｓ?，不得調劑和挪用”等原則，近年來行政事業(yè)單位年終結余大，影響資金使用效益。如劉家義在《國務院關于2013年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》提到：在審計署重點審計的中央部門中，存在較大的結存資金，并且半數(shù)資金沉淀閑置超過一年。至2013年底，重點審計的32個部門結存資金974.20億元中，50.69%是2012年底前形成的，甚至有8.36億元結轉超過5年。2014年截至12月仍有1.8萬億根本沒有任何項目，到年底仍然沒有落實下來，形成巨額結余資金就不足為奇了。

(三)突擊花錢現(xiàn)象普遍

每到年底，市政馬路挖掘機發(fā)出的“哐哐哐”聲顯示著一片繁華，刷漆工翻上翻下“刷刷刷”的聲音使得平日破舊的樓房煥然一新……，突擊花錢這個詞每到年底又成熱門詞語，歲末政府多花錢，幾成慣例，財政部的統(tǒng)計數(shù)據顯示，2007年，各級政府在最后一個月花掉了近1.2萬億元，超過全年財政支出金額的1/4。2008年12月，政府的財政支出金額超過1.5萬億，2009年為2萬億。

(四)違反規(guī)定執(zhí)行情況

為使當年財政資金執(zhí)行完畢，部分行政事業(yè)單位存在采取虛構項目、虛報冒領、虛列支出、超范圍、超標準列支等問題，如為加快預算執(zhí)行進度，未按審批程序擅自改變預算資金用途，挪用擠占專項經費；決算時，將尚未撥付的年度預算支出列入了當年一般預算支出，因上述預算資金均未撥付到用款單位或項目，形成虛假列支，造成當年的財政支出進度和支出規(guī)模不實。

二、存在問題的原因分析

(一)預算編制方法單一

現(xiàn)在行政事業(yè)單位部門支出預算大多使用基數(shù)法編制，遵循“二上二下”，層層分解編制層層匯總上報等程序，因編制時間短，基層編制單位預算數(shù)據均已是上級部門分配好的指標，數(shù)據量大，表格繁多，增量或固定預算等于默認以前年度各項成本費用的合理性，編制程序決定了基層編報單位無法對本單位預算做合理準確預測，而且各項支出的編制中大多數(shù)仍為粗獷型，并沒有細化預算編制，往往忽略預算編報前有關信息的調研及資料的收集、分析，因此無法進一步編細、編實項目預算內容；對預算變化后的資金內容和用途沒有加以明確，變更的預算說明沒有體現(xiàn)在批復中，從而影響了預算支出執(zhí)行。

(二)預算指標分配無具體規(guī)定

目前中央級行政事業(yè)單位預算指標分配的程序為：自上而下，層層分撥。此程序客觀上導致指標額度得單位有多少偏差，特別在非定員定額未確定標準的項目上差異較大，主觀上存在內部尋租空間，滋生腐敗的可能性。目前檢驗檢疫系統(tǒng)預算指標分配程序：財政部—質檢總局（一級預算單位）—直屬檢驗檢疫機構（二級預算單位）—直屬機構所屬行政事業(yè)單位（三、四級預算單位），由于檢驗檢疫機構總財政預算滿足率只為50%，指標層層分撥后，導致各單位財政預算額度多少不一，預算執(zhí)行率偏差大，部分單位預算資金不足，部分單位存在結余。

(三)預算體制存在的客觀原因

現(xiàn)有預算體制要求是：穩(wěn)妥可靠，量入為出，收支平衡，不得編制赤字預算。專家說道，“突擊花預算錢”是各個部門、各個單位都存在的普遍現(xiàn)象。由于現(xiàn)有的預算體制規(guī)定當年財政預算按“收支平衡，超支不補”的原則執(zhí)行，意味著不允許上一年沒用完的預算留到下一年，因此當年預算花不完有結余資金的各單位除年終決算時需多填報各種表格、上報原因說明，還要被核減下一年度資金預算，因此只能在有限的時間里全部花完，節(jié)約不僅沒好處，而且還吃虧。這成了各單位在預算執(zhí)行中想到的最常也是最大的問題。

三、加強和規(guī)范預算執(zhí)行有關建議

(一)改革預算編制方法，確保預算執(zhí)行可操作性

預算執(zhí)行過程存在的問題根源出在預算編制方法和程序上。目前我國各級政府部門預算均為年度預算，且按程序須提前一年編制，年度預算使得各單位只注重短期利益，不利于對事業(yè)的長遠規(guī)劃以及財政資源的統(tǒng)籌調配。國際上通行做法是：在編制年度預算的同時編制中期滾動預算，如以3年或5年為期，以戰(zhàn)略眼光將中長期事業(yè)及資金規(guī)劃納入預算，并定期做滾動調整，以適應政策及業(yè)務的重大變化。另外建議將現(xiàn)有編制方式基數(shù)預算改為基數(shù)預算與零基預算相結合的方式，如定員定額如人員經費、車輛費用等項目上可采用固定預算方法編制，在具體項目和因業(yè)務所需的臨時項目上按零基方法合理預測，細化項目文本，增加項目操作和可行性，提高預算執(zhí)行的合理性、準確性、及時性。

(二)改革預算分配體制，建立適當?shù)姆诸惙謾n定額標準

為達到財政資金分配的公正、透明、規(guī)范的目的，須制定科學合理的支出預算定額體系：首先根據部門、行業(yè)特點客觀保證單位行使職能的人員配置以及相應合理的資金需求。特殊部門特殊開支項目要單獨研究并確定定額標準。其次對預算單位開支水平做定性定量分析，逐步建立分類清晰、收支詳盡、定額量化的支出標準體系。標準體系建立將直接決定預算分配將按照固定的標準確定，使得各單位分配標準統(tǒng)一、財力配置均衡，將有效地促進支出執(zhí)行并減少預算分配中的暗箱操作。

(三)建立監(jiān)督機制，加強預算執(zhí)行規(guī)范性

單位預算經上級部門批復后，須嚴格按照預算批復執(zhí)行，而預算資金是否有效高效使用需以監(jiān)督考核作為抓手。預算執(zhí)行不僅僅是預算資金支付完畢，對資金使用是否規(guī)范是否促進績效的考核評價是預算執(zhí)行的必要延伸。加強預算執(zhí)行監(jiān)督，首先單位需要建立聯(lián)動機制，將與資金使用的各相關部門參與到監(jiān)督活動中來，引入審計部門或監(jiān)察部門，對資金使用的各個環(huán)節(jié)進行全方位、多角度的監(jiān)督，做到對資金使用過程監(jiān)督有制度約束，確保資金安全、合理、有效使用；其次對資金使用效益需建立考核評價機制。即建立預算編制與資金使用及決算編制的對應關系，分析偏差和原因，為下一年度預算編制提供參考，第三、建立效益評價的綜合評審，對項目資金使用全過程進行考核，做到項目資金的使用事前有計劃、事中有監(jiān)督、事后有評價，實現(xiàn)對資金使用全過程的追蹤問效管理。

(四)改革現(xiàn)有預算體制，建立獎懲考核機制

改變現(xiàn)有的“量入為出，收支平衡”的穩(wěn)妥性原則，建立“超支不補，結余獎勵”機制。2015年新頒布的預算法新增了“各級政府應當建立跨年度預算平衡機制”條例，雖然預計將有效緩解年底突擊花錢的弊病，但由于占用下一年度預算額度且年底有結余增加工作量較多，因此各單位還是抱著“能花即花”的態(tài)度，而甚少考慮勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效原則了。建議建立“超支不補，結余獎勵”機制，即嚴格在當年批復的預算額度內使用，超支不補，原則上也不予調整，若結余達到批復額度的一定比例如5%，10%，可從中提取一定比例獎勵基金作為對預算單位的獎勵，可在一定程度上遏制“突擊花錢”、“大手大腳”等弊病。

四、結束語

2015年新預算法實施后將有效改變現(xiàn)有預算執(zhí)行中存在的部分問題，主本之源，源水自清，預算體系的有效變革方能能使預算真正服務于行政事業(yè)之財務管理，促進資金有效高效使用。

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[2]范大軍.基層單位部門預算思考[J].合作經濟與科技，2008年8月

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