馬海濤 任 強

（中央財經(jīng)大學 財政學院， 北京 100081）

我國中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付的問題與對策

馬海濤 任 強

（中央財經(jīng)大學 財政學院， 北京 100081）

財政轉(zhuǎn)移支付是政府間財政關(guān)系的重要方面。伴隨著分稅制改革的不斷深入，我國中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付體系逐步發(fā)展完善?？傮w來看，中央對地方轉(zhuǎn)移支付種類繁多且占中央支出比重較大；一般性轉(zhuǎn)移支付具有均等化效果但需要清理合并；專項轉(zhuǎn)移支付亟待提高管理效率。當然，必須立足我國經(jīng)濟社會急速轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀客觀看待目前的轉(zhuǎn)移支付體系。未來，應降低中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付的比重；相對提高一般性轉(zhuǎn)移支付在轉(zhuǎn)移支付總額中的比重；建立分類轉(zhuǎn)移支付體系；提高專項轉(zhuǎn)移支付的效率。

轉(zhuǎn)移支付； 一般性轉(zhuǎn)移支付； 專項轉(zhuǎn)移支付； 稅收返還

轉(zhuǎn)移支付是政府之間為解決財政失衡而通過一定的形式和途徑轉(zhuǎn)移財政資金的活動，是用以補充公共物品而提供的一種無償支出，是政府財政資金的單方面無償轉(zhuǎn)移，體現(xiàn)的是非市場性的分配關(guān)系。按照主流財政學理論的解釋，轉(zhuǎn)移支付的作用主要是解決政府間的縱向不均等（Vertical fiscal imbalances）、橫向不均等（Horizontal fiscal imbalances）和區(qū)域間的外部效應（Inter-jurisdictional spill-over effects）。

一、中央對地方轉(zhuǎn)移性支付：分類及優(yōu)劣評判標準

按照政府間的轉(zhuǎn)移支付的資金是否有特殊用途，可以分為一般性轉(zhuǎn)移支付（Non-earmarked grants）、專項轉(zhuǎn)移支付（Earmarked grants）和分類轉(zhuǎn)移支付（Block grants）。一般性轉(zhuǎn)移支付指的是上級政府對資金的使用沒有特殊規(guī)定的轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)移支付額度按照公式法進行分配。專項轉(zhuǎn)移支付指的是上級政府對資金的使用有特殊用途規(guī)定的轉(zhuǎn)移支付。分類轉(zhuǎn)移支付的特征介于上面二者之間。分類轉(zhuǎn)移支付也是按照公式法進行分配，資金的用途按照大類區(qū)分，而不是按照具體項目進行。接受轉(zhuǎn)移支付的下級政府有一定的自由度在大類中的各個項目間進行調(diào)劑。

按照世界銀行專家Shah的理解，一個有效的政府間財政轉(zhuǎn)移支付的制度設計應當滿足以下幾個標準①：（1）轉(zhuǎn)移支付制度的設計應當能夠滿足下級政府完成指定公共服務的資金需要。（2）轉(zhuǎn)移支付的制度設計不能使下級政府形成疏于籌集財政收入和預算軟約束的習慣。也就是說，不能“養(yǎng)懶人”和向上級政府“甩包袱”。（3）轉(zhuǎn)移支付的制度設計必須公平，即轉(zhuǎn)移支付額必須與下級政府產(chǎn)生的真實財政缺口成反比。這也就意味著，轉(zhuǎn)移支付的額度應當是有差別的，不能“撒胡椒面”。（4）轉(zhuǎn)移支付制度必須是透明且穩(wěn)定的。這就意味著，下級政府在制定本級預算額度的時候，能夠及時地將上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付額度反映進來。

二、中央對地方轉(zhuǎn)移支付總體現(xiàn)狀：種類繁多且占中央支出比重較大

我國1994年的分稅制改革，奠定了適應社會主義市場經(jīng)濟體制的政府間財政關(guān)系的基本框架。中央政府選擇采取了“存量不動，增量調(diào)整”的方針，旨在通過漸進性改革，逐步加大中央財政所控制的增量，用增量部分進行以公共服務水平均等化為目標的地區(qū)間財力再分配，以求逐步建立起科學、規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。通過20世紀末及21世紀初的轉(zhuǎn)移支付制度的改革，我國形成了一個龐大的轉(zhuǎn)移支付體系（見表1）。

表1 2014年中央對地方轉(zhuǎn)移支付和稅收返還體系

注：2009年之前，一般性轉(zhuǎn)移支付被稱作“財力性轉(zhuǎn)移支付”；均衡性轉(zhuǎn)移支付被稱作“一般性轉(zhuǎn)移支付”。

資料來源：《關(guān)于2014年中央和地方預算執(zhí)行情況與2015年中央和地方預算草案的報告》，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201503/t20150317_1203481.html

以2014年為例，中央一般公共預算支出（包含補充中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，下同）為74990.01億元。其中，轉(zhuǎn)移支付和稅收返還為51604.45億元，占中央一般公共預算支出的近69%（見圖1）。地方一般公共預算支出（包含補充地方預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、結(jié)轉(zhuǎn)下年支出和地方政府債券還本支出，下同）為131464.18億元，從中央政府獲得的轉(zhuǎn)移支付和稅收返還占地方一般公共預算支出的39%?？梢?，我國中央政府對下級政府轉(zhuǎn)移支付和稅收返還的規(guī)模非常大。這一方面反映出中央政府能夠集中公共資源的能力比較強，從而有可能對這部分公共資源在區(qū)域之間進行再分配；然而，通過與其他國家的比較來看，也反映出中央直接支出的比重過小，中央政府將公共服務支出責任下放給了地方。如果中央再分配公共資源能夠既公平又有效率，那么，會產(chǎn)生好的效果；如果中央再分配公共資源的過程中存在問題，則可能將結(jié)果推向另一面。從長期來看，這種格局的改變有賴于中央和地方事權(quán)和支出責任的重新調(diào)整（上收）來實現(xiàn)。

中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付比重過大，直接擠占了中央財政本級支出。從與世界上其他國家相比來看，我國中央財政本級支出是非常小的（見圖2）。從與我國國土面積相差不大的美國的對比來看，美國在2006年聯(lián)邦政府本級支出占比50%；到了2013年，聯(lián)邦政府本級支出占比達到52%；對于面積較小的法國，中央政府本級支出達到80%；除了韓國中央政府本級支出小于30%之外，其他國家中央政府本級支出均大于40%。我國2013年中央財政本級支出僅為15%。這說明財政資金在政府間再分配后，中央政府直接控制能力在下降。

圖1 兩項支出占中央一般公共預算支出比例

三、中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付：具有均等化效果但需要清理合并

理論上的一般性轉(zhuǎn)移支付指的是上級政府對下級政府沒有特殊指定用途的轉(zhuǎn)移支付。這種轉(zhuǎn)移支付應當按照規(guī)范的公式法來分配上級政府的財政資金。1995年由財政部地方司主要負責設計的過渡期轉(zhuǎn)移支付開始實施，這成為一般性轉(zhuǎn)移支付在我國的雛形。最初的過渡期轉(zhuǎn)移支付包含客觀因素轉(zhuǎn)移支付（財政統(tǒng)計上有時又稱之為“普通轉(zhuǎn)移支付”）和政策性轉(zhuǎn)移支付?？陀^因素轉(zhuǎn)移支付主要按照公式法測算各地區(qū)財政收支缺口，然后乘以客觀因素轉(zhuǎn)移支付系數(shù)得出。政策性轉(zhuǎn)移支付的對象是民族地區(qū)。為了使轉(zhuǎn)移支付制度更加科學，其后財政部對標準財政支出和標準財政收入等具體測算標準進行了校準和修訂。在之后的若干年內(nèi)，“一般性轉(zhuǎn)移支付”先后幾易其名，從名稱和包含的內(nèi)容上幾經(jīng)變化。2002年，過渡性轉(zhuǎn)移支付更名為一般性轉(zhuǎn)移支付，專門指向依據(jù)標準財政收支缺口計算的轉(zhuǎn)移支付。同時，鑒于轉(zhuǎn)移支付種類的增加，使用“財力性轉(zhuǎn)移支付”的概念涵蓋新的“一般性轉(zhuǎn)移支付”及沒有明確規(guī)定具體使用用途的轉(zhuǎn)移支付。從2009年開始，“一般性轉(zhuǎn)移支付”又更名為“均衡性轉(zhuǎn)移支付”；之前的“財力性轉(zhuǎn)移支付”更名為“一般性轉(zhuǎn)移支付”。

一般性轉(zhuǎn)移支付主要應當是按照公式法測算的對于標準財政支出大于標準財政收入的地區(qū)給予一定程度上補助缺口的轉(zhuǎn)移支付項目。目前來看，納入一般性轉(zhuǎn)移支付的主要應當是按照公式法計算的均衡性轉(zhuǎn)移支付。這種轉(zhuǎn)移支付資金不設具體用途，由接受轉(zhuǎn)移支付資金的地方政府按照自己的意愿使用資金。

除此之外，還有其他幾個類型的轉(zhuǎn)移支付項目，這些項目如革命老區(qū)、民族和邊境地區(qū)轉(zhuǎn)移支付；調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付；農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付；資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付；成品油稅費改革轉(zhuǎn)移支付；體制結(jié)算補助；工商部門停征兩費等轉(zhuǎn)移支付；基層公檢法司轉(zhuǎn)移支付；義務教育等轉(zhuǎn)移支付；基本養(yǎng)老金和低保等轉(zhuǎn)移支付；新型農(nóng)村合作醫(yī)療等轉(zhuǎn)移支付；村級公益事業(yè)獎補等轉(zhuǎn)移支付；西部地區(qū)基層政權(quán)建設轉(zhuǎn)移支付等。

后面幾類項目又可以分為兩大類，一類是出于中央政府某項政策調(diào)整導致地方政府收入減少或支出規(guī)模增大，進而由中央政府補助資金缺口的轉(zhuǎn)移支付。這一類轉(zhuǎn)移支付資金的使用沒有比較嚴格的使用用途指向，或者用途非常寬泛。這一類轉(zhuǎn)移支付如調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付。另一類是中央按照一定方法測算，轉(zhuǎn)移給地方政府用于某一大類的支出，地方政府在使用過程中有一定的自由度，可以在這一大類中選擇自己偏好的項目。后一類轉(zhuǎn)移支付通常也被稱為分類撥款（Block Grants）。如西部地區(qū)基層政權(quán)建設資金專門用于改善西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、人大機關(guān)辦公條件。

目前，一般性轉(zhuǎn)移支付的問題是種類比較多，這種現(xiàn)象往往是財政體制轉(zhuǎn)型時期頻繁出臺的中央政策導致的。從短期來看，種類繁雜的一般性轉(zhuǎn)移支付在我國特殊轉(zhuǎn)型時期有存在的客觀原因。從長期來看，需要將種類復雜的一般性轉(zhuǎn)移支付整合為種類有限的幾種類別。

四、中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付：亟待提高管理效率

以2014年為例，一般性轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付和稅收返還之和的53%，專項轉(zhuǎn)移支付占比37%，稅收返還占比約為10%（見圖3）。專項轉(zhuǎn)移支付設置的本身目的在于委托地方政府完成中央政府指定的支出責任及解決地區(qū)間公共服務提供的外溢性。對于專項轉(zhuǎn)移支付的存在，應當從兩個方面來看待。一方面，由于專項轉(zhuǎn)移支付有特定用途，這可以使地方政府將財政資金用在指定方向上。

圖2 中央財政本級支出占全國財政支出比重

另一方面，專項轉(zhuǎn)移支付類別太多，導致很多管理性的問題出現(xiàn)。就我國目前專項轉(zhuǎn)移支付的管理來看，存在以下幾點問題。它們突出地表現(xiàn)在歷年來審計署公布的《中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》中。

圖3 各項目占轉(zhuǎn)移支付和稅收返還的比例

主要突出問題如下：

1.專項轉(zhuǎn)移支付不透明

從公開渠道很難全面獲取各轉(zhuǎn)移支付具體子項目、額度和資金使用情況，同時也無法獲取相關(guān)部門在專項轉(zhuǎn)移支付審批環(huán)節(jié)的責任。這種不透明是滋生“跑部錢進”和財政管理低效率的重要原因。

2.專項轉(zhuǎn)移支付管理的權(quán)責問題不清晰

據(jù)《國務院關(guān)于2013年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》披露，“以‘農(nóng)林水事務’類專項為例，其中66個專項在中央本級由9個主管部門的50個司局、114個處室參與分配管理；下達到地方后僅省一級就涉及近20個主管部門，省以下也需層層審批，如廣東省2013年分配的‘晚造水稻種植保險保費補貼’1.16億元，經(jīng)縣、市、省逐級審核，最長的歷時213天才到位。”類似于這種問題的低效率進一步導致年終突擊花錢和支出效益不高的連鎖反應。

3.專項轉(zhuǎn)移支付明細項目過多且存在交叉重復現(xiàn)象

由于項目多頭管理，轉(zhuǎn)移支付資金支出方對補貼對象存在信息不對稱的情況，接受專項轉(zhuǎn)移支付的項目存在接受多種類似資金補助現(xiàn)象。據(jù)《國務院關(guān)于2013年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》披露，“經(jīng)審計核實，具有專項性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付明細項目有363項，其中‘中央基建投資’1個明細專項又包含110個子項。有的專項設置交叉重復，如財政部管理的‘國家水土保持重點建設工程補助’等6個專項與發(fā)展改革委管理的‘水土保持專項資金’等6個專項之間，財政部管理的‘農(nóng)業(yè)科技推廣示范’、‘名優(yōu)經(jīng)濟林’等21個專項之間，發(fā)展改革委管理的‘物流業(yè)調(diào)整和振興’、‘農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流’等13個專項之間，在資金投向、補貼對象等方面存在交叉現(xiàn)象。”

4.專項轉(zhuǎn)移支付政策目標存在不協(xié)調(diào)現(xiàn)象

由于多頭管理，各部門掌握的專項轉(zhuǎn)移支付在目標上存在不協(xié)調(diào)。據(jù)《國務院關(guān)于2013年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》披露，“農(nóng)業(yè)部管理的‘海洋捕撈漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)補助’主要用于海洋漁船的報廢補助等，而財政部和農(nóng)業(yè)部共同管理的‘漁業(yè)成品油價格補助’主要用于補助因成品油價格調(diào)整增加的漁業(yè)成本，由于保留漁船領取的成品油價格補助高于報廢漁船獲得的轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)補助，漁民更傾向于保留漁船，造成減船轉(zhuǎn)產(chǎn)工作陷于停頓?！蓖寝r(nóng)業(yè)部參與管理的專項轉(zhuǎn)移支付在政策效果上出現(xiàn)相互矛盾的問題。

總之，目前轉(zhuǎn)移支付依然存在不少問題。一方面上級政府希望通過專項轉(zhuǎn)移支付的方式敦促地方政府完成上級政府指定的公共服務責任；另一方面，上級政府和部門又疲于面對煩瑣的專項資金審批、管理和績效考核。過長的委托代理鏈條，使得上級難以掌握地方政府個性化的真實公共服務需求，難以跟蹤整合專項轉(zhuǎn)移支付的支出信息。

五、客觀看待改革過程中的轉(zhuǎn)移支付體系

政府間轉(zhuǎn)移支付制度是財政體制的重要組成部分。我國財政體制的完善“前無來者”，處處需要結(jié)合我國特殊國情。我國正處在轉(zhuǎn)型時期。所謂“轉(zhuǎn)型”，指的是經(jīng)濟社會在轉(zhuǎn)型，制度在調(diào)整，很多事情都有待進一步觀瞻及完善。就經(jīng)濟轉(zhuǎn)型來看，經(jīng)過之前經(jīng)濟增長的快速期，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式發(fā)生巨大的轉(zhuǎn)變，這進一步使得稅源結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。就稅制改革來看，目前尚有“營改増”處于掃尾階段；房地產(chǎn)稅尚探索如何開征；消費稅和個人所得稅改革在悄然進行。稅制結(jié)構(gòu)的調(diào)整持續(xù)不斷地“倒逼”政府間財政關(guān)系調(diào)整這一問題。前者發(fā)生改變，后者必須要調(diào)整。就影響地方政府支出事項的問題及政策來看，這些問題和政策不定期頻繁影響著地方政府的財政收支狀況，并間接影響中央對地方政府的轉(zhuǎn)移支付政策。在我國這樣地方政府擁有很小的制度調(diào)整自由度的體制中，中央政策的調(diào)整更會影響地方財政運行。因而，不能僅僅局限轉(zhuǎn)移支付制度本身研究問題，更應在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的大背景下，從整個財政體制上著眼研究轉(zhuǎn)移支付問題。

1.關(guān)于一般性轉(zhuǎn)移支付和均衡性轉(zhuǎn)移支付

就對一般性轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)來看，轉(zhuǎn)移支付資金是一般性的為解決橫向財政缺口和縱向財政缺口而產(chǎn)生。然而，由于國家政策尤其是中央出臺的某些政策會導致地方政府支出增加或稅收收入減少。鑒于此，中央必須通過轉(zhuǎn)移支付政策來彌補由于中央政策導致地方政府產(chǎn)生的財政缺口。越是在政策調(diào)整頻繁的時期，這種因政策調(diào)整導致的轉(zhuǎn)移支付項目越多。這樣，一般性轉(zhuǎn)移支付各項目數(shù)額計算的先后套算關(guān)系也越來越復雜。不能否認一般性轉(zhuǎn)移支付管理水平尚待提高，頻繁出臺的政策及轉(zhuǎn)移支付項目確實給一般性轉(zhuǎn)移支付的管理增加了很多難度。這些和我國轉(zhuǎn)軌時期經(jīng)濟社會形勢的劇變有密切關(guān)系。

2.關(guān)于專項轉(zhuǎn)移支付

專項轉(zhuǎn)移支付是資金使用具有指定用途的轉(zhuǎn)移支付資金。從理論上看，中央財政專項資金使用范圍應屬中央政府應當提供（買單）的公共服務。但是，在財政資金的具體支出使用責任來看，專項轉(zhuǎn)移支付的使用由地方政府來具體落實。進一步看，中央財政之所以使用專項資金是為了使地方政府完成中央政府的某項意圖而落實的某項支出。如果中央不提供這種支出，地方政府就不會（不愿或不能）從有限的自有財政資源中撥付資金落實此項支出。轉(zhuǎn)移支付資金的用途一般來說是非常明確且具體的。具體支出時可以采用項目法來進行管理。但在有些時候，對轉(zhuǎn)移支付資金使用用途的規(guī)定還不能過于具體明確。因為從中央到最基層的信息存在不對稱，過于具體明確的用途規(guī)定可能使得“資金所用未必是所需”，從而，造成資金浪費。專項轉(zhuǎn)移支付種類過繁、參與管理方過多等問題同樣與劇變時期，政府和財政治理未與變化保持同步所致。

3.關(guān)于稅收返還制度

不少專家指出，稅收返還是廣義上中央對地方政府轉(zhuǎn)移支付的一個組成部分。從長期來講，稅收返還制度應當取消。經(jīng)過梳理上個世紀末我國財政體制改革的歷史可以知道。稅收返還實際上是為了推進1993年稅制改革而在中央政府和地方政府之間達成妥協(xié)的產(chǎn)物。按照20世紀90年代時任國務院副總理的朱镕基同志的說法，“中央必須從地方多拿一點，但拿太多也不行。拿太多了，方案反而通不過，不能實行。……第一年不能改變原有的利益格局。……只能從第二年開始，拿那么多一點點；再過一年，稍微多拿一點；下一年，再多拿一點；越到后來拿的越多?！荒芴??！雹谕瑫r，對于增值稅和消費稅返還的基數(shù)年問題，實際上也是中央和地方博弈的結(jié)果。朱镕基同志提到，“關(guān)于基數(shù)年的問題。原方案主要是考慮1993年還有幾個月，為避免人為擴大支出基礎，確定1992年為基數(shù)年。……為了兼顧中央和地方的利益格局，減少改革阻力，建議改以1993年為基數(shù)年。由于上劃稅種單純，今后幾個月做手腳的可能性不大?！雹蹚哪壳靶蝿菘矗扉F基同志關(guān)于稅收返還制度設計的目標已經(jīng)順利實現(xiàn)。

稅收返還制度是一個巧妙的制度設計。假如中央財政在某省獲取的75%的增值稅和消費稅為100，則1993年對該省稅收返還為100；假如1994年全國兩稅增長率為15%，那么，1994年對該省稅收返還為100*（1+0.3*15%），即105；假如1995年全國兩稅增長率為15%，那么，1995年對該省稅收返還為105*（1+0.3*15%），即109。

按照這一勢頭，從1993年至2012年，具體情況見表2：

表2 稅收返還的巧妙設計

注：1.倒數(shù)第4行代表從該省凈拿走的；倒數(shù)第3行代表中央返還給該省的；最后1行代表從該省拿走的與返還給該省的比值。2.該案例僅僅是個模擬，表明：中央拿走的比例越來越大；返還的比例越來越小，以體現(xiàn)稅收返還設計的精巧之處。

就實際情況看，從2003年至2011年中央財政收入中75%的增值稅與消費稅及稅收返還實際數(shù)如表3所示。足見稅收返還制度是一個“溫水煮蛙”的制度設計。該制度在短期內(nèi)不會影響地方實際財力太大，但從長期來看，這個政策在中央集中財力的作用中逐步顯現(xiàn)。

從本質(zhì)上講，稅收返還是分稅制改革過程中中央和地方政府間達成“契約”的組成部分。稅收返還本應是“契約”內(nèi)達成的歸屬于地方政府的稅收收入。因而，稅收返還不能被賦予調(diào)節(jié)各省財力差異的職能。真正應被賦予調(diào)節(jié)財力差距職能的工具是一般性轉(zhuǎn)移支付。專項轉(zhuǎn)移支付是地方政府代替中央政府履行事權(quán)但自己承擔支出責任的資金，也不能直接被視為調(diào)節(jié)財力差異的工具。

盡管如此，在某些年份，稅收返還制度也客觀上有調(diào)節(jié)各省財力差距的效果（見圖4）。從2007年數(shù)據(jù)來看，各省人均一般預算收入的基尼系數(shù)是0.4334。各省一般預算收入和稅收返還的人均數(shù)的基尼系數(shù)是0.4211；各省一般預算收入和一般性轉(zhuǎn)移支付的人均數(shù)的基尼系數(shù)是0.3212；各省一般預算收入和專項轉(zhuǎn)移支付人均數(shù)的基尼系數(shù)是0.3352。因而，2007年稅收返還和各項轉(zhuǎn)移支付均能對各省人均財力差異起調(diào)節(jié)作用。按照效果的差異程度，一般性轉(zhuǎn)移支付效果最優(yōu)，其次是專項轉(zhuǎn)移支付，最后是稅收返還。

圖4 2001-2007年各省人均數(shù)據(jù)的基尼系數(shù)

六、未來我國轉(zhuǎn)移支付制度的改革方向

未來我國轉(zhuǎn)移支付改革的路徑和時間是多個因素共同作用的結(jié)果。中央對地方轉(zhuǎn)移支付體系首先是建立在中央和地方政府事權(quán)劃分的基礎上。事權(quán)意味著該公共服務事項根據(jù)政府間財政關(guān)系的基本原則，各級政府應該為何種公共服務買單。這就必須劃清不同種類的公共服務在各級政府之前劃分的內(nèi)容。與美國等聯(lián)邦制（政治及財政方面）國家不同，我國各級政府事權(quán)的劃分尤為困難。中央對地方轉(zhuǎn)移支付體系還建立在中央和地方財力劃分的基礎上。若中央財力多，地方財力少，地方為完成需要的公共服務責任，必須要求中央政府較大份額的轉(zhuǎn)移支付；若中央財力薄，地方財政厚，要求中央政府大額的轉(zhuǎn)移支付也困難。恰逢我國目前進行營業(yè)稅轉(zhuǎn)增值稅的改革、個人所得稅綜合計征模式的改革和房地產(chǎn)稅的改革，稅種及其歸屬的改革必然引起財力在中央和地方政府分布的變化，這種變化客觀上也會影響政府間轉(zhuǎn)移支付制度的改革。以上這些因素必然會導致我國轉(zhuǎn)移支付制度實體內(nèi)容的建立和完善進程。

1.中央對地方轉(zhuǎn)移支付體系實體內(nèi)容的改革建議

我們所定義的中央對地方轉(zhuǎn)移支付體系實體內(nèi)容指的是轉(zhuǎn)移支付應當占中央財政支出比重、轉(zhuǎn)移支付各類別及比重等問題。總體上看，轉(zhuǎn)移支付占中央財政支出比重不能太大。近年來，中央對地方轉(zhuǎn)移支付和稅收返還占中央一般公共預算支出70%左右。轉(zhuǎn)移支付后，中央本級支出僅占全國財政支出的15%左右。與其他國家相比，這一比例確實低不少。另外，真正按照公式法計算出來的均衡性轉(zhuǎn)移支付占中央對地方轉(zhuǎn)移支付和稅收返還的16%；均衡性轉(zhuǎn)移支付占中央對地方轉(zhuǎn)移支付的18%。④除均衡性轉(zhuǎn)移支付之外的轉(zhuǎn)移支付很多是具有使用用途指向的專項資金（即便是被納入一般性轉(zhuǎn)移支付的一部分資金）。由“一項政策、一項轉(zhuǎn)移支付”現(xiàn)象導致類別過多過繁的情況給轉(zhuǎn)移支付的行政管理帶來了過多的負擔。從長期看，應當提高一般性轉(zhuǎn)移支付中均衡性轉(zhuǎn)移支付的比重，合理歸并各類均衡性的財政資金。

分類轉(zhuǎn)移支付（Block Transfer）也是轉(zhuǎn)移支付大類中應當突出的重要內(nèi)容。分類轉(zhuǎn)移支付的用途介于一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付之間。該資金使用過程中只規(guī)定大體用途類別，不再規(guī)定非常具體的用途明細。這樣能夠在一定程度上解決“中央主觀認為地方需求”和“地方實際具體需求”不一致的情況，從而提高資金的使用效率。

2.中央對地方轉(zhuǎn)移支付法律、程序和行政方面的改革建議

中央對地方轉(zhuǎn)移支付應當有法可依。對于轉(zhuǎn)移支付制度法律層面的規(guī)定可以見目前我國最新修訂的《預算法》⑤，“財政轉(zhuǎn)移支付應當規(guī)范、公平、公開，以推進地區(qū)間基本公共服務均等化為主要目標?！薄柏斦D(zhuǎn)移支付包括中央對地方的轉(zhuǎn)移支付和地方上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付，以為均衡地區(qū)間基本財力、由下級政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體?！薄鞍凑辗?、行政法規(guī)和國務院的規(guī)定可以設立專項轉(zhuǎn)移支付，用于辦理特定事項。建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機制。市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的事項不得設立專項轉(zhuǎn)移支付?！背酥?，《國務院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（國發(fā)〔2014〕71號）和《財政部關(guān)于印發(fā)〈中央對地方專項撥款管理辦法〉的通知》（財預[2000]128號）及其他具體轉(zhuǎn)移支付項目方面的部門規(guī)章對轉(zhuǎn)移支付加以規(guī)范。就目前形勢來看，這些法律、國務院行政法規(guī)和部門規(guī)章依然落后于財政轉(zhuǎn)移支付制度實踐的要求。應當適時出臺《轉(zhuǎn)移支付法》及其《實施細則》來約束轉(zhuǎn)移支付的確立程序、合理標準、管理及信息透明問題。對于轉(zhuǎn)移支付項目及金額的確立，甚至可以進一步加大人大專門委員會、地方政府和第三方人士介入該事項的責任，以提高轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性。對于轉(zhuǎn)移支付制度的透明性，應進一步擴大公開程度，從轉(zhuǎn)移支付制度的公式（含參數(shù)）、立項、獲批、資金流向都予以公開，總結(jié)并公布詳盡的年度轉(zhuǎn)移支付報告。

注釋

①Shah, Anwar. “Principles and Practices of Intergovernmental Fiscal Transfer.” In Ahmad et al ed.ReformingChina’sPublicFinances. Washington, DC, International Monetary Fund.

②③朱镕基：《朱镕基講話實錄》（第一卷），北京：人民出版社，2011年，第372-375頁，第367-371頁。

④數(shù)據(jù)來源于2014年中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預算表，http://yss.mof.gov.cn/2014zyjs/201403/t20140325_1059171.html。在計算均衡性轉(zhuǎn)移支付過程中，剔除掉了重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、產(chǎn)糧大縣獎勵資金、縣級基本財力保障機制獎補資金。

⑤見《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》（2014年8月31日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過）。

責任編輯 張靜

Discussions on the Improvements of Fiscal Transfer System in China

Ma Haitao Ren Qiang

（School of Public Finance， Central University of Finance and Economics， Beijng 100081）

Fiscal transfer is an important component in intergovernmental fiscal relationship. Since the beginning of Tax Sharing System， China has developed a complicated transfer system. Compared to many other developed countries， the amount of transfer makes up a large share of central expenditure in China; Although the general-purpose transfer equalize the fiscal capacity of sub-national governments to some extent， it is still need to be rearranged; For special-purpose transfer， an efficient system should be set up to supervise its running and administration. Of course， we should look at this objectively since China is in a transition period．

fiscal transfer； general-purpose transfer； special-purpose transfer； tax rebates

2015-09-01

北京高等學校青年英才計劃項目（Beijing Higher Education Young Elite Teacher Project）“我國房產(chǎn)稅改革的中長期戰(zhàn)略”（YETP0954）；2014年度國家社會科學基金項目“小學教育投入和受益的匹配機制及房產(chǎn)稅問題研究”（14BJY166）；2014年度北京市社會科學基金項目“基于‘經(jīng)濟公平’的小學教育融資機制研究：海淀區(qū)的案例”（14JYB019）