袁方成 陳澤華

（華中師范大學(xué) 政治學(xué)研究院 中國農(nóng)村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新研究中心, 湖北 武漢 430079）

“項(xiàng)目進(jìn)村”中的執(zhí)行差距與組織自主性研究
——基于全國40縣面板數(shù)據(jù)的實(shí)證分析

袁方成 陳澤華

（華中師范大學(xué) 政治學(xué)研究院 中國農(nóng)村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新研究中心, 湖北 武漢 430079）

全國40縣面板數(shù)據(jù)的分析表明，政府主導(dǎo)的“項(xiàng)目進(jìn)村”目標(biāo)與結(jié)果之間存在較為明顯的“執(zhí)行差距”，反映了縣鄉(xiāng)政府及村級(jí)組織與鄉(xiāng)村治理績效具有較為復(fù)雜的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。“項(xiàng)目進(jìn)村”中縣級(jí)財(cái)政投入公共服務(wù)的力度越大，越有利于縮小縣域內(nèi)的發(fā)展差距，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的配套投入越多，則愈加限制治理績效的改善，而村級(jí)組織的“一事一議”發(fā)揮了較為積極的作用。為此，加大中央和省級(jí)的財(cái)政支持力度，強(qiáng)化縣鄉(xiāng)政府和村級(jí)組織的治理能力，并動(dòng)員、鼓勵(lì)、引導(dǎo)和規(guī)范地方和基層組織自主性的充分發(fā)揮和有效銜接，拓展鄉(xiāng)村地區(qū)的民主治理，是當(dāng)前“項(xiàng)目制”制度安排下，鄉(xiāng)村地區(qū)的公共服務(wù)水平和治理績效得以可持續(xù)、穩(wěn)定提升的可行之道。

項(xiàng)目制; 自主性; 鄉(xiāng)村基層; 治理績效

一、組織自主性影響治理績效嗎？

項(xiàng)目是人們?cè)谟邢薜馁Y源和特定的時(shí)空完成既定目標(biāo)的一種活動(dòng)，也是現(xiàn)代國家推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的基本方式。政府運(yùn)用各種項(xiàng)目建設(shè)的形式，致力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國家繁榮，是世界各國通行的做法。①特別是自羅斯福新政以來，強(qiáng)化國家干預(yù)，加大公共投入，是各個(gè)國家促進(jìn)發(fā)展和治理的基本價(jià)值取向。尤其是東亞中國，“強(qiáng)國家”成為一種普遍的選擇。這些國家對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的干預(yù)不僅通過規(guī)制，也是通過投入和項(xiàng)目參與實(shí)現(xiàn)的。

廣義上理解，“項(xiàng)目進(jìn)村”是政府、企業(yè)和社會(huì)組織等不同性質(zhì)的行動(dòng)主體，在農(nóng)村地區(qū)運(yùn)用行政、市場和社會(huì)化的方式和手段，采取“專項(xiàng)建設(shè)”、“專項(xiàng)開發(fā)”的形式開展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)實(shí)踐活動(dòng)。建國后，各級(jí)政府在城鄉(xiāng)地區(qū)實(shí)行了多種類型的項(xiàng)目，以推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和政治發(fā)展。改革以來，特別是稅費(fèi)改革以后，隨著國家進(jìn)一步加大農(nóng)村公共投入，大量的工程和項(xiàng)目進(jìn)入農(nóng)村?！绊?xiàng)目制”在農(nóng)村地區(qū)推行的重大建設(shè)實(shí)踐，推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。當(dāng)前農(nóng)村各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展，諸如“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)扶持、道路維護(hù)、新農(nóng)村規(guī)劃獎(jiǎng)補(bǔ)、扶貧整村推進(jìn)、飲水安全、廣播電視“村村通”、農(nóng)家書屋、一建三改（建沼氣、改廁、改廚、改豬圈）、環(huán)境整治和污水治理等，都大量采取政府主導(dǎo)的“項(xiàng)目制”方式推進(jìn)。項(xiàng)目成為農(nóng)村公共財(cái)政投入、公共資源配置及農(nóng)村公共工程和公益事業(yè)建設(shè)的基本方式。

“項(xiàng)目進(jìn)村”的一大顯著特征，是中央和省級(jí)財(cái)政支持始終發(fā)揮著主導(dǎo)作用。②按照中央的政策初衷，通過“項(xiàng)目制”的形式，界定并強(qiáng)化地方和基層政府在農(nóng)村地區(qū)建設(shè)和發(fā)展中的角色和責(zé)任，引導(dǎo)和規(guī)范其在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)方面的財(cái)政投入，從而更加有效而較快的改變廣大鄉(xiāng)村地區(qū)村莊基礎(chǔ)設(shè)施薄弱和公共服務(wù)短缺的現(xiàn)狀，推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略的實(shí)施。

我國政府積極推進(jìn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)，整體上在較短時(shí)間內(nèi)較為明顯的改變了廣大農(nóng)村地區(qū)的面貌，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平有了長足的進(jìn)步。當(dāng)然，客觀上看，建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程，不同地區(qū)的地方和基層政府的“執(zhí)行差距”③也是明顯的：既有消極、回避、沉默、拖延的一面，也出現(xiàn)了積極、肯定、支持、參與的舉動(dòng)，其治理績效也相應(yīng)的具有較為顯著的差異化特征。

由此看來，國家公共投入和項(xiàng)目的確促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，但也帶來諸多問題和難題。有的國家和地區(qū)呈現(xiàn)出繁榮與昌盛，而相當(dāng)一部分則處于停滯與衰落之中，引起學(xué)者的廣泛反思和討論。④如果說國家干預(yù)是通過項(xiàng)目來實(shí)施的，那么通過對(duì)國家項(xiàng)目實(shí)施及其績效評(píng)估和研究無疑是理解和解釋國家干預(yù)效能的合理視角。

“項(xiàng)目治國”對(duì)于國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)政治體制運(yùn)行及其治理績效的影響，無疑極具現(xiàn)實(shí)啟發(fā)意義。也正因如此，近年來，我國一些學(xué)者紛紛將目光投向農(nóng)村公共項(xiàng)目的研究。如何評(píng)估“項(xiàng)目進(jìn)村”的績效，如何加強(qiáng)農(nóng)村項(xiàng)目管理，以及如何提升項(xiàng)目進(jìn)村的效能等等，成為社會(huì)高度關(guān)注的問題，也是學(xué)界研究的熱點(diǎn)之一。

在“技術(shù)治理”和“分級(jí)治理”大行其道之時(shí)，⑤作為“項(xiàng)目制”治理形式在鄉(xiāng)村層面的具體實(shí)踐，“項(xiàng)目進(jìn)村”自身具有專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化的技術(shù)治理的內(nèi)核，這種實(shí)踐中的“執(zhí)行差距”和鄉(xiāng)村治理績效存在如此巨大的差異？更為重要的是，兩者之間具有怎樣的內(nèi)在關(guān)聯(lián)？鄉(xiāng)村治理績效固然與項(xiàng)目資金的分配方式，更取決于地方政府和村莊組織的自主行動(dòng)。在“項(xiàng)目進(jìn)村”的運(yùn)作鏈條的末端，地方和基層的自主性是否以及在何種程度上影響其績效？這是本文聚焦的核心問題。

二、組織自主性在“項(xiàng)目進(jìn)村”中如何表現(xiàn)？

（一）“體制外”的政策設(shè)計(jì)

一直以來，村莊建設(shè)和農(nóng)村發(fā)展面臨的首要問題是“錢從哪里來”。理論上，我國村莊建設(shè)和發(fā)展的資金來源于三方面：政府財(cái)政主導(dǎo)、村莊自籌和市場供給。⑥就實(shí)際而言，村莊建設(shè)項(xiàng)目大部分屬于基礎(chǔ)設(shè)施和公益性事業(yè)，投入多，收效周期長且市場收益率低而風(fēng)險(xiǎn)較高，市場主體發(fā)育較為緩慢，市場供給機(jī)制并不完善；⑦而由村民自籌資金開展村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，舉辦農(nóng)村公益事業(yè)，同樣面臨著困境。

稅費(fèi)改革以后，隨著作為農(nóng)村公共品供給主要財(cái)源的各項(xiàng)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)被取消，由農(nóng)村自籌的公共投資明顯減少。⑧而受限于村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度以及其他因素，村莊“一事一議”集籌資制度在農(nóng)村難以展開。⑨因此，村莊建設(shè)和農(nóng)村發(fā)展所需的大量資金，仍然來自于政府公共財(cái)政投入，其依賴程度相當(dāng)高。

各級(jí)政府的涉農(nóng)財(cái)政投入中，中央政府的轉(zhuǎn)移支付占據(jù)了重要的位置。眾所周知，分稅制改革之后，中央強(qiáng)化了對(duì)財(cái)權(quán)的掌控，汲取大量的稅收，各級(jí)地方政府事權(quán)不變或增加而財(cái)權(quán)被削弱，地方財(cái)政出現(xiàn)較大缺口。⑩尤其在農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，縣鄉(xiāng)政府財(cái)權(quán)上移，收入驟減，絕大部分財(cái)政支出用于維持機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和人員工資。村莊建設(shè)的投資主體缺位，農(nóng)村公共服務(wù)的供給水平與質(zhì)量也隨之明顯降低。

與此相對(duì)應(yīng)，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的范圍和力度逐年增加，教育、醫(yī)療等多項(xiàng)農(nóng)村公共服務(wù)供給職能日益由中央政府來承擔(dān)。而中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，大都采用項(xiàng)目的形式。財(cái)政資金的項(xiàng)目化供給，抑或“項(xiàng)目制”，正是分稅制后中央和地方不同層級(jí)政府間的一項(xiàng)重要制度安排。它是在集權(quán)的收入體制外，遵循和維持集權(quán)控制邏輯下，中央政府所尋求和開辟的另一種可以直接支配和控制財(cái)源使用的途徑。這一制度安排旨突破以單位制為代表的原有科層體制的束縛，遏制市場經(jīng)濟(jì)體制帶來的分化效應(yīng)，從而加大民生工程和公共服務(wù)的有效投入。

從政策設(shè)計(jì)的角度，以項(xiàng)目制為主導(dǎo)的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，有利于彌補(bǔ)財(cái)政實(shí)力薄弱地區(qū)的財(cái)力缺口，均衡地區(qū)間財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力的均等化；增加專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，重點(diǎn)支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的薄弱地區(qū)和領(lǐng)域，能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)創(chuàng)造條件，有效增加用于支農(nóng)、教科文衛(wèi)、社會(huì)保障等事關(guān)民生領(lǐng)域的支出，體現(xiàn)了公共財(cái)政的要求。而面向廣大農(nóng)村地區(qū)，涉農(nóng)資金的“項(xiàng)目制”供給比一般性的轉(zhuǎn)移支付更為有效，在以村社主導(dǎo)的普惠模式下，中央財(cái)政資金輸入轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理能力的提升，以及自下而上的農(nóng)民需求偏好之間的有效互動(dòng)。由此，各具特色的“項(xiàng)目進(jìn)村”實(shí)踐形態(tài)，在廣大農(nóng)村地區(qū)得以廣泛而迅速的產(chǎn)生并擴(kuò)散。

（二）復(fù)雜多重的“執(zhí)行差距”

“項(xiàng)目進(jìn)村”政策實(shí)踐中的“執(zhí)行差距”引起政府部門的高度重視，其實(shí)際效果也引發(fā)學(xué)界的關(guān)注和討論。受政府職能轉(zhuǎn)變不到位、政府間支出責(zé)任不清晰等體制性因素的影響，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)置交叉重復(fù)、資金投入零星分散，造成部分地方多頭申請(qǐng)、重復(fù)要錢；部分項(xiàng)目計(jì)劃與地方實(shí)際需要脫節(jié)，地方政府又無法結(jié)合實(shí)際作必要調(diào)整和統(tǒng)籌安排，造成轉(zhuǎn)移支付效率不高和資金損失；制度設(shè)計(jì)層面，項(xiàng)目政策不周密，如分配辦法不合理，過多考慮地方具體事務(wù)支出缺口，使得專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方資金安排產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付配套對(duì)地方財(cái)政形成較大壓力，有的地方臨時(shí)挪用其他資金或借債配套，配套資金并未真正落實(shí)；執(zhí)行周期過長，部分中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金當(dāng)年撥付時(shí)間較晚，形成大量結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)，影響使用效益；轉(zhuǎn)移支付資金的撥付和使用中，存在不同程度上的擠占和挪用。

對(duì)于“項(xiàng)目進(jìn)村”及其后效的解釋，學(xué)界主要將其與治理體制和結(jié)構(gòu)關(guān)聯(lián)起來。改革之初，具有韋伯意義的“科層制”行政體制的某些特征不斷被放大。自上而下的“壓力型”體制驅(qū)動(dòng)下，地方政府為完成層層加碼的行政目標(biāo)，諸如地方GDP和財(cái)稅收入，其行為具有相當(dāng)?shù)碾S意性、短期性和變通性特征。

分稅制改革前，這種帶有分權(quán)色彩的體制，更傾向于形成“塊塊坐大、條條不足”的格局，這顯然與中央集權(quán)的“條條”體制自上而下的控制邏輯相悖離。中央政府必然通過財(cái)稅和行政等多種手段，加大中央對(duì)地方的垂直管理，以解決這一治理格局中所產(chǎn)生的基層服務(wù)供給不足和治理責(zé)任缺失不足，而“項(xiàng)目進(jìn)村”便成為“項(xiàng)目制”這種超越行政科層制的制度安排在鄉(xiāng)村地區(qū)的實(shí)踐展開。

不同于“條線”運(yùn)作的分級(jí)平臺(tái)，“項(xiàng)目進(jìn)村”搭建了一種更為直接的中央、地方與鄉(xiāng)村三方主體參與和博弈的平臺(tái)，形成中央自上而下與地方和基層自下而上沖突、控制與反控制、逃避、協(xié)作、配合等多重復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系，亦即央地政府之間從“零和博弈”到“非零和博弈”的調(diào)適過程。在這一過程中，盡管中央政府擁有對(duì)于規(guī)則的掌控權(quán)，而地方和基層往往通過多維度甚至于反向的操作，作為對(duì)中央政策的反應(yīng)。

中央各項(xiàng)政策的實(shí)施，有賴于“條條”部門自上而下的高位推進(jìn)。在行政資源緊張的“常態(tài)化”環(huán)境中，上級(jí)“條條”部門為了實(shí)現(xiàn)自身意志，需要與其他部門競爭基層政府有限的行政資源。而除少數(shù)必須不打折扣落實(shí)的“剛性任務(wù)”外，地方和基層政府實(shí)際上擁有很大的自主安排權(quán)。因此，更好地動(dòng)員縣鄉(xiāng)政府，優(yōu)先完成本部門任務(wù)，是“條條”部門選擇治理方式和模式的重要出發(fā)點(diǎn)。

一般而言，在相近的制度條件和區(qū)域空間下，“項(xiàng)目進(jìn)村”之所以呈現(xiàn)差異化效果，與村莊自主性的強(qiáng)弱及其資源整合、運(yùn)用等組織功能發(fā)揮的程度有關(guān)，并以內(nèi)外部多種因素作為條件。如果不考慮“項(xiàng)目進(jìn)村”中較強(qiáng)同時(shí)較為穩(wěn)定的“技術(shù)理性”因素，中央在向下“委托”項(xiàng)目時(shí)，專業(yè)化的管理技術(shù)確實(shí)能夠較好地解決項(xiàng)目“監(jiān)替”問題。但如前所述，從另一方面看，卻面臨著對(duì)執(zhí)行組織主體激勵(lì)不足的問題?？h鄉(xiāng)政府和村級(jí)組織是否以及在多大程度上被動(dòng)員起來，參與完成農(nóng)地整治之類的項(xiàng)目任務(wù)，決定“項(xiàng)目進(jìn)村”后“最后一公里”的結(jié)果。換言之，既有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論探討表明，地方和基層主體自主性的發(fā)揮，在相當(dāng)程度上決定著“項(xiàng)目制”進(jìn)程中鄉(xiāng)村建設(shè)和治理效能的提升。

（三）組織自主性的運(yùn)作路線

按照通常的理解，地方和基層自主性主要是以縣鄉(xiāng)政府和村級(jí)組織為代表的利益主體，在客觀條件的限制下，能夠以獨(dú)立的認(rèn)知判斷為基礎(chǔ)，根據(jù)自身內(nèi)在需求和實(shí)際情況，自主參與競爭和資源配置，自我設(shè)計(jì)、自我管理、自我發(fā)展的權(quán)利（權(quán)力）能力、狀態(tài)及其實(shí)踐。將這種自主性置于當(dāng)下“項(xiàng)目進(jìn)村”的場域中來理解，則主要包括縣鄉(xiāng)政府和村級(jí)組織在鄉(xiāng)村公共服務(wù)領(lǐng)域中的財(cái)力資源投入意愿、能力及其實(shí)踐機(jī)制。

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革以來，財(cái)政分權(quán)賦予了地方和基層較大的動(dòng)力去謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展。加之行政壓力至上而下的逐層傳遞，對(duì)地方和基層政府的行為產(chǎn)生較大影響，也在相當(dāng)程度上塑造著組織自主性。

以財(cái)政收入與支出為內(nèi)核和標(biāo)志的地方自主性的提升的后果之一，是地方和基層公共服務(wù)態(tài)度及供給與服務(wù)需求之間的差異日益明顯。一項(xiàng)基于1979一2001年的省際數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，委任制下的財(cái)政分權(quán)會(huì)導(dǎo)致地方政府行為的變異。地方政府為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，會(huì)不計(jì)成本地投資于公共基礎(chǔ)設(shè)施，而漠視地方民眾的社會(huì)服務(wù)需求。1999一2005年省際層面的數(shù)據(jù)分析也表明，隨著政府公共資源配置權(quán)力的擴(kuò)大，地方政府具有不顧居民實(shí)際需求偏好、擴(kuò)張行政成本和基建支出的傾向日趨明顯。在縣級(jí)政府層面，全國2067個(gè)縣（市）2001一2005年財(cái)政支出中，生產(chǎn)性支出偏向扭曲嚴(yán)重妨礙了公共財(cái)政體制的建設(shè)以及向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。

有意思的是，中央所推動(dòng)的項(xiàng)目制，卻在一定程度上緩解著這種狀況。介于1997一2009年的實(shí)證研究表明，中央轉(zhuǎn)移支付對(duì)省級(jí)財(cái)政的再分配投入具有重要促進(jìn)作用。原因何在？從政策設(shè)計(jì)的角度看，中央在“項(xiàng)目發(fā)包”的同時(shí)，對(duì)于承包項(xiàng)目的地方設(shè)置了資金投入的相關(guān)“配套條款”，以及要求地方政府保證項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量的“連帶責(zé)任”。這種“配套條款”和“連帶責(zé)任”實(shí)現(xiàn)的主要形式，就是地方配套財(cái)政支出。

“項(xiàng)目進(jìn)村”意味著大量中央和省級(jí)財(cái)政資金向村莊層面匯聚集中，建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)行主體，而地方政府“打包”機(jī)制以及村莊“抓包”機(jī)制的分級(jí)運(yùn)作，并形成了以縣級(jí)地方政府為主導(dǎo)的項(xiàng)目運(yùn)作模式。上級(jí)政府正是通過層層項(xiàng)目資金的配套這一手段來動(dòng)員基層政府。并以此來調(diào)動(dòng)地方和基層的積極性，“誘導(dǎo)”地方政府將財(cái)政支出從其他建設(shè)領(lǐng)域引導(dǎo)至鄉(xiāng)村公共服務(wù)領(lǐng)域中去。

至此，學(xué)界研究貢獻(xiàn)了“項(xiàng)目進(jìn)村”過程中央—地方——鄉(xiāng)村社會(huì)的清晰而明確的運(yùn)作路線，其重要的啟示是對(duì)“項(xiàng)目制”和鄉(xiāng)村治理有效性的評(píng)判考察，重心在于地方和基層行動(dòng)主體自主性的發(fā)揮與否?；谌珖鞯亍绊?xiàng)目進(jìn)村”的考察，為什么有的地方成效顯著而有的地方差強(qiáng)人意？值得更加深入探討的是：愈是接近來至于到達(dá)鄉(xiāng)村“最后一公里”，縣鄉(xiāng)政府及村級(jí)組織的自主性與項(xiàng)目建設(shè)和地方和基層發(fā)展的關(guān)聯(lián)性是否愈強(qiáng)？這種關(guān)聯(lián)性是怎樣和在多大程度上影響了地方和基層治理績效的提升？對(duì)于這些問題的解釋和回答，當(dāng)前研究總體上仍然是個(gè)案的、細(xì)碎而局部性、非連貫而不充分的。

本文在既有研究基礎(chǔ)上，聚焦于以財(cái)政投入為內(nèi)核的縣鄉(xiāng)政府和村級(jí)組織的自主性與鄉(xiāng)村治理績效之間的關(guān)聯(lián)性研究，以期獲得在當(dāng)前既定的“項(xiàng)目制”特色治理框架中，對(duì)縣鄉(xiāng)政府和村級(jí)組織行為邏輯更為深入、生動(dòng)而豐富的理解和把握，同時(shí)也是作為對(duì)于政府公共投入、治理績效以及“國家為什么會(huì)失敗”等討論的回應(yīng)。

三、組織自主性與治理績效如何界定？

（一）縣鄉(xiāng)和村級(jí)組織自主性

本文研究地方和基層組織自主性——鄉(xiāng)村治理績效之間的關(guān)聯(lián)性問題。本文采用地方財(cái)政自主性指標(biāo)——地方和基層治理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的分析框架，考察縣鄉(xiāng)財(cái)政和村級(jí)財(cái)務(wù)變量、鄉(xiāng)村治理機(jī)制變量對(duì)治理績效的關(guān)聯(lián)性與影響效度。其自變量X是基層財(cái)政自主性程度、村莊治理機(jī)制，因變量Y是村莊治理績效賦值總加成。

1.財(cái)政維度的組織自主性

對(duì)于地方和基層財(cái)政自主性程度的測量，從央地財(cái)政關(guān)系的角度，主要考察的是中央財(cái)政收入在國家總?cè)胫械谋戎?、中央?cái)政支出在財(cái)政總支出中的比重和地方政府部門的絕對(duì)數(shù)量。當(dāng)然，也可以通過分析地方財(cái)政收入增量中地方政府所占的份額來測定分權(quán)程度，最常見的測量是地方財(cái)政可用收入占地方財(cái)政總支出（凈收入和上級(jí)轉(zhuǎn)移支付）的比重，而各地財(cái)政對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴度和地區(qū)內(nèi)各級(jí)政府財(cái)政收支份額被認(rèn)為是兩類具有可行性的測量指標(biāo)。

客觀上看，“項(xiàng)目進(jìn)村”中的各項(xiàng)建設(shè)經(jīng)費(fèi)由不同的條條“部門”分別下?lián)?，在地方政府的?cái)政預(yù)決算中，并沒有將地方財(cái)政用于“項(xiàng)目進(jìn)村”的支出明細(xì)和總體狀況列出，而是以各項(xiàng)支農(nóng)投入條目的形式出現(xiàn)，無法從中獲得全面而具體的細(xì)化信息，這對(duì)于測算縣鄉(xiāng)兩級(jí)的財(cái)政支出，具有相當(dāng)大的挑戰(zhàn)性。為此，本文運(yùn)用學(xué)界通常采用的“收入指標(biāo)測量法”測量縣級(jí)政府的財(cái)政自主性程度。其計(jì)算公式如下A（縣級(jí)財(cái)政分權(quán)測量指標(biāo)）:

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)，由于無法獲得完整的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債建設(shè)的情況較為普遍，這并不符合財(cái)政收入指標(biāo)測量法的邏輯推理?xiàng)l件。課題組通過問卷調(diào)查，獲得其中40個(gè)“項(xiàng)目進(jìn)村”中鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套資金投入（即鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政用于項(xiàng)目的支出）的樣本。依循指標(biāo)財(cái)政對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴度的推理邏輯，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套資金投入與建設(shè)項(xiàng)目總支出的比值，能夠反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的財(cái)政自主度。沿用“收入指標(biāo)測量法”的推導(dǎo)方式，本文采用項(xiàng)目配套資金指標(biāo)作為”項(xiàng)目進(jìn)村“中鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政自主性程度的測量指標(biāo)：

B（鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目配套資金指標(biāo)）

在村級(jí)組織層面，村級(jí)財(cái)務(wù)自主性就是村莊組織對(duì)于村莊財(cái)務(wù)收支的管理權(quán)限。當(dāng)前全國鄉(xiāng)村地區(qū)的村級(jí)財(cái)務(wù)管理主要有五種制度，即村財(cái)村管制、村財(cái)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管制、村財(cái)雙代管制、村會(huì)計(jì)委派制和村會(huì)計(jì)委托代理制。從管理主體的性質(zhì)可以歸納為三種模式：“村財(cái)村管”、“村財(cái)鄉(xiāng)管”以及“第三方財(cái)會(huì)委托”。不同的村級(jí)財(cái)務(wù)管理模式，反應(yīng)村莊組織對(duì)于村級(jí)財(cái)務(wù)的管理權(quán)限存在差異。本文中將此三種模式作為測算村級(jí)組織財(cái)務(wù)自主性的指標(biāo)。

2.設(shè)施、能力、參與和秩序的績效維度

對(duì)于村莊治理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的確定，已有個(gè)案的實(shí)證研究，主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)增長與分配、公共服務(wù)能力、村民公共參與、村莊秩序作為測量維度。從制度績效角度，現(xiàn)行政策與體制、公平分配狀況、農(nóng)民公共參與水平及其權(quán)威認(rèn)同和鄉(xiāng)村社會(huì)秩序被作為適用的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，而評(píng)價(jià)體系涵蓋了包括經(jīng)濟(jì)增長、社會(huì)分配、公共參與及社會(huì)秩序四個(gè)基本層面。此外，廣大村民對(duì)鄉(xiāng)村公共服務(wù)的滿意程度，能夠客觀反映農(nóng)民需求的滿足程度和社會(huì)福利水平?？梢詫⑵渥鳛榭h鄉(xiāng)部門和村級(jí)組織等在提供服務(wù)過程中所體現(xiàn)出的供給能力和協(xié)調(diào)能力、回應(yīng)性與公正性、民生關(guān)愛度、公眾參與度、承諾可信度以及責(zé)任意識(shí)等方面所作出的最終評(píng)價(jià)或結(jié)果。

績效指標(biāo)的確定也要考慮“項(xiàng)目進(jìn)村”的制度安排和實(shí)踐特性，囊括鄉(xiāng)村治理的政治、經(jīng)濟(jì)（財(cái)務(wù)）、社會(huì)與服務(wù)方面。為此，課題組選取的鄉(xiāng)村治理績效評(píng)價(jià)指標(biāo)包括四項(xiàng)：即公共設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀、公共服務(wù)能力、公共參與度和鄉(xiāng)村秩序。公共設(shè)施建設(shè)情況反映了當(dāng)前中央和地方各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施情況，是鄉(xiāng)村治理經(jīng)濟(jì)（財(cái)務(wù)）績效直接的表現(xiàn)；公共服務(wù)能力是各級(jí)政府和鄉(xiāng)村服務(wù)主體對(duì)廣大村民服務(wù)需求的回應(yīng)和供給能力，可以作為鄉(xiāng)村治理服務(wù)績效的測量指標(biāo)；村民的公共參與是“村民與鄉(xiāng)村政治系統(tǒng)發(fā)生直接的行為聯(lián)系的過程，是村民表達(dá)自己意愿于鄉(xiāng)村政治體系之中的顯性行為”，它反映了鄉(xiāng)村治理的民主程度，可以看做鄉(xiāng)村治理的政治績效；而村莊秩序則是在當(dāng)下特定的時(shí)代背景下，通過村莊歷史沿傳、村莊共同體生活、政府權(quán)力的嵌入等多種力量鉸接之后，沉淀下來為多數(shù)村民接受的行為準(zhǔn)則，以及由之支配的村莊運(yùn)作形態(tài)，秩序狀態(tài)直接關(guān)系鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定程度，可以據(jù)此判斷鄉(xiāng)村治理的社會(huì)績效。

（二）調(diào)查數(shù)據(jù)

本項(xiàng)研究所采用的數(shù)據(jù)來自于華中師范大學(xué)中國農(nóng)村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新研究中心于2014年7-9月份開展的中國“財(cái)政政策改革與管理”研究的調(diào)查。本次調(diào)查采用簡單隨機(jī)抽樣設(shè)計(jì)，調(diào)查點(diǎn)覆蓋全國內(nèi)地15個(gè)省級(jí)行政單位。獲得有效調(diào)查樣本《鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本信息表》80個(gè)、《村情表》121個(gè)和《農(nóng)民調(diào)查問卷》2127個(gè)。

由于項(xiàng)目資金轉(zhuǎn)移支付的復(fù)雜性與不公開，導(dǎo)致部分樣本的數(shù)據(jù)缺失。課題組剔除了無法確認(rèn)真實(shí)性和部分變量存在缺失值的樣本，在同一個(gè)縣僅選取1個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)1個(gè)村進(jìn)行分析，總共選取了10個(gè)省40個(gè)縣（市、區(qū)）的數(shù)據(jù)作為分析樣本。其中，東部地區(qū)樣本數(shù)為6份（占15%），中部地區(qū)樣本數(shù)為27份（占67.5%），西部地區(qū)樣本數(shù)為7份（占17.5%）。

表1 樣本基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

續(xù)表

（三）變量說明

1.作為因變量的治理績效

本研究將鄉(xiāng)村治理績效設(shè)置為因變量Y。關(guān)于鄉(xiāng)村治理的績效的測量，本文選擇了22道題項(xiàng)作為其評(píng)價(jià)指標(biāo)，并將各題項(xiàng)的賦值加總生成鄉(xiāng)村治理績效的指數(shù)。題項(xiàng)包括公共設(shè)施建設(shè)情況、公共服務(wù)能力、公共參與程度、村莊秩序狀況四個(gè)方面。變量具體情況如下（參見表1）。

表2 鄉(xiāng)村治理績效描述性統(tǒng)計(jì)

續(xù)表

2.作為自變量的財(cái)政自主性

本項(xiàng)研究的自變量為地方和基層財(cái)政自主性。首先，將自主性區(qū)分為不同層級(jí)地方政府的財(cái)政自主性和村級(jí)組織財(cái)務(wù)自主性（層級(jí)財(cái)政自主性），并將層級(jí)財(cái)政自主性操作為地方和基層財(cái)政自主性。

對(duì)于縣級(jí)財(cái)政自主性測量，本文采用“財(cái)政收入指標(biāo)”進(jìn)行表示，指標(biāo)值即賦值；對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政自主性測量，本文設(shè)置了兩個(gè)指標(biāo)，其一為配套指標(biāo)，指標(biāo)值即賦值；其二為《鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本信息表》問卷中問題X2.2∶2013年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理權(quán)是在？回答選項(xiàng)包括：“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)管”、“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，賦值分別為2、1分；對(duì)于村級(jí)財(cái)政自主性的測量，本文采用村級(jí)村務(wù)管理指標(biāo)——《村情表》問卷中問題X3∶2013年您村財(cái)務(wù)是由誰管理？回答選項(xiàng)包括：“村財(cái)鄉(xiāng)管”、“村財(cái)村管”、“其他（第三方委托會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)）”，賦值分別為1、2、3分。

與此同時(shí)，課題組希望通過對(duì)鄉(xiāng)村治理層面的相關(guān)因素分析，以獲得地方和基層自主性與治理績效更為深入的理解。因此，我們將村莊兩委組織結(jié)構(gòu)X5（村莊集權(quán)程度、村兩委關(guān)系）、村莊民主治理狀況X6（村務(wù)公開、村財(cái)務(wù)支出決定權(quán)、村民代表大會(huì)次數(shù)、村莊一事一議）、農(nóng)民組織發(fā)展?fàn)顩rX7（專業(yè)合作社組織數(shù)量、文化組織數(shù)量、宗教組織數(shù)量）、環(huán)境與人口狀況X8（村莊社區(qū)類型、村莊地貌、居住分布形式、外出務(wù)工人員）等作為控制變量，一同并入分析。以下是對(duì)這些變量的描述性分析（參見表2）。

表3 各類變量的描述性統(tǒng)計(jì)

續(xù)表

四、組織自主性對(duì)治理績效的多重影響

（一）縣鄉(xiāng)財(cái)政與村級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)的顯著影響

通過相關(guān)性分析發(fā)現(xiàn)，僅X2（縣級(jí)財(cái)政自主性）、X3.1（鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自主性一）、X5.2（村支書與村主任關(guān)系）、X6.4（舉行“一事一議”）、X8.1（村莊社區(qū)類型）等變量與鄉(xiāng)村治理績效指數(shù)顯著相關(guān)（參見表3）。

表4 各類自變量與鄉(xiāng)村治理績效指數(shù)的相關(guān)系數(shù)矩陣

注：**表示在置信度（雙測）為0.01時(shí)，相關(guān)性是顯著的；*表示在置信度（雙測）為0.05時(shí)，相關(guān)性是顯著的。

由上表得知，從統(tǒng)計(jì)學(xué)的意義上而言，“項(xiàng)目進(jìn)村”中縣級(jí)自主性與鄉(xiāng)村治理績效呈現(xiàn)顯著的正相關(guān)（γ=0.344，P=0.030<0.05）關(guān)系，即縣級(jí)政府財(cái)政自主性與鄉(xiāng)村治理績效具有高度的關(guān)聯(lián)?？h級(jí)的投入力度越大，對(duì)鄉(xiāng)村治理績效的提升的影響力越大。在縣一級(jí)層面，政府掌握大部分的公共財(cái)力，擁有較大的自主權(quán)限，擁有各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目“打包”和資金分配的主導(dǎo)權(quán)，這種主導(dǎo)權(quán)和自主支配權(quán)可以直接轉(zhuǎn)化為村莊建設(shè)項(xiàng)目落地與實(shí)施。

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，財(cái)政配套資金比與鄉(xiāng)村治理績效存在顯著相關(guān)（γ=-0.146，P=0.042<0.05），且鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套比例與鄉(xiāng)村治理績效成負(fù)相關(guān)關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求的配套投入越多，則鄉(xiāng)村治理績效的效果越差。按照“項(xiàng)目制”的制度設(shè)計(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)要獲得項(xiàng)目建設(shè)資金，往往需要提供配套資金，有的甚至于要代付村級(jí)配套資金，不得不采取各種方式籌資，不少地方借貸投入，建設(shè)資金的貪占、挪用等違規(guī)行為屢有發(fā)生，實(shí)際投入與計(jì)劃安排差距甚大，債務(wù)與行政壓力會(huì)傳到村莊層面，造成內(nèi)在的矛盾沖突；而不論是“鄉(xiāng)財(cái)縣管”還是“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)管”，與鄉(xiāng)村治理績效之間并不存在必然的關(guān)聯(lián)。稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力嚴(yán)重弱化，很多地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)政管理權(quán)限由縣級(jí)政府掌握，“吃飯財(cái)政”的基本狀況沒有根本變化，財(cái)政管理方式影響的差異性并不明顯。

在村莊一級(jí)，村莊的財(cái)務(wù)管理自主性與鄉(xiāng)村治理績效之間并沒有必然的聯(lián)系。目前村級(jí)財(cái)務(wù)管理方式存在諸多爭議，“村財(cái)鄉(xiāng)管”是較為普遍的模式。當(dāng)然，無論如何管理財(cái)務(wù)，村級(jí)經(jīng)濟(jì)實(shí)力是治理績效的重要基礎(chǔ)。本項(xiàng)目考察的很多村莊，集體經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，處于無財(cái)可管或少財(cái)可用的境況。項(xiàng)目資金多由縣鄉(xiāng)政府代管或統(tǒng)籌使用，這就使得村莊的主體作用影響式微。

當(dāng)然，需要將地方和基層自主性嵌入到村莊治理的結(jié)構(gòu)和機(jī)制中來進(jìn)一步深入考察。分析結(jié)果顯示，就村莊建設(shè)項(xiàng)目而言，村黨支部書記與村主任是否“一肩挑”，與治理績效沒有必然的關(guān)聯(lián)，村“兩委”權(quán)力集中還是分散的權(quán)力結(jié)構(gòu)，對(duì)于村莊獲得各類建設(shè)項(xiàng)目不重要。重要的在于負(fù)責(zé)申請(qǐng)、執(zhí)行的村支書或村主任，是否具有權(quán)威，能否獲得上級(jí)足夠的支持。同時(shí)，村支書和村主任兩者之間關(guān)系與村莊治理績效顯著相關(guān)（γ=-0.336，P=0.034<0.05）。村“兩委”越是團(tuán)結(jié)，則能更加順暢的推動(dòng)項(xiàng)目建，更快推進(jìn)村莊基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)功能的改善。

村級(jí)民主管理諸如財(cái)務(wù)支出決定權(quán)、村務(wù)公開和村民代表大會(huì)召開等變量與鄉(xiāng)村治理績效沒有相關(guān)性顯示。調(diào)研中普遍反映，隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，大量村莊精英和青壯年勞動(dòng)力離土離鄉(xiāng)進(jìn)入城市和城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，留守人員中老人婦女比例高，村莊參與度較低。通過民主方式確定村莊建設(shè)投資項(xiàng)目難度大。加之村級(jí)財(cái)力基礎(chǔ)弱，村級(jí)財(cái)務(wù)受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的管控，民主管理的“空轉(zhuǎn)”未能促進(jìn)村莊自主性的發(fā)揮。

值得重視的是，村莊“一事一議”與治理績效具有顯著的相關(guān)關(guān)系（γ=-0.414，P=0.008<0.05），“一事一議”項(xiàng)目開展的越多的村，村莊建設(shè)的成效越突出。“一事一議”以村莊需求為導(dǎo)向，整合村莊需求、資源和各級(jí)政府和社會(huì)財(cái)力支持，其效果與“項(xiàng)目進(jìn)村”比較，更容易得到基層的歡迎和接受，具有較強(qiáng)的可比較性。政府工作和學(xué)界評(píng)價(jià)都反映這一特征。

統(tǒng)計(jì)和實(shí)地調(diào)查顯示，現(xiàn)有的農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)民文化組織、宗教組織與鄉(xiāng)村治理績效之間關(guān)聯(lián)度不明顯。一方面目前相當(dāng)一部分是應(yīng)上級(jí)政府要求設(shè)立的，運(yùn)行水平較低，與村莊和村民需求不匹配；另一方面，農(nóng)民自發(fā)成立的各類“體制外”組織往往得不到基層政府和村“兩委”的認(rèn)可和尊重，參與村莊建設(shè)和鄉(xiāng)村治理的范圍和幅度有限。

此外，從樣本村的環(huán)境與人口狀況來看，村莊地貌、村民居住分布形式和村莊外出打工人口數(shù)量與村治績效也沒有顯著關(guān)聯(lián)。其中，Tiebout所談及的勞動(dòng)力作為重要的生產(chǎn)要素流動(dòng)到收入和生活品質(zhì)更高的“以腳投票”機(jī)制，與現(xiàn)實(shí)城鎮(zhèn)化過程中所呈現(xiàn)“競逐底部”局面，顯然是有差異的。被調(diào)查村莊處于城郊、集鎮(zhèn)或鄉(xiāng)村的位置分布狀況，與鄉(xiāng)村治理績效具有十分顯著的相關(guān)（γ=-0.436，P=0.005<0.05<0.01）?？傮w上看，城郊村莊所能獲得的各種信息、資源、服務(wù)和建設(shè)項(xiàng)目等，都要比地處集鎮(zhèn)和偏遠(yuǎn)農(nóng)村的村莊更多，且呈現(xiàn)階梯分層結(jié)構(gòu)，可見長期形成的城鄉(xiāng)二元體制對(duì)于村治績效的提升仍然具有相當(dāng)大的作用。

（二）組織自主性與治理績效關(guān)聯(lián)性的進(jìn)一步證實(shí)

為了進(jìn)一步驗(yàn)證上述結(jié)論，在相關(guān)分析的基礎(chǔ)上，筆者依次加入變量X6.2，X10.1，X13，X2，X3.1展開多元線性回歸分析，形成以下5個(gè)回歸模型（參見表4）。對(duì)模型進(jìn)行多重共線性檢測，結(jié)果表明Eigen value均大于0，Condition Index均小于10，因此，并不存在明顯的共線性問題。從模型1到模型5，擬合優(yōu)度依次從0.113、0.257、0.334提高到0.456，其F檢驗(yàn)都在1%顯著水平上。

表5 鄉(xiāng)村治理績效多元線性回歸分析

注：（1）表中系數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)，括號(hào)內(nèi)數(shù)值為T檢驗(yàn)值；（2）*，**，***分別表示在10%水平顯著，在5%水平顯著，在1%水平顯著。

模型2考察了治理結(jié)構(gòu)層面，村支部書記和村主任關(guān)系、村莊社區(qū)類型的聯(lián)合變量對(duì)村莊治理績效的影響。其中，社區(qū)類型標(biāo)準(zhǔn)回歸系數(shù)（B=-0.386）很高，這說明越是接近城市的村莊，其治理績效指數(shù)越高。對(duì)照相關(guān)分析的結(jié)果，可以判斷鄉(xiāng)村治理績效與村莊地貌、村民聚居程度無關(guān)，卻與村莊處于城鄉(xiāng)之間不同區(qū)間地帶顯著相關(guān)。這進(jìn)一步反映了當(dāng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給非均等化的客觀現(xiàn)實(shí)，城鄉(xiāng)二元的分割體制仍舊深刻地影響著“項(xiàng)目進(jìn)村”的實(shí)際運(yùn)作及鄉(xiāng)村發(fā)展。

模型3中加入了村級(jí)“一事一議”制度變量，其標(biāo)準(zhǔn)回歸系數(shù)（B=-0.293），也是比較高的。模型的擬合優(yōu)度提高到0.344。這說明村莊“一事一議”的開展，有利于動(dòng)員、凝聚和整合村莊組織和主體力量的發(fā)揮，從而推動(dòng)鄉(xiāng)村治理績效的提升。在此模型中，當(dāng)村莊“一事一議”的頻次增加1個(gè)級(jí)差，則鄉(xiāng)村治理績效就會(huì)提升0.293個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差。結(jié)合實(shí)地調(diào)研，這一結(jié)果既與“一事一議”制度的資金投入安排有關(guān)，更加反應(yīng)了村民和村級(jí)組織自主參與的效能。

具體而言，在很多地區(qū)，“一事一議”被作為每年村莊必須完成的工作任務(wù)，上級(jí)專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金下?lián)芘c“一事一議”的落實(shí)程度密切相關(guān)，也與村干部的年度補(bǔ)貼掛鉤。村民普遍較為熟悉整個(gè)運(yùn)行流程和建設(shè)實(shí)效，因此參與積極性較高；另一方面，“一事一議”與絕大部分“項(xiàng)目制”的運(yùn)作程序不一樣，項(xiàng)目運(yùn)作以村莊需求為導(dǎo)向，具體年度議案的提出由村民和村莊組織共同協(xié)商，項(xiàng)目執(zhí)行過程中也得到村民人力、財(cái)力的廣泛投入，同時(shí)得到各級(jí)政府的扶持。這種自下而上的制度邏輯，能夠更好的契合農(nóng)民參與、村莊需求與政府引導(dǎo)的方向，具有很強(qiáng)的“草根性”和生命力。

模型4中新加入了縣級(jí)財(cái)政自主性變量，統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，縣級(jí)財(cái)政自主性變量的標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)為（B=0.286），縣級(jí)財(cái)政自主性每提升1個(gè)級(jí)差，鄉(xiāng)村治理績效就會(huì)相應(yīng)提高0.286個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差、對(duì)照相關(guān)分析數(shù)據(jù)，這表明了縣級(jí)財(cái)政自主性對(duì)于鄉(xiāng)村治理績效發(fā)揮著重要影響。現(xiàn)有體制中，縣級(jí)層面的“生產(chǎn)性支出”比重偏高，而“社會(huì)服務(wù)性”支出的積極性相對(duì)不足，這也是當(dāng)前值得重視的重要問題。

值得注意的是，在模型4中，一旦加入了X2（縣級(jí)財(cái)政自主性）解釋變量后，X10.1解釋變量卻沒有通過顯著性T檢驗(yàn)，而X2通過了顯著性T檢驗(yàn)，而且，整個(gè)解釋模型的擬合優(yōu)度進(jìn)一步提高到0.403。相對(duì)于不同類型的村莊主體層級(jí)而言，縣級(jí)自主性對(duì)于鄉(xiāng)村治理績效提升，發(fā)揮的作用更為明顯。這就意味著，對(duì)于縣域范圍內(nèi)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均衡發(fā)展，縣級(jí)政府可以上降低和消解城鄉(xiāng)公共服務(wù)二元體制的負(fù)面效應(yīng)，通過項(xiàng)目和資金統(tǒng)籌使得于距離城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)區(qū)間的村莊能更多的獲得發(fā)展資源和資源，從而促進(jìn)公共服務(wù)的城鄉(xiāng)均等化水平，保障不同類型村莊的總體發(fā)展。

模型5中新加入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自主性指標(biāo)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目資金配套比）解釋變量，統(tǒng)計(jì)顯示鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目資金配套比變量的標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)為（B=-0.097），模型5的擬合優(yōu)度略微有所下降（由0.403下降至0.396）。這說明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目資金配套比的提高，對(duì)于鄉(xiāng)村治理存在一定程度的影響。隨著配套資金比每上升1個(gè)級(jí)差，鄉(xiāng)村治理績效指數(shù)就會(huì)下降0.097個(gè)級(jí)差?！绊?xiàng)目進(jìn)村”中，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被要求投入的配套資金越多，則村級(jí)項(xiàng)目建設(shè)和發(fā)展績效反而會(huì)降低。這主要是由于被調(diào)查的中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，由于自身財(cái)力薄弱，很難滿足項(xiàng)目資金配套要求。然而，要達(dá)到自上而下項(xiàng)目資金投入的剛性要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不采取先撥入后扣回、先轉(zhuǎn)入后抽走、虛列支出當(dāng)自籌資金、不屬于該項(xiàng)目支出當(dāng)自籌、掛應(yīng)收款，甚至于大規(guī)模社會(huì)融資、高利借貸等方式來補(bǔ)足配套缺口，其結(jié)果是很容易將管理和資金壓力被傳遞到村組，反而會(huì)影響到建設(shè)項(xiàng)目的執(zhí)行和鄉(xiāng)村發(fā)展。

五、增強(qiáng)主體能力與自主性：鄉(xiāng)村善治之道

綜上所述，基于2014年全國40個(gè)縣的調(diào)查數(shù)據(jù)，本文對(duì)“項(xiàng)目制”在廣大農(nóng)村地區(qū)推行的總體背景下，縣鄉(xiāng)政府財(cái)政和村級(jí)組織資金投入及相關(guān)因素與鄉(xiāng)村治理績效的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行了考察和分析，由此嘗試揭示地方和基層政府和村級(jí)組織自主性對(duì)改善和提升鄉(xiāng)村治理的豐富蘊(yùn)意。

本文的研究表明，不同層級(jí)的組織自主性，對(duì)鄉(xiāng)村治理績效所具有的影響具有顯著的差異化特征：縣級(jí)自主性與鄉(xiāng)村治理績效呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，縣級(jí)財(cái)政投入鄉(xiāng)村公共服務(wù)領(lǐng)域的力度越大，則越有利于縮小因受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長期影響而造成的鄉(xiāng)村發(fā)展的地域性差距，“項(xiàng)目進(jìn)村”有助于扭轉(zhuǎn)縣級(jí)財(cái)政生產(chǎn)性支出的偏好，而促進(jìn)縣級(jí)在民生服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)自主性的提升和統(tǒng)籌力度的增強(qiáng)，從而改善各種類型村莊的發(fā)展面貌和治理績效；

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)而言，“項(xiàng)目進(jìn)村”中投入的配套資金與鄉(xiāng)村治理績效呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)的關(guān)系。從財(cái)稅體制角度看，這是地方和基層政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無力承擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目所要求的財(cái)力投入的現(xiàn)實(shí)結(jié)果。從“項(xiàng)目制”的運(yùn)作效應(yīng)角度反思，“項(xiàng)目進(jìn)村”對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的要求越高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)反倒“不但沒有轉(zhuǎn)變?yōu)檎?wù)農(nóng)村的行動(dòng)主體，而且正在和農(nóng)民脫離其既有的聯(lián)系，變成了表面看上去無關(guān)緊要、可有可無的以及政府組織。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主性的缺位，無疑與制度激勵(lì)和鄉(xiāng)村發(fā)展的初衷和目標(biāo)背道而馳。

村莊既是“項(xiàng)目進(jìn)村”的執(zhí)行主體之一，也是受惠和收益主體。村莊組織的財(cái)務(wù)管理的“自由度”、村莊“兩委”權(quán)力的集中程度、村務(wù)公開的頻次以及村莊各類組織的數(shù)量與鄉(xiāng)村治理績效的關(guān)聯(lián)不顯著。這是由于“項(xiàng)目制”中政府發(fā)揮的作用占主導(dǎo)地位，項(xiàng)目意圖在一定程度取代了村莊實(shí)際發(fā)展需求意圖，鄉(xiāng)村治理績效的提升更多地取決于國家的投入和政策的實(shí)施，而村級(jí)自主性與村民公共參與的作用不明顯。但與此同時(shí)，值得重視的是，村莊自主性較為明顯的體現(xiàn)在“一事一議”財(cái)政項(xiàng)目項(xiàng)目的執(zhí)行中，而“一事一議”的開展，對(duì)鄉(xiāng)村治理績效的提升發(fā)揮著重要的作用。

回到“項(xiàng)目進(jìn)村”本身，這一制度安排對(duì)于長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下地方和基層政府偏好于生產(chǎn)性支出的糾正具有一定的積極意義?？陀^上看，“項(xiàng)目制”的資金分配方式、技術(shù)運(yùn)作邏輯與基層治理經(jīng)驗(yàn)的差異、村民與村級(jí)組織的需求表達(dá)與公共參與的渠道和空間不足等固然直接或間接作用于鄉(xiāng)村治理績效，但鄉(xiāng)村治理更取決于地方和基層政府和村級(jí)組織在“項(xiàng)目進(jìn)村”中的自主性及由此而生的行為邏輯密切相關(guān)。

嚴(yán)格的項(xiàng)目管理技術(shù)所具有的對(duì)縣鄉(xiāng)及村莊等諸多行動(dòng)主體的“激勵(lì)”不足，極易形成基層政權(quán)“懸浮”于村莊之上的局面?！绊?xiàng)目制”日益深入的推進(jìn)，有助于扭轉(zhuǎn)縣級(jí)層面的生產(chǎn)性財(cái)政支出偏向，增加縣級(jí)政府在公共服務(wù)支出方面的主動(dòng)性，通過彌合城鄉(xiāng)二元體制造成的公共服務(wù)非均等化供給來提升鄉(xiāng)村治理績效；而“項(xiàng)目進(jìn)村”的頻次日益增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承受的壓力則越大，傳導(dǎo)給村莊的負(fù)擔(dān)和壓力越多，其主動(dòng)性反倒被削弱，限制其推動(dòng)村莊建設(shè)和發(fā)展的實(shí)效；村級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)、民主參與、各類組織等主體性要素在“項(xiàng)目制”下未能得到明顯而有效的動(dòng)員和激活，“一事一議”作為特定的“項(xiàng)目制”類型，將村莊需求與政府目標(biāo)有效鏈接，具有明顯的活力。

由此可見，要提高廣大農(nóng)村地區(qū)面向公共服務(wù)和鄉(xiāng)村治理層面的總體績效，在中央和省級(jí)而言，需要進(jìn)一步加大對(duì)地方和基層特別是中西部農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)的財(cái)政支持力度，完善省以下各級(jí)財(cái)政分權(quán)和公共財(cái)政轉(zhuǎn)移制度，夯實(shí)縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政基礎(chǔ)，鞏固并擴(kuò)放“項(xiàng)目制”的“存量”效能。

同時(shí)，將縣鄉(xiāng)政府和村莊組織在鄉(xiāng)村公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的自主性置于更為重要的位置，重視、鼓勵(lì)并引導(dǎo)其自主管理的主體作用的發(fā)揮。無論在理論上還是實(shí)踐層面，政府提供公共服務(wù)的方式與轉(zhuǎn)移支付資金的性質(zhì)密切相關(guān)。如果沒有外部監(jiān)督或者體制調(diào)整，賦予地方和基層政府更加自由的財(cái)政分配權(quán)限，未必能達(dá)到公共服務(wù)供給的最優(yōu)化。所以，從縣鄉(xiāng)政府的角度，根本在于逐步增強(qiáng)不斷滿足村莊和農(nóng)民需求的有效激勵(lì)。

因此，立足于現(xiàn)代公共財(cái)政體制的建設(shè)以及服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，在轉(zhuǎn)變政府職能、合理界定政府與市場邊界的基礎(chǔ)上，充分考慮農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)的受益范圍、信息的復(fù)雜性和不對(duì)稱性，以及地方和基層的自主性、積極性，合理界定縣鄉(xiāng)范圍內(nèi)地域信息性強(qiáng)、外部性弱并主要與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民有關(guān)的事權(quán)和支出責(zé)任劃分，調(diào)動(dòng)和發(fā)揮縣鄉(xiāng)政府的積極性，更好地滿足縣域內(nèi)公共服務(wù)的需要。事實(shí)上，中央正在通過調(diào)整“項(xiàng)目進(jìn)村”相關(guān)規(guī)則的方式，在維護(hù)自身的權(quán)威和整體利益與保護(hù)地方和基層積極性和權(quán)利之間維持相對(duì)而動(dòng)態(tài)的的平衡。

不僅如此，更為重要和根本在于，要以鄉(xiāng)村治理績效最大化為公共目標(biāo)，通過“項(xiàng)目制”中約束和激勵(lì)的政策調(diào)整，大力培育和發(fā)展鄉(xiāng)村民主治理的“增量”機(jī)制，在村莊建設(shè)中同步增強(qiáng)鄉(xiāng)村公共需求的表達(dá)能力，以及縣鄉(xiāng)政府和村級(jí)組織的溝通、組織、回應(yīng)和協(xié)調(diào)能力，促進(jìn)政府與村級(jí)組織主體性的有效銜接與良性互動(dòng)，拓展鄉(xiāng)村治理的開放性、民主性、包容性和有效性，從而使鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平和治理績效得以可續(xù)、穩(wěn)定的提升，以及鄉(xiāng)村善治的實(shí)現(xiàn)。

注釋

①羅劍朝等：《中國政府財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投資的增長方式與監(jiān)督研究》，北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2004年，第118頁；王勝：《區(qū)域財(cái)政支農(nóng)資金配置績效研究》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2010年，第170-171頁。

③從一般意義上理解，執(zhí)行差距表示在政策立法過程中的預(yù)期目標(biāo)與在實(shí)踐中呈現(xiàn)的實(shí)際效果的距離。它反映了政策執(zhí)行經(jīng)常依賴于眾多具有半自主性個(gè)體的聯(lián)合行動(dòng)，而每個(gè)個(gè)體都擁有其獨(dú)特的利益和主張，且無法保證與政策目標(biāo)相一致，就使得政策執(zhí)行的過程變得十分復(fù)雜、難以預(yù)測和充滿不確定性。其結(jié)果是導(dǎo)致政策執(zhí)行的績效，取決于不同參與者之間運(yùn)用各種資源和政治策略來進(jìn)行說服、協(xié)調(diào)等行動(dòng)。政策主體要么主張控制力、計(jì)劃性和等級(jí)制的有效性，要么則傾向于自主性、獲得性和適應(yīng)性。參看J.，Pressman, and Wildavsky A.Implementation. Berkley:University of California Press，1973;Bardach, E.TheImplementationGame:WhatHappensafteraBillBecomesaLaw. Cambridge:MIT Press，1978; C.，Ham, and Hill M.ThePolicyProcessintheModernCapitalistState. Brighton:Wheat sheaf Books，1986;Lane, J E.“Implementation，Accountability and Trust.”EuropeanJournalofPoliticalResearch（September 1987）：527-546; Lampton，David M.PolicyImplementationinPost-MaoChina. Berkeley： University of California Press，1987;O’Toole, L J.“The Theory-practice Issue in Policy Implementation Research.”PublicAdministration（June 2004）：309-329.Angeles，Los, and Hupe P.“What Happens on the Ground:Persistent Issues in Implementation Research.”PublicPolicyandAdministration（February 2014）：164-182．

④Scott, James C.SeeingLikeaState:HowCertainSchemestoImprovetheHumanConditionHaveFailed. New Haven, Connecticut: Yale University Press,1998.（美）詹姆斯·C·斯科特：《國家的視角——那些試圖改善人類狀況的項(xiàng)目是如何失敗的？》，王曉毅譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004年，第16-18頁；陳前恒、呂之望、李軍培：《村莊中財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)——基于中西部地區(qū)四個(gè)村莊的調(diào)查》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2009年第10期；Zhou, Xueguang. “The Road to Collective Debt in Rural China: Bureaucracies, Social Institutions, and Public Goods Provision.”ModernChina（June 2012）:271-307;Acemoglu, Daron, and James Robinson.WhyNationsFail:TheOriginsofPower,Prosperity,andPoverty. New York:Crown Business,2012．

⑤“技術(shù)治理”是指2004年以來中央政府逐步形成的以“科學(xué)發(fā)展觀”為核心的治國新理念，將經(jīng)營性的政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨卜?wù)為本的治理體系，并將法治化、規(guī)范化、技術(shù)化和標(biāo)準(zhǔn)化作為行政建設(shè)和監(jiān)督的核心議題。其特征是考核的過程化與多重化、財(cái)政支出的專項(xiàng)化與項(xiàng)目化。“分級(jí)治理”是項(xiàng)目制下國家治理體制的現(xiàn)實(shí)效果，從項(xiàng)目過程來看，這種看似由國家部門依照專業(yè)職能系統(tǒng)的分配權(quán)和管理權(quán)一統(tǒng)到底的機(jī)制，實(shí)際上產(chǎn)生了項(xiàng)目制的“發(fā)包”、“打包”和“抓包”三種機(jī)制，分別對(duì)應(yīng)于國家部門、地方政府以及村莊或企業(yè)（或其他基層社會(huì)組織）的項(xiàng)目行為。在這種三級(jí)治理結(jié)構(gòu)中，中央部門享有充分的專項(xiàng)資金的分配權(quán)和管理權(quán)，能夠?qū)⒅醒胴?cái)政集權(quán)體制分解為各種更具專業(yè)性的技術(shù)治理過程。參看渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，《中國社會(huì)科學(xué)》2009年第6期；折曉葉、陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯—對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會(huì)學(xué)分析》，《中國社會(huì)科學(xué)》2011年第4期；渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。

⑥轉(zhuǎn)引自王淑娜、姚洋：《基層民主和村莊治理——來自8省48村的證據(jù)》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2007年第2期。

⑦丁學(xué)東、張巖松：《公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的理論與實(shí)踐》，《管理世界》2007年第10期。

⑧羅仁福、張林秀、黃季餛等：《村民自治、農(nóng)村稅費(fèi)改革與農(nóng)村公共投資》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）》2006年第4期。

⑨徐志剛、劉明興、劉永東：《農(nóng)民組織對(duì)村莊公共融資的影響：掣肘還是助推—農(nóng)村稅費(fèi)體制改革前后農(nóng)民負(fù)擔(dān)變化的啟示》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）》2009年第8期。

⑩楊龍見、徐琰超、尹恒：《轉(zhuǎn)移支付形式會(huì)影響地方政府的收支行為嗎？——理論研究和經(jīng)驗(yàn)分析》，《財(cái)經(jīng)研究》2015年第7期。．

責(zé)任編輯 王敬堯

How Organization Autonomy Exerts Influence on the Governance Performance in ‘Projects Enter Village’ Movement——An Empirical Analysis Based on Panel Data of 40 Counties in China

Yuan Fangcheng Chen Zehua

（Research Center for Chinese Comprehensive Rural Reform and Collaborative Innovation，Institute of Political Science， Central China Normal University，Wuhan 430079）

The research based on 40 counties nationwide panel data indicates that， there is a significant ‘implementation difference’ between the result and aim in government-led ‘projects enter village’ movement， reflecting a complex casual relationship among county/township governments， village organizations and local governance performance. Specifically， a county government put more investment in public service， there will be less developmental gap within a county; the more supporting input backed by towns and villages， the more restriction to the improvement of governance performance. However， the ‘one thing one discussion’ program organized by villages exerts positive influence on local governance. Therefore， in order to improve the governance performance of county governments and village organizations， financial aid from both central government and local authorities should be strengthened. The autonomy of local organizations need be mobilized， guided and encouraged to extend democratic governance in rural areas. Under the background of current project system， this is the practical way for steadily improving public service level and governance performance．

project system; autonomy; rural grassroots; governance performance

2015-08-18

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口—土地及其財(cái)政投入的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展研究”（15BZZ045）;教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大攻關(guān)項(xiàng)目“新時(shí)期我國農(nóng)村綜合改革研究”（12JZD023）