摘要:自地方政府債務(wù)融資機(jī)制在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展以來(lái)，因?yàn)椴灰?guī)范化的管理，導(dǎo)致了資金不能有效運(yùn)用、執(zhí)行力度不強(qiáng)等問(wèn)題。本文通過(guò)分析地方政府債務(wù)融資機(jī)制的發(fā)展歷史，并結(jié)合有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，深入探討了完善地方政府債務(wù)融資機(jī)制的措施。

一、我國(guó)地方政府債務(wù)融資的發(fā)展歷史

(一)在地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展過(guò)程中，城投債是第一階段

這一階段的城投債以政府隱形信用擔(dān)保為基礎(chǔ)，利用投融資平臺(tái)公司對(duì)城投債公開(kāi)發(fā)行，有效地支撐了當(dāng)時(shí)的城鎮(zhèn)化建設(shè)，對(duì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，刺激國(guó)民消費(fèi)起到了重要作用。但是，由于管理疏漏，這一階段的城投債發(fā)展的規(guī)范性不高，造成了極大的信息失真問(wèn)題，虛假出資現(xiàn)象嚴(yán)重，為財(cái)政金融帶來(lái)了巨大風(fēng)險(xiǎn)。

(二)在地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展過(guò)程中，中央發(fā)債轉(zhuǎn)貸地方是第二階段

國(guó)債轉(zhuǎn)貸是一種過(guò)渡性的融資，其發(fā)行人和債務(wù)人分別是財(cái)政部和地方政府，它不能體現(xiàn)在中央預(yù)算上和地方預(yù)算上，只體現(xiàn)在往來(lái)項(xiàng)目上。國(guó)家財(cái)政部在1998年將一些國(guó)債轉(zhuǎn)貸給地方，通過(guò)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)項(xiàng)目來(lái)解決金融危機(jī)，由于不能直接進(jìn)行監(jiān)管，造成了資金運(yùn)用效率低、配備資金落實(shí)難等問(wèn)題。

(三)在地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展過(guò)程中，第三階段

嘗試在地方政府實(shí)行發(fā)債融資。我國(guó)為解決2009年金融危機(jī)，在部分省市嘗試自主發(fā)行、單獨(dú)招標(biāo)的自行發(fā)債，達(dá)到提升地方政府調(diào)配資金和擴(kuò)大政府投資能力的目的，嘗試構(gòu)建以政府債券為主體的規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。但事實(shí)是，地方自己發(fā)債仍不能解決中央限制地方“自主權(quán)”和“兜底”責(zé)任等一系列問(wèn)題。

二、地方政府債務(wù)融資的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

(一)制定地方政府舉債的法則來(lái)約束財(cái)政紀(jì)律

在美國(guó)，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)钠胶忸A(yù)算規(guī)則是大部分州都施行法律，只要嚴(yán)格執(zhí)行就能使得地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大大降低。而像美國(guó)這樣有著完整的地方政府債務(wù)管理機(jī)制的國(guó)家，地方政府舉債合乎法律、用債合乎規(guī)矩、償債有序性、風(fēng)險(xiǎn)可控性都需要強(qiáng)大的法律制度來(lái)進(jìn)行支撐。

(二)制定和公布有助于提高地方財(cái)政透明度地方政府資產(chǎn)負(fù)債表

政府發(fā)行的地方債必須要制定和公布大致的政府資產(chǎn)負(fù)債表，達(dá)到提高債務(wù)透明度的目的，使投資者能根據(jù)負(fù)債表對(duì)目前政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。對(duì)負(fù)債表進(jìn)行預(yù)算和財(cái)政預(yù)估，通過(guò)投資者的監(jiān)督，規(guī)范地方政府債務(wù)總額和所有擔(dān)保行為。

(三)完善債券市場(chǎng)制度，最大限度發(fā)揮市場(chǎng)約束作用

(1)信用評(píng)級(jí)制度。在美國(guó)，有效判斷市政債券風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別的方法就是信用評(píng)級(jí)。

(2)公開(kāi)發(fā)布制度。巴西地方政府每四個(gè)月須發(fā)布政府債務(wù)報(bào)告，每年須向聯(lián)邦政府匯報(bào)財(cái)政賬戶收支情況。

(3)債權(quán)人找茬制度。很多國(guó)家地方政府會(huì)在發(fā)行的過(guò)程中向投資者進(jìn)行宣傳講解，并且希望更多的當(dāng)?shù)鼐用衲軌蚣尤氲街苯淤?gòu)買或持有地方債的行列中來(lái)。而當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格出現(xiàn)波動(dòng)時(shí)，地方政府會(huì)委派人員出面說(shuō)明原因，這使得地方政府信息透明度得到了很大的提升，讓公民更加信任政府。

(四)創(chuàng)建債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度和債務(wù)重組體系

通過(guò)計(jì)量風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，以地方基本公共服務(wù)的平穩(wěn)運(yùn)行為條件，評(píng)估和預(yù)警地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)率，進(jìn)一步約束地方政府預(yù)算和嚴(yán)重警告和處罰不負(fù)責(zé)任的下級(jí)政府，保障地方不發(fā)生發(fā)債沖動(dòng)，培養(yǎng)投資人風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。

(五)通過(guò)償債備用金制度的構(gòu)建，不斷完善債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償體系

為了保證能夠按期償還債務(wù)本息、降低地方財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行時(shí)受到債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)的影響程度、保障政府可持續(xù)發(fā)展的信譽(yù)和財(cái)政，每一筆的債務(wù)發(fā)行對(duì)應(yīng)一定比例備用金的提取，降低政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)。

三、改善我國(guó)地方政府債務(wù)融資的方法

(一)通過(guò)制定地方政府債務(wù)管理的法則，提升對(duì)地方政府預(yù)算的約束

我國(guó)政府性債務(wù)雖然從整體來(lái)看沒(méi)無(wú)大礙，但實(shí)際上部分地方存在風(fēng)險(xiǎn)隱患，所以必須加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的管理。在法律規(guī)定范圍內(nèi)開(kāi)展各項(xiàng)目，完成好政府債務(wù)管理的立法工作。

(二)完善地方政府性債務(wù)信息公布制度

(1)通過(guò)新聞媒體向投資者公布地方政府舉債，讓投資者監(jiān)督和制約政府。

(2)制定權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合資產(chǎn)負(fù)債表并向中央提供全口徑財(cái)務(wù)報(bào)告。

(3)人大和立法機(jī)關(guān)共同監(jiān)督債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的循環(huán)預(yù)算和長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)計(jì)和評(píng)估。

(三)構(gòu)建政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和償債機(jī)制，規(guī)范地方政府舉債行為

管理地方政府債務(wù)融資最有用的方法就是構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和償債機(jī)制。地方政府通過(guò)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和償債機(jī)制監(jiān)督和管理地方財(cái)政收支活動(dòng)是最明智的選擇。

(四)健全地方政府發(fā)行債務(wù)體制

(1)監(jiān)督和管理地方債務(wù)的實(shí)行情況，通過(guò)建立地方政府發(fā)債監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)管理所發(fā)行債務(wù)的規(guī)模與結(jié)構(gòu)。由國(guó)家全面掌握并嚴(yán)格控制政府債務(wù)的情況，準(zhǔn)確掌控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(2)在一定標(biāo)準(zhǔn)上構(gòu)建地方政府發(fā)債審批制度，通過(guò)地方政府信用評(píng)價(jià)制度的不斷完善，提升地方債務(wù)可信度和地方政府信息透明度，保障債務(wù)定價(jià)的利率期限結(jié)構(gòu)和信用結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性，逐步規(guī)范政府舉債行為。

(3)構(gòu)建破產(chǎn)等地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置體系，增強(qiáng)投資人風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，制約地方發(fā)債沖動(dòng)，強(qiáng)力阻隔地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向中央財(cái)政的傳輸。

(4)全力跨越制約市場(chǎng)制度體系中的重重障礙，通過(guò)不懈努力構(gòu)建激勵(lì)相容的、完善的制約制度的地方債務(wù)管理體系，不斷強(qiáng)化改革的綜合配套制度。

四、結(jié)束語(yǔ)

要想更好的管理政府性債務(wù)融資，就必須嚴(yán)格控制債務(wù)規(guī)模、嚴(yán)格規(guī)范化債務(wù)使用、嚴(yán)格事后審核，保證債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可進(jìn)行調(diào)控，使資金使用效率得以增強(qiáng)，有效保障債務(wù)的科學(xué)利用。