國地震局地震研究所 許文靜

加強源頭管理，完善事業(yè)單位“小金庫”治理長效機制

國地震局地震研究所 許文靜

“小金庫”問題屢禁不止，危害嚴(yán)重，專項治理工作一輪接一輪的開展，取得了顯著成效。本文從“小金庫”治理的差異著手，分析了“小金庫”的成因，提出了完善事業(yè)單位“小金庫”治理長效機制的對策。

小金庫 治理 長效機制

從2009年5月份開始直至2011年12月，中央在全國全面開展了治理“小金庫”的專項行動。時隔5年后的2014年，又開始了新一輪的“小金庫”治理專項行動。繼續(xù)深入開展“小金庫”治理，是嚴(yán)肅財政紀(jì)律的有效措施，同時也是堵塞奢靡享樂資金源頭的重要舉措。如何從源頭上預(yù)防腐敗，進(jìn)一步提高“小金庫”治理成效，完善“小金庫”治理的長效機制，依然任重而道遠(yuǎn)。

一、“小金庫”專項治理的變化

(一)“小金庫”定義的變化

1995年對小金庫的定義為：違反國家財經(jīng)法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，侵占、截留國家和單位收入，未列入本單位財務(wù)會計部門賬內(nèi)或未納入預(yù)算管理，私存私放的各項資金。2009年，在《關(guān)于深入開展“小金庫”治理工作的意見》中指出，違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，應(yīng)列入未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項資金及其形成的資產(chǎn)(含有價證券)，均屬于“小金庫”范疇。

通過直觀的比較可以看出，變化主要體現(xiàn)在兩個方面：一是不再局限于單位財務(wù)部門賬簿內(nèi)或預(yù)算管理，強調(diào)是不是“符合規(guī)定”；二是“小金庫”不單單指貨幣資金，還包含各項資金及其所形成的資產(chǎn)，特別強調(diào)了有價證券。是否定性為“小金庫”，很大程度上取決于資金或資產(chǎn)是否列入單位的合規(guī)賬簿。顯而易見，新的小金庫涵義更加廣泛，表明了中央徹底治理小金庫的決心，也使得此次小金庫治理工作更具科學(xué)性、系統(tǒng)性。

(二)“小金庫”專項清查范圍的變化

“小金庫”專項治理具體涉及內(nèi)容有了顯著擴大。1995年專項治理工作主要關(guān)注被查單位財務(wù)會計部門賬內(nèi)資金流動情況及預(yù)算項目資金核算狀況的脈絡(luò)，重點是檢查行政性收費及罰沒收入執(zhí)行“收支兩條線”的情況。2009年“小金庫”專項清查工作，除了以前常規(guī)性資金項目的清查之外，還關(guān)注了被查單位現(xiàn)存資產(chǎn)現(xiàn)狀及核算情況，同時關(guān)注到單位的例外項目核算內(nèi)容。2014年專項治理主要關(guān)注預(yù)算、財務(wù)、資產(chǎn)、政府采購、會計工作的薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵節(jié)點等內(nèi)容，并結(jié)合各部門各地區(qū)實際情況抓重點。從清查范圍的明顯擴大上可以看出，對于“小金庫”項目的關(guān)注，不再僅僅局限于貨幣資金這種單一的表現(xiàn)形式，而是更多的看重資產(chǎn)整體，考慮到資產(chǎn)存在的多樣的、復(fù)雜的表現(xiàn)形式，比如有價證券、對外投資等。

(三)“小金庫”形成方式的變化

1995年“小金庫”專項治理工作，并沒有對“小金庫”形成方式作具體文字性說明，重點是對賬外資金、未納入預(yù)算資金，特別是行政性收費、罰沒收入形成資金的一種關(guān)注。而2009年對“小金庫”形成方式作了歸納性的描述：一是通過違規(guī)收費、罰款及攤派設(shè)立；二是利用資產(chǎn)處置、出租收入設(shè)立；三是以勞務(wù)費、會議費、培訓(xùn)費、咨詢費等名義套取資金設(shè)立；四是經(jīng)營收入未納入規(guī)定賬簿核算；五是虛構(gòu)支出轉(zhuǎn)出資金設(shè)立；六是以假發(fā)票等非法票據(jù)騙取資金設(shè)立；七是上下級單位間互相轉(zhuǎn)移資金設(shè)立。從表現(xiàn)形式描述的具體化，說明目前對小金庫形成手段和方法的認(rèn)識越來越深入和具體，使得小金庫治理工作更具指導(dǎo)性。

(四)“小金庫”表現(xiàn)形態(tài)的變化

過去小金庫的表現(xiàn)形態(tài)主要指現(xiàn)金、銀行存款等貨幣資金，而此次對小金庫表現(xiàn)形態(tài)的歸納擴展為各項資產(chǎn)，既包括現(xiàn)金、銀行存款等貨幣資金，也包括有價證券、固定資產(chǎn)、往來款、股權(quán)和債權(quán)等其他資產(chǎn)。這也從另一角度體現(xiàn)出“小金庫”清查范圍顯著擴大。

(五)“小金庫”清查活動影響力的變化

在剛開始推行“小金庫”清查工作的時候，絕大部分單位人員的認(rèn)識，基本上停留于形式上的工作檢查，避免出現(xiàn)存在“小金庫”界定的資金形式。但自上次專項治理開始，很多單位人員開始仔細(xì)研究“小金庫”的定義、表現(xiàn)形態(tài)及形成渠道。不僅僅是形式上的自查，更多單位開始從經(jīng)濟業(yè)務(wù)本質(zhì)、形成流程上來思考“小金庫”存在形式，開始通過源頭追尋，從思想意識上來認(rèn)識“小金庫”問題。如此范圍廣、歷時長的專項治理工作使得此次小金庫清查活動的影響力得到了充分發(fā)揮，取得了顯著成效。

二、“小金庫”形成的原因分析

從上述“小金庫”的定義和形成方式來看，“小金庫”產(chǎn)生有主觀和客觀兩方面的原因。主觀原因主要是在小集體利益或個人利益的誘惑下，部門領(lǐng)導(dǎo)在思想意識上對“小金庫”的放任，甚至主觀上自覺參與，其本質(zhì)是“小團(tuán)體”利益。實踐表明，“小金庫”都是在單位或部門主要負(fù)責(zé)人的默許甚至要求下存在的。這些領(lǐng)導(dǎo)法紀(jì)觀念淡薄，認(rèn)為這是為廣大干部職工謀福利的好事，而且又沒把金錢裝入自己口袋，就算被查出，也認(rèn)為法不責(zé)眾，形成了“利益均沾、風(fēng)險共擔(dān)”的局面。

客觀原因主要來源于兩個方面，一是從各種不同類型的收入中轉(zhuǎn)移或截留資金設(shè)立，如上述第一、二、四、七種形成方式。二是通過編造名目，從各種不同類型的支出中套取資金設(shè)立，如上述第三、五、六、七種形成方式。換句話說，“小金庫”的發(fā)生和部門領(lǐng)導(dǎo)默認(rèn)、參與及財務(wù)收支活動有關(guān)。尤其從客觀上說，“小金庫”的發(fā)生主要同財政資金或者國有資產(chǎn)的管理和運作密切相關(guān)。

三、完善事業(yè)單位“小金庫”治理長效機制的對策

(一)加強教育、及早預(yù)防是構(gòu)建長效機制的基礎(chǔ)

加強警示教育，充分利用網(wǎng)絡(luò)等媒體傳播快、范圍廣等特點廣泛開展警示教育活動，使廣大干部職工充分認(rèn)識“小金庫”的危害性，促使領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)變思想觀念、深刻意識到設(shè)立“小金庫”是違背法律且容易引發(fā)職務(wù)犯罪的行為。

充分發(fā)揮示范帶頭作用，用典型案例、發(fā)生在身邊的人和事來教育，提高教育的針對性、實效性和常態(tài)性，打消領(lǐng)導(dǎo)干部的僥幸心理。

加強財會人員職業(yè)道德教育，培養(yǎng)財會人員高度的責(zé)任心，敢于堅持原則，嚴(yán)格執(zhí)行國家和單位的財務(wù)管理制度。同時財會人員應(yīng)注意經(jīng)驗積累，提升專業(yè)技能水平，對常見的設(shè)立小金庫的手段具有高度敏感性。

(二)完善機制、深化改革是構(gòu)建長效機制的關(guān)鍵

1、完善機制，源頭治理

一是不斷完善財政體制改革和制度創(chuàng)新，繼續(xù)完善國庫集中管理制度，擴大國庫集中支付范圍。二是各級財政部門要全面取消預(yù)算外資金，將所有政府性收入統(tǒng)一納入預(yù)算管理。三是加強預(yù)算單位銀行賬戶管理，重視賬戶年檢工作，嚴(yán)格控制開戶數(shù)量與種類；四是繼續(xù)推進(jìn)公務(wù)卡結(jié)算制度，完善公務(wù)卡使用環(huán)境，增加刷卡結(jié)算商戶，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴大公務(wù)卡使用范圍，逐步縮小現(xiàn)金使用范圍，增強公務(wù)支出的透明度。五是加強財務(wù)票據(jù)的審核管理，杜絕使用假發(fā)票、資金往來結(jié)算票據(jù)、白條等入賬的情形。六是完善財務(wù)制度，規(guī)范財務(wù)收支行為。七是實行財務(wù)集中管理，將各單位內(nèi)設(shè)機構(gòu)（部門）、下屬單位的財務(wù)收支全部納入單位大財務(wù)統(tǒng)一核算。只有不斷創(chuàng)新機制、完善制度，才能從源頭上截斷“小金庫”的資金來源，防止“小金庫”的產(chǎn)生。

2、強化內(nèi)控，規(guī)范管理

一是加強會計內(nèi)部控制，堅持不相容崗位相分離制度，合理安排內(nèi)部崗位，建立崗位輪換制；健全并嚴(yán)格執(zhí)行資產(chǎn)清查制度，保護(hù)財產(chǎn)物資的安全完整；加強憑證與記錄控制，確保原始憑證與其他業(yè)務(wù)憑據(jù)和各種交易或事項記錄能相互印證。二是增強內(nèi)部審計控制，加強內(nèi)審是強化內(nèi)控的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因為內(nèi)審部門對本單位業(yè)務(wù)熟悉，能結(jié)合單位實際創(chuàng)新審計方式方法隨時開展審計工作，從而有效避免單位內(nèi)部財務(wù)舞弊行為的發(fā)生。三要強化會計管理體制控制，結(jié)合實際情況綜合考慮，條件成熟的有關(guān)單位和部門可逐步實行會計集中核算管理

3、深化部門預(yù)算管理改革，推進(jìn)陽光財政

主要在于以下幾點：一是推進(jìn)財政“陽光預(yù)算”。將預(yù)算編制有關(guān)政策、預(yù)算編制過程、預(yù)算編制內(nèi)容、重大專項支出安排等情況及時公開，向職工提供一本明白帳，這是一種行之有效的制約辦法。二是推進(jìn)財政“陽光支付”。建立財政支付公開制度，定期公布財政收支情況，尤其需要及時公布年度財政決算，提高部門財政執(zhí)行的規(guī)范性和透明度，條件成熟時逐步公開明細(xì)支出內(nèi)容，接受公眾更廣泛深入的監(jiān)督。三是建立“陽光績效”。建立健全財政資金支出績效評價體系，制定財政資金績效考評標(biāo)準(zhǔn)，公開績效評價結(jié)果，追蹤財政資金的使用效益，促進(jìn)財政資金的合理分配與使用，也是治理小金庫的一項重要措施。

4、深化收入分配制度改革

深入研究事業(yè)單位職工收入分配機制，大力推進(jìn)事業(yè)單位工資改革，全面實施崗位績效工資制度，是防止“小金庫”產(chǎn)生的重要舉措?！靶〗饚臁睘楹螌医恢梗驹蛟谄渖詈竦摹叭罕娀A(chǔ)”，因為很大一部分小金庫存在的目的就在于為職工發(fā)放福利或少交所得稅，廣大干部職工都是受益者。因此，要進(jìn)一步改革和完善事業(yè)單位人員的薪酬制度，促進(jìn)不同單位之間收入分配的公平性，消除“小金庫”的設(shè)立理由。

(三)強化監(jiān)督、加強懲處是構(gòu)建長效機制的保證

外部或內(nèi)部審計部門要加大對單位日常財務(wù)活動的審計監(jiān)督力度、增加檢查密度，形成審計監(jiān)督的常態(tài)化，杜絕或降低私設(shè)“小金庫”的可能性。

強化預(yù)算執(zhí)行全過程的監(jiān)督機制。加強預(yù)算管理，將各項收入統(tǒng)一納入預(yù)算管理，做到預(yù)算編制科學(xué)化、精細(xì)化，提高預(yù)算執(zhí)行率，減少財政資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余金額；完善預(yù)算定額體系建設(shè)，對現(xiàn)有公用經(jīng)費預(yù)算定額體系要進(jìn)一步優(yōu)化改進(jìn)，同時應(yīng)積極建立分行業(yè)或分部門的項目經(jīng)費預(yù)算定額體系；從嚴(yán)控制專項經(jīng)費預(yù)算，規(guī)范編制人員經(jīng)費預(yù)算。逐步建立形成以事前審核為主、事后檢查為輔，實時進(jìn)行事中監(jiān)控的監(jiān)督機制。

加強懲處。治理“小金庫”不能只靠教育和制度約束，必須予以懲處，提高法制的威懾力。提高設(shè)立“小金庫”的風(fēng)險成本，必然能大大降低其發(fā)生的可能性。一是加大責(zé)任追究力度，讓各單位、各部門主要負(fù)責(zé)人明確意識到自己是“小金庫”問題的第一責(zé)任人，出現(xiàn)“小金庫”問題，首先對一把手進(jìn)行責(zé)任追究，再結(jié)合實際情況對具體經(jīng)辦人進(jìn)行處罰。二是將“小金庫”治理成效納入單位負(fù)責(zé)人考評體系，將其與黨風(fēng)廉政建設(shè)考核及單位主要負(fù)責(zé)人考核評優(yōu)相掛鉤，出現(xiàn)重大問題實行“一票否決”。

加強舉報。“小金庫”形成手段復(fù)雜多樣且具有很強的隱蔽性，可能經(jīng)過多項檢查也未能發(fā)現(xiàn)，知情者舉報便是最有效的手段。因此，應(yīng)當(dāng)動用群眾的力量，常年設(shè)立舉報信箱、電話，積極利用微信、微博等新興網(wǎng)絡(luò)媒體，鼓勵群眾大膽舉報違法行為，承諾對舉報屬實者予以嘉獎并保守秘密，保障舉報人員的隱私和安全。

總之，要杜絕“小金庫”的產(chǎn)生，一定要堅持標(biāo)本兼治、懲防并舉、重視預(yù)防的工作思路，采取“抓教育、抓制度、抓改革、抓懲處”多管齊下的工作舉措，不斷完善“小金庫”專項治理的長效機制，認(rèn)真執(zhí)行財經(jīng)法規(guī)政策，保障我國經(jīng)濟社會健康有序發(fā)展。

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10.16266/j.cnki.cn11-4098/f.2015.14.150