●本刊評(píng)論員

地方債務(wù)置換能多大程度化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)？

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今年，財(cái)政部宣布將實(shí)施地方政府債務(wù)置換計(jì)劃，據(jù)稱，這次債務(wù)置換的范圍是截至2013年6月30日，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的存量債務(wù)中2015年到期需要償還的部分。該部分債務(wù)總額為1.87萬億元，1萬億元的總債券額度占其53.8%。一些省份已公布了債務(wù)置換計(jì)劃。

地方政府債務(wù)置換的操作實(shí)際上是地方政府用新發(fā)債券得到的資金償還今年即將到期或已經(jīng)到期的債務(wù)，本質(zhì)上還是借新還舊。另外，同過去的銀行貸款、委托貸款之類的地方政府負(fù)債方式相比，此舉還改變了政府融資方式，將間接融資變?yōu)樵谑袌錾现苯尤谫Y。從政府的意愿來看，地方政府債務(wù)置換還有將利率高、期限短的負(fù)債置換為利率低、期限長的負(fù)債的初衷。

用發(fā)債的方式借新還舊，實(shí)現(xiàn)地方政府負(fù)債的滾動(dòng)推進(jìn)，延長地方政府償還債務(wù)的周期，能夠一定程度上緩解地方政府的流動(dòng)性不足問題。在債務(wù)存量大、還本付息困難的背景之下，債務(wù)置換有利于維護(hù)政府信用，規(guī)避到期違約風(fēng)險(xiǎn)。但是在不違約的情況下，到期債務(wù)都應(yīng)該按照原來約定的利率償還本息，也就是說，存量債務(wù)規(guī)模并不會(huì)因置換而減少。如果通過發(fā)債，還能夠籌措到更多的低利率資金，提前償還一些高息貸款，客觀上降低了債務(wù)利率，能夠減少一些利息負(fù)擔(dān)，這對(duì)化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)然有利。

地方政府增加了發(fā)債直接融資的負(fù)債工具，的確能夠增加地方政府的融資能力，使政府可以根據(jù)債務(wù)情況，適時(shí)動(dòng)用發(fā)債工具融資償債，能夠化解一部分違約風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，向社會(huì)公眾發(fā)債融資，可以改變地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高度集中于銀行體系的局面，能夠使風(fēng)險(xiǎn)分散化。但是地方政府發(fā)債融資的濫用同過去通過間接融資過度負(fù)債一樣可怕。如果沒有地方政府發(fā)債的有效約束機(jī)制，地方政府也不像一般的市場主體那樣有破產(chǎn)威脅，加之地方政府因?yàn)榭梢园l(fā)債而降低了按期償債的緊迫性和付息壓力，因此會(huì)助長道德風(fēng)險(xiǎn)，不僅不能有效化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還可能積累新的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也不利于約束政府?dāng)U張支出的沖動(dòng)。如果這樣，效果適得其反。

地方債券大擴(kuò)容的宏觀影響也不能忽視。資本市場上供求關(guān)系的作用同樣存在，大規(guī)模的地方政府債券的發(fā)行，必然會(huì)抬高市場利率，沖擊貨幣政策。其影響不只是增加政府債務(wù)成本，使政府試圖通過債務(wù)置換來降低付息壓力的愿望落空，還會(huì)同時(shí)增加實(shí)體經(jīng)濟(jì)的融資成本，對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)不利。這樣的社會(huì)成本不能不予以重視。

地方政府債務(wù)置換能否順利推進(jìn)呢？一是政府的目標(biāo)是要降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，債券定價(jià)要定為較低水平，所以地方債在市場上是否受歡迎是一個(gè)問題。二是資本市場上債券還要追求流動(dòng)性，大規(guī)模的地方債券入市，如果沒有相應(yīng)的制度安排進(jìn)行緩沖，很容易對(duì)金融市場運(yùn)行帶來負(fù)面沖擊。三是地方政府債務(wù)質(zhì)量如何，市場投資者不會(huì)不重視。

要想平穩(wěn)推進(jìn)債務(wù)置換工作，要讓這一舉措產(chǎn)生積極的效應(yīng)，并不容易。建立市場對(duì)政府債券的信心，約束、規(guī)范地方政府的發(fā)債行為，提高地方政府債務(wù)質(zhì)量等等，還需進(jìn)一步努力?！?/p>