●本刊評論員

地方債務(wù)置換能多大程度化解債務(wù)風險？

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今年，財政部宣布將實施地方政府債務(wù)置換計劃，據(jù)稱，這次債務(wù)置換的范圍是截至2013年6月30日，地方政府負有償還責任的存量債務(wù)中2015年到期需要償還的部分。該部分債務(wù)總額為1.87萬億元，1萬億元的總債券額度占其53.8%。一些省份已公布了債務(wù)置換計劃。

地方政府債務(wù)置換的操作實際上是地方政府用新發(fā)債券得到的資金償還今年即將到期或已經(jīng)到期的債務(wù)，本質(zhì)上還是借新還舊。另外，同過去的銀行貸款、委托貸款之類的地方政府負債方式相比，此舉還改變了政府融資方式，將間接融資變?yōu)樵谑袌錾现苯尤谫Y。從政府的意愿來看，地方政府債務(wù)置換還有將利率高、期限短的負債置換為利率低、期限長的負債的初衷。

用發(fā)債的方式借新還舊，實現(xiàn)地方政府負債的滾動推進，延長地方政府償還債務(wù)的周期，能夠一定程度上緩解地方政府的流動性不足問題。在債務(wù)存量大、還本付息困難的背景之下，債務(wù)置換有利于維護政府信用，規(guī)避到期違約風險。但是在不違約的情況下，到期債務(wù)都應(yīng)該按照原來約定的利率償還本息，也就是說，存量債務(wù)規(guī)模并不會因置換而減少。如果通過發(fā)債，還能夠籌措到更多的低利率資金，提前償還一些高息貸款，客觀上降低了債務(wù)利率，能夠減少一些利息負擔，這對化解地方政府債務(wù)風險當然有利。

地方政府增加了發(fā)債直接融資的負債工具，的確能夠增加地方政府的融資能力，使政府可以根據(jù)債務(wù)情況，適時動用發(fā)債工具融資償債，能夠化解一部分違約風險。同時，向社會公眾發(fā)債融資，可以改變地方政府的債務(wù)風險高度集中于銀行體系的局面，能夠使風險分散化。但是地方政府發(fā)債融資的濫用同過去通過間接融資過度負債一樣可怕。如果沒有地方政府發(fā)債的有效約束機制，地方政府也不像一般的市場主體那樣有破產(chǎn)威脅，加之地方政府因為可以發(fā)債而降低了按期償債的緊迫性和付息壓力，因此會助長道德風險，不僅不能有效化解存量債務(wù)風險，還可能積累新的債務(wù)風險，也不利于約束政府擴張支出的沖動。如果這樣，效果適得其反。

地方債券大擴容的宏觀影響也不能忽視。資本市場上供求關(guān)系的作用同樣存在，大規(guī)模的地方政府債券的發(fā)行，必然會抬高市場利率，沖擊貨幣政策。其影響不只是增加政府債務(wù)成本，使政府試圖通過債務(wù)置換來降低付息壓力的愿望落空，還會同時增加實體經(jīng)濟的融資成本，對實體經(jīng)濟不利。這樣的社會成本不能不予以重視。

地方政府債務(wù)置換能否順利推進呢？一是政府的目標是要降低債務(wù)風險，債券定價要定為較低水平，所以地方債在市場上是否受歡迎是一個問題。二是資本市場上債券還要追求流動性，大規(guī)模的地方債券入市，如果沒有相應(yīng)的制度安排進行緩沖，很容易對金融市場運行帶來負面沖擊。三是地方政府債務(wù)質(zhì)量如何，市場投資者不會不重視。

要想平穩(wěn)推進債務(wù)置換工作，要讓這一舉措產(chǎn)生積極的效應(yīng)，并不容易。建立市場對政府債券的信心，約束、規(guī)范地方政府的發(fā)債行為，提高地方政府債務(wù)質(zhì)量等等，還需進一步努力。■