收稿日期:2015-05-11　 DOI:10.7671/j.issn.1672-0202.2015.03.015

基金項目:國家社科基金項目(14BZZ023) ;中央高校基本科研業(yè)務專項基金(15LZUJBWZY092)

作者簡介:韓國明(1963—)，男，甘肅靖遠人，蘭州大學管理學院教授，主要研究方向為行政管理。E-mail:hanmen2005@126.com

一、引言

千百年來，世世代代都要依賴土地的農(nóng)民是中國社會的基層 ［1］。作為基層治理的重要一環(huán)，村委會選舉對于推進中國鄉(xiāng)村政治的民主化與法治化意義深遠。在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制到取消農(nóng)業(yè)稅之前的這段時期內(nèi)，我國的村委會選舉并不規(guī)范 ［2］，多數(shù)村莊的領導人都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命或推薦，成為政府在村莊中的代理人。由于有國家強制力的支持，這些村莊領導人任期長久，集中了村莊大小事務的決策權，在村中形成了“一個人說了算”的權威政治。文章以甘肅、青海、寧夏等西北地區(qū)18個村莊的調(diào)查資料為基礎，運用歷史制度主義的理論框架，分析村民自治推行前20多年村委會選舉徒具形式并形成村莊權威政治的原因，研究取消農(nóng)業(yè)稅、人口政策改變、村民權利意識變化等環(huán)境變化與縣鄉(xiāng)政府在村委會選舉中角色轉換的關系，觀察農(nóng)民合作社等新興主體作為行動者參與選舉的特點。

在Kathleen Thelen和Sven Steinmo看來，歷史制度主義從中觀層面搭建了一個重要的理論框架以整合政治歷史的一般格局，并用政治、經(jīng)濟發(fā)展的質變來解釋這個格局 ［3］。多民族、多宗教信仰、人口基數(shù)大的國情使中國村莊的村情呈現(xiàn)出復雜化的特點，歷史制度主義的視角能夠從中觀層面清晰地展現(xiàn)村委會選舉在不同時期的變化，解釋舊制度下權威政治如何存續(xù)，以及怎樣的環(huán)境變化蘊育了行動者，從而為村治注入新的血液使得舊制度終結，規(guī)范的村委會選舉在村莊中推行，因而舊制度、環(huán)境變化、行動者這三個要素成為我們運用歷史制度主義探索村委會選舉變遷過程的主要線索。

二、舊制度:村莊的權威政治

歷史制度主義通過對特殊歷史節(jié)點的研究來解構舊制度的形成 ［4］。人民公社化運動使國家能夠有效地從農(nóng)村汲取資源，相伴而生的是政府需要對上級絕對忠誠的村干部。20世紀80年代初，中國的民主選舉從最基層的村莊起步，引起了海內(nèi)外學者的大量關注和研究。然而，縣鄉(xiāng)政府這一時期并沒有動力認真執(zhí)行村民自治的政策和法規(guī)，村民委員會的選舉徒有其表，這是因為雖然實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，但為了順利實現(xiàn)征收農(nóng)業(yè)稅和推行嚴厲的計劃生育政策，縣鄉(xiāng)政府必須挑選愿意忠實執(zhí)行政府政策的村干部，并賦予這些村干部足夠的權威，因而形成了村莊權威政治，使村兩委——村黨支部和村委會成為政府行政權威在村莊的延伸。

(一)村莊權威政府的基礎

從開始實施聯(lián)產(chǎn)承包責任制至取消農(nóng)業(yè)稅，這一時期基層政府在農(nóng)村的主要工作有兩項，即征收各種稅費和完成計劃生育任務，被總結為“催糧要款、刮宮流產(chǎn)”。

1.征收農(nóng)業(yè)稅

征收農(nóng)業(yè)稅是國家與農(nóng)民之間的掠奪式交易，正是這種交易的存在使得國家設立了龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)官僚機構 ［5］。人民公社解體后，由于包產(chǎn)到戶，政府無法直接從村集體整體上收取“公糧”，而需要從一家家農(nóng)戶收取農(nóng)業(yè)稅。經(jīng)過1994年中央財政改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政緊張，其運轉在很大程度上依賴于征收的稅費，在這種情況下，由于缺少制度性約束，省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級政府，以及村組織加征了各種費用。根據(jù)1999年農(nóng)業(yè)部對全國6省12縣820個農(nóng)戶的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，農(nóng)民人均負擔量在100元左右，約占農(nóng)民人均純收入的7％，其中農(nóng)業(yè)稅、三提五統(tǒng)和集資收費分別占負擔量的29％、58％、13％ ［6］。

隨著附加于農(nóng)業(yè)稅的各種“攤派”、“集資收費”越來越多，為了保證稅費的征收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)縱容和庇護村干部以搭車收費、變賣公產(chǎn)等方式獲取灰色利益 ［7］，政府與農(nóng)戶的矛盾也越來越尖銳。1990年代末期，媒體上不斷出現(xiàn)農(nóng)民負擔過重而造成的農(nóng)民自殺或集體上訪事件。江西省波陽縣高家?guī)X鎮(zhèn)積谷村曾發(fā)生長達三年的農(nóng)民抗交農(nóng)業(yè)稅事件，該村自1998年年底以來拒交農(nóng)業(yè)稅，并多次與前來征稅的村干部發(fā)生沖突 ［8］。這一方面顯示了因為征收各種稅費，農(nóng)民與政府沖突的激烈程度;另一方面，也顯示了當時的村干部是政府征收稅費的配合者和執(zhí)行者。這一時期的農(nóng)民負擔過重問題是幾年后稅費改革全面啟動的直接原因。

2.嚴厲的計劃生育政策

1980年9月25日，中共中央發(fā)出《關于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團員的公開信》，明確指出解決人口增長過快的最有效辦法就是每對夫婦只生育一個孩子。從此，我國開始在全國范圍內(nèi)實施極為嚴厲的計劃生育政策。各級政府將人口增長控制的指標層層分解，嚴厲督促下級政府貫徹落實。1982年，湖南省常德市率先實行計劃生育一票否決制。此后，全國各地開始相繼效仿實行計劃生育一票否決制，基層干部、領導不得不把嚴厲地執(zhí)行計劃生育政策當作仕途的生命線。由于上級對計劃生育指標完成情況的持續(xù)壓力，縣鄉(xiāng)官員和村干部往往用粗暴的方式開展工作，強制村民終止妊娠和采取節(jié)育措施，并通過強行沒收村民的糧食、牲畜，甚至拆房子來懲罰違反計劃生育政策的農(nóng)戶。

(二)村莊權威政治的形成

由于征收各種稅費和強制推行嚴厲的人口控制政策，政府的政策目標與農(nóng)民利益產(chǎn)生激烈沖突。這種情況下，如果嚴格落實村民自治的相關政策，由村民一人一票選舉產(chǎn)生村委會，村干部由向政府負責，變?yōu)橄蛲镀钡拇迕褙撠?，這些村干部就不但不會執(zhí)行政府的強制措施，還可能成為阻礙力量。因此，這一時期的縣鄉(xiāng)政府不僅沒有動力監(jiān)督農(nóng)民按照選舉的規(guī)則和程序自主選舉產(chǎn)生村委會，反而采用各種方式讓選舉流于形式，以方便讓愿意服從政府意志的村民順利當選。關于當時的村委會選舉，有研究者指出:在一些主要的政策施行領域，村委會被當作政府的直線機構一樣執(zhí)行上級的命令 ［9］。1982年提出的村民自治僅限于紙上談兵，盡管它很快地取代了垂死的人民公社，但是新村民委員會幾乎沒有自治功能，也沒有進行選舉 ［2］。

不僅如此，為了使村干部能夠完成征收稅費和計劃生育的任務指標，還必須賦予村干部以足夠的權威。少數(shù)地區(qū)的基層政府甚至默許村干部以暴力手段來強制推行政府的政策措施，或者對農(nóng)民受到的暴力侵害不予追究。于是，這一時期的村莊領導人以政府的行政權威為后盾，在村莊建立了其權威政治，并表現(xiàn)在以下幾個方面:一是村干部的選任由政府掌控，村民在村莊政治中沒有地位，既不能依照法律法規(guī)選舉和罷免村干部，也無法在平時參與村政和監(jiān)督村務;二是主要的村莊領導人任職時間長久，可以連選連任，及村主任退任后，又任村支書;三是村莊內(nèi)的權力集中于這個長久任職的權威人物，其成為村莊與政府聯(lián)系的主要通道。

盡管村民自治一開始就規(guī)定了村委會的任期，但得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員欣賞和信任者總能一次次當選。這一時期我國許多村莊的權威政治首先表現(xiàn)在村莊主要領導人的長久任職，而長久任職又反過來極大地加強了其權威。

作者在甘肅、青海、寧夏等省區(qū)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，幾乎每個村莊都曾經(jīng)歷過某一位權威人物治村的時代。這位權威人物文化程度較高，上過高中或至少上過初中;有的參過軍，并在服役期間加入了中國共產(chǎn)黨;有的在1970年代曾在社辦工廠工作，或在國有或集體企業(yè)當過臨時工。這些人回村后開始任村干部，有的甚至在人民公社時期就擔任了小隊隊長，或會計、文書等職位。從1980年代后期或1990年代初期，他們先當選村主任，若干年后，又擔任村支書。從擔任村干部副職或擔任文書算起，任村干部的歷史往往長達20年以上。少數(shù)村莊還有村支書兼任村主任者，稱為“一肩挑”。

村干部長久任職，一方面使他們有機會頻繁地與各級官員接觸，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍以及縣政府的各部門中，積累了極為深厚的人脈，這些關系既能夠為村莊爭取到優(yōu)惠政策、資金項目等資源，也有利于連續(xù)任職，甚至能讓這些村干部的一些違規(guī)、違紀或違法的行為得到遮掩。另一方面，在村莊內(nèi)，能夠在每次換屆時被鄉(xiāng)鎮(zhèn)推薦并順利當選，能夠為村莊爭取到各種資源，有違紀甚至違法行為不被追究，則進一步提升了這些村干部的權威，震懾了潛在的挑戰(zhàn)者。反過來，這種村干部又成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府眼中能夠“鎮(zhèn)得住”村民，能掌控局面，換了就可能不利于村莊穩(wěn)定的能吏。也就是說，村莊權威人物的存在，對競爭性政治機制的形成造成了阻礙，對其他人的參與形成壓制。

1990年代中后期，“干群矛盾”最尖銳的是湖北、河南等中部省份。繁重的稅費負擔使得農(nóng)民與前來催繳的干部矛盾激烈，甚至出現(xiàn)農(nóng)民自殺的慘劇和一些群體性惡性事件 ［6］。據(jù)親歷者回憶，計生干部往往“突襲”農(nóng)戶住宅，一旦發(fā)現(xiàn)違反計生政策的孕婦，當即強行帶走當事人和家屬，待當事人引產(chǎn)手術結束才“釋放”家屬。1995年農(nóng)業(yè)部長劉江總結道，惡勢力、村莊暴君和其他的地痞流氓在村中肆虐 ［2］。由于西北地區(qū)歷來較為貧困，縣鄉(xiāng)政府往往以農(nóng)民脫貧為政策目標，上級政府施加的政績壓力不太大。同時，西北地區(qū)的大量村莊由各民族共居，縣鄉(xiāng)官員執(zhí)行某些觸及農(nóng)民利益的政策時更為謹慎，往往會打些折扣。比如，西北各省區(qū)的農(nóng)村，在上世紀80年代、90年代較少調(diào)整農(nóng)戶的承包土地，處罰違反計劃生育政策的農(nóng)戶時拉糧食、牽牲口、拆房子等過火行為頗為少見。村干部的權威，主要體現(xiàn)在處置原來的村集體財產(chǎn)時“一手甩”，村集體的煤窯、糧食加工廠的承包費不知去向;扶貧資金和項目分給“自己人”，給貧困戶的救濟米面拿回家;村財務極度混亂，農(nóng)民上告得到不回應，甚至沒有人敢檢舉等。

三、環(huán)境變化

政治、社會、經(jīng)濟等環(huán)境的變化以及相應的新觀念的產(chǎn)生會使得制度的制定者重新審視舊制度，新制度醞釀在環(huán)境的變化中。改革開放30多年后，我國整體的經(jīng)濟、社會以及政治上的巨大變化，極大地改變了村莊政治的內(nèi)外部環(huán)境，對村莊權威政治形成強烈沖擊。

(一)國家政策導向改變

1.取消農(nóng)業(yè)稅并加大“三農(nóng)”投入

2006年1月1日《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》的廢止標志著我國全面取消農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民負擔減輕。不僅如此，國家從對農(nóng)村的汲取逐漸向反哺農(nóng)村過渡，向村莊提供大量的提高農(nóng)民收入和改善公共服務的項目。比如，甘肅省靖遠縣糜灘鄉(xiāng)武家大川村先后獲得了交通局“村村通”項目和發(fā)改局的“以工代賑”項目，對村莊道路進行沙化和硬化;建立了村衛(wèi)生所，并請鄉(xiāng)衛(wèi)生院醫(yī)生每周抽一天時間到該村集中會診;獲得政府飲水工程項目，將自來水通到各家各戶;獲得政府節(jié)水農(nóng)業(yè)項目，襯砌渠道三公里，改善了村莊農(nóng)田灌溉;該村的“聯(lián)村聯(lián)戶”單位靖遠縣婦聯(lián)通過“音樂之聲”項目，向村中晨光小學的每位學生捐贈了800元;縣婦聯(lián)在2014年通過“婦女之家”項目，為村里跳廣場舞的婦女配備了音響設備和服裝。

2.人口政策改變

進入到21世紀后，我國農(nóng)民的生育觀念發(fā)生很大的變化，撫育孩子的成本也大幅度提高，農(nóng)村乃至整個中國的生育率都在下降。根據(jù)第六次人口普查的數(shù)據(jù)，我國的總和生育率(指一個國家婦女平均生育孩子的數(shù)量)為1.4-1.5之間，生育兩個孩子以上的農(nóng)民家庭少之又少，村民中出現(xiàn)了“生兩個男孩哭一場”的說法。同時，我國的人口老齡化的問題迅速惡化，計劃生育政策的執(zhí)行力度減輕。2013年，國務院根據(jù)機構改革和職能調(diào)整計劃的部署，不再保留人口和計劃生育委員會，組建國家衛(wèi)生和計劃生育委員會，并對其職責進行調(diào)整。十八屆三中全會宣布單獨二胎政策，夫妻雙方一方是獨生子女的可生育第二個孩子，這意味著計劃生育政策的實施力度由嚴格轉為寬松，國家人口政策的重心由少生少育轉移到優(yōu)生優(yōu)育。

取消農(nóng)業(yè)稅和改變?nèi)丝谡?，使政府的農(nóng)村工作內(nèi)容發(fā)生了根本性的變化，也使縣鄉(xiāng)政府與村莊的關系發(fā)生了根本性的變化。為了推行“天下第一難”的計劃生育工作，為了順利征收農(nóng)業(yè)稅和各種“攤派”，村干部成為與村民針鋒相對的政府權威代理人，縣鄉(xiāng)政府必須保證村干部與他們“一條心”，因此有強烈的動機掌控村干部的選任。而政府推進優(yōu)生優(yōu)育服務，實施惠農(nóng)政策，不再與農(nóng)民利益相抵觸，基層政府掌控村莊選舉的基礎動力隨之消失。

(二)村莊環(huán)境改變

1.村莊空心化

市場化和戶籍管理制度的放松給農(nóng)村勞動力外出務工創(chuàng)造了機遇，城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢和家庭收入的提高是加劇農(nóng)村空心化的外生因素和內(nèi)生因素 ［10］。2008年第二次全國農(nóng)業(yè)普查結果顯示，農(nóng)村勞動力離開本鄉(xiāng)鎮(zhèn)外出務工人員達到1.3億，男性占據(jù)64％，40歲以下的達到82.1％，舉家外出務工的人員接近33％，以中西部地區(qū)最為突出。2014年《中國農(nóng)村家庭金融發(fā)展報告》顯示，2013年農(nóng)村戶籍流向城鎮(zhèn)的人口為2.51億，16-30歲的年輕人中有超過一半的人數(shù)選擇進城，與2011年相比土地閑置家庭與土地閑置面積所占比重均上升1.5％，參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)村家庭僅有三分之一，家庭總收入中非農(nóng)收入占78.3％，而非農(nóng)收入中務工收入占據(jù)了相當大的比重，農(nóng)民的非農(nóng)收入趨勢顯著。甘肅省隴西縣板羊村泉灣社原有62戶農(nóng)民，現(xiàn)在只有12戶人家在村中，且多為老弱病殘。

2.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是市場經(jīng)濟發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物 ［11］。據(jù)2012年農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全國豆類、薯類以及油料等經(jīng)濟作物的種植面積占農(nóng)作物總播種面積的43.33％，林牧漁業(yè)產(chǎn)值占第一產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值的47.53％，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展帶動的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模達到60％以上，帶動農(nóng)戶1.1億戶，農(nóng)戶年均增收2400多元。2012年，甘肅省參與各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的農(nóng)戶達到220萬戶，占全省農(nóng)戶總數(shù)的45.8％，進行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的農(nóng)戶年均增收2376元。甘肅省有國家重點農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)27個，省級重點龍頭企業(yè)292個，銷售收入過億的有69家，銷售收入超過2000萬元以上的577家，全省各類龍頭企業(yè)凈利潤為57.23億元。全省特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品種植面積達到2805萬畝，占整個農(nóng)作物播種面積的50％，馬鈴薯產(chǎn)量居全國之首。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與村莊空心化是我國農(nóng)村經(jīng)濟與社會最主要的變化，但兩者對村委會選舉的影響截然不同。打工農(nóng)民選擇離開賴以生存的土地來到陌生的城市尋求工作機會，非農(nóng)收入成為家庭的主要收入來源，也使其將社會關系網(wǎng)絡的構建重點放在職業(yè)的人際交往圈子里，對村莊政治的關注度下降。同時，村委會選舉的時間如果不是安排在春節(jié)這樣的時間點，外出打工者的投票率也非常低。與外出務工人員的政治冷漠不同，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化中產(chǎn)生的村莊經(jīng)濟能人對村莊政治表現(xiàn)出極大熱情。

一方面，不論是經(jīng)營種植業(yè)，或者養(yǎng)殖業(yè)，這些農(nóng)戶都需要掌握政府的相關政策，如優(yōu)惠貸款、農(nóng)機補貼、扶貧資金等，這就使他們迫切希望掌握與縣鄉(xiāng)政府聯(lián)系的渠道，以獲得政府資源。因此，這個人群不僅關注村委會的參選人選，投票率較高，有的還會參與村莊領導的競選。另一方面，在新的農(nóng)民合作的潮流中，村莊的種植戶和養(yǎng)殖戶大量創(chuàng)立合作社，在農(nóng)民合作社的組織資源的支撐下，他們也有能力影響村委會的選舉。

(三)農(nóng)民的權利意識覺醒

信息時代的到來和國家多年普法工作取得的成效，相對于舊制度的順民而言，新時期通過各種媒介接受信息的農(nóng)民對自身的權利、義務有了一定的認識，權利意識覺醒，開始通過以下幾種方式維護其政治權利:

第一，《中華人民共和國行政訴訟法》于1990年10月1日起施行，這部法典適用于公民與政府機關行政人員的糾紛或解決公民認為有爭議的行政行為，即是俗稱的“民告官”，它以法律的形式為公民維護自身的權益提供了保障，同時對行政機關的行政行為作出監(jiān)督。

第二，2005年5月1日起施行的《信訪條例》進一步保護了處于社會底層的農(nóng)民與政府溝通、直言不平之事的渠道?；鶎诱刹亢痛迩f領導人損害農(nóng)民利益，農(nóng)民沒有從法律程序得到滿意的解決方案的，可以通過上訪的方式尋求更進一步的解決方案。

第三，能夠熟練使用網(wǎng)絡媒介的農(nóng)民還會將村莊發(fā)生的違規(guī)、違紀和違法事件公布在網(wǎng)絡上，農(nóng)民維權渠道多元化。

過去基層政府掌控著村委會選舉，其違規(guī)和違法行為在封閉的信息環(huán)境下進行，農(nóng)民面對帶有強制力的政治權威逆來順受，無力反抗。隨著收入的提高、觀念的改變和外出務工的閱歷增多，農(nóng)民接受了豐富的信息，開闊了視野，也將城鄉(xiāng)差距真實地展現(xiàn)在農(nóng)民面前，認識到通過參與民主選舉進入兩委工作能夠成為村莊事務的決策者而不是再被動地接受制度的安排，為自己爭取更多權利。在村委會選舉中農(nóng)民往往因參與選舉的資格產(chǎn)生爭議或認為選舉程序不合理、選舉過程不公正而上訪，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以委派、提名的方式干預村委會選舉或在一些宗族勢力強大的村子里，宗族惡霸勢力壟斷選舉或利用一些不正當手段干預選舉結果，往往會激起農(nóng)民上訪的情緒 ［12］。1993年，我國共發(fā)生“群體性事件”0.87萬起。至新世紀，“群體性事件”總數(shù)迅猛上升，2006年超過9萬起 ［13］，中央政府高度強調(diào)維穩(wěn)工作，維穩(wěn)成為新的也是最重要的“一票否決”，對下級政府施加了極大的壓力?；鶎诱賳T如果不能成功地安撫農(nóng)民，產(chǎn)生大量上訪或引起群體性事件，將受到嚴厲的處分。于是，縣鄉(xiāng)官員由于擔心引發(fā)農(nóng)民的上訪和群體性事件，對操控村委會選舉時有了顧慮。

作為制度斷裂的關鍵節(jié)點 ［4］，以2006年取消農(nóng)業(yè)稅為轉折點，我國村莊治理的內(nèi)部和外部環(huán)境都發(fā)生了翻天覆地的變化:無需征收農(nóng)業(yè)稅及附加的“攤派”，無需強制執(zhí)行計劃生育政策，“干群矛盾”緩和，縣鄉(xiāng)政府掌控村委會選舉使在村莊扶持代理人的動力弱化;農(nóng)民權利和法律意識強化，并通過各種渠道維權，官僚體系整體上將維穩(wěn)置于重要地位，基層干部開始較為嚴格地按照法律規(guī)定的程序進行村委會選舉，中央政府長期以來對于推動村民自治制度建設所作的努力得到基層官員的執(zhí)行。而政府立場的這種重大變化，不僅使村委會選舉的程序得到更嚴格的執(zhí)行，變得一屆比一屆更規(guī)范，也使在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化中興起的農(nóng)民合作社登上了村莊政治舞臺。

四、村委會選舉變遷的行動者——農(nóng)民合作社

根據(jù)歷史制度主義的分析范式，不斷變化的環(huán)境中孕育著行動者，在舊制度的長期壓抑下，他們行動起來反抗舊制度，打破舊的利益分配格局，新制度逐漸形成 ［4］。行動者是嵌入在環(huán)境之中的，影響著制度變化的環(huán)境變化塑造著行動者的偏好和意識，制度內(nèi)部和制度外部的環(huán)境變化為行動者提供了契機去重塑制度，而行動者之間的合作則建立了制度秩序。村民自治是村莊政治民主化的基礎，民主政治下的村委會選舉是村民自治的前提 ［14］。權威政治下農(nóng)民的政治訴求受到壓抑，村委會選舉不規(guī)范，環(huán)境變化后，農(nóng)民的權利意識覺醒，開始行動起來反抗政治權威、積極參與村治滿足政治訴求，而農(nóng)民合作社是其中最活躍的行動者。

(一)農(nóng)民合作社的發(fā)展與壯大

2006年10月《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》的公布，從法律上認可了農(nóng)民合作社這一組織形式。政府鼓勵農(nóng)民合作社的發(fā)展，要求各地的財政部門對合作社的成立給予支持，合作社的生產(chǎn)、加工、銷售等相關經(jīng)濟活動享受相應的稅收優(yōu)惠，導致我國農(nóng)民合作社的數(shù)量迅速增長。

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司的數(shù)據(jù)顯示，截止2013年底農(nóng)民專業(yè)合作社有95.07萬家，成員達到7221萬戶，占全國農(nóng)戶總數(shù)的27.8％。甘肅省靖遠縣農(nóng)牧局提供的資料顯示，截止到2014年第三季度，全縣登記的合作社共有1494家，包括養(yǎng)殖專業(yè)合作社690家，占全縣合作社總數(shù)的46.2％;種植專業(yè)合作社387家(其中經(jīng)營蔬菜種植業(yè)務的有278家)，占合作社總數(shù)的25.9％;林果專業(yè)合作社375家，占25.1％;其他合作社42家，占2.8％。合作社社員總數(shù)達3.8萬人，帶動農(nóng)戶4.8萬戶，占全縣農(nóng)戶總數(shù)的43.6％。全縣共有18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，下設174個村委會，平均每個村有8家合作社，村級合作社覆蓋率達到90％以上，在一些有特色產(chǎn)業(yè)的重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，合作社的覆蓋率達到100％。經(jīng)過統(tǒng)計，2013年靖遠縣農(nóng)民專業(yè)合作社社員的人均收入為6900元，比全縣農(nóng)民人均收入至少高出20％。

(二)農(nóng)民合作社與村委會選舉

1.農(nóng)民合作社參與村委會選舉的動機

舊制度下由于村干部受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持而長期任職，并在村莊中樹立了極大權威，掌握著村莊各種資源的分配權。自2007年以后，國家對“三農(nóng)”的投入迅猛增長，大量的政府項目、資金進入村莊。在甘、青、寧、新諸省區(qū)，政府項目包括:危房改造項目，以甘肅省為例，2012年當年，中央對甘肅農(nóng)村危房改造計劃下達補助資金19.65億元，每戶的補助標準為7500元，省級配套補助資金為7.8億元，戶均補助3000元，殘疾人家庭戶均補助再增加3000元;旱作農(nóng)業(yè)項目，2012年甘肅省籌措整合資金2.8億元，為各項目縣區(qū)采購補貼地膜2.1萬噸、起壟覆膜機械1275臺，各項目市州、縣區(qū)籌措整合資金3.01億元，農(nóng)民每畝地可獲補貼地膜1.5公斤以上;設施農(nóng)業(yè)項目，寧夏回族自治區(qū)在2012年提高了生態(tài)移民區(qū)的設施農(nóng)業(yè)補助標準，日光溫室補助由每畝8000元提高到15000元，大中型拱棚補助每畝由8000元提高到10000元，養(yǎng)殖圈棚補助在原來每座5000元的基礎上提高了一倍;農(nóng)業(yè)機械購置補貼，青海省2013年農(nóng)機購置補貼資金使用方案覆蓋全省所有農(nóng)牧業(yè)縣，對于一般機具單機補貼限額在50000元以內(nèi)，擠奶機、烘干機單機補貼限額可以提高到120000元。

許多村莊的村干部，不能公平地執(zhí)行政府的相關政策，比如，不嚴格按照規(guī)程評議低保戶，將不符合要求的親屬列入低保對象;挪用“農(nóng)家書屋”建設資金，在土地承包、處理糾紛、審批宅基地等工作中利用職權故意拖延、索要賄賂;發(fā)包土地、工程項目方面未公平招標競爭或暗中操作使親友優(yōu)先;貪污糧食直補、救災救濟、移民款物等。農(nóng)民對于這種帶有強烈壓制色彩治理方式的不滿情緒日漸高漲。

農(nóng)民合作社的領導人參與村委會競選，一是希望能夠打破舊的利益格局，使政府投入村莊資源的分配方式，能夠產(chǎn)生向有利于自己的合作社的方向轉化，促進合作社的發(fā)展;二是進入村兩委工作，有機會大量接觸縣鄉(xiāng)各機構工作人員，能夠拓寬與政府溝通的渠道，及時掌握新的政策，為合作社爭取更多的政府項目。

2.農(nóng)民合作社參與村委會競選的能力

在市場經(jīng)濟激烈競爭環(huán)境下成長的農(nóng)民合作社具有與生俱來的競爭意識，合作社的領導人通常是村莊的種植大戶，或養(yǎng)殖大戶，視野開闊，善于經(jīng)營，在村莊中有較強的經(jīng)濟實力和較高的社會地位，一旦參與競選，僅憑個人能力和地位，就會成為村委會選舉的有力競爭者。同時，農(nóng)民合作社社員在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中互幫互助，集體行動，共擔風險，對組織有較強的認可感，合作社也具有良好的凝聚力，合作社領導人參與村委會競選，能夠在一定程度上獲得合作社組織資源的支持。

事實上，自1980年代初期我國推行村民自治以來，農(nóng)民一直是以個人身份，憑借一己之力，參加村委會競選。雖然村莊中的宗族勢力仍然對村莊選舉產(chǎn)生一定的影響力，但每當選舉時，縣鄉(xiāng)政府都會將宗族勢力與黑惡勢力并列，對其試圖干預選舉的行為予以打擊和壓制。而農(nóng)民合作社是我國農(nóng)村目前最大的由農(nóng)民自發(fā)建立的合法組織，合作社領導人作為致富能人，競選村干部不但不會受到基層政府的壓制，反而會得到鼓勵。因此，已經(jīng)吸引30％農(nóng)戶加入的合作社，其領導人相對于村莊內(nèi)其他分散的競爭者，就有了巨大的優(yōu)勢。

(三)農(nóng)民合作社成為村委會選舉和改變舊制度的最活躍的行動者

徐勇認為，鄉(xiāng)村自治的現(xiàn)實要求農(nóng)民組織化地參與到在市場經(jīng)濟影響下日益理性化的村莊治理中 ［15］;趙曉峰、劉成良指出，“黨支部+合作社”的模式以及村兩委成員與合作社成員交叉任職的情況具有其存在的階段合理性 ［16］;潘勁的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，合作社理事長通過帶領村民致富，受到村民的認可，擁有堅實的群眾基礎，從而成功競選成為村兩委成員 ［17］。2007年以來，西北各省區(qū)農(nóng)民合作社的數(shù)量迅速增長，合作社社員和領導人，在許多村莊成為村兩委成員。

例如，靖遠縣東灣鄉(xiāng)大壩村李仲鐸，2000年開始以蔬菜大棚種植辣椒、豆角、茄子等經(jīng)濟作物，成為村莊內(nèi)著名的種植大戶。2007年，注冊成立蔬菜種植合作社，同年底當選為村委會副主任。2010年底，在村支部選舉中，當選為村支部副書記。2013年，當選為村支部書記。李仲鐸擔任村干部期間，大壩村的蔬菜種植規(guī)模進一步擴大，現(xiàn)在該村的大棚蔬菜已經(jīng)銷往青海、內(nèi)蒙、新疆等地。靖遠縣通盛種養(yǎng)殖專業(yè)合作社，位于該縣烏蘭鎮(zhèn)營防村，合作社的主要業(yè)務有羔羊育肥、無公害洋蔥種植等。2008年，張俊書注冊成立合作社，任社長，同年在營防村的村委會選舉中當選村支書。2011年，張俊書通過多年努力，終于從縣質監(jiān)局取得無公害洋蔥種植認證，為合作社的洋蔥種植業(yè)務的發(fā)展創(chuàng)造了良好條件。平川區(qū)水泉鎮(zhèn)賈莊村王立成，1993年開始從事養(yǎng)豬業(yè)務，市場行情最好時，每年出欄生豬達300多頭。2008年，王立成注冊成立養(yǎng)豬合作社并出任社長。2012年，該村村兩委被集體查處，王立成當選村委會主任。2013年，該村村兩委換屆，王立成當選村支書。

黃增付指出，由致富能人參與或創(chuàng)辦的合作社在村中具有號召力，對于建設鄉(xiāng)村有強烈的責任感，促進了村莊治理的秩序優(yōu)化和善治路徑的良性循環(huán) ［18］。歷史制度主義認為，行動者之間的合作建立了新的制度秩序。農(nóng)民合作社參與村委會選舉，不僅打破了村莊以前由少數(shù)人長久執(zhí)政產(chǎn)生的權威政治，也為建立更規(guī)范的村民自治打下了良好基礎。農(nóng)民合作社是基于市場契約建立起來的有共同目標的組織，社員互幫互助，社內(nèi)氣氛民主和諧，社內(nèi)事務按照一人一票的表決方式進行管理，從而培育了農(nóng)民的民主意識，也讓農(nóng)民有機會通過實踐學習民主管理的能力。因此，農(nóng)民合作社參與選舉，有利于村委會選舉的規(guī)范化。

五、結語

本文以西北地區(qū)甘肅、青海、寧夏等省區(qū)18個行政村的實地調(diào)研資料為基礎，運用歷史制度主義的分析范式，解釋我國村委會選舉在近10年發(fā)生的重大變化:

1980年代初，中央政府開始在全國范圍內(nèi)推行村民自治，但最初的20多年中村委會民主選舉并未取得實質性進展。這是因為，政府征收農(nóng)業(yè)稅以及各種“攤派”的汲取行為加重了農(nóng)戶負擔，嚴厲的計劃生育政策也對農(nóng)民傳統(tǒng)的生育觀念發(fā)出了挑戰(zhàn)，地方政府為了使這些與農(nóng)民利益相悖的政策目標順利實現(xiàn)，需要在村莊里樹立強有力的代理人，村委會選舉形同虛設，許多村莊形成了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命或推薦產(chǎn)生、得到國家強制力支持、任期長久且集中了村莊大小事務決策權的強勢領導人的權威統(tǒng)治。

在取消農(nóng)業(yè)稅、改變?nèi)丝谡?、農(nóng)民權利和法律意識覺醒等環(huán)境變化后，國家的政策目標不再與農(nóng)民的利益相抵觸，縣鄉(xiāng)政府不僅沒有了再在村莊中樹立代理人的強烈動機，而且政府操控村委會選舉以挑選村莊領導人的行為會引起村民上訪或激發(fā)群體性事件，對農(nóng)村維穩(wěn)工作造成壓力，因而基層政府回歸到村委會民主選舉的指導者與監(jiān)督者的角色，即以相對超脫的立場不偏袒競爭的某一方，又以更為認真的態(tài)度監(jiān)督執(zhí)行選舉的規(guī)則和程序，2007年以來的歷屆村委會選舉越來越規(guī)范。

在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的推動之下，農(nóng)民合作社迅速成長，并作為蘊育在環(huán)境變化中的行動者積極參與村委會選舉:一方面，與此前的以個人身份參與選舉不同，近30％的農(nóng)戶加入合作社，能夠一定程度上利用合作社的組織資源，從而對選舉產(chǎn)生重要的影響;另一方面，合作社內(nèi)含的民主管理機制，培育了農(nóng)民的民主意識，訓練了農(nóng)民的民主參與能力，成為沖擊和推動舊制度、建設村莊民主政治的新興力量，村莊權威政治也在更為規(guī)范的民主選舉中沒落。