2014年10月2日，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“四十三號(hào)文”），再次強(qiáng)調(diào)“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能”，并且首次提出“融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)”。該文對(duì)地方政府平臺(tái)公司融資形勢(shì)將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

南京安居建設(shè)集團(tuán)有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“南京安居集團(tuán)”）作為南京市的大型保障性住房項(xiàng)目建設(shè)國(guó)有獨(dú)資集團(tuán)公司，認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)文件精神，適應(yīng)國(guó)家政策調(diào)整和經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，在后窗口期謀劃好未來(lái)的發(fā)展戰(zhàn)略，是“四十三號(hào)文”頒布之后的當(dāng)務(wù)之急。

一、文件內(nèi)容及要點(diǎn)分析

文件共有七個(gè)部分，可以劃分為總體要求、地方政府性債務(wù)管理機(jī)制和存量債務(wù)處理三個(gè)重要方面。

(一)總體要求

“四十三號(hào)文”的指導(dǎo)思想是建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，基本原則是“疏堵結(jié)合、分清責(zé)任、規(guī)范管理、防范風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)步推進(jìn)”二十字方針。

(二)地方政府性債務(wù)管理機(jī)制

對(duì)于如何加強(qiáng)地方政府性債務(wù)的管理，“四十三號(hào)文”也給出了一整套的解決方案:通過(guò)明確舉債主體、規(guī)范舉債方式、嚴(yán)格舉債程序等措施，解決好“怎么借”的問(wèn)題；通過(guò)控制舉債規(guī)模、限定債務(wù)用途、納入全口徑預(yù)算管理等措施，解決好“怎么用”的問(wèn)題；通過(guò)劃清償債責(zé)任、建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、完善應(yīng)急處置等措施，解決好“怎么還”的問(wèn)題。此外，完善配套制度則從完善債務(wù)報(bào)告和公開(kāi)制度、建立考核問(wèn)責(zé)機(jī)制和強(qiáng)化債權(quán)人約束等三個(gè)方面，為建立規(guī)范的地方政府舉債機(jī)制提供保障措施。

(三)存量債務(wù)處理

1、對(duì)存量債務(wù)的處理問(wèn)題

“四十三號(hào)文”給出一個(gè)很好的解決辦法，就是“置換”。由于之前的《預(yù)算法》不允許地方政府舉債，導(dǎo)致地方政府債務(wù)多是以融資平臺(tái)的銀行貸款、城投債等形式間接持有，這部分債務(wù)利率高，且正面臨償債高峰。要“置換”這些債務(wù)，在目前的情況下，就是在現(xiàn)有地方政府舉債機(jī)制下借新還舊。當(dāng)?shù)胤秸哂辛税l(fā)行債券的權(quán)力以后，就可以直接發(fā)行債券，以降低利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，騰出更多資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。

2、對(duì)在建工程后續(xù)融資問(wèn)題

“四十三號(hào)文”指出，地方政府要統(tǒng)籌各類(lèi)資金，優(yōu)先保障在建項(xiàng)目續(xù)建和收尾。對(duì)使用債務(wù)資金的在建項(xiàng)目，原貸款銀行等要重新進(jìn)行審核，凡符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定的項(xiàng)目，要繼續(xù)按協(xié)議提供貸款，推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)；對(duì)在建項(xiàng)目確實(shí)沒(méi)有其他建設(shè)資金來(lái)源的，應(yīng)主要通過(guò)政府與社會(huì)資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資。

3、對(duì)新的建設(shè)資金來(lái)源問(wèn)題

“四十三號(hào)文”將公益性事業(yè)劃分為有收益和沒(méi)有收益兩種情況，通過(guò)賦予地方政府發(fā)債券解決這一問(wèn)題。對(duì)于沒(méi)有收益的公益性建設(shè)，由地方政府發(fā)行一般債券融資，通過(guò)一般公共預(yù)算收入償還；對(duì)于有收益的公益性建設(shè)，由地方政府發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還，同時(shí)，還推廣使用政府和社會(huì)資本合作模式（PPP模式），鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)，解決建設(shè)資金來(lái)源問(wèn)題。

二、“四十三號(hào)文”對(duì)安居集團(tuán)的影響

(一)對(duì)償債能力的影響

安居集團(tuán)根據(jù)市財(cái)政局的統(tǒng)一部署，按照《政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財(cái)預(yù)2014年351號(hào)）對(duì)集團(tuán)存量債務(wù)進(jìn)行了逐筆甄別，初步甄別為第三類(lèi)債務(wù)，金額為11億元，剩余約245億元（2014年12月底安居集團(tuán)本部存量債務(wù)余額為256億元）未納入政府性債務(wù)。清理甄別后，不屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的債務(wù)，將由安居集團(tuán)自行償還，政府不承擔(dān)兜底責(zé)任。

從安居集團(tuán)現(xiàn)存的債務(wù)結(jié)構(gòu)和期限分析，未來(lái)幾年是償債高峰，地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理使得安居集團(tuán)可爭(zhēng)取到的公益項(xiàng)目建設(shè)資金或是項(xiàng)目平衡資金將十分有限，百分之九十六的償債資金將自行解決，這將面臨較大的資金壓力。

新政出臺(tái)，勢(shì)必降低了集團(tuán)的綜合償債能力。

(二)對(duì)舉債能力的影響

根據(jù)南京市財(cái)政對(duì)安居集團(tuán)債務(wù)清理甄別的結(jié)果，集團(tuán)目前從事的保障房項(xiàng)目建設(shè)是具有一定收益的公益性項(xiàng)目，該類(lèi)項(xiàng)目建設(shè)資金來(lái)源主要通過(guò)自身融資解決。而集團(tuán)目前的256億元債務(wù)中，無(wú)論是公開(kāi)市場(chǎng)發(fā)債的直接融資，還是銀行貸款的間接融資，貸款人考量的都是安居集團(tuán)的政府平臺(tái)背景。新政實(shí)施后，將會(huì)使一直以來(lái)被銀行等金融機(jī)構(gòu)看重的“政府背景”失去價(jià)值，政府背書(shū)、政府信用等隱性擔(dān)保也將失去效用，銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)政府投融資平臺(tái)的貸款將發(fā)生“斷崖式的跳水”，集團(tuán)后續(xù)融資能力將被銀行等金融機(jī)構(gòu)重新考量，授信評(píng)級(jí)也將完全取決于集團(tuán)自身的盈利能力、資產(chǎn)質(zhì)量和資金回籠規(guī)模等。

新政出臺(tái)，將降低集團(tuán)的融資能力。

三、安居集團(tuán)新政之后的舉措

(一)構(gòu)建自身造血機(jī)制，增強(qiáng)舉債能力

集團(tuán)將規(guī)劃未來(lái)的職能定位、業(yè)務(wù)板塊等，設(shè)置合理的組織架構(gòu)，對(duì)下屬各成員企業(yè)進(jìn)行系統(tǒng)梳理分類(lèi)，針對(duì)性地設(shè)計(jì)管控模式，做實(shí)集團(tuán)內(nèi)部管理體系，激活發(fā)展動(dòng)力，提高運(yùn)營(yíng)效率，憑借獨(dú)特的資源、機(jī)遇，做大做強(qiáng)集團(tuán)業(yè)務(wù)板塊，增強(qiáng)自我造血能力，形成有效的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)，提升集團(tuán)整體融資能力，以降低新政對(duì)集團(tuán)產(chǎn)生的不利影響。

(二)引入社會(huì)資本，拓寬公益性事業(yè)融資渠道

四十三號(hào)文指出，“鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)，解決新的建設(shè)資金來(lái)源”。南京市土儲(chǔ)中心為緩解土地開(kāi)發(fā)整理的資金壓力，目前和集團(tuán)正在全面開(kāi)展戰(zhàn)略合作，通過(guò)市政府特許開(kāi)發(fā)權(quán)的方式，簽訂PPP合作協(xié)議，特許集團(tuán)實(shí)施制定儲(chǔ)備地塊的開(kāi)發(fā)整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、融資工作，有效的解決了土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)整理的資金來(lái)源。因此，集團(tuán)將梳理在手的和擬新建的項(xiàng)目，對(duì)符合條件且政策允許的，復(fù)制和推廣集團(tuán)與市土儲(chǔ)中心、紫金信托的PPP合作模式，引入社會(huì)資本，進(jìn)一步拓寬公益性項(xiàng)目的融資渠道。

(三)妥善處置存量債務(wù)，降低融資成本

2014年11月22日，央行決定下調(diào)金融機(jī)構(gòu)人民幣存貸款基準(zhǔn)利率；2014年11月19日“新融十條”提及通過(guò)“利率市場(chǎng)化改革”等一系列措施進(jìn)一步緩解企業(yè)融資成本高的問(wèn)題，這為今后的項(xiàng)目融資提供了良好的環(huán)境，集團(tuán)將把握時(shí)機(jī)，通過(guò)“置換”解決存量債務(wù)，積極創(chuàng)新融資方式，多渠道、多品種、低成本的進(jìn)行融資，對(duì)原有高成本的債務(wù)進(jìn)