中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院 何冬悅

一、引言

2013年4月16日，國際評級(jí)機(jī)構(gòu)穆迪在其官網(wǎng)確認(rèn)，維持中國政府主權(quán)債務(wù)的Aa3 評級(jí)，但將評級(jí)前景由原先的“正面”下調(diào)至“穩(wěn)定”。下調(diào)評級(jí)前景主要由于在穆迪看來，中國對地方政府債務(wù)的控制力度差于預(yù)期，且信貸擴(kuò)張過快。在4 月9 日，另一家國際評級(jí)機(jī)構(gòu)惠譽(yù)（Fitch）將中國的長期本幣信用評級(jí)從AA-調(diào)降至A+，并稱中國一般政府債務(wù)整體水平相當(dāng)GDP的49.2%，大致與評級(jí)A的中值51.2%相符。

2014 年3 月5 日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在全國人大二次會(huì)議上做的2014年工作總體部署中指出，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，防止和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。兩大評級(jí)機(jī)構(gòu)的一致行動(dòng)以及政府的動(dòng)向彰顯出，中國地方債形式已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)峻，解決地方債務(wù)問題刻不容緩。

二、地方債的形成根源

(一)地方債的歷史根源：中央地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的失衡

中國地方財(cái)政失衡問題由來已久，一方面地方政府要承擔(dān)大量的公共事務(wù)支出，另一方面由于中央與地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)具有非對稱性與發(fā)展不平衡的特點(diǎn)，地方稅并沒有主體的稅種并且稅收的渠道相當(dāng)狹窄，這就導(dǎo)致了地方上的財(cái)政收入不足。為了改善這種狀況，彌補(bǔ)地方財(cái)政長期的資金缺口問題，地方政府就只能尋找其他的財(cái)源，因而債務(wù)性融資與土地財(cái)政就成為地方財(cái)政創(chuàng)收的普遍形式。

(二)地方債的現(xiàn)實(shí)根源：政績考核制度的“GDP主義”

一直以來，許多的地方政府都受到“形象工程”、“GDP主義”等思想的侵蝕。為了高的增長速度他們進(jìn)行盲目攀比，更甚者不惜犧牲環(huán)境；為了良好的政府形象他們甚至強(qiáng)拆強(qiáng)建；為了提高政績他們選擇粗放開發(fā)，浪費(fèi)了許多資源。這一切行為的背后都隱藏著一個(gè)問題：錢從哪來？面對政績考核的壓力，地方官員舉債投資一些回報(bào)率并不高的項(xiàng)目，因?yàn)檫@可以直接拉動(dòng)GDP的增長，進(jìn)而還催生了一種“債越多官越大”的奇怪現(xiàn)象。

三、地方債謎團(tuán)

(一)地方債的規(guī)模到底有多大

解決地方債問題最起碼要弄清地方債的規(guī)模，然而遺憾的是，對此目前為止尚未有一個(gè)明確的數(shù)字。如對于2012年地方債規(guī)模，財(cái)政部部長樓繼偉估計(jì)11萬億、國家審計(jì)署副審計(jì)長董大勝估計(jì)15萬億至18萬億、原財(cái)政部部長項(xiàng)懷誠估計(jì)20萬億。各個(gè)研究機(jī)構(gòu)的預(yù)測和估算結(jié)果也各不相同。長江證券發(fā)布的研報(bào)則稱“考慮近兩年新增基建信托3200億、城投債9000億，再假定平臺(tái)貸款約不變，則目前地方債務(wù)可能增長20%至12萬億?！逼桨沧C券則估算總規(guī)模達(dá)到了14.5萬億-15.5萬億元。外資機(jī)構(gòu)方面，2013年5月，IMF第一副總裁David Lipton在北京表示，中國地方政府債務(wù)已經(jīng)占到GDP 的50。渣打銀行認(rèn)為中國主權(quán)債務(wù)占GDP的比例為50%，巴克萊的預(yù)估則為62%。從目前情況來看，地方債的規(guī)模仍然是個(gè)謎，沒有任何權(quán)威機(jī)構(gòu)或人物能夠說清道明。

(二)地方債的利率到底有多高，投資回報(bào)率怎樣

地方債的舉債利率，決定了要償還的利息多少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，地方債超過七成來自銀行貸款，近三成源自地方自行籌資?；I資成本普遍高于同期銀行貸款利率，如BT 融資年利率最高達(dá)20%；信托類的債務(wù)的年化利率一般在14%左右，比企業(yè)債的平均融資成本高出許多。以如此高利率舉借到的資金，地方政府所投領(lǐng)域是否有更高的投資回報(bào)率？實(shí)際上，出于政府職能的考慮，地方債投資的項(xiàng)目絕大多數(shù)都是一些周期較長的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，這就導(dǎo)致了期限錯(cuò)配現(xiàn)象的產(chǎn)生。

四、地方債風(fēng)險(xiǎn)

(一)債務(wù)循環(huán)將風(fēng)險(xiǎn)推遲并不斷累積，債務(wù)逾期現(xiàn)象加重

國家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人于2013 年12 月31 日答記者問中表示，當(dāng)平臺(tái)公司的項(xiàng)目建設(shè)資金不足，不能夠達(dá)到預(yù)期收益的時(shí)候，可以允許這些平臺(tái)公司適度發(fā)行新債，募集來的資金用于建設(shè)未完工的項(xiàng)目和“借新還舊”，確保不會(huì)出現(xiàn)“半拉子”工程項(xiàng)目。借新還舊體現(xiàn)了政策的靈活性，對化解地方政府由于財(cái)力不足而產(chǎn)生的短期信用風(fēng)險(xiǎn)有所幫助。但借舊還新只是權(quán)宜之計(jì)，只是將債務(wù)償還時(shí)點(diǎn)延遲，一旦到達(dá)某一時(shí)點(diǎn)，償還問題可能會(huì)集中爆發(fā)。審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示，有5個(gè)省會(huì)城市2012年政府債務(wù)的借新還舊率超過20%，相當(dāng)一部分新增債務(wù)被用于借新還舊，而不是擴(kuò)大再生產(chǎn)。

(二)融資方式不規(guī)范，放大地方債風(fēng)險(xiǎn)

受嚴(yán)控平臺(tái)貸政策影響，地方債中銀行貸款占比下降，地方政府違規(guī)集資、變相融資手段日新月異，如信托貸款、借殼貸款、融資租賃、發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品、BT、墊資施工等。這些融資手段隱蔽性強(qiáng)，難以監(jiān)管，再加上融資成本高，放大了地方債風(fēng)險(xiǎn)。

(三)債務(wù)不透明，存在大量隱性負(fù)債

市場對于地方政府究竟有多大的債務(wù)規(guī)模并不清楚，一旦發(fā)生意外事件很容易沖擊到市場信心。地方債與房地產(chǎn)業(yè)、影子銀行的運(yùn)作、地方性商業(yè)銀行甚至小城鎮(zhèn)建設(shè)錯(cuò)綜復(fù)雜，現(xiàn)在明顯可以看到的問題只不過是冰山一角，更大的問題還未暴露，而沒有人能夠知道水到底有多深。

五、化解地方債風(fēng)險(xiǎn)的對策

中國的地方債務(wù)問題積弊由來已久，錯(cuò)綜復(fù)雜，解決這一問題要做到標(biāo)本兼治，即要放眼當(dāng)下，更要關(guān)注未來。

(一)治本之道：體制性改革

1、建立財(cái)權(quán)與事權(quán)對等的財(cái)政體制

一是要合理劃分上下級(jí)政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)，使地方政府有充分的資源從事公共事業(yè)建設(shè)，而不是不得不進(jìn)行發(fā)債。二是要完善地方稅體系，擴(kuò)大地方政府收入來源。1994年分稅制改革催生了一系列的地方融資平臺(tái)。當(dāng)下有條件的地方可以試點(diǎn)開征遺產(chǎn)稅、物業(yè)稅、筵席稅等。三是完善我國的轉(zhuǎn)移支付制度，加大對貧困地區(qū)基層政府的轉(zhuǎn)移支付力度，突出一般性轉(zhuǎn)移支付的作用，整頓專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。對上述方面，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在全國人大二次會(huì)議上做的2014年政府工作總體部署中指出加快轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)作為本屆政府開門第一件大事，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目要循序漸進(jìn)得減少。

2、改革官員政績考核制度，轉(zhuǎn)變政府職能

形成地方債務(wù)的其中一個(gè)深層次的原因是政府職能的轉(zhuǎn)換不到位，政府應(yīng)該由建設(shè)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。以GDP論英雄的政績考核制度，導(dǎo)致政府職能扭曲。改革這一制度可以促使地方政府將一些可以由市場解決的問題回歸市場，比如那些投資金額較大，并且有盈利空間的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就可以通過“建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓”的方式讓市場來解決，盡早退出競爭性、盈利性的領(lǐng)域，減輕地方債務(wù)壓力。

3、加強(qiáng)地方債監(jiān)管

在地方債的發(fā)行歷史中，地方債作出了一定貢獻(xiàn)，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在應(yīng)對2008 年金融危機(jī)中扮演了重要角色，適度的地方債并不可怕，但過量、混亂的地方債可能會(huì)導(dǎo)致巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，破壞地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。監(jiān)管制度的缺失使地方政府缺少應(yīng)有的發(fā)債約束，可以說是當(dāng)下地方債務(wù)問題的一大幫兇。因此，有必要加快建設(shè)地方債相關(guān)法律、法規(guī)，建立良好的地方政府舉債監(jiān)管框架，讓它在陽光下運(yùn)行。

(二)治標(biāo)之策：緩解當(dāng)下地方債風(fēng)險(xiǎn)

1、充分利用民間資本，緩解資金壓力

通過地方債融資，成本較高，所投領(lǐng)域回報(bào)率難以覆蓋成本，使得債務(wù)雪球越滾越大。但另一方面，我國民間資本充裕，卻缺少投資渠道，政府項(xiàng)目的盈利性對其具有一定的吸引力。因此，地方政府可以通過促使民間資本接手一些地方債務(wù)的投資項(xiàng)目的方式來降低地方債務(wù)的需求，這樣既增加了民間資本的投資渠道，又緩解了地方債務(wù)壓力。例如，讓民間資本進(jìn)入政府公共領(lǐng)域的一些經(jīng)營性項(xiàng)目中的投資，如公路、機(jī)場、橋梁、水廠等。

2、出售部分地方國有資產(chǎn)

目前地方政府擁有20000 多家國有企業(yè)，其中70%以上均有盈利。各級(jí)地方政府出售所擁有的部分國有資產(chǎn)有時(shí)候也可以在一定程度上緩解地方債的問題。例如，在希臘債務(wù)危機(jī)中，國有資產(chǎn)私有化成為希臘政府的救命稻草，2011年其計(jì)劃出售的國有資產(chǎn)包括銀行、國有企業(yè)、機(jī)場、高速公路、賭博許可證以及房地產(chǎn)。2013年資產(chǎn)出售范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，甚至達(dá)到了堪稱“甩賣”的程度，如只要有2200萬英鎊，就能將位于倫敦荷蘭公園的希臘駐英國大使館據(jù)為己有。當(dāng)然了，中國的地方債問題遠(yuǎn)不及希臘債務(wù)危機(jī)嚴(yán)重，但不得不說出售地方國有資產(chǎn)是短期內(nèi)解決債務(wù)問題的有效措施。

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