黃 莉 高 敏

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實施難點及解決措施
——基于陜西省的調(diào)研分析

黃 莉 高 敏

目前，由于我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理法律法規(guī)不夠完善，造成行政事業(yè)單位財務(wù)信息不真實、貪污腐敗、服務(wù)效率低下等問題出現(xiàn)。2014年1月1日起開始施行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，有利于加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，提高其經(jīng)營活動的效率效果，推動國家公益事業(yè)的健康發(fā)展。本文以陜西省行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀為例，發(fā)現(xiàn)其存在的問題，為促進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效實施提出相應(yīng)的解決措施。

行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 風(fēng)險管理

行政事業(yè)單位作為非營利組織，在現(xiàn)代社會中起著重要作用。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是為適應(yīng)行政事業(yè)單位經(jīng)營管理的需要而產(chǎn)生的，是現(xiàn)代事業(yè)單位內(nèi)部管理制度的重要組成部分。但從目前學(xué)術(shù)界的研究成果來看，內(nèi)部控制主要集中于企業(yè)的研究，關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的成果較少，這遠(yuǎn)不能適應(yīng)目前行政事業(yè)單位對建設(shè)完善內(nèi)部控制體系的需求。完善、科學(xué)的內(nèi)部控制對提高行政事業(yè)單位的風(fēng)險防范能力和經(jīng)營管理水平，促進事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制特點

為了加強我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的完善和制度建設(shè)，財政部于2012年11月發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》），并于2014年1月1日起正式實施。在《規(guī)范》中將行政事業(yè)單位內(nèi)部控制定義為：“行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位為實現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控?！睆闹锌煽闯鲂姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制的主體是行政事業(yè)單位及其所屬的部門或單位，其客體，即內(nèi)部控制的控制范圍是行政事業(yè)單位的運營管理活動。

通過將《規(guī)范》的內(nèi)容與《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》相比較，總結(jié)出來《規(guī)范》有以下幾個特點。

第一，內(nèi)部控制要素方面?！兑?guī)范》在要素設(shè)置方面與企業(yè)內(nèi)控規(guī)范有顯著不同。邏輯關(guān)系上體現(xiàn)了行政事業(yè)單位管理的特點，從單位管理層級出發(fā)，將內(nèi)部控制分為組織層級和業(yè)務(wù)層級的內(nèi)部控制，將五要素融入其中分別進行規(guī)定。也就是說，在表述形式上行政事業(yè)單位內(nèi)部控制沒有按照企業(yè)內(nèi)部控制五要素進行分別表示，但在具體內(nèi)容規(guī)定上體現(xiàn)了五要素的思想。

第二，內(nèi)部控制目標(biāo)方面。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)包括五個內(nèi)容：合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)；資產(chǎn)安全和使用有效；財務(wù)信息真實完整；有效防范舞弊和預(yù)防腐??；提高公共服務(wù)的效率和效果。與企業(yè)內(nèi)部控制目標(biāo)不同的是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)主要體現(xiàn)在“防范舞弊和預(yù)防腐敗、提高公共服務(wù)的效率和效果”上。

第三，風(fēng)險性質(zhì)方面。行政事業(yè)單位和企業(yè)對風(fēng)險的關(guān)注都是多元化的，法律風(fēng)險、財務(wù)信息真實性風(fēng)險等是它們共同的風(fēng)險。但兩者不同的組織性質(zhì)和特點決定了各自的風(fēng)險關(guān)注點不同，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制將風(fēng)險關(guān)注點落在社會和政治風(fēng)險上，這有別于企業(yè)內(nèi)部控制目標(biāo)中對防范經(jīng)營風(fēng)險的高度重視。社會和政治風(fēng)險一般包括單位公信力喪失的風(fēng)險、貪污舞弊的風(fēng)險、權(quán)力失控風(fēng)險、公共服務(wù)效率低下的風(fēng)險等。這些風(fēng)險直接影響著行政事業(yè)單位的政治形象和社會影響，甚至?xí)l(fā)社會動蕩，必須予以高度重視。

第四，評價和監(jiān)督機制方面。長期以來，由于我國行政事業(yè)單位的屬性及公共資金的特點，政府信息公開機制的建設(shè)還不健全，信息披露水平和質(zhì)量亟待提高，政府信息需求者一般無法對單位收支狀況進行監(jiān)督和制約。同時，行政事業(yè)單位內(nèi)部審計手段落后，整體內(nèi)部控制尚未建成，內(nèi)部監(jiān)督普遍較弱，對行政事業(yè)單位的監(jiān)督主要依靠外部監(jiān)督?！兑?guī)范》提出要求內(nèi)部組織自我評價自我監(jiān)督，同時外部相關(guān)組織和部門進行外部監(jiān)督和政府審計，這就實現(xiàn)了內(nèi)外部的共同監(jiān)督，有助于提高單位內(nèi)部的管理水平，實現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)。

二、陜西省行政事業(yè)單位推行《規(guī)范》的基本情況

為了進一步了解我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的實施情況，本文以陜西省行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基本情況為例，通過采用調(diào)查問卷、訪談、公開信息統(tǒng)計等方式對全省行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)和運行基本情況進行了初步調(diào)研。

（一）內(nèi)部控制建立與運行情況

根據(jù)調(diào)查顯示，目前由財務(wù)部門負(fù)責(zé)內(nèi)部控制建立和執(zhí)行的現(xiàn)象比較普遍，對于是否應(yīng)該建立專門的獨立于業(yè)務(wù)部門的內(nèi)部控制主管部門存在一定爭議。在訪談中，大多數(shù)單位表示等待上級主管部門的安排部署再確定內(nèi)部控制的實施，對于《規(guī)范》的具體推行方案尚不明確。

從內(nèi)控制度的建立情況看，行政事業(yè)單位都比較重視各規(guī)章制度的建設(shè)，但還沒有按照《規(guī)范》對現(xiàn)有規(guī)章制度進行整合和完善使之達(dá)到內(nèi)控體系的要求。在調(diào)查中，半數(shù)以上單位展開了《規(guī)范》的宣傳，財務(wù)負(fù)責(zé)人參與了相關(guān)培訓(xùn)，初步建立了對《規(guī)范》的認(rèn)識和下一步工作的思路。但也存在著對行政事業(yè)單位建立內(nèi)部控制的不理解，以及內(nèi)控與紀(jì)檢、監(jiān)察、內(nèi)審關(guān)系的困惑。

（二）對《規(guī)范》的宣傳學(xué)習(xí)與培訓(xùn)

通過初步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，陜西省財政廳結(jié)合《規(guī)范》的發(fā)布，積極下發(fā)一系列文件部署培訓(xùn)與宣傳工作，并積極組織行政事業(yè)單位內(nèi)部控制知識競賽活動，但宣傳效果有待加強。通過對全省各級財政部門網(wǎng)站進行調(diào)查統(tǒng)計，10個網(wǎng)站中有7個網(wǎng)站有與《規(guī)范》及行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有關(guān)的文件資料，3個縣市級財政部門網(wǎng)站缺少與《規(guī)范》有關(guān)的宣傳資料。陜西省財政部門組織的《規(guī)范》知識競賽，宣傳深度不夠，不少被調(diào)查對象表示不清楚該知識競賽。通過政府公開資料調(diào)查，下發(fā)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制培訓(xùn)通知的財政部門比例僅占10個調(diào)查對象的40%。

可見，行政事業(yè)單位人員學(xué)習(xí)意識還需加強，對于《規(guī)范》的宣傳力度還遠(yuǎn)不夠，陜西省財政主管部門應(yīng)積極采取有效對策，加大對《規(guī)范》的宣傳，廣泛進行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的調(diào)研，進一步推動行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)。

三、目前單位和業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制存在的問題

（一）單位層面內(nèi)部控制的不足

在單位層面的內(nèi)部控制方面，多數(shù)被調(diào)查者認(rèn)為存在一定問題，主要體現(xiàn)在以下幾方面。

（1）內(nèi)部控制意識薄弱。根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我省部分行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制缺少足夠的重視，如果領(lǐng)導(dǎo)層沒有意識到內(nèi)部控制對于單位未來發(fā)展的重要性，僅認(rèn)為內(nèi)部控制僅僅是財務(wù)部門的工作，工作很難推進。在接受相關(guān)培訓(xùn)時，培訓(xùn)對象主要來自于財務(wù)部門，單位其他部門職員對于內(nèi)部控制缺乏認(rèn)識。

（2）內(nèi)部控制體系尚未建立?！兑?guī)范》尚處于宣傳階段，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的實施處于起步階段，行政事業(yè)單位的控制制度還停留在各業(yè)務(wù)層面的監(jiān)督管理制度，沒有根據(jù)自身業(yè)務(wù)性質(zhì)建立一套完善的符合內(nèi)部控制思想的體系。并且，各種制度尚不健全，執(zhí)行力還需加強，監(jiān)督機制尚不完善，距離《規(guī)范》所要求的內(nèi)控體系差距較大。

（3）現(xiàn)代風(fēng)險意識薄弱。長期以來，行政事業(yè)單位作為非營利組織，主要工作是社會管理和公共服務(wù)，所謂“吃財政飯”感覺不到經(jīng)濟風(fēng)險的存在。對于各種社會和政治風(fēng)險，多數(shù)行政事業(yè)單位缺少敏感意識。目前對于政府績效的監(jiān)督考核盡管有相應(yīng)規(guī)定，但實踐中缺少操作指南，這導(dǎo)致行政事業(yè)單位對預(yù)算超支、資產(chǎn)流失、項目投資失敗等風(fēng)險問題的重視不夠。此外，風(fēng)險的識別和評估需要較高的專業(yè)能力和技術(shù)方法，風(fēng)險管理人才不足也導(dǎo)致行政事業(yè)單位的風(fēng)險識別能力較低，對于風(fēng)險防范更是沒有得到重視，造成單位資金使用效率低下、崗位責(zé)任不明確、資源配置不合理等問題出現(xiàn)。

（二）業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制存在的問題

（1）預(yù)算控制方面。我省各單位的財務(wù)管理工作不斷加強，預(yù)算約束不斷強化。整體來看，當(dāng)前部門本級預(yù)算管理較為規(guī)范，但所屬二、三級單位的問題比較突出。根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，僅有小部分單位建立預(yù)算全程管理機制，對于財政的決算還沒有真正實現(xiàn)與預(yù)算的實質(zhì)相對應(yīng)，預(yù)算績效考評體系尚未建立。其中，預(yù)算績效全程管理機制的缺乏是預(yù)算管理中存在的主要問題。

（2）收支管理方面。雖然早在2010年陜西省就下達(dá)了關(guān)于我國財政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位資金往來結(jié)算票據(jù)使用管理暫行辦法》的通知，以明確各用票單位使用票據(jù)的范圍，但實施效果并不明顯，票據(jù)的管理缺失仍是表現(xiàn)最突出的問題。2014年，僅西安市財政局在其網(wǎng)站下發(fā)了關(guān)于《進一步規(guī)范行政事業(yè)單位資金往來結(jié)算票據(jù)使用管理》的通知，以進一步加強本市行政事業(yè)單位票據(jù)收支管理，其他各市級單位對于該項管理還沒有進一步通知。

（3）監(jiān)督方面。目前，我省行政事業(yè)單位普遍存在缺乏內(nèi)部審計機構(gòu)的監(jiān)督，有些單位雖然設(shè)立了內(nèi)審部門，由于缺乏獨立性，嚴(yán)重制約著內(nèi)部審計的工作效率效果，不利于內(nèi)部審計在單位內(nèi)控制發(fā)揮應(yīng)有的作用。另外，在外部監(jiān)督方面，有些行政事業(yè)單位由于專職業(yè)務(wù)的特殊性，譬如涉及國家保密性質(zhì)，不能完全透明地對外披露相關(guān)信息，因而社會中介結(jié)構(gòu)等外部監(jiān)督力量不能充分發(fā)揮監(jiān)督作用。

四、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建議

（一）加強宣傳，盡快制定《規(guī)范》實施指南

目前，由于我國行政事業(yè)單位對于內(nèi)部控制的認(rèn)識仍缺乏了解和重視，影響行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效實施。為了更好得推動單位內(nèi)控規(guī)范在行政事業(yè)單位范圍內(nèi)的實施，各地各相關(guān)部門還應(yīng)通過多種渠道繼續(xù)加大宣傳，如下發(fā)文件、通過微信、手機短信宣傳等方式針對不同部門進行廣泛宣傳；在單位開展關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的培訓(xùn)課程；通過不同形式舉辦知識競賽活動，可以將競賽活動與考評工作結(jié)合起來，促進員工積極學(xué)習(xí)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，以加強《規(guī)范》的宣傳效果，進一步提升行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平。同時，應(yīng)盡快在調(diào)研基礎(chǔ)上，結(jié)合實際制定出具有可操作性的實施指南，集結(jié)學(xué)術(shù)和實務(wù)界專家盡快設(shè)計具體推行方案和實施途徑，為各級財政部門執(zhí)行《規(guī)范》提供參考依據(jù)。

（二）嚴(yán)格執(zhí)行單位層面的內(nèi)部控制

（1）增強內(nèi)部控制意識。內(nèi)部控制意識是建立和完善內(nèi)部控制體系的前提和基礎(chǔ)。目前由于我省大多行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制的意識不足，導(dǎo)致內(nèi)部控制的實施無法有效進行。因此，為了促使內(nèi)部控制的有效實施，應(yīng)首先加強陜西省單位內(nèi)部控制意識，開展內(nèi)部控制的學(xué)習(xí)和交流，促使各單位的領(lǐng)導(dǎo)和全體員工共同樹立起正確的內(nèi)部控制理念，建立健全單位內(nèi)部控制體系，增加內(nèi)部控制考核機制，促進陜西省各行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效實施。

（2）建立合理的機構(gòu)和崗位設(shè)置。單位領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負(fù)責(zé)。陜西省各行政事業(yè)單位應(yīng)該根據(jù)其實際情況設(shè)置相關(guān)職能部門，建立崗位責(zé)任制，明確職責(zé)分工，確保不相容崗位相互分離。為單位實施內(nèi)部控制的關(guān)鍵崗位配備符合資質(zhì)的相關(guān)人員。同時，應(yīng)不斷加強員工的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，提升員工的知識技能和綜合素質(zhì)，滿足崗位工作要求。

（三）根據(jù)各單位特點嚴(yán)格控制重點業(yè)務(wù)活動

（1）加強預(yù)算業(yè)務(wù)的控制。預(yù)算業(yè)務(wù)是行政事業(yè)單位的核心業(yè)務(wù)，在內(nèi)部控制體系中發(fā)揮著重要作用。單位的預(yù)算編制應(yīng)該做到程序規(guī)范、方法科學(xué)、編制及時、內(nèi)部完整、項目細(xì)化和數(shù)據(jù)準(zhǔn)確。根據(jù)批復(fù)的預(yù)算安排收支，確保預(yù)算的有效執(zhí)行，嚴(yán)格控制預(yù)算追加調(diào)整，以避免單位資源的浪費。此外，還應(yīng)建立健全決算和考評制度，以確保單位財務(wù)信息的真實性，防止舞弊行為的發(fā)生。

（2）建立單位內(nèi)部控制自我評價與監(jiān)督機制。單位內(nèi)部控制的評價和監(jiān)督能夠保證內(nèi)部控制建設(shè)得以開展并有效實施。陜西省各行政事業(yè)單位應(yīng)組成內(nèi)部控制自我評價工作組，建立日常監(jiān)控機制，采用問卷調(diào)查法、實地觀察法、抽樣法、討論會法等方法定期對單位的內(nèi)部控制開展自查、測試和定期檢查評價，及時發(fā)現(xiàn)問題并解決。同時各單位還應(yīng)建立健全監(jiān)督制度，明確各部門在監(jiān)督中的職責(zé)權(quán)限，規(guī)定監(jiān)督的程序和方法，確保監(jiān)督工作的有效進行。單位內(nèi)部應(yīng)對內(nèi)部控制的建立和實施進行定期檢查，發(fā)現(xiàn)問題并積極改進，單位外部的政府有關(guān)部門也應(yīng)對單位內(nèi)部控制建立和實施進行監(jiān)督檢查，由財政部門、審計部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門形成嚴(yán)密的外部監(jiān)督機制。

《規(guī)范》的頒布，對于提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，改進公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，建設(shè)服務(wù)型政府具有重要意義。普遍來看，陜西省各行政事業(yè)單位已經(jīng)意識到內(nèi)部控制的重要性并根據(jù)《規(guī)范》開始實施，部分建設(shè)管理單位、預(yù)算管理單位對內(nèi)部控制的實施較好。相信在不久的將來，采取有效對策之后內(nèi)部控制將在各行政事業(yè)單位全面開展，發(fā)揮內(nèi)控對行政事業(yè)單位財務(wù)管理的促進作用，有效防控風(fēng)險，為行政事業(yè)單位綜合績效的提高做出貢獻(xiàn)。

［1］劉永澤.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度設(shè)計操作指南.東北財經(jīng)大學(xué)出版社.2013（07）11-13

［2］方周文，張慶龍，聶興凱.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實施指南.立信會計出版社.2013（04）18-20

［3］劉莉.對《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的問題探討.財會研究.2014（05）58-59

［4］楊淑靜.從《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》看行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及對策.經(jīng)濟師.2014（08）44-45

［5］唐宇.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)研究.財政部財政科學(xué)研究所.2012（05）15-22

Difficulties and Solutions in Implementation of Administrative Institution’s Internal Control——Based on the Research of Shaanxi Province

HUNG li,GAO Min
School of Economics and Management,Xi’an Shiyou University,Xi’an,710065

Currently,laws and regulations about internal control of administrative institutions are imperfect,which have seriously restricted the working efficiency and effect of administrative institutions and imposed adverse effect on the accounting information quality of the administrative institutions.In January 1 of 2014,the Internal Control Standards of Administrative Institutions (Trial)was promulgated and put into implement,this progress would be helpful not only to strengthen the internal control of administrative institutions,improve the efficiency and effectiveness,but also to promote the healthy development of the national public welfare.This paper analyzes internal control status of administrative institutions in Shaanxi Province,and gives several policy suggestions to solve the existing problems.

Administrative Institution;Internal Control;Risk Management

F233

A

本文是陜西省會計學(xué)會2014年會計科研課題《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制設(shè)計與實施研究》（項目編號sxkj2014034）的階段性成果

黃莉，女，西安石油大學(xué)副教授，研究方向：內(nèi)部控制；陜西西安，710065

高敏，女，西安石油大學(xué)研究生，研究方向：內(nèi)部控制