付 磊

由于歷史和現(xiàn)實(shí)因素的雙重疊加，我國(guó)將科層制引入司法程序中。這一做法在特定時(shí)期確實(shí)起到了非常獨(dú)到的作用，但在近些年來(lái)因其所引起的司法行政化現(xiàn)象越來(lái)越受到外界批評(píng)和強(qiáng)烈質(zhì)疑，近兩輪司法改革舉措都將弱化甚至消除司法行政化問(wèn)題作為重心予以關(guān)注。有論者很早就指出中國(guó)司法行政化的起因在于法院管理的行政化，其實(shí)質(zhì)是以行政的邏輯代替司法的邏輯，從而嚴(yán)重影響了法院正常審判功能的實(shí)現(xiàn)。對(duì)此，大多數(shù)人都倡導(dǎo)在司法過(guò)程中實(shí)現(xiàn)司法管理權(quán)和司法審判權(quán)的分離，并改造現(xiàn)行的法官管理體制。但大部分論者未注意到的問(wèn)題是，司法行政化的實(shí)質(zhì)在于我們?cè)谡麄€(gè)司法組織中引入了科層制，使得科層組織的運(yùn)作邏輯主導(dǎo)了刑事司法程序的運(yùn)行。因此，只要科層制及其運(yùn)作邏輯仍舊在法院體系內(nèi)占據(jù)主導(dǎo)地位，那種試圖通過(guò)單純的制度改良消滅司法行政化問(wèn)題的構(gòu)想就不可能徹底實(shí)現(xiàn)。因?yàn)榭茖又偏@得應(yīng)用是由它的工具理性所決定的。在韋伯看來(lái)，科層制的特點(diǎn)是“精確、迅速、明確、精通檔案、持續(xù)性、嚴(yán)密、統(tǒng)一性、嚴(yán)格的服從、減少摩擦、節(jié)約物資費(fèi)用和人力，在由訓(xùn)練有素的具體官員進(jìn)行嚴(yán)格官僚體制的特別是集權(quán)體制的行政管理時(shí)，比起所有合議的或者名譽(yù)職務(wù)的和兼任職務(wù)的形式來(lái)，能達(dá)到最佳的效果”[1]。而在我國(guó)，按照科層制組織國(guó)家權(quán)力已經(jīng)成為一種歷史習(xí)慣。新中國(guó)成立后，這種綿延千年的政治傳統(tǒng)在特定的歷史條件下得到了繼承，科層制的組織和管理模式被廣泛應(yīng)用于國(guó)家機(jī)關(guān)的組建。由于對(duì)司法運(yùn)行規(guī)律的有意忽略，科層制也在法院系統(tǒng)和法官群體中得到推行，從而使得司法權(quán)的組織和行使方式也迅速科層化，科層式的決策方式成為司法審判的主導(dǎo)形態(tài)。這種狀態(tài)在改革開(kāi)放后迅速得到強(qiáng)化。因此，要實(shí)現(xiàn)通過(guò)改革破除司法行政化問(wèn)題的目標(biāo)，必須準(zhǔn)確透視藏匿其后的司法科層制的構(gòu)建路徑。

一、科層制在刑事司法中的確立

在我國(guó)，科層制借助于特定時(shí)期內(nèi)國(guó)家建設(shè)的需要，通過(guò)兩次擴(kuò)張迅速滲透并主導(dǎo)了司法機(jī)關(guān)的構(gòu)建和運(yùn)作。

(一)科層制向法院體系的擴(kuò)張

由于眾所周知的原因，新中國(guó)成立之初的國(guó)家機(jī)器建設(shè)是以蘇聯(lián)體制為模板，并結(jié)合黨在根據(jù)地和解放區(qū)的社會(huì)管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及當(dāng)時(shí)的國(guó)情而進(jìn)行的。新中國(guó)成立之后所面臨的緊迫形勢(shì)使得執(zhí)政黨無(wú)暇從容地探索國(guó)家治理模式，如何迅速穩(wěn)定社會(huì)秩序，消除任何可能危害政權(quán)的因素是必須解決的首要問(wèn)題。因此，新的國(guó)家組織體系必須能夠迅速地整合和調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，集中全力解決某方面的急迫問(wèn)題。而長(zhǎng)期以來(lái)因?yàn)檐娛露窢?zhēng)需要形成的黨政軍三位一體、高度統(tǒng)一的以上級(jí)或長(zhǎng)官意志為取向、以行政命令和嚴(yán)密控制為手段的高度集權(quán)的科層化體系既為人們所熟悉，又能很好地滿足這一點(diǎn)，于是其在這種歷史背景下迅速地被推廣開(kāi)來(lái)，主導(dǎo)了國(guó)家和社會(huì)生活的各個(gè)方面。

而在司法領(lǐng)域，由于意識(shí)形態(tài)因素的限制，在全面廢除國(guó)民黨政府的六法體系后，蘇聯(lián)司法制度模式成為重要的學(xué)習(xí)和借鑒對(duì)象。根據(jù)蘇聯(lián)專家1950年的報(bào)告[注]新中國(guó)學(xué)習(xí)和承繼蘇聯(lián)司法理論和制度理論的途徑主要有兩種：一是學(xué)習(xí)列寧有關(guān)社會(huì)主義法制和司法制度理論作為建設(shè)新中國(guó)人民司法制度的指導(dǎo)思想；二是接受蘇聯(lián)政法專家或法學(xué)家來(lái)參加具體司法制度構(gòu)建的現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)。而此處的“報(bào)告”就是蘇聯(lián)專家進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)的結(jié)果。參見(jiàn)孫業(yè)群：《司法行政權(quán)的歷史、現(xiàn)實(shí)與未來(lái)》，法律出版社2004年版，第66頁(yè)。，新中國(guó)成立初期學(xué)習(xí)、借鑒蘇聯(lián)司法制度模式的主要內(nèi)容包括：第一，法院是國(guó)家專政機(jī)關(guān)的重要組成部分，法院要鎮(zhèn)壓反革命，建立和維持并鞏固革命政權(quán)存續(xù)所需要的秩序，保障社會(huì)主義國(guó)家結(jié)構(gòu)和社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度不受侵害；第二，法院只負(fù)責(zé)審理案件，無(wú)司法行政管理職責(zé)，司法行政管理部分負(fù)責(zé)法院的管理工作，組織審判員選舉和審判員向其選民做報(bào)告；第三，對(duì)法院管理工作，司法部有權(quán)直接插手并負(fù)責(zé)檢查。[2]基于這種認(rèn)識(shí)，法院系統(tǒng)也仿效行政機(jī)關(guān)采取科層制的方式組建起來(lái)。1951年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)人民法院暫行組織條例》即要求，在法院體系的架構(gòu)上，下級(jí)人民法院的審判工作受上級(jí)人民法院的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，其司法行政由上級(jí)司法部[注]此處的“司法部”指的是大行政區(qū)司法部，并非今日統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)司法行政管理事務(wù)的司法部。領(lǐng)導(dǎo)；各級(jí)人民法院為同級(jí)人民政府的組成部分，受同級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督[注]這種做法并非新中國(guó)成立后首創(chuàng)，而是由抗戰(zhàn)時(shí)期的司法實(shí)踐借鑒而來(lái)。早在1937年，陜甘寧邊區(qū)高等法院成立后，就在各縣設(shè)司法科，后來(lái)改稱法院。司法機(jī)關(guān)屬政府領(lǐng)導(dǎo)。參見(jiàn)柳建輝、曹普主編：《中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政歷程(1921—1949)》，人民出版社2011年版，第291頁(yè)。。省人民法院分院、分庭受其所在區(qū)專員的指導(dǎo)，省級(jí)人民法院領(lǐng)導(dǎo)并監(jiān)督所轄區(qū)域內(nèi)各縣級(jí)法院的審判工作。這就確定了法院的雙重領(lǐng)導(dǎo)體系[注]當(dāng)時(shí)對(duì)于法院應(yīng)當(dāng)采取垂直領(lǐng)導(dǎo)體系還是雙重領(lǐng)導(dǎo)體系，曾有過(guò)不同的爭(zhēng)論，但主流的意見(jiàn)認(rèn)為只有采取雙重領(lǐng)導(dǎo)體系才能行得通，只有這樣才有利而無(wú)弊，至少是利多而弊少。這不僅因?yàn)橹袊?guó)的革命政權(quán)是由地方發(fā)展到中央，而且因?yàn)橹袊?guó)是一個(gè)大國(guó)，現(xiàn)在中國(guó)革命才剛剛?cè)〉没镜膭倮瑢?duì)于由帝國(guó)主義和封建主義的長(zhǎng)期統(tǒng)治所造成的政治經(jīng)濟(jì)不平衡，以及我們現(xiàn)在工作上的不平衡，在短期間還難以完全克服。各地方不同的情況和目前各種困難的條件，要求我們的最高法院分院以下各級(jí)人民法院除受其上級(jí)人民法院垂直領(lǐng)導(dǎo)外，同時(shí)還需要因地制宜地受當(dāng)?shù)厝嗣裾瘑T會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，否則，最高人民法院在具體工作上就不可能對(duì)全國(guó)司法工作實(shí)現(xiàn)其正確的領(lǐng)導(dǎo)。參見(jiàn)許德珩：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)人民法院暫行組織條例〉的說(shuō)明》，載《人民日?qǐng)?bào)》1951年9月5日。，下級(jí)法院在審判事務(wù)上需要同時(shí)接受上級(jí)法院和同級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，具體裁判的形成也需要聽(tīng)從來(lái)自上級(jí)的指示。這就表明，自組建伊始，我國(guó)法院在組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)作上就遵循著科層制的基本邏輯，甚至可以說(shuō)在制度設(shè)計(jì)理念上，法院同一般行政機(jī)關(guān)并不存在本質(zhì)上的區(qū)別。兩者同時(shí)都是國(guó)家實(shí)現(xiàn)政治和社會(huì)管理目標(biāo)的工具，只不過(guò)履行不同的職能而已。1954年憲法和《人民法院組織法》確定由最高人民法院監(jiān)督地方各級(jí)人民法院的審判工作，上級(jí)人民法院監(jiān)督下級(jí)人民法院的審判工作，從形式上改變了法院的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，但這一轉(zhuǎn)變僅在理論上的國(guó)家政治體制角度上存在重要的象征意義。而實(shí)際情況是，“無(wú)論是法院還是政府，觀念態(tài)度與實(shí)際做法均無(wú)變化：政府仍然將法院視作其職能部門，法院仍舊服膺于政府管理，報(bào)告、請(qǐng)示等制度均一仍其舊”[3]。這表明，面對(duì)宏觀層面的政治變革，法院作為政治體系內(nèi)的成員，必須做出哪怕是形式意義上的調(diào)整，而它所處的社會(huì)環(huán)境以及既定的工作方式，已然成為一種內(nèi)生的自發(fā)秩序，天然地拒絕過(guò)激的變革。因此，在諸如人事等事務(wù)仍由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，法官辦案要配合政府行政需要的情況下，行政機(jī)關(guān)對(duì)法院的控制反而得到進(jìn)一步強(qiáng)化，法院成為整個(gè)國(guó)家科層化組織體系的重要組成部分。亦如有學(xué)者所指出的：“為了確保司法工作堅(jiān)持正確方向、完成既定任務(wù)，最直接、最有效的方式便是加強(qiáng)對(duì)司法機(jī)關(guān)的控制。為保持此種控制的強(qiáng)度與效度，勢(shì)必需要采取多元控制形式。更為形象、準(zhǔn)確地說(shuō)，其形態(tài)乃是呈現(xiàn)蜂窩狀的；其強(qiáng)度乃是高強(qiáng)度的。詳言之，(基層)司法機(jī)關(guān)乃是處于上級(jí)黨委、政府、法院，同級(jí)黨委、政府的交錯(cuò)控制之下?！盵3]在這種情形下，法院無(wú)論在組織架構(gòu)還是權(quán)力行使上都與普通行政機(jī)關(guān)并無(wú)任何區(qū)分，都體現(xiàn)出明顯的科層化色彩。也因此，諸如黨委審批案件等行政化的司法決策方式都具有合法性，成為司法活動(dòng)中的慣常做法。[注]張慜、蔣惠嶺：《法院獨(dú)立審判問(wèn)題研究》，人民法院出版社1998年版，第140頁(yè)。對(duì)于這種黨管審判的做法，早在20世紀(jì)50年代就引起爭(zhēng)議。1956年司法部官員基于黨委過(guò)多干預(yù)審判的情況，曾經(jīng)指出，“單憑市委的指示辦案是違法的，破壞了法院進(jìn)行審判的獨(dú)立地位，”“現(xiàn)在審判獨(dú)立不起來(lái)，主要原因是黨委干涉”。進(jìn)而提出，為保障司法獨(dú)立，黨委不應(yīng)再過(guò)問(wèn)具體案件，“黨委過(guò)問(wèn)具體案件就是違法”。參見(jiàn)張加敏：《建國(guó)以來(lái)》，香港政策研究所出版，第254頁(yè)。但是，這種觀點(diǎn)在1957年反右斗爭(zhēng)中遭到嚴(yán)厲壓制。1962年，時(shí)任國(guó)家主席的劉少奇也指出：“法院獨(dú)立審判是正確的，是憲法規(guī)定了的，黨委和政府不應(yīng)該干涉他們審判案件?！薄安灰嵴C(jī)關(guān)絕對(duì)服從各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)。他違法，就不能服從。如果地方黨委的決定同法律、同中央的政策不一致，服從哪一個(gè)？”(參見(jiàn)《劉少奇選集》(下卷)，人民出版社1985年版，第450～452頁(yè))。然而，事實(shí)證明，這種在今天看來(lái)確實(shí)屬于真知灼見(jiàn)的認(rèn)識(shí)在當(dāng)時(shí)卻被棄如敝履。

在當(dāng)時(shí)獨(dú)特的歷史背景下，科層制由行政機(jī)關(guān)向法院系統(tǒng)的擴(kuò)張有著強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因。仿效蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的必然后果就是政府計(jì)劃向社會(huì)各層面的延伸和控制，作為國(guó)家權(quán)力運(yùn)作載體的科層組織也必須迅速擴(kuò)張彌散以最大限度地組織、控制整個(gè)社會(huì)，從而保證國(guó)家宏觀層面上的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃能夠得以實(shí)現(xiàn)。伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的推動(dòng)以及蘇聯(lián)高度集權(quán)政治體制的示范作用，科層制向外擴(kuò)張必然會(huì)得到默許甚至支持[注]從歷史上看，新中國(guó)成立初期我國(guó)的行政管理體制就出現(xiàn)過(guò)幾次較大的擴(kuò)張。即便在改革開(kāi)放之后，我國(guó)行政機(jī)關(guān)也數(shù)次出現(xiàn)“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)”的局面。有關(guān)這方面的具體情況，參見(jiàn)陳哲夫主編：《中國(guó)行政管理體制改革》，紅旗出版社2009年版。，因?yàn)榭茖咏M織的推廣有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的全面掌控。在漠視甚至不承認(rèn)司法特殊運(yùn)行規(guī)律的社會(huì)中，科層制超出其適用范圍而吞噬司法權(quán)運(yùn)行空間也就不足為奇了。事實(shí)上，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府社會(huì)治理模式[注]這種治理模式以單位制的管理體制為主、以基層地區(qū)的管理體制為輔，即國(guó)家在城市主要通過(guò)黨政群機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和公有制企業(yè)管理城市居民并為他們提供服務(wù)，城市中少數(shù)游離于單位體制之外的居民，如社會(huì)閑散人員，由街道居委會(huì)負(fù)責(zé)管理；在農(nóng)村主要通過(guò)人民公社這種政治經(jīng)濟(jì)合一的組織管理農(nóng)民并為其提供最基本的公共服務(wù)。除此之外，國(guó)家進(jìn)一步采取了嚴(yán)格的城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度，通過(guò)限制人口的自由流動(dòng)確保社會(huì)秩序穩(wěn)定。在這種治理模式下，單位具有強(qiáng)烈的行政屬性，是等級(jí)有序的各級(jí)組織。任何性質(zhì)的單位都以不同的方式隸屬于國(guó)家政權(quán)，具有相應(yīng)的行政級(jí)別和可以支配的資源。這種情況下，單位成為人們生活的中心，并有效地對(duì)人進(jìn)行社會(huì)管理，從而使得國(guó)家能夠通過(guò)自上而下、層級(jí)森嚴(yán)的單位體系控制社會(huì)成員的行為，實(shí)現(xiàn)了對(duì)全體社會(huì)成員的控制和整合，達(dá)到了維護(hù)社會(huì)秩序和鞏固國(guó)家政權(quán)的目的。從某種意義上說(shuō)，這種以單位制為主的社會(huì)治理模式是為了應(yīng)付新中國(guó)成立后的嚴(yán)峻形勢(shì)，為了解決面臨的社會(huì)危機(jī)而選擇的一套社會(huì)治理體系。它填補(bǔ)了國(guó)家與個(gè)人之間的真空地帶，適應(yīng)了社會(huì)整合的需要，保證了國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的控制能力與對(duì)社會(huì)資源的調(diào)配能力，它使國(guó)家具備了強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員能力，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家對(duì)社會(huì)強(qiáng)有力的控制。因此，這種社會(huì)治理模式的歷史意義不容否定(詳請(qǐng)參見(jiàn)丁茂戰(zhàn)主編：《我國(guó)政府社會(huì)治理制度改革研究》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2009年版)。當(dāng)然，這種模式的形成也是有其獨(dú)特的歷史成因的。參見(jiàn)何海兵：《我國(guó)城市基層社會(huì)管理體制的變遷：從單位制、街居制到小區(qū)制》，載《管理世界》2003年第6期。中，法院遵循科層制的邏輯運(yùn)作不但不會(huì)遭到非議，反而被視為理所當(dāng)然而得到所有人的認(rèn)同。

(二)科層制向?qū)徟薪M織的擴(kuò)張

按照學(xué)者的研究，“1949—1956年時(shí)期我國(guó)完成了以政治任務(wù)為動(dòng)因的基層司法機(jī)關(guān)的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)建設(shè)”[3]。實(shí)際上，這一判斷的范圍可以擴(kuò)大至整個(gè)法院體系，即以政治上的意識(shí)形態(tài)為主導(dǎo)建設(shè)了統(tǒng)一的司法機(jī)關(guān)，并通過(guò)科層制的行政管理模式確定了法院司法活動(dòng)的政治方向。可以說(shuō)，基于特定意識(shí)形態(tài)對(duì)法院角色的界定，被視為政府當(dāng)然組成部門的法院也全面移植了行政機(jī)關(guān)科層化的組織和管理模式，從而實(shí)現(xiàn)了科層制向法院系統(tǒng)的擴(kuò)張。而與此同時(shí)，科層制在法院系統(tǒng)內(nèi)的適用也從司法管理擴(kuò)張到司法審判領(lǐng)域，使得審判組織對(duì)科層制也產(chǎn)生了極大的親和性。

在科層制實(shí)現(xiàn)了對(duì)法院的全面覆蓋后，作為行政機(jī)關(guān)當(dāng)然組成部分的法院進(jìn)行司法審判實(shí)際上是為了更好地服務(wù)于行政目標(biāo)。對(duì)法院在整個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)中的地位做如此界定，既為法院獲取生存所需的外部資源提供了正當(dāng)性，也決定了法院的內(nèi)部運(yùn)作方式必須與行政機(jī)關(guān)保持一致。首先，法院采取首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，賦予院長(zhǎng)以法院內(nèi)部的最高權(quán)威，并對(duì)法院的所有事項(xiàng)負(fù)責(zé)。對(duì)此，1951年《中華人民共和國(guó)人民法院暫行組織條例》即規(guī)定，各級(jí)法院的院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)由同級(jí)人民政府委員會(huì)任免，其余審判員由本院任免或同級(jí)人民政府人事部門任免。各級(jí)人民法院院長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)本院的工作，庭長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)庭內(nèi)的工作。而在實(shí)際工作中，基于當(dāng)時(shí)政治、經(jīng)濟(jì)與工作不平衡的狀況與面臨的諸多困難，同時(shí)借鑒革命根據(jù)地時(shí)期的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，某些地方甚至出現(xiàn)了直接由縣長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)分別兼任法院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)的現(xiàn)象。[注]參見(jiàn)高其才等：《政治司法——1949—1961年的華縣人民法院》，法律出版社2009年版。這種做法不僅符合我國(guó)封建時(shí)代行政兼理司法的傳統(tǒng)，而且符合革命根據(jù)地、邊區(qū)和解放區(qū)的司法實(shí)踐。其他學(xué)者的研究也證實(shí)，在陜甘寧邊區(qū)，由于司法人員極度缺乏，有些縣沒(méi)有裁判員只能由縣長(zhǎng)兼任。參見(jiàn)汪世榮等：《新中國(guó)司法制度的基石》，商務(wù)印書館2011年版，第41頁(yè)。其次，在司法權(quán)的行使上，審判人員所進(jìn)行的日常審判工作不僅要接受庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)等人的指揮和領(lǐng)導(dǎo)，還要接受同級(jí)黨委、政府以及上級(jí)法院的指揮和領(lǐng)導(dǎo)。[注]這種做法在新中國(guó)成立前就已經(jīng)在各根據(jù)地和解放區(qū)實(shí)行。例如，1938年8月25日，陜甘寧邊區(qū)高等法院發(fā)布第4號(hào)通令，決定各縣裁判員除接受邊區(qū)高等法院的指示外，并在各縣建立裁判委員會(huì)，由裁判員、縣長(zhǎng)、縣委書記、保安科長(zhǎng)、保安大隊(duì)長(zhǎng)組成。這樣，各縣的司法工作得到黨政軍的共同負(fù)責(zé)指導(dǎo)，處理問(wèn)題更為慎重和適當(dāng)。參見(jiàn)汪世榮等：《新中國(guó)司法制度的基石》，商務(wù)印書館，2011年版，第41頁(yè)。司法權(quán)任何區(qū)別于行政權(quán)的特殊因素都被忽略，其在組織和運(yùn)作上都體現(xiàn)出強(qiáng)烈的行政色彩。盡管1954年《法院組織法》確立了法院獨(dú)立于政府機(jī)關(guān)的地位，改變了各級(jí)法院院長(zhǎng)、審判員的選任方式，法院領(lǐng)導(dǎo)也實(shí)現(xiàn)了專職專任[注]根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)于1955年11月10日做出的《關(guān)于地方各級(jí)人民法院院長(zhǎng)人民檢察院檢察長(zhǎng)可否兼任各級(jí)人民政府委員會(huì)的組成人員的決定》，由地方政府領(lǐng)導(dǎo)人兼任法院領(lǐng)導(dǎo)的做法被明令禁止。，但是，在整個(gè)法院體系都被納入行政機(jī)關(guān)控制的格局下，法院和行政機(jī)關(guān)都接受同樣政治邏輯的支配，實(shí)踐著相同的工作機(jī)制；無(wú)論是在機(jī)構(gòu)架設(shè)上還是在人員管理上，法院都同一般行政機(jī)關(guān)無(wú)異，司法權(quán)與行政權(quán)在性質(zhì)上的巨大差異也被人為抹平。

在法官的任用和管理上，基于“干部決定一切，如果沒(méi)有干部，司法機(jī)構(gòu)即使建立起來(lái)，也難于完成工作任務(wù)”[4]的認(rèn)識(shí)，為保證“人民司法掌握在忠實(shí)于國(guó)家、人民群眾的干部手里”[5]，因此司法人員的選任堅(jiān)持強(qiáng)政治標(biāo)準(zhǔn)實(shí)屬必須，亦屬必然。[6]堅(jiān)持政治標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)而通過(guò)法院內(nèi)的各種工作機(jī)制使得法官盡數(shù)被納入科層制的管理模式。為了實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)執(zhí)政黨隨后掀起了規(guī)模浩大的司法改革運(yùn)動(dòng)。這次運(yùn)動(dòng)在全面確立新中國(guó)的司法傳統(tǒng)的同時(shí)[7]，也按照政治標(biāo)準(zhǔn)對(duì)法官進(jìn)行了重新篩選。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到1952年年初，全國(guó)各級(jí)人民法院共有干部28 000余名，其中舊司法人員6 000名，占總數(shù)的22%。[8]他們“在由司法干部組成的司法委員會(huì)指導(dǎo)下工作……但大部分司法工作是那6 000多名超負(fù)荷工作的法官們?cè)谶M(jìn)行”[9]。在“司法改革絕不僅是司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的人事調(diào)整，而是一場(chǎng)肅清國(guó)民黨反動(dòng)的舊法思想和舊司法作風(fēng)的政治斗爭(zhēng)與思想斗爭(zhēng)”的認(rèn)識(shí)下，將舊司法人員改造成政治合格的司法干部就成為重中之重。經(jīng)此改革，“法官們不再是獨(dú)立的仲裁，而是政府的官員，他們?cè)谛寂袥Q之前會(huì)與政府相關(guān)的部門聯(lián)系。判決本身——不是由一個(gè)法官宣讀，而是在黨的領(lǐng)導(dǎo)的贊同下由法庭集體做出——是在保密的環(huán)境下達(dá)成的，不對(duì)公眾公布”[9]。經(jīng)過(guò)這種強(qiáng)化，法院無(wú)論是在組織上還是人員上都實(shí)現(xiàn)了全面科層化。按照時(shí)任中央政法委員會(huì)主任董必武的說(shuō)法，人民法院政治上的不純基本上解決了，組織上的不純也基本上解決了，從思想上來(lái)說(shuō)，劃清了敵我界限和新舊法律的界限。因此，司法改革運(yùn)動(dòng)使中國(guó)的司法工作踏上了新的一步。[10]在這樣的情況下，科層制成功地由司法管理領(lǐng)域擴(kuò)張至司法審判領(lǐng)域，并通過(guò)法官等級(jí)化確立了行政領(lǐng)導(dǎo)在司法裁判形成中的主導(dǎo)地位。法院也因其整齊劃一的科層結(jié)構(gòu)得到了國(guó)家和社會(huì)的一致認(rèn)同和肯定，其科層式的審判事務(wù)處理邏輯也成為其同行政機(jī)關(guān)保持一致的重要保證。

二、科層制在刑事司法中的強(qiáng)化

現(xiàn)行司法體制是新中國(guó)成立后借鑒蘇聯(lián)模式、結(jié)合解放區(qū)的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)建立并在改革開(kāi)放后重建的。1954年之后，由于此起彼伏的政治運(yùn)動(dòng)以及”十年動(dòng)亂“的影響，刑事司法的正常狀態(tài)完全被打破。直到1978年中共中央決定“告別革命”，厲行民主和法制，使社會(huì)治理的邏輯最終由“全面專政”轉(zhuǎn)向“綜合治理”的時(shí)候，新中國(guó)成立初期所形成的科層化法院系統(tǒng)才得到了恢復(fù)重建。盡管1982年憲法及此后歷次《人民法院組織法》都繼續(xù)沿用1954年憲法所確立的“一府兩院”制度，承認(rèn)法院獨(dú)立于政府機(jī)關(guān)的地位，但實(shí)際上，由于法院為中心工作服務(wù)的思想在新形勢(shì)下的強(qiáng)調(diào)以及長(zhǎng)期以來(lái)將法院視為政府部門的慣性思維的限制[注]即便是在今天，在一般民眾的理解中，政府仍然是對(duì)包含法院在內(nèi)的所有國(guó)家機(jī)關(guān)的統(tǒng)稱，法院是政府的一部分已經(jīng)成為民眾的常態(tài)思維。這一點(diǎn)同西方國(guó)家存在顯著差異。在西方語(yǔ)境下，政府特指行政機(jī)關(guān)，它甚至可以涵蓋在我國(guó)被視為司法機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，但唯獨(dú)不包括法院。，法院的科層化程度在改革開(kāi)放后得到了進(jìn)一步強(qiáng)化。

長(zhǎng)期以來(lái)，強(qiáng)調(diào)政法工作為中心工作服務(wù)是中共領(lǐng)導(dǎo)下司法體制的一個(gè)歷史傳統(tǒng)。[注]如果對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)的歷史進(jìn)行考察，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)政法工作服務(wù)于中心工作是一個(gè)傳統(tǒng)。這一傳統(tǒng)甚至可以遠(yuǎn)溯至新中國(guó)成立以前，有學(xué)者就曾總結(jié)解放區(qū)的司法工作有兩條原則：一是司法工作要為政治服務(wù)，為中心工作服務(wù)；二是司法工作要貫徹群眾路線(參見(jiàn)熊先覺(jué)：《人民司法制度概論》，中央政法管理干部學(xué)院教研室印，1985年，第47頁(yè))。新中國(guó)成立以后，政法工作服務(wù)于中心工作被延續(xù)至今。當(dāng)然，在不同的歷史時(shí)期，中心工作有其不同的界定，政法工作的服務(wù)方式自然也會(huì)隨之波動(dòng)。十一屆三中全會(huì)之后，司法開(kāi)始在社會(huì)生活中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，但是仍然遵循著這一傳統(tǒng)。在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”成為全黨全國(guó)的主導(dǎo)話語(yǔ)之后，司法工作勢(shì)必要圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)而展開(kāi)，其方式不外乎兩種。第一，通過(guò)審判尤其是刑事審判，創(chuàng)造并維護(hù)良好的社會(huì)治安環(huán)境，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開(kāi)放提供穩(wěn)定的大局。[注]在共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)不單單只是單純地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，還需要?jiǎng)?chuàng)造并維護(hù)穩(wěn)定的社會(huì)秩序。鄧小平就多次強(qiáng)調(diào)：“中國(guó)的問(wèn)題，壓倒一切的是需要穩(wěn)定。沒(méi)有穩(wěn)定的環(huán)境，什么都搞不成，已經(jīng)取得的成果也會(huì)失掉?！敝泄驳谌I(lǐng)導(dǎo)集體將改革、發(fā)展、穩(wěn)定作為我國(guó)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)三個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的組成部分進(jìn)行考慮：穩(wěn)定是前提，改革是動(dòng)力，發(fā)展是目標(biāo)。中國(guó)十四大報(bào)告指出：“堅(jiān)持黨的基本路線不動(dòng)搖，必須鞏固和發(fā)展團(tuán)結(jié)穩(wěn)定的政治局面。沒(méi)有政治穩(wěn)定，社會(huì)動(dòng)蕩不安，什么改革開(kāi)放，什么經(jīng)濟(jì)建設(shè)，統(tǒng)統(tǒng)搞不成?！笔宕髨?bào)告指出：“團(tuán)結(jié)穩(wěn)定的政治局面為改革和發(fā)展提供了重要保證。正確處理改革、發(fā)展同穩(wěn)定的關(guān)系，保持穩(wěn)定的政治環(huán)境和社會(huì)秩序，具有極端重要的意義。沒(méi)有穩(wěn)定，什么事也干不成?！笔髨?bào)告指出：“堅(jiān)持穩(wěn)定壓倒一切的方針，正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系。穩(wěn)定是改革和發(fā)展的前提。完成改革和發(fā)展的繁重任務(wù)，必須保持長(zhǎng)期和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境?！笔叽髨?bào)告也指出：“社會(huì)穩(wěn)定是人民群眾的共同心愿，是改革發(fā)展的重要前提。要堅(jiān)持把改善人民生活作為正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系的結(jié)合點(diǎn)，使改革始終得到人民擁護(hù)和支持。”第二，直接參與政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的工作體系，通過(guò)招商引資、為企業(yè)追討債務(wù)等方式促進(jìn)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[注]實(shí)際上，法院除了直接參加政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)之外，往往還需要完成政府額外交辦的與審判業(yè)務(wù)無(wú)關(guān)的事務(wù)，如扶貧、計(jì)劃生育等。對(duì)于法院直接介入政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)、承擔(dān)與審判業(yè)務(wù)無(wú)關(guān)的事務(wù)的做法，學(xué)術(shù)界在20世紀(jì)90年代后期進(jìn)行了愈加頻繁的批判，盡管其在實(shí)踐中依然存在，但已經(jīng)日漸式微。有關(guān)這方面的論述請(qǐng)參見(jiàn)賀衛(wèi)方：《司法的理念與制度》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1998年版；滕彪：《話語(yǔ)與實(shí)踐：當(dāng)代中國(guó)司法“中心工作”的變遷》，載鄭永流主編：《法哲學(xué)與社會(huì)學(xué)論叢》(第6卷)，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版。政法工作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)無(wú)論是宏觀上還是微觀上都有明顯體現(xiàn)。宏觀上，每年的全國(guó)政法工作會(huì)議[注]中央政法委自1980年重新設(shè)立以來(lái)，逐漸形成了每年召開(kāi)一次全國(guó)政法工作會(huì)議的慣例，一般情況下主管政法工作的政治局常委都會(huì)參加會(huì)議，甚至中共中央總書記也會(huì)參會(huì)并發(fā)表具有重要指導(dǎo)意義的講話。目前，這種做法已經(jīng)常態(tài)化、制度化。全國(guó)政法會(huì)議一般在年末舉行，全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的政法委、公、檢、法、司等部門負(fù)責(zé)人出席會(huì)議。會(huì)議的一般程序是總結(jié)前一年的政法工作，并部署來(lái)年的政法工作。當(dāng)來(lái)年政法工作的重點(diǎn)確定之后，參會(huì)代表們便返回各地，照方抓藥，召開(kāi)全省(自治區(qū)、直轄市)政法工作會(huì)議，以此類推，直到區(qū)縣一級(jí)的政法工作會(huì)議。關(guān)于政法委的詳細(xì)論述，請(qǐng)參見(jiàn)李銘：《政法委制度的沿革、現(xiàn)狀與改革》，載http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=128784，訪問(wèn)日期2011年5月10日。都要強(qiáng)調(diào)政法工作圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，強(qiáng)調(diào)政法工作要服務(wù)于改革開(kāi)放的大局，服務(wù)于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，即政法工作要服從和服務(wù)于黨和國(guó)家的中心工作；而在微觀上，以最高人民法院為代表的法院系統(tǒng)一直試圖通過(guò)刑事審判實(shí)現(xiàn)打擊犯罪、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)，從而為中心工作的順利開(kāi)展創(chuàng)造條件。這一點(diǎn)，只要稍加留意每年最高人民法院的工作報(bào)告即可看出。[注]關(guān)于政法工作如何在宏觀和微觀上服務(wù)于中心工作的詳細(xì)分析，請(qǐng)參見(jiàn)李訓(xùn)虎：《割裂下的融合——中國(guó)憲法與刑事訴訟法關(guān)系變遷考察》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2010年版，第187～207頁(yè)。而2007年《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)刑事審判工作的決定》則直接要求把維護(hù)穩(wěn)定作為刑事審判工作的首要任務(wù)，積極參加各種專項(xiàng)斗爭(zhēng)，突出打擊重點(diǎn)，針對(duì)特定時(shí)期比較突出的某一類或某幾類嚴(yán)重危害社會(huì)治安和嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定的刑事犯罪，依法嚴(yán)厲懲罰，從而維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定。實(shí)際上，打擊刑事犯罪一直是最高人民法院的首要任務(wù)。盡管有學(xué)者指出自1999年以后，刑事審判的地位已經(jīng)由“一級(jí)標(biāo)題”降格為“二級(jí)標(biāo)題”，[11]但總體上而言，這并未影響最高人民法院通過(guò)刑事審判嚴(yán)厲打擊犯罪的方式為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。究其原因，在中國(guó)獨(dú)特的政治環(huán)境下，法院必然受到執(zhí)政黨強(qiáng)大的、普遍的、彌散化的影響[注]關(guān)于中國(guó)司法與政黨的關(guān)系更進(jìn)一步的論述，請(qǐng)參見(jiàn)蘇力：《中國(guó)司法中的政黨》，載蘇力主編：《法律和社會(huì)科學(xué)》(第1卷)，法律出版社2006年版。，由于法院所需要的辦案經(jīng)費(fèi)、人事任免等生存資源都掌握在政府手中[注]我國(guó)現(xiàn)行立法規(guī)定的法官選任方式有兩種：選舉制和任命制。選舉制適用于各級(jí)人民法院院長(zhǎng)，其他法官采取任命制，助理審判員由本院院長(zhǎng)任命，審判員由本院院長(zhǎng)提名，同級(jí)人大常委會(huì)任命。但在實(shí)踐中，對(duì)包括院長(zhǎng)在內(nèi)的法官們來(lái)說(shuō)，由于黨管干部是人事任免的核心原則，真正在法官選任上發(fā)揮主導(dǎo)和決定作用的是同級(jí)黨委和政府的相關(guān)部門，同級(jí)人大對(duì)法院并未享有實(shí)質(zhì)性的人事管理權(quán)。地方黨委可以通過(guò)對(duì)法院干部，特別是擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部的任免、晉升、考核、調(diào)配等方式來(lái)將法院的人事任免權(quán)掌控在自己手中，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)法院的控制。，法院能夠從政府獲取多少資源取決于其為經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出多大貢獻(xiàn)，因此為經(jīng)濟(jì)服務(wù)便具有雙關(guān)意涵：既是為了黨和政府的中心工作，又是為了自己的經(jīng)濟(jì)利益。在這一雙向交換過(guò)程中，法院利用自己獨(dú)有的職能從政府那里獲取了切實(shí)的利益。[注]參見(jiàn)滕彪：《話語(yǔ)與實(shí)踐：當(dāng)代中國(guó)司法“中心工作”的變遷》，載鄭永流主編《法哲學(xué)與社會(huì)學(xué)論叢》(第6卷)，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版。對(duì)于法院系統(tǒng)強(qiáng)調(diào)為中心工作服務(wù)的潛在意蘊(yùn)，有學(xué)者通過(guò)分析基層法院與地方政府的關(guān)系，將基層法院通過(guò)為中心工作服務(wù)獲取生存資源的現(xiàn)象稱為“職能交換關(guān)系”，認(rèn)為法院和地方政府之間的這種職能交換，深遠(yuǎn)地影響了中國(guó)法院目前的行為邏輯和將來(lái)可能的發(fā)展。參見(jiàn)趙曉力：《通過(guò)法律的治理：農(nóng)村基層法院研究》，北京大學(xué)1999年博士學(xué)位論文。

在這種背景下，即便是單單考慮維持自身的正常運(yùn)轉(zhuǎn)這一基本問(wèn)題，法院都需要切實(shí)思考如何更好地為黨和政府的中心工作服務(wù)，更遑論在我國(guó)這樣一個(gè)慣于強(qiáng)調(diào)政治的國(guó)家，法院還必須在政治上與上級(jí)法院、地方黨委、政府保持一致。因此，法院的主政者必須考慮如何整合內(nèi)部資源，強(qiáng)化對(duì)審判特別是刑事審判的掌控，使其能夠在為中心工作服務(wù)的旗號(hào)下為法院爭(zhēng)取更好的生存空間。主政者的這種現(xiàn)實(shí)考慮必然要求強(qiáng)化其內(nèi)部既存的科層體系，使審判活動(dòng)的結(jié)果至少不會(huì)直接抵觸黨委和政府的預(yù)期。

三、司法科層制的建構(gòu)背景透視

對(duì)于司法科層制的問(wèn)題，研究者已經(jīng)多有共識(shí)，認(rèn)為科層制已經(jīng)成為我國(guó)法院生存和運(yùn)作的主導(dǎo)性邏輯，法院體系的科層化已經(jīng)是一種客觀存在。在新中國(guó)成立伊始配置國(guó)家權(quán)力的過(guò)程中，司法權(quán)因其特殊性被屏蔽而被視為行政權(quán)的當(dāng)然組成部分，或者說(shuō)設(shè)計(jì)者根本就不承認(rèn)司法權(quán)這一國(guó)家權(quán)力。因此，無(wú)論是在組織設(shè)計(jì)上還是日常運(yùn)作上，法院同行政機(jī)關(guān)一樣都是實(shí)現(xiàn)階級(jí)專政的工具。為了更好地達(dá)致這一目的，科層制這一原本僅應(yīng)當(dāng)適用于行政機(jī)關(guān)的組織和管理方式被擴(kuò)展適用于法院。而在微觀層面上，法院內(nèi)部權(quán)力的來(lái)源是單一的，院長(zhǎng)作為法院的當(dāng)然領(lǐng)導(dǎo)，享有法院內(nèi)部的最高審判權(quán)和司法管理權(quán)。院長(zhǎng)通過(guò)司法管理權(quán)，控制了法院內(nèi)其他人員的晉升等發(fā)展空間，從而使得原本分散在各司法人員手中的審判權(quán)匯聚到自己手中，導(dǎo)致審判權(quán)在配置上也呈現(xiàn)出科層化的局面。

回顧歷史，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，對(duì)司法機(jī)關(guān)的權(quán)力配置采取科層制的方式有其歷史必然。中國(guó)的司法體系建立在新中國(guó)成立伊始社會(huì)資源總量不足的背景下，體現(xiàn)著強(qiáng)烈的政治權(quán)威驅(qū)動(dòng)的色彩，更多的是政治考慮的結(jié)果。國(guó)內(nèi)政權(quán)建設(shè)的急迫性以及國(guó)際交往環(huán)境的惡化使得保護(hù)新生的人民政權(quán)成為政治決策的頭等大事，而馬克思主義思想作為一種政治信仰的確立又使得新中國(guó)的政治高層強(qiáng)調(diào)階級(jí)斗爭(zhēng)的重要性，因此法院便被賦予了通過(guò)懲罰犯罪維護(hù)革命政權(quán)的政治使命。對(duì)此，張晉藩先生曾有過(guò)精彩的論述：“司法機(jī)關(guān)隸屬于行政機(jī)關(guān)，被視為當(dāng)然的專政工具，司法權(quán)也并不被認(rèn)為是獨(dú)立于行政權(quán)之外的國(guó)家權(quán)力，這是馬克思主義關(guān)于無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政理論的實(shí)踐與運(yùn)用。在當(dāng)時(shí)革命根據(jù)地面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)下，這種司法、行政合一體制在鞏固政權(quán)方面發(fā)揮了很大的作用。但是，否定司法權(quán)的獨(dú)立性，特別是忽略司法、行政合一體制發(fā)生的特定歷史背景，將其恒定為一貫的原則推行，勢(shì)必會(huì)對(duì)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的司法工作產(chǎn)生相當(dāng)?shù)呢?fù)面影響。中華人民共和國(guó)成立后，司法機(jī)關(guān)長(zhǎng)期被單純地作為無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命專政的暴力工具，隨著革命理論和群眾運(yùn)動(dòng)的變化而被極端地強(qiáng)化為軍事機(jī)關(guān)，或者走向另一個(gè)極端——被虛化到付諸闕如的地步。這種狀況是和共產(chǎn)黨政權(quán)自始就堅(jiān)持的這種司法權(quán)力理論有著不可分割的聯(lián)系的。”[12]

在承繼革命根據(jù)地管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的新中國(guó)的社會(huì)組織方式必然會(huì)對(duì)歷史經(jīng)驗(yàn)有著強(qiáng)大的依賴性。事實(shí)上，新中國(guó)成立后，司法的運(yùn)作往往以強(qiáng)烈的國(guó)家意志為推動(dòng)力，國(guó)家的能動(dòng)性在司法過(guò)程中得到無(wú)限施展。正如有學(xué)者所言：“當(dāng)一個(gè)國(guó)家開(kāi)始接近于實(shí)現(xiàn)其最充分的能動(dòng)主義本質(zhì)的時(shí)候，司法與行政便開(kāi)始融合?！盵13]這種情況在我國(guó)更被推向極致。作為貫徹國(guó)家意志重要手段的司法，已不僅僅是“與行政開(kāi)始融合”的問(wèn)題，而是自一開(kāi)始就被視為行政的一部分，或者說(shuō)兩者根本就沒(méi)有分離過(guò)。這一點(diǎn)，我們稍微對(duì)歷史進(jìn)行考察就可以得到明晰的答案。

早從革命根據(jù)地時(shí)期開(kāi)始，司法就被視為階級(jí)專政的工具，法院是掌握在人民手中的暴力國(guó)家機(jī)器。而新中國(guó)成立之后，司法機(jī)關(guān)更是被明確界定為行政機(jī)關(guān)的一部分而隸屬于行政機(jī)關(guān)，在有些地方甚至出現(xiàn)了由行政長(zhǎng)官兼理司法的情況。這種情況正如政治權(quán)威人士所言：“基本上，人民法院和人民軍隊(duì)、人民警察一樣，是中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)器之一，是人民民主政權(quán)亦即解放了的中國(guó)人民的重要武器之一。它的職務(wù)是通過(guò)審判和向人民進(jìn)行遵守法紀(jì)宣傳教育，來(lái)實(shí)現(xiàn)鞏固人民民主專政，維護(hù)新民主主義的社會(huì)秩序，保衛(wèi)人民的革命成果和一切合法權(quán)益的基本任務(wù)?！盵14]對(duì)于法院和司法持這種見(jiàn)解，注定了司法的特有運(yùn)行規(guī)律不會(huì)在國(guó)家宏觀政治權(quán)力的分配上得到絲毫考慮，法院自然就只能在一般行政機(jī)關(guān)的行列里殘喘度日，通過(guò)對(duì)國(guó)家意志和國(guó)家政策的推行獲取相應(yīng)的生存資源。在這種情況下，無(wú)論從何種角度而言，我們都很難發(fā)現(xiàn)作為司法機(jī)關(guān)的法院同一般的行政機(jī)關(guān)存在什么區(qū)別。這樣一來(lái)，適用于行政機(jī)關(guān)的科層制自然就會(huì)順?biāo)浦鄣財(cái)U(kuò)張到司法機(jī)關(guān)的權(quán)力組織過(guò)程。這一點(diǎn)反映在組織架構(gòu)上，最典型的就是司法人員特別是法院院長(zhǎng)等和當(dāng)?shù)卣畽C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人一樣，都是由人大及其常委會(huì)任命。而司法機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)的回饋則是，司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人同行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)一樣，每年都需要向人大做工作報(bào)告。而同時(shí)，法院內(nèi)部如院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、審判長(zhǎng)等人員在行使審判權(quán)的同時(shí)，還按照行政等級(jí)享有相應(yīng)的司法管理權(quán)，內(nèi)部權(quán)力的分配也順著院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、審判長(zhǎng)、審判員的脈絡(luò)沿承而下，每個(gè)人所能享受的權(quán)力大小取決于其等級(jí)大小。

從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的歷史視角來(lái)看，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，其實(shí)在法院系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行科層式的權(quán)力配置并不單單只是對(duì)革命根據(jù)地時(shí)期經(jīng)驗(yàn)的簡(jiǎn)單延續(xù)，而有著更為強(qiáng)烈和鮮明的傳統(tǒng)背景?！霸谝粋€(gè)歷史悠久、文明發(fā)達(dá)的國(guó)度里，一種新興的機(jī)構(gòu)能否獲得足夠的資源支持，除了與這一機(jī)構(gòu)滿足社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求的程度相關(guān)聯(lián)外，也與歷史傳統(tǒng)中是否存在著有利于該機(jī)構(gòu)確立其正當(dāng)性的因素息息相關(guān)?！盵15]從中國(guó)司法的演變歷程看，行政兼理司法是延續(xù)千年的固有傳統(tǒng)。盡管在中央層面上，司法權(quán)和行政權(quán)得到分離，但這種分離也僅僅只是機(jī)構(gòu)和人員上的分離，實(shí)質(zhì)上并無(wú)現(xiàn)代意義的司法存在，甚至可以說(shuō)連現(xiàn)代意義上的司法觀念都未產(chǎn)生。作為國(guó)家活動(dòng)的一部分，司法和行政一樣都是以政府對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理的方式，只不過(guò)司法所主要面向的是包括犯罪在內(nèi)的社會(huì)糾紛而已。正如有學(xué)者所言：“我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)無(wú)所謂立法、行政、司法權(quán)力之劃分，解決糾紛、懲罰犯罪是政府對(duì)于整個(gè)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)治的一部分內(nèi)容?！盵15]長(zhǎng)久以來(lái)，科層式的集權(quán)主義統(tǒng)治模式已經(jīng)使我們對(duì)科層制這種權(quán)力分配方式產(chǎn)生了與生俱來(lái)的親和性。

正是由于這種歷史傳承的存在，新中國(guó)才能順理成章地完成對(duì)司法和法院的界定并在觀念上不受到絲毫阻礙。對(duì)于這種情況，達(dá)瑪什卡曾經(jīng)一針見(jiàn)血地指出：“以科層式結(jié)構(gòu)組織起來(lái)的官僚系統(tǒng)在這個(gè)國(guó)家有著根深蒂固的傳統(tǒng)，在這里我們也可以發(fā)現(xiàn)具有悠久歷史的管理型政府，為西方的集權(quán)式政府所難以匹敵。當(dāng)中國(guó)政府于1949年推出一種要求徹底改造社會(huì)并塑造社會(huì)主義新人的意識(shí)形態(tài)時(shí)，古老的法律文化傳統(tǒng)已經(jīng)為刑事司法的官僚化和能動(dòng)主義形式之迅速發(fā)展準(zhǔn)備好了肥沃的土壤?！盵16]而政治高層因?yàn)檎?quán)建設(shè)等現(xiàn)實(shí)考慮而滋生的強(qiáng)化對(duì)下級(jí)控制的需求也必然會(huì)衍射到以最高法院為首的法院體系，促使科層制在整個(gè)法院系統(tǒng)內(nèi)得到全面的貫徹?！跋鄳?yīng)地，最高法院的工作除了審判之外，還包括管理各級(jí)法院，甚至可以說(shuō)管理各級(jí)法院成了最高法院的最重要任務(wù)?！盵17]法院在權(quán)力組織方式以及運(yùn)作方式上，同一般的行政機(jī)關(guān)都沒(méi)有本質(zhì)的區(qū)別。在新中國(guó)成立后的相當(dāng)時(shí)期內(nèi)，法院一直是國(guó)家推行其政策的強(qiáng)力工具，在科層化的國(guó)家機(jī)關(guān)體系內(nèi)發(fā)揮著自己的工具效用。除此之外，作為整個(gè)國(guó)家計(jì)劃的最終決定者、闡釋者和執(zhí)行者，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)各種黨內(nèi)組織，充分發(fā)揮著對(duì)整個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)體系進(jìn)行一體化整合的重要作用，從而保證司法活動(dòng)能夠按照自己的意志進(jìn)行。這種做法發(fā)揮到極致，就是要求案件裁判的做出必須經(jīng)過(guò)黨委的審批。在這種威權(quán)主義的政治環(huán)境下，刑事司法被轉(zhuǎn)化為鎮(zhèn)壓犯罪和改造犯罪的單向的純粹的行政活動(dòng)，法院及其司法人員被看做一個(gè)一體化的政治系統(tǒng)中的不同組成部分，只不過(guò)從事著不同的活動(dòng)而已。

按照制度主義的觀點(diǎn)，路徑依賴是制度變遷時(shí)的自發(fā)選擇。制度一旦形成，便具有獨(dú)立的生命力，它會(huì)按照制度本身的運(yùn)作邏輯向前演化，最終產(chǎn)生讓人意想不到的結(jié)果。[注]路徑依賴問(wèn)題最早由保羅·戴維在1985年提出。他認(rèn)為，一些偶然事件可能導(dǎo)致一種技術(shù)戰(zhàn)勝另一種技術(shù)(即技術(shù)演進(jìn))，而且一旦選擇某一技術(shù)路線，即使這一路線可能不比放棄的另一種技術(shù)路線更為有效，它也會(huì)持續(xù)到最終。阿瑟在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展，并系統(tǒng)地闡發(fā)了技術(shù)演進(jìn)過(guò)程中自我強(qiáng)化機(jī)制和路徑依賴性質(zhì)的觀點(diǎn)。后來(lái)，道格拉斯·諾斯將前人有關(guān)這方面的思想擴(kuò)展到社會(huì)制度變遷領(lǐng)域，從而建立起制度變遷中的路徑依賴?yán)碚?，其主要?nèi)容包括以下幾點(diǎn)。第一，制度變遷如同技術(shù)演進(jìn)一樣，也存在著報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化機(jī)制。這種機(jī)制使制度變遷一旦走上了某一條路徑，它的既定方向會(huì)在以后的發(fā)展中得到強(qiáng)化。沿著既定的路徑，經(jīng)濟(jì)和政治制度的變遷可能進(jìn)入良性循環(huán)的軌道，迅速優(yōu)化；也可能順著原來(lái)的錯(cuò)誤路徑往下滑，弄得不好，它還會(huì)被鎖定在某種無(wú)效率的狀態(tài)之下。一旦進(jìn)入鎖定狀態(tài)，要脫身而出就會(huì)變得十分困難，往往需要借助外部效應(yīng)，引入外生變量或依靠政權(quán)的變化，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)原有方向的扭轉(zhuǎn)。第二，制度變遷不同于技術(shù)演進(jìn)的地方在于，它除了受報(bào)酬遞增機(jī)制決定之外，還受市場(chǎng)中的交易因素影響。諾斯指出，決定制度變遷的路徑有兩種力量，一種是報(bào)酬遞增，另一種是由顯著的交易費(fèi)用所確定的不完全市場(chǎng)，如果沒(méi)有報(bào)酬遞增和不完全市場(chǎng)，制度是不重要的。而隨著報(bào)酬遞增和市場(chǎng)不完全性增強(qiáng)，制度變得非常重要，自我增強(qiáng)機(jī)制仍起作用，只是在某些方面呈現(xiàn)出不同特點(diǎn)。第三，由于制度變遷比技術(shù)演進(jìn)更為復(fù)雜，所以行為者的觀念以及由此而形成的主觀抉擇在制度變遷中起著更為關(guān)鍵的作用。關(guān)于諾斯對(duì)路徑依賴問(wèn)題更為詳細(xì)的闡述，請(qǐng)參見(jiàn)[美]道格拉斯·諾斯：《制度變遷理論綱要——在北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究中心成立大會(huì)上的演講》，載北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心編：《經(jīng)濟(jì)學(xué)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革》，上海人民出版社1995年版。新中國(guó)成立初期確立并得以運(yùn)行的司法體系，盡管其間曾經(jīng)因?yàn)樘厥庠蚨恢袛?，但仍然隨著社會(huì)環(huán)境的轉(zhuǎn)換而不斷地進(jìn)行制度變遷，體現(xiàn)出鮮明的制度依賴特征。既定的司法體系在強(qiáng)化制度慣性的同時(shí)，也阻遏著制度進(jìn)一步創(chuàng)新和改革的嘗試。改革開(kāi)放后，我們關(guān)于法律和司法的理解已經(jīng)發(fā)生了顛覆性的轉(zhuǎn)變，也已經(jīng)習(xí)慣了采用西方的思維來(lái)論證法院和司法的社會(huì)角色，并以此為理念進(jìn)行了大規(guī)模的修法變革運(yùn)動(dòng)，但在現(xiàn)有的法院權(quán)力組織方式?jīng)]有發(fā)生絲毫改變，而且正被一系列制度所強(qiáng)化的情況下，僅僅寄希望于通過(guò)表面上的法律條文的修改而改變現(xiàn)有的刑事訴訟運(yùn)行狀態(tài)的想法無(wú)異于水中撈月。只要高懸于法官頭頂?shù)目茖蛹湘i沒(méi)有被開(kāi)啟，法官就只能遵循科層邏輯進(jìn)行司法審判，任何有悖于或者無(wú)助于實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)的程序規(guī)則都將被束之高閣。正是基于這一點(diǎn)，我們才能理解為什么盡管歷次刑事訴訟法的修改都朝著人權(quán)保護(hù)的方向取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但是這些顯規(guī)則卻不能得到法官的充分認(rèn)同和尊重；相反，法官的司法審判行為存在嚴(yán)重形式化的傾向，對(duì)于案件實(shí)質(zhì)裁判的形成來(lái)說(shuō)，法庭審判并不具有多么重要的作用，立法所設(shè)置的程序規(guī)則在多數(shù)情況下被法院內(nèi)部的各種決策形式所規(guī)避。

科層制在中國(guó)法院系統(tǒng)的長(zhǎng)期存在和強(qiáng)化有其獨(dú)特的歷史背景和現(xiàn)實(shí)需求。面對(duì)新中國(guó)成立初期嚴(yán)峻的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)及對(duì)法院和司法極端功利化的理解，司法有別于行政的特殊運(yùn)行規(guī)律被完全忽略，法院體系的組織也以行政機(jī)關(guān)為范本全面貫徹了科層制，從而使得司法審判也完全遵循行政決策的邏輯，以上級(jí)或長(zhǎng)官意志或指示為最終標(biāo)準(zhǔn)。改革開(kāi)放后得到重建的法院體系由于路徑依賴的問(wèn)題，沒(méi)能擺脫對(duì)科層制的依賴，而法院在國(guó)家權(quán)力體系中的邊緣地位也迫使法院的主政者必須主動(dòng)向掌握社會(huì)資源的行政機(jī)關(guān)靠攏，通過(guò)司法審判行為對(duì)當(dāng)?shù)卣枨蟮臐M足獲取相應(yīng)的生存和運(yùn)作資源。因此，法院院長(zhǎng)等行政領(lǐng)導(dǎo)必然要求包括刑事審判在內(nèi)的法院所有活動(dòng)切實(shí)配合當(dāng)?shù)卣膱?zhí)政需要，并通過(guò)法院內(nèi)部既存的科層體系確保這種要求在具體案件審判中得到實(shí)現(xiàn)。這就必然導(dǎo)致法院組織體系的進(jìn)一步科層化?？梢哉f(shuō)，與近幾年刑事訴訟程序改革大幅前進(jìn)相映成趣的是，科層制在法院系統(tǒng)內(nèi)的日漸強(qiáng)化。鑒于此種歷史背景，當(dāng)前我們所推進(jìn)的各項(xiàng)旨在弱化甚至消滅司法行政化因素的改革舉措，都必須結(jié)合縈繞在整個(gè)司法組織中的科層制因素予以重新反思和調(diào)試，并尋找到合適的切入點(diǎn)，著眼于弱化司法組織的科層色彩，建構(gòu)其適應(yīng)現(xiàn)代司法理念的司法組織和司法程序運(yùn)行狀態(tài)。