◎ 申雯雯 侯愛敏 姜 彬

一、農(nóng)民安置社區(qū)的內(nèi)涵與特征

社區(qū)是“由居住在某一個地方的人們結(jié)成多種社會關(guān)系和社會群體，從事多種社會活動所構(gòu)成的社會地域生活共同體[1]。農(nóng)民安置社區(qū)是當前城鄉(xiāng)一體化背景下，由政府規(guī)劃、興建的動遷農(nóng)民集中生活的居住區(qū)。農(nóng)民安置社區(qū)是工業(yè)化、城市化所催生的新型社區(qū)形態(tài)，具有三個顯著特征：一是由于房東經(jīng)濟成為動遷農(nóng)民經(jīng)濟適應的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，安置社區(qū)往往租住著大量的外來人口，安置農(nóng)民只是社區(qū)居民的一部分；二是由于滾動式的開發(fā)，原有的血緣和地緣為主的社會網(wǎng)絡(luò)被打破，安置社區(qū)的居民往往是一區(qū)多村和一村多區(qū)的重新組合；三是這類社區(qū)居民在生活方式、行為習慣等方面仍保留許多農(nóng)村社區(qū)的特征，但在社區(qū)形態(tài)、物質(zhì)空間組織、管理模式等方面逐漸向城市社區(qū)靠近，因此是一種過渡性的社區(qū)。

從我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局來看，農(nóng)民安置社區(qū)是推動農(nóng)民完成市民化的主要依托和重要載體。這類社區(qū)的硬件與軟件配置，在很大程度上影響到農(nóng)民市民化進程，進而影響到城鎮(zhèn)化質(zhì)量乃至城鎮(zhèn)化的整個推進過程。從硬件上來看，當前發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民安置社區(qū)已可以做到與城市社區(qū)不相上下；主要的差距出現(xiàn)在軟件上，尤其是管理模式的差別。在當前有關(guān)安置社區(qū)的研究中，鮮少關(guān)注到如何從農(nóng)民市民化的需求出發(fā)，設(shè)置適應該類社區(qū)獨特特征的管理模式，以至于在實踐中要么照搬城市社區(qū)管理模式，要么放任不管，非但無助于推動動遷農(nóng)民原本就漫長、痛苦的市民化進程，反倒時常成為矛盾、混亂的根源。

本文選擇城市化水平高且農(nóng)民安置社區(qū)建設(shè)工作起步早、發(fā)展快、規(guī)模大、類型多的國家城鄉(xiāng)一體化改革試點城市——蘇州為例，歷時半月，對不同區(qū)域、不同類型、不同建設(shè)年代的數(shù)十個農(nóng)民安置社區(qū)開展了廣泛的調(diào)研與訪談，首先系統(tǒng)地總結(jié)了蘇州多年來在農(nóng)民安置社區(qū)管理方面源于基層、充滿地域特色的模式創(chuàng)新經(jīng)驗，同時結(jié)合安置社區(qū)的獨特特征及其管理需求的分析，深入分析了當前存在的突出問題和面臨的挑戰(zhàn)，進而提出了針對性的對策建議。

二、蘇州農(nóng)民安置社區(qū)管理創(chuàng)新經(jīng)驗

起步早、發(fā)展快，是蘇州農(nóng)民安置社區(qū)的突出特點。上個世紀80、90年代，蘇州就通過大力發(fā)展非農(nóng)經(jīng)濟，以就業(yè)為導向，引導大量農(nóng)民進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)居住。2001年前后，蘇州市一些富裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了小規(guī)模的“農(nóng)民集中居住”試驗，并取得了可喜的成績[2]。2003年蘇州開始大力推進“三集中”，農(nóng)民集中居住工作在全市大規(guī)模開展。2008年，隨著城鄉(xiāng)一體化改革的加速推進，以“三集中”、“三置換”為路徑的農(nóng)民集中居住工作全面加速。截止2012年年底全市已有45萬多戶、136萬多農(nóng)民實現(xiàn)了集中居住，即將動遷的數(shù)量預計也不下百萬。也就是說，農(nóng)民安置社區(qū)將成為200多萬農(nóng)民市民化的基本依托①。作為全省和全國的城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革試點，蘇州的農(nóng)民安置社區(qū)管理，在實踐中探索出了豐富的經(jīng)驗，這些源自基層、地域特色鮮明的管理模式創(chuàng)新，對其他類似地區(qū)的農(nóng)民安置社區(qū)管理具有重要的借鑒意義。

（一）管理模式——采用混合型的多元管理模式

政府、社會組織、社區(qū)成員是社區(qū)治理的三大主體，也是社區(qū)建設(shè)的共同推動者[3]。目前，國外城市社區(qū)管理的模式大致可以分為三種類型，即自治型管理模式、行政主導型管理模式和混合型管理模式[4]。傳統(tǒng)的以政府為主體的自上而下的治理模式并不能適應具有過渡特征的農(nóng)民安置社區(qū)管理的需求，而安置社區(qū)管理的主體又是自治能力較弱的農(nóng)民，這又決定了當前安置社區(qū)的管理不可能依托尚不完善的居民自治，因此蘇州的農(nóng)民安置社區(qū)多采用混合型的管理模式。

蘇州結(jié)合自身實際選擇了混合型的社區(qū)管理模式并在實踐中總結(jié)出的“政府主導、市場運作、農(nóng)民參與”的多元治理主體模式，就是一種較為理想的模式：它既能實現(xiàn)政府行政管理和基層群眾自治有效銜接和良性互動，整合各類社會管理資源，又能提高基層社會管理效率。具體的操作模式以工業(yè)園區(qū)蓮花三社區(qū)的管理模式為例：該社區(qū)管理上以社區(qū)黨組織為核心，社區(qū)居委會為主體，鼓勵動員社區(qū)全體居民參與，積極培育社區(qū)民間組織、構(gòu)建業(yè)主委員會，發(fā)揮物業(yè)管理在社區(qū)建設(shè)中的積極作用，貫徹民主自治方針，充分調(diào)動了社區(qū)居民群眾建設(shè)城市社區(qū)的熱情，為社區(qū)居委會工作減負，同時也形成安置社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)型的合力推動形式，加快了社區(qū)轉(zhuǎn)型進程。

（二）管理平臺——強化社區(qū)公共服務平臺建設(shè)

鄰里互助友愛是和諧社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容，居民交往可以化解居民內(nèi)部矛盾，促進和諧社區(qū)的建設(shè)。然而，隨著失地農(nóng)民原有的地緣、親緣關(guān)系的逐漸割裂，新的業(yè)緣關(guān)系遲遲沒有建立起來，缺乏融入城市社會生活的社會支持系統(tǒng)為安置農(nóng)民的社會適應和心理適應帶來的諸多困難[5]。為進一步創(chuàng)造適合鄰里交往的社區(qū)公共空間，蘇州在安置社區(qū)管理中突出社區(qū)的公共服務功能，著力促進居民間的交往。

蘇州農(nóng)民安置社區(qū)的“一站式”服務中心建設(shè)標準高、內(nèi)容服務廣，一般設(shè)有社區(qū)辦公、物業(yè)管理、衛(wèi)生服務站、文體活動設(shè)施、幼兒園、警務室、社區(qū)商業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施，有的社區(qū)還專門建了供居喪葬嫁娶、宗教信仰等所需的場所，并組織開展了豐富多彩的群眾性文化活動，通過提供再就業(yè)服務、社會保障服務等途徑培養(yǎng)居民對社區(qū)的認同感和歸宿感，促進農(nóng)民文化觀念的轉(zhuǎn)變，引導居民主動參與社區(qū)建設(shè)，調(diào)動居民參與社區(qū)管理的積極性，促進社區(qū)居民間交往，緩解社區(qū)居民的矛盾。

（三）管理組織——依托原村居組織進行社區(qū)管理

農(nóng)民由血緣、地緣關(guān)系向契約關(guān)系的轉(zhuǎn)變不可能一蹴而就，在這一過渡進程中不能按照契約型的城市社區(qū)來進行管理。在蘇州，凡是依托所在地的村或社區(qū)原有的自治組織進行管理的農(nóng)民安置社區(qū)，基本上都相對平穩(wěn)和諧、矛盾較少；而按照城市社區(qū)模式管理的，則出現(xiàn)了較多問題。在較為成功的安置社區(qū)中，有些依托由村委會改制而來的社區(qū)居委會管理，有的直接由原所處村的村委會負責日常管理，并將以前農(nóng)村常用的“鄉(xiāng)親式”管理與社區(qū)現(xiàn)代管理相結(jié)合，實踐證明非常適用處于過渡階段“農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū)”。譬如，蘇州規(guī)模最大的農(nóng)民安置社區(qū)——高新區(qū)陽山花苑，為更好的實現(xiàn)社區(qū)管理，社區(qū)內(nèi)黨員干部走進70%家庭，“鄉(xiāng)親式”管理嫁接現(xiàn)代社區(qū)，充分發(fā)揮原有鄉(xiāng)親鄰里間相互熟悉、便于溝通的優(yōu)勢，居民參與社區(qū)管理的積極性也得到提高，信息反饋更及時，社區(qū)服務更能適應市民化進程中人的需求。

三、蘇州農(nóng)民安置社區(qū)管理面臨的問題與挑戰(zhàn)

盡管蘇州在農(nóng)民安置社區(qū)管理方面已經(jīng)取得了一些成績，然而由于起步早、推進太快、規(guī)模持續(xù)增大等突出特征，加上缺乏成功經(jīng)驗可借鑒、沒有成熟理論可以遵循，在“摸著石頭過河”的發(fā)展過程中，也暴露出了諸多問題。

（一）安置社區(qū)歷史遺留問題多，增加管理難度

首先，由于不同區(qū)（縣）的安置政策差距，引發(fā)動遷農(nóng)民物業(yè)收入、集體經(jīng)濟分紅以及福利水平的分化，加上村集體經(jīng)濟基礎(chǔ)的不同以及村民福利與原村集體經(jīng)濟密切掛鉤的制度安排，一方面造成了同一社區(qū)不同“村籍”居民福利收入的巨大差距，會激化居民內(nèi)部矛盾、導致社區(qū)凝聚力不足、社會融合困難等問題；另一方面，利益的聯(lián)系導致安置農(nóng)民只重視與原村的關(guān)系、不在乎與社區(qū)的關(guān)系，大多數(shù)村民都不愿意遷戶口，戶口還在原村，使得住戶分離的現(xiàn)象十分嚴重，不僅造成了社區(qū)管理的盲區(qū)，還影響社區(qū)公共服務經(jīng)費分配額不合理、責權(quán)利和人財物難以有效對接、社區(qū)向心力不足等問題。

其次，房東經(jīng)濟的發(fā)展惡化了居民的生活環(huán)境。一是因外來租戶流動性大、人員素質(zhì)不齊，與本地居民之間因生活習慣等不同而時常爆發(fā)各種矛盾，惡化了社區(qū)的治安環(huán)境。二是大量的外來租戶，對社區(qū)的公共服務和基礎(chǔ)設(shè)施造成了巨大的壓力，使社區(qū)管理人員往往疲于應對。三是為了增大租房收入，許多居民往往把自行車庫、汽車庫等配套設(shè)施改為生活住房，供老人居住或出租，不僅造成消防等安全隱患，還使社區(qū)顯得更加擁擠、雜亂

（二）居民人口構(gòu)成復雜，自治能力弱

居民參與是衡量社區(qū)自治水平的重要指標，沒有居民的廣泛參與很難把社區(qū)自治提高到一個新水平，也很難形成社區(qū)建設(shè)的良好局面[6]。農(nóng)民安置社區(qū)居民來源廣泛，居民素質(zhì)參差不齊，受多種因素約束，居民主動參與社區(qū)管理是一個普遍的薄弱環(huán)節(jié)。一方面，安置農(nóng)民的行為習慣、思維方式仍受小農(nóng)意識的影響，自我管理意識薄弱。不少農(nóng)民自我封閉，不愿意與鄰里交往，居民之間很難有協(xié)商合作和共同行動，這使社區(qū)居民的自組織能力更加被嚴重弱化[7]。其次，居民主體意識缺乏，參與意識淡薄。農(nóng)民在市民化進程中缺乏對自己身份的認同，對社區(qū)沒有形成歸屬感，認為社區(qū)的建設(shè)和管理是政府的事情；不少外來人口更是認為自己只是租住于此，沒有責任和義務參與社區(qū)治理。

（三）社區(qū)管理機構(gòu)設(shè)置不規(guī)范，專業(yè)化水平低

大多數(shù)農(nóng)民安置社區(qū)建立了社區(qū)居民委員會，但由于缺乏規(guī)范，實踐中引發(fā)諸多問題。首先，在人員構(gòu)成上，許多社區(qū)無視農(nóng)村原有熟人社會的特點，引入諸多外來的、缺乏農(nóng)村生活經(jīng)驗的社區(qū)干部，導致外來的社區(qū)干部不認識不了解動遷村的居民，不熟悉農(nóng)村風俗的年輕大學生與老齡人口比例偏高的居民群體溝通困難；其次，在社區(qū)管理和服務職能設(shè)計上，缺乏邊界、分工不明、針對性不足是普遍問題，社區(qū)居委會普遍存在“大包大攬”的現(xiàn)象既要承擔行政性工作又需要處理瑣碎的社區(qū)服務，一定程度上使得居委會疲于政府的行政性事務，而消弱了居委會自治組織本身的管理職能；在制度規(guī)范上，往往對動遷農(nóng)民的種菜、養(yǎng)殖、燒香拜神等習慣的延續(xù)采取簡單的一堵了事，激化了不少社會矛盾。

（四）物業(yè)管理機制不健全，資金壓力大

目前，蘇州的農(nóng)民安置社區(qū)物業(yè)管理，基本上采取政府主導模式，由政府成立或者聘請物業(yè)公司進行物業(yè)管理，資金主要來源有兩種渠道，一是財政全額支付，二是由原村集體經(jīng)濟或社區(qū)股份合作社承擔。第一種渠道存在低效率問題，譬如一些社區(qū)干部反映因房屋維修需要幾百元的經(jīng)費支出都要層層打報告審批。第二種渠道也存在公平性的矛盾，在集體資產(chǎn)基本固化量化、民主意識越來越強的今天，集體經(jīng)濟若需要持續(xù)不斷地拿出越來越多的錢保障社區(qū)基本運轉(zhuǎn)，勢必影響壓縮群眾的分紅比例，難免引發(fā)社會矛盾。政府主導的物業(yè)管理模式，一方面“行政化”色彩濃重，且物業(yè)管理人員缺乏管理經(jīng)驗和專業(yè)知識，也影響了物業(yè)管理的規(guī)范化水平[8]，效率低下；另外，導致安置農(nóng)民過于依賴政府，物業(yè)管理意識淡薄，拒不繳納物業(yè)費。并且，隨著居民對生活質(zhì)量的要求不斷提高，加之房東經(jīng)濟帶來的對各類設(shè)施的超負荷使用，物業(yè)管理的成本越來越高，而隨著房屋折舊帶來的維修資本需求也越來越大。

四、以人為本健全和完善農(nóng)民安置社區(qū)管理體制

動遷農(nóng)民走出土地、離開熟悉的生活環(huán)境和集體，進入陌生的城市，需要一個過程來適應新的生活和生產(chǎn)環(huán)境，接受新觀念，遵循新規(guī)則。在這個過程中，社區(qū)是他們的主要依托。因此，這類社區(qū)的管理，不能照搬城市社區(qū)的管理模式，而是應吸收城市社區(qū)和傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)優(yōu)秀的管理經(jīng)驗，在人員配置、功能設(shè)計、工作方式、制度規(guī)范等方面開展以人文本的精細化設(shè)計，以滿足社區(qū)內(nèi)部處于市民“化”進程不同階段的居住人群的需求，協(xié)助他們順利適應并融入城市生活。

（一）完善安置社區(qū)綜合管治制度

首先，要加強戶籍登記，按照“人戶一致”原則，將戶口仍保留在原村的遷入到居住地，而安置農(nóng)民在原村級集體組織中享有的股權(quán)保留。其次，建立流動人口社區(qū)化管理和服務體制，積極探索流動人口與社區(qū)居民共同管理社區(qū)事務的新機制。治安管理方面對出租屋實行門牌式登記管理，并對工作單位進行登記；鼓勵成立流動人口自我管理組織，參與社區(qū)事務管理，促進流動人口融入社區(qū)。

最后，建立科學的社區(qū)財務管理制度，推進“政經(jīng)分離”。一是，要將社區(qū)公共管理與公益性事業(yè)經(jīng)費、群眾福利與社會保障等支出納入到統(tǒng)一的預算管理，全部由財政安排專項撥款，淡化社區(qū)股份合作社的行政色彩，使政社完全分開，互不干涉，各司其職。二是，要統(tǒng)一各項社會福利的發(fā)放標準、支出管道和發(fā)放方式，淡化“村籍”概念。可推廣相城區(qū)“戶籍平移”的做法，按“就高不就低”的原則，首先在社區(qū)、鎮(zhèn)層面統(tǒng)一各項社會福利的內(nèi)容、范圍和水平，并統(tǒng)一由鎮(zhèn)政府通過居住社區(qū)發(fā)放，原村不再直接發(fā)放公益福利。在兼顧地域差異和地方財力的前提下，可逐步探索在區(qū)（縣）的層面統(tǒng)一，并最終實現(xiàn)在全市的統(tǒng)一。

（二）理順社區(qū)管理組織結(jié)構(gòu)

著力構(gòu)建以居委會為基礎(chǔ)，社區(qū)工作站和社區(qū)服務站為平臺，其他社會組織和社區(qū)居民廣泛參與的社區(qū)管理體制，各司其職，推動農(nóng)民安置社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變。

社區(qū)居委會是基層群眾性自治組織，不同于城市社區(qū)，安置社區(qū)居委會的工作職能，應將協(xié)助農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化中的經(jīng)濟適應、社會適應和心理適應作為工作重點，不承擔具體行政事務；社區(qū)工作站是基層政府的派出機構(gòu)，承接和履行政府延伸到社區(qū)的公共管理和公共服務職能，人員由基層政府任命不得與居委會人員交叉，這樣便于居委會剝離行政管理職能，真正避免當前居委會不斷膨脹、職能糾纏不清、運轉(zhuǎn)成本越來越高但效率低下的問題；社區(qū)服務站，主要提供養(yǎng)老、托幼服務、衛(wèi)生服務等社會化服務，應鼓勵以政府出資向社會組織購買服務的方式，為居民提供更精細化、人性化的服務。培育各類社區(qū)民間社團、居民自組織等等民間組織，在資金和場地方面給予幫助和支持，推進“柔化治理”，減少因剛性治理對社區(qū)帶來的摩擦與傷害。民間社團，對進城農(nóng)民具有強大的吸引力，容易讓失地農(nóng)民找到歸屬感，它們不僅豐富了社區(qū)居民的閑暇生活，凈化了社區(qū)氛圍，更重要的是連接了居民的社區(qū)情感，營造了社區(qū)中具有“趣緣”性質(zhì)的公共空間，這對于培育居民們的社區(qū)公共參與意識、提高農(nóng)民市民化進程中的社會適應、心理適應、文化適應十分有利。

（三）加強社區(qū)工作者隊伍建設(shè)

農(nóng)民安置社區(qū)工作者最主要的服務對象是正處于“市民化”進程中的農(nóng)民，因而安置社區(qū)社會工作人員建設(shè)應有其獨特性，在政策、人員數(shù)量和配置上，要適應社區(qū)居民的人員構(gòu)成、規(guī)模、來源、區(qū)位、就業(yè)結(jié)構(gòu)等特點。在人員數(shù)量上，可按吳中區(qū)規(guī)定即按照社區(qū)人口的1.5‰配備社區(qū)工作人員②，其他市縣不得少于該比例；在人員結(jié)構(gòu)上，管理團隊應由老中青組成，避免過度年輕化，以應對老齡化日益嚴重的安置社區(qū)管理需求。管理人員來源上，應由城市社區(qū)干部、原村莊干部與精英、專業(yè)化的社區(qū)管理人士或大學生共同組成，依靠熟悉城市社區(qū)運作的人員來吸收城市社區(qū)優(yōu)秀管理經(jīng)驗，依靠原村干部與村內(nèi)精英人才來滿足農(nóng)民社會適應的需求，依靠年輕的專業(yè)人才來吸收最新社區(qū)管理理論，引導社區(qū)未來發(fā)展方向。并且為提高社區(qū)工作者的職業(yè)化和專業(yè)化水平，要定期開展社區(qū)工作人員培訓工作。

（四）規(guī)范社區(qū)物業(yè)管理制度

健全安置社區(qū)物業(yè)管理體制，規(guī)范物業(yè)管理工作思路、方法手段和運行機制，既是為居民創(chuàng)造良好的生活環(huán)境的迫切要求，也是給予他們廣泛社會認同和更多人文關(guān)懷的重要體現(xiàn)[9]。

首先，規(guī)范物業(yè)服務的內(nèi)容和標準，創(chuàng)新物業(yè)管理模式，制定符合農(nóng)民安置社區(qū)特點的物業(yè)管理政策和條例，推進物業(yè)管理與農(nóng)民市民化進程相結(jié)合[10]。打破目前政府“全包”式物業(yè)管理格局，鼓勵以市場化價格吸引專業(yè)化物業(yè)管理公司入駐，政府在財政上給予補貼。

第二，安置社區(qū)的物業(yè)管理，要堅持走居民自治道路，成立業(yè)主大會，選舉產(chǎn)生其執(zhí)行機構(gòu)——業(yè)主委員會。根據(jù)蘇州市的有關(guān)文件規(guī)定安置社區(qū)前三年的物業(yè)管理費由政府承擔，從第四年起逐步由安置戶全額承擔，為避免出現(xiàn)居民拒交物業(yè)費，物業(yè)公司退出社區(qū)而造成社區(qū)物業(yè)管理空白的現(xiàn)象，業(yè)委會應發(fā)揮其職能，加強對居民的宣傳，樹立正確的物業(yè)消費服務觀念。

第三，基于農(nóng)民生活習慣的延續(xù)性，強制改變農(nóng)民生活習慣，反而會引發(fā)矛盾，因此在社區(qū)管理規(guī)范制定上要充分尊重居民現(xiàn)階段的需求，譬如：針對目前自行車庫、汽車庫普遍被作為老年人、租客的居住地的現(xiàn)象，與其為了安全、衛(wèi)生等需要強制整改以至沖突不斷，不如在設(shè)計上對車庫進行改造，使其滿足居住所需的功能和安全、衛(wèi)生需求；針對農(nóng)民的戀土情結(jié)重、喜歡在綠化帶種菜的習慣，可以適當壓縮綠化帶的面積，辟出一定面積的菜地供人們閑暇時享受耕種之樂。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：蘇州市委農(nóng)村工作辦公室“三農(nóng)動態(tài)”.

②數(shù)據(jù)來源：進一步加強城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)和管理的意見. 吳委發(fā)[2012] 9號.

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