李國(guó)慶

(1.鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院法律系，河南鄭州450015;2.河南工業(yè)大學(xué)糧食政策與法律研究所，河南鄭州450001)

2015年4月17日，中央電視臺(tái)《焦點(diǎn)訪談》節(jié)目曝光了，遼寧和吉林等地中儲(chǔ)糧委托的承儲(chǔ)庫(kù)和糧商相互勾結(jié)，用陳糧頂替新糧、惡意套取差價(jià)補(bǔ)貼，致使儲(chǔ)備糧發(fā)芽、變色或發(fā)霉等問(wèn)題，［1］引發(fā)輿論廣泛關(guān)注。4月22日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)做出重要批示，強(qiáng)調(diào)此事性質(zhì)惡劣，要求進(jìn)行徹查、依法問(wèn)責(zé)，并舉一反三，抓緊完善監(jiān)管制度，堅(jiān)決堵塞漏洞，切實(shí)守住管好“天下糧倉(cāng)”。國(guó)家糧食局已派出工作組趕赴兩省現(xiàn)場(chǎng)督辦核查。

近些年來(lái)，我國(guó)糧食收儲(chǔ)環(huán)節(jié)大案頻發(fā)。2013年中儲(chǔ)糧河南分公司原總經(jīng)理受賄1400余萬(wàn)，與下屬糧庫(kù)就地采用“空轉(zhuǎn)糧”方式套取國(guó)家巨額補(bǔ)貼;2013年5月，國(guó)家審計(jì)署對(duì)中儲(chǔ)糧2011年度財(cái)務(wù)審計(jì)中查出中儲(chǔ)糧所屬湖南分公司等5家分公司部分直屬庫(kù)違反國(guó)家規(guī)定，通過(guò)先出售給關(guān)聯(lián)企業(yè)再回購(gòu)的方式獲利1702萬(wàn)元;中儲(chǔ)糧安徽分公司渦陽(yáng)直屬庫(kù)違規(guī)收購(gòu)劣質(zhì)小麥“以次充好”，造成收購(gòu)資金巨額損失……［2］。發(fā)生在糧食收儲(chǔ)環(huán)節(jié)的一系列行政違法行為表明，我國(guó)現(xiàn)行糧食收儲(chǔ)的管理環(huán)節(jié)存在巨大問(wèn)題隱患，亟待進(jìn)行改革。

1 我國(guó)糧食收儲(chǔ)問(wèn)題的癥結(jié)

糧食的收購(gòu)與存儲(chǔ)位于糧食流轉(zhuǎn)體系的中間環(huán)節(jié)，是銜接糧食生產(chǎn)和糧食加工、消費(fèi)環(huán)節(jié)的樞紐，對(duì)于糧食安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)非常重要。從發(fā)生在糧食收儲(chǔ)過(guò)程中的案件來(lái)看，所有問(wèn)題的矛頭均指向監(jiān)管環(huán)節(jié)。普遍認(rèn)為，行政監(jiān)管的失范是導(dǎo)致糧食收儲(chǔ)環(huán)節(jié)違法行為高發(fā)的根源。然而，采取“空轉(zhuǎn)糧”、“轉(zhuǎn)圈糧”、“以次充好”等方式套取國(guó)家資金的方式，本身并不是什么高科技的違規(guī)操作手段，并不難以監(jiān)管。而且從我國(guó)糧食安全的監(jiān)管來(lái)看，基本上已經(jīng)建立了一套相對(duì)完備的監(jiān)管法律規(guī)范。2003年發(fā)布實(shí)施的《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》明確規(guī)定：“承儲(chǔ)企業(yè)不得虛報(bào)、瞞報(bào)中央儲(chǔ)備糧的數(shù)量，不得在中央儲(chǔ)備糧中摻雜摻假、以次充好，不得擅自串換中央儲(chǔ)備糧的品種、變更中央儲(chǔ)備糧的儲(chǔ)存地點(diǎn)，不得因延誤輪換或者管理不善造成中央儲(chǔ)備糧陳化、霉變”;“承儲(chǔ)企業(yè)不得以低價(jià)購(gòu)進(jìn)高價(jià)入賬、高價(jià)售出低價(jià)入賬、以舊糧頂替新糧、虛增入庫(kù)成本等手段套取差價(jià)，騙取中央儲(chǔ)備糧貸款和貸款利息、管理費(fèi)用等財(cái)政補(bǔ)貼?！?004年的《糧食流通管理?xiàng)l例》也規(guī)定：“糧食儲(chǔ)存企業(yè)對(duì)超過(guò)正常儲(chǔ)存年限的陳糧，在出庫(kù)前應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)糧食質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行質(zhì)量鑒定，凡已陳化變質(zhì)、不符合食用衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的糧食，嚴(yán)禁流入口糧市場(chǎng)”。在2010年之后，國(guó)家糧食局更是在《加強(qiáng)糧食存儲(chǔ)的若干問(wèn)題意見(jiàn)》、《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行糧食最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)存儲(chǔ)糧油收購(gòu)政策有關(guān)問(wèn)題的通知》等一系列規(guī)范性文件中強(qiáng)調(diào)嚴(yán)厲查處壓級(jí)壓價(jià)、抬級(jí)抬價(jià)、虛報(bào)進(jìn)度、“轉(zhuǎn)圈糧”、套取補(bǔ)貼等違法違規(guī)行為。然而，在這些不可謂不嚴(yán)格的相關(guān)規(guī)定面前，糧食收購(gòu)與倉(cāng)儲(chǔ)的一道道紅線被輕松突破，“轉(zhuǎn)圈糧”等違法行為仍然大行其道，一個(gè)個(gè)糧倉(cāng)“碩鼠”仍然能成功“火中取栗”，其中原因不得不令人深思。

其實(shí)，從行政管理權(quán)的角度來(lái)分析，糧食收儲(chǔ)環(huán)節(jié)這種“有法不依”、“執(zhí)法不嚴(yán)”行為的發(fā)生，核心在于沒(méi)有建立起與義務(wù)設(shè)定相匹配的行政問(wèn)責(zé)機(jī)制。

1.1 問(wèn)責(zé)事由含糊不清

在相關(guān)的糧食收儲(chǔ)法律規(guī)范中，“不符合質(zhì)量等級(jí)和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)要求的”、“倒賣(mài)陳化糧或者不按照規(guī)定使用陳化糧的”、“在中央儲(chǔ)備糧中摻雜摻假、以次充好的”等，均使用了較為含糊的法律用語(yǔ)，無(wú)法為法律責(zé)任勾勒出清晰的假定前提。法律責(zé)任的追究是違反法律義務(wù)的必然后果，應(yīng)以清晰的法律義務(wù)設(shè)定作為前提。缺乏對(duì)違法行為的準(zhǔn)確描述，必然導(dǎo)致過(guò)分依靠執(zhí)法者的自我判斷來(lái)進(jìn)行選擇性執(zhí)法。在我國(guó)現(xiàn)行的糧食收儲(chǔ)監(jiān)管體制中，監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的利益本身就有趨同性。問(wèn)責(zé)客體的設(shè)定不明，形成了追責(zé)機(jī)制啟動(dòng)的障礙，直接導(dǎo)致的后果就是紙面的法律被經(jīng)常性束之高閣。問(wèn)責(zé)事由的模糊，還會(huì)導(dǎo)致糧食法律威懾性降低，無(wú)法達(dá)到預(yù)防違法行為發(fā)生的目的。

1.2 監(jiān)督檢查“輕程序、重實(shí)體”

在糧食法律規(guī)范中，監(jiān)督檢查是依法執(zhí)法和依法裁判的基礎(chǔ)，是法律義務(wù)與法律責(zé)任之間溝通的中樞。現(xiàn)行的收儲(chǔ)規(guī)定，雖然都用專門(mén)的篇幅規(guī)定了監(jiān)督檢查的內(nèi)容，但這些規(guī)定的內(nèi)容多集中于對(duì)監(jiān)管部門(mén)監(jiān)督檢查的“賦權(quán)”，對(duì)于檢查流程、檢查要素、檢查人員資質(zhì)、檢查結(jié)論等程序性規(guī)范均予以回避，直接導(dǎo)致檢查成為“走過(guò)場(chǎng)”的樣板戲，無(wú)法為追責(zé)機(jī)制的啟動(dòng)提供合法依據(jù)，也導(dǎo)致了“監(jiān)而不管”潛規(guī)則的泛濫。

1.3 欠缺統(tǒng)一而明確的問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)針對(duì)收儲(chǔ)制度這一糧食法的核心內(nèi)容，主要通過(guò)《糧食流通管理?xiàng)l例》、《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》和國(guó)家糧食局的一系列法律文件加以規(guī)范，包括廣東、貴州、寧夏等地方還專門(mén)制定了儲(chǔ)備糧管理的地方性法規(guī)，以強(qiáng)化糧食安全的責(zé)任機(jī)制。但由于缺乏對(duì)糧食安全問(wèn)責(zé)制度的統(tǒng)一規(guī)定，對(duì)類似管理人員“轉(zhuǎn)圈糧”這樣的違法操作行為的追責(zé)范圍到底有多大，追責(zé)強(qiáng)度有多大，違法程度如何區(qū)分處理，始終沒(méi)有一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐證明，問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的不明，已經(jīng)嚴(yán)重制約了我國(guó)糧食收儲(chǔ)管理的效能。法律責(zé)任的設(shè)定“不是為了對(duì)人加以制裁，而是以制裁的預(yù)先規(guī)定而促使、要求人履行義務(wù)”［3］。沒(méi)有了高懸在頭上的達(dá)摩克利斯之劍，對(duì)義務(wù)的履行與遵守也就成了一種奢望。

2 我國(guó)糧食收儲(chǔ)制度的改革與糧食安全監(jiān)管

2015年國(guó)家糧食流通工作會(huì)議確定了糧食收儲(chǔ)制度改革作為糧食流通的四大重點(diǎn)改革方向之首，并提出了落實(shí)省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為核心的改革方向。［4］2014年底國(guó)務(wù)院發(fā)布了《建立健全糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)［2014］69號(hào))，第一次在國(guó)家層面的文件中明確了糧食安全的省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。通過(guò)省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，明確了省級(jí)人民政府在糧食安全方面的事權(quán)和相應(yīng)責(zé)任，這是貫徹國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略、保障國(guó)家糧食安全的一項(xiàng)基本舉措。

從糧食安全保障的角度而言，省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是省政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的糧食安全市、縣長(zhǎng)責(zé)任制和部門(mén)分工負(fù)責(zé)制。它要求各級(jí)人民政府切實(shí)承擔(dān)起保障本地區(qū)糧食安全的主體責(zé)任，為本地區(qū)的糧食安全負(fù)總責(zé)，地方行政首長(zhǎng)成為糧食安全的第一責(zé)任人。從糧食安全的監(jiān)督管理而言，省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，本質(zhì)上就是要搭建起一套以行政問(wèn)責(zé)為中心的系統(tǒng)的糧食安全責(zé)任體系。在這套體系中，通過(guò)責(zé)權(quán)的明晰，為本地區(qū)的糧食安全提供強(qiáng)有力的保障。具體到糧食收儲(chǔ)體制而言，省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制強(qiáng)化了對(duì)糧食收購(gòu)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，對(duì)“轉(zhuǎn)圈糧”、“壓級(jí)壓價(jià)”、“抬級(jí)抬價(jià)”、“虛假入賬”等違規(guī)行為會(huì)形成有效的遏制;省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制對(duì)糧食倉(cāng)儲(chǔ)行為的規(guī)范也會(huì)產(chǎn)生制度內(nèi)的約束力，對(duì)落實(shí)糧食儲(chǔ)備費(fèi)用和補(bǔ)貼資金的合法使用、完善倉(cāng)儲(chǔ)庫(kù)的輪換制度都會(huì)起到有效促進(jìn)的作用。由于目前糧食收儲(chǔ)中出現(xiàn)的法律風(fēng)險(xiǎn)幾乎均來(lái)自于管理環(huán)節(jié)，因此糧食安全的省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制實(shí)際上是從監(jiān)管體制內(nèi)部對(duì)糧食管理制度進(jìn)行的一種改造。這種改造以層層約束為特點(diǎn)，將糧食安全的管理權(quán)限與法律責(zé)任實(shí)現(xiàn)了有機(jī)的統(tǒng)一。各級(jí)行政首長(zhǎng)不僅成為糧食安全監(jiān)管權(quán)力的享有者和行使者，而且成為被監(jiān)管的對(duì)象，成為糧食安全管理鏈條中的一個(gè)節(jié)點(diǎn)。另外，通過(guò)依法制訂省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的監(jiān)督考核辦法，將糧食安全的負(fù)責(zé)制納入政府績(jī)效考評(píng)范圍，定期組織考核，可以將依法行政和政府績(jī)效的科學(xué)性評(píng)價(jià)和諧地融為一體。

從體制的角度來(lái)分析，現(xiàn)有糧食收儲(chǔ)環(huán)節(jié)的違規(guī)操作，許多學(xué)者和實(shí)務(wù)界人士認(rèn)為問(wèn)題主要出在臨時(shí)收儲(chǔ)制度上，因此建議改革現(xiàn)有收儲(chǔ)制度，實(shí)施目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼。［5］所謂的目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼是以政府預(yù)先確定糧食的目標(biāo)價(jià)格，農(nóng)民按市價(jià)隨行就市銷售。市價(jià)低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，按差價(jià)給予農(nóng)民補(bǔ)貼;若市價(jià)高，則不啟動(dòng)該政策，價(jià)格隨行就市。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼是一種以市場(chǎng)價(jià)格為導(dǎo)向的改革，本身值得肯定，有利于發(fā)揮市場(chǎng)在糧食價(jià)格調(diào)節(jié)中的基礎(chǔ)性作用。我國(guó)對(duì)種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼僅占其收入的3%，一直處于低位，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家直接補(bǔ)貼達(dá)30%-50%的比例。［6］從2014年開(kāi)始，我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始啟動(dòng)了新疆棉花和內(nèi)蒙古、東北大豆的目標(biāo)補(bǔ)貼試點(diǎn)。然而，從監(jiān)管角度而言，以目標(biāo)價(jià)格直接補(bǔ)貼的形式全面替代最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)制度，并非是解決違規(guī)操作行為的“萬(wàn)能良藥”。雖然目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼在“體制外”運(yùn)行，不發(fā)生在糧食收購(gòu)的流通環(huán)節(jié)，通過(guò)直接補(bǔ)貼給種糧農(nóng)民，一定程度會(huì)降低中央儲(chǔ)備糧的存儲(chǔ)量，減小通過(guò)中間商轉(zhuǎn)手套取國(guó)家糧食補(bǔ)貼的風(fēng)險(xiǎn)。但作為中央儲(chǔ)備糧的收購(gòu)與存儲(chǔ)依然可能面臨“虛假記賬”、“壓級(jí)壓價(jià)”、“抬級(jí)抬價(jià)”、“舊糧頂替新糧”、“摻雜摻假”、“以次充好”等問(wèn)題。以實(shí)際查處的案件來(lái)看，違規(guī)操作行為也多發(fā)自中儲(chǔ)糧的直屬庫(kù)和中儲(chǔ)糧委托的承儲(chǔ)庫(kù)。寄希望依靠糧食目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼的改革來(lái)自行治愈糧食收儲(chǔ)制度中的頑癥，并不現(xiàn)實(shí)。解決糧食收儲(chǔ)中行政違法問(wèn)題的基本出路還是應(yīng)該立足建構(gòu)一個(gè)符合實(shí)際的糧食安全問(wèn)責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化法律責(zé)任的硬性約束，為收儲(chǔ)制度的改革提供嚴(yán)格的法治保障。

3 我國(guó)糧食安全問(wèn)責(zé)機(jī)制的建構(gòu)

糧食收儲(chǔ)僅僅是糧食安全體系鏈條上的一環(huán)，糧食安全涉及糧食的生產(chǎn)、流通、儲(chǔ)備、加工、調(diào)控、消費(fèi)等多個(gè)方面，迫切需要整合“碎片化”、“分散化”的糧食法律責(zé)任，建構(gòu)起一個(gè)全新的糧食安全責(zé)任機(jī)制。在已報(bào)送國(guó)務(wù)院的《糧食法(送審稿)》中明確規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行糧食安全考核問(wèn)責(zé)制度，具體辦法由國(guó)務(wù)院制定”。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，考核問(wèn)責(zé)制度的建立是我國(guó)糧食法律責(zé)任完善的重要舉措，是行政體系內(nèi)部對(duì)糧食安全履職部門(mén)和履職人員的違法行為的糾錯(cuò)，充分體現(xiàn)了問(wèn)責(zé)制度懲罰與預(yù)防的功能。

所謂“問(wèn)責(zé)”，是指問(wèn)責(zé)主體有權(quán)要求被問(wèn)責(zé)對(duì)象解釋和糾正某種行為，后者必須予以回應(yīng)，并就其失誤接受制裁。［7］糧食安全考核問(wèn)責(zé)，從性質(zhì)上看是一種以行政問(wèn)責(zé)為核心的問(wèn)責(zé)機(jī)制，其基本內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)對(duì)象、問(wèn)責(zé)事由、考核內(nèi)容、問(wèn)責(zé)程序、問(wèn)責(zé)形式等基本要素。在未來(lái)統(tǒng)一的糧食安全考核問(wèn)責(zé)法律規(guī)范中，應(yīng)重點(diǎn)厘清糧食安全考核問(wèn)責(zé)的基本要素，搭建一個(gè)體系科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理、責(zé)任嚴(yán)明的問(wèn)責(zé)機(jī)制。

3.1 問(wèn)責(zé)主體

糧食安全的問(wèn)責(zé)，本質(zhì)上是一種行政體制內(nèi)的問(wèn)責(zé)形式，屬于同體問(wèn)責(zé)，即行政體系內(nèi)部對(duì)其工作人員的問(wèn)責(zé)。因此，糧食安全問(wèn)責(zé)的主體應(yīng)為上級(jí)政府組織，即縣級(jí)以上地方政府以及負(fù)有糧食安全監(jiān)管職能的行政主管機(jī)關(guān)(發(fā)展改革委、糧食局)。

3.2 問(wèn)責(zé)對(duì)象

在糧食安全的省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下，考核問(wèn)責(zé)的對(duì)象主要包括：①各級(jí)政府的行政正副領(lǐng)導(dǎo);②各級(jí)糧食安全行政監(jiān)管機(jī)關(guān)的正副領(lǐng)導(dǎo);③糧食安全行政執(zhí)法人員;④依行政授權(quán)或者行政委托實(shí)施糧食安全管理行為的組織和個(gè)人。

從目前查處的糧食收儲(chǔ)環(huán)節(jié)的違法行為來(lái)看，依行政授權(quán)或者行政委托實(shí)施糧食安全管理行為的組織和個(gè)人，由于欠缺有效的制度內(nèi)約束，是糧食安全監(jiān)管中的一個(gè)“軟肋”，應(yīng)作為重點(diǎn)的規(guī)制對(duì)象。

3.3 問(wèn)責(zé)事由

區(qū)分行政執(zhí)法人員和領(lǐng)導(dǎo)人員，糧食安全的問(wèn)責(zé)事由應(yīng)包括：①行政執(zhí)法人員違反糧食安全的行政職責(zé)權(quán)限和行為規(guī)范的行為;②領(lǐng)導(dǎo)人員違法決策或者對(duì)上述行政執(zhí)法人員的違法行為負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

如前所述，問(wèn)責(zé)事由的不明已經(jīng)成為制約我國(guó)糧食安全追責(zé)機(jī)制發(fā)揮功效的短板，因此針對(duì)負(fù)有不同糧食安全職責(zé)的執(zhí)法人員進(jìn)行履職義務(wù)的明確設(shè)定，是保障考核問(wèn)責(zé)落到實(shí)處的關(guān)鍵。在具體問(wèn)責(zé)事由的設(shè)定中，應(yīng)比照不同糧食安全管理崗位的職責(zé)要求，有針對(duì)性地假定違規(guī)違法行為，對(duì)問(wèn)責(zé)內(nèi)容進(jìn)行類型化歸納，統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)范。

3.4 考核內(nèi)容及結(jié)果使用

糧食安全的考核問(wèn)責(zé)，是以考核作為問(wèn)責(zé)依據(jù)的一種責(zé)任追究機(jī)制，考核內(nèi)容應(yīng)包括被考核對(duì)象在糧食安全的執(zhí)行、決策、效能、廉政和操守等五個(gè)方面。本著獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的原則，考核結(jié)果不僅是行政問(wèn)責(zé)的重要依據(jù)，還可以作為評(píng)價(jià)各部門(mén)工作績(jī)效、改進(jìn)工作、加強(qiáng)管理的重要依據(jù)，考核結(jié)果還應(yīng)作為干部考核、選拔任用的重要依據(jù)和表彰獎(jiǎng)勵(lì)的重要依據(jù)。因此，在問(wèn)責(zé)法律規(guī)范中，應(yīng)體現(xiàn)懲罰與獎(jiǎng)勵(lì)并重，對(duì)工作有突出貢獻(xiàn)的人員，應(yīng)采用通報(bào)表?yè)P(yáng)、年度考核優(yōu)秀、嘉獎(jiǎng)、記功等方式予以表彰。對(duì)于考核中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為，應(yīng)按照程序啟動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制，追究責(zé)任。對(duì)于嚴(yán)重違反糧食安全法規(guī)、發(fā)生嚴(yán)重糧食安全事故的糧食行政主管機(jī)關(guān)，應(yīng)在政府績(jī)效考評(píng)中采取一票否決措施。

3.5 問(wèn)責(zé)形式

糧食安全的考核問(wèn)責(zé)，性質(zhì)上主要是要求被問(wèn)責(zé)主體承擔(dān)一種行政責(zé)任，其問(wèn)責(zé)形式應(yīng)主要包括：公開(kāi)道歉;責(zé)令做出書(shū)面檢查;通報(bào)批評(píng);行政首長(zhǎng)約談;引咎辭職;責(zé)令辭職;行政處分(警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除)等。

應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)的是，除傳統(tǒng)行政問(wèn)責(zé)的形式之外，糧食安全的考核問(wèn)責(zé)針對(duì)一些特殊的問(wèn)責(zé)對(duì)象，還有一些資格罰和財(cái)產(chǎn)罰的問(wèn)題類型。例如，對(duì)于取得中央儲(chǔ)備糧承儲(chǔ)資格的倉(cāng)儲(chǔ)經(jīng)營(yíng)者的違規(guī)行為可以采取罰款、撤銷承儲(chǔ)資格、限制申領(lǐng)資格等，這些問(wèn)責(zé)的類型已經(jīng)具有了行政處罰的性質(zhì)。因此，從法律責(zé)任的類型上看，糧食安全考核問(wèn)責(zé)的法律責(zé)任融合了行政處分和行政處罰的性質(zhì)。將考核與問(wèn)責(zé)相掛鉤，更體現(xiàn)了糧食安全問(wèn)責(zé)與人事管理相聯(lián)系的特點(diǎn)。

3.6 問(wèn)責(zé)程序

問(wèn)責(zé)程序的設(shè)定是保障糧食安全考核問(wèn)責(zé)制度沿著法治軌道運(yùn)行的基礎(chǔ)，其應(yīng)包括程序啟動(dòng)、問(wèn)責(zé)、問(wèn)責(zé)救濟(jì)三個(gè)方面。其中，程序啟動(dòng)應(yīng)包括啟動(dòng)條件、處理期限、處理流程等內(nèi)容;問(wèn)責(zé)包括問(wèn)責(zé)權(quán)限、問(wèn)責(zé)期限、問(wèn)責(zé)決定程序等;問(wèn)責(zé)救濟(jì)則包括救濟(jì)途徑、救濟(jì)期限、救濟(jì)方式等。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，糧食安全考核問(wèn)責(zé)制度，是對(duì)糧食管理權(quán)力濫用的一種制約，是規(guī)范糧食管理權(quán)力規(guī)范行使的手段，構(gòu)成了糧食法律責(zé)任的一個(gè)核心組成部分。但糧食法律責(zé)任本身具有綜合性法律責(zé)任的屬性，并不限于行政責(zé)任。嚴(yán)重違反國(guó)家糧食安全法律法規(guī)的違法行為，會(huì)觸發(fā)刑事法律責(zé)任;糧食生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的違法行為，也會(huì)引致民事法律責(zé)任。顯然，這些法律責(zé)任無(wú)法完全通過(guò)糧食安全考核問(wèn)責(zé)制度加以包容，應(yīng)在《糧食法》這部我國(guó)糧食安全的基本法中予以體現(xiàn)。

糧食法所保護(hù)的法益是糧食安全，而糧食安全本身體現(xiàn)的是一種社會(huì)利益，公民的生存權(quán)是其最基本的法理基礎(chǔ)。糧食安全的主旨意味著政府要承擔(dān)起糧食安全保障的主要責(zé)任。只有糧食管理行為在合法規(guī)范的軌道上運(yùn)行，才能真正地實(shí)現(xiàn)依法治糧的偉大目標(biāo)。

［1］汪文品.媒體曝中儲(chǔ)糧用陳糧頂替新糧賺取差價(jià) 每噸達(dá)700元［EB/OL］.新華網(wǎng)http：//news.xinhuanet.com/finance/2015-04/17/c_127702811.htm.

［2］吳萬(wàn)蓉.糧倉(cāng)事故頻發(fā)曝出收儲(chǔ)三大“黑洞”［EB/OL］.新華每日電訊.http：//www.ah.xinhuanet.com/2013-07/17/c_116575901.htm.

［3］張恒山.法理要論［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2002.

［4］林遠(yuǎn).2015糧食流通四大改革破題深化糧食收儲(chǔ)體制改革首當(dāng)其沖［EB/OL］.經(jīng)濟(jì)參考網(wǎng).http：//dz. jjckb. cn/www/pages/webpage2009/html/2015-03/05/content_2722.htm.

［5］陳巖鵬.中儲(chǔ)糧賬動(dòng)糧不動(dòng)重出江湖：以陳頂新已不是秘密［EB/OL］.中國(guó)新聞網(wǎng)，http：//finance.chinanews.com/fortune/2015/04-25/7233430.shtml.

［6］國(guó)家糧食局課題組.糧食支持政策與促進(jìn)國(guó)家糧食安全研究［M］.北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2009.

［7］余凌云.對(duì)我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度之省思［J］.法商研究，2013(3)：92-100.