夏 鋒

(中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院，?？?570208)

從規(guī)模城鎮(zhèn)化走向人口城鎮(zhèn)化
——2020：城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級(jí)大趨勢(shì)

夏 鋒

(中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院，海口 570208)

當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化正處在快速發(fā)展階段，蘊(yùn)藏著巨大的內(nèi)需潛力，仍是我國(guó)發(fā)展的巨大紅利。到2020年能否形成人口城鎮(zhèn)化的新格局事關(guān)城鎮(zhèn)化成敗，也牽動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展全局。因此，要以人口城鎮(zhèn)化為主要載體，以政策和體制創(chuàng)新為重點(diǎn)，推進(jìn)規(guī)模城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型，爭(zhēng)取到2020年基本形成人口城鎮(zhèn)化的新格局；以公共資源配置均等化為重點(diǎn)，推動(dòng)形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局；以人口城鎮(zhèn)化帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化，破除“城鄉(xiāng)二元體制藩籬”；推動(dòng)人口城鎮(zhèn)化與智慧城市協(xié)同發(fā)展。

規(guī)模城鎮(zhèn)化；人口城鎮(zhèn)化；轉(zhuǎn)型升級(jí)

“十二五”以來，城鎮(zhèn)化在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中扮演了重要角色。未來5—10年，我國(guó)城鎮(zhèn)化有著其他國(guó)家難以比擬的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，并將在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)中扮演重要的歷史性角色?！笆濉睍r(shí)期，我國(guó)城鎮(zhèn)化正處在轉(zhuǎn)型升級(jí)的歷史關(guān)鍵點(diǎn)。問題在于，要推進(jìn)規(guī)模城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型，爭(zhēng)取到2020年基本形成人口城鎮(zhèn)化的新格局。

一、 城鎮(zhèn)化仍是我國(guó)發(fā)展的最大紅利

“十三五”我國(guó)城鎮(zhèn)化仍將處于快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、“一帶一路”的提出，為城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型升級(jí)提供了重要的歷史機(jī)遇。城鎮(zhèn)化蘊(yùn)藏著巨大的內(nèi)需潛力，仍是我國(guó)發(fā)展的最大紅利。

(一) 我國(guó)城鎮(zhèn)化處于較快發(fā)展階段

1.城鎮(zhèn)化仍處在較快發(fā)展區(qū)間

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，城鎮(zhèn)化率處于30%—70%的水平區(qū)間是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段。2013年我國(guó)的名義城鎮(zhèn)化率為53.73%，正處于快速發(fā)展區(qū)間。從2013年全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的名義城鎮(zhèn)化率看，除上海(89.6%)、北京(86.3%)、天津(82.01%)等19個(gè)省、自治區(qū)、直轄市名義城鎮(zhèn)化率超過50%外，其他12個(gè)省、市名義城鎮(zhèn)化率大都在50%以下，處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段的“加速期”。而名義城鎮(zhèn)化率超過50%的省、自治區(qū)、直轄市，剔除外來人口等因素，實(shí)際的人口城鎮(zhèn)化率大都在50%以下。因此，無(wú)論是名義城鎮(zhèn)化率，還是實(shí)際人口城鎮(zhèn)化率，我國(guó)大部分省、自治區(qū)、直轄市都處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段的“加速期”。未來5—10年，我國(guó)城鎮(zhèn)化不僅有很大的發(fā)展空間，并將擁有較快的發(fā)展速度。

2.區(qū)域協(xié)同發(fā)展將引領(lǐng)城鎮(zhèn)化合理布局

一方面，京津冀協(xié)同發(fā)展將破題區(qū)域城鎮(zhèn)化的合理布局。2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，“推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間格局的重要內(nèi)容”，“打破地區(qū)封鎖和利益藩籬”，為京津冀城鎮(zhèn)化優(yōu)化布局指明了方向。2014年12月，京津冀三地機(jī)場(chǎng)簽署協(xié)同發(fā)展協(xié)議，在推進(jìn)京津冀機(jī)場(chǎng)、高鐵、地鐵等交通基礎(chǔ)設(shè)施的有效銜接、一體化建設(shè)上邁出了重要一步。下一步，隨著“京津冀協(xié)同發(fā)展總體規(guī)劃”的出臺(tái)，將全面破除三地協(xié)同發(fā)展的體制、機(jī)制障礙，加快實(shí)現(xiàn)三地互補(bǔ)格局的形成。另一方面，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶城鎮(zhèn)化面臨轉(zhuǎn)型升級(jí)的新機(jī)遇。與沿海經(jīng)濟(jì)帶城鎮(zhèn)化水平相比，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶城鎮(zhèn)化進(jìn)程滯后。2012年，沿海經(jīng)濟(jì)帶的城鎮(zhèn)化率已達(dá)到61.67%，而沿江經(jīng)濟(jì)帶的城鎮(zhèn)化率只有51.65%，比沿海經(jīng)濟(jì)帶低了10個(gè)百分點(diǎn)。從上、中、下游比較來看，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶9省2市城鎮(zhèn)化水平差距大，城鎮(zhèn)化率最高的上海市比最低的貴州省高出52個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，沿江各省市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距大，也迫切要求城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級(jí)。

3.“一帶一路”大戰(zhàn)略將推動(dòng)中西部城鎮(zhèn)化發(fā)展

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年?yáng)|、中、西部地區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率分別為62.80%、48.49%、45.98%，最低的西藏僅為23.71%。從近些年的增長(zhǎng)趨勢(shì)看，中西部城鎮(zhèn)化速度呈現(xiàn)加快趨勢(shì)，東部地區(qū)增幅明顯放緩。因此，“一帶一路”將成為中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化的重要推動(dòng)力。中西部地區(qū)能源、資源豐富，為加快發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、增強(qiáng)城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)支撐提供了發(fā)展空間；“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施將加大對(duì)鐵路、公路、港口等基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，有利于改善中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后的狀況，提高城鎮(zhèn)承載力；“一帶一路”戰(zhàn)略為做優(yōu)做強(qiáng)蘭州、西安等西部中心城市提供了發(fā)展機(jī)遇。未來一段時(shí)間，在中西部地區(qū)一些資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)的區(qū)域，新的城市群將呈現(xiàn)加快發(fā)展趨勢(shì)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和市場(chǎng)空間將由東向西、由南向北梯次拓展，中西部地區(qū)將成為我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要推動(dòng)力量和重點(diǎn)區(qū)域?！笆濉逼陂g中西部地區(qū)名義城鎮(zhèn)化率有望保持年均提高1.2—1.5個(gè)百分點(diǎn)的增長(zhǎng)速度。

(二) 城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需的最大優(yōu)勢(shì)

1.城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大投資的最大載體

據(jù)預(yù)測(cè)，如果名義城鎮(zhèn)化率從2013年的53.73%提高到2020年的60%，由此帶來的投資需求將達(dá)到42萬(wàn)億元人民幣。[1]以城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施為例，歷史經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)表明，伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程，新增基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資不斷提升(見表1)。1995—2011年間兩者的相關(guān)系數(shù)達(dá)到0.9。如果2015—2020這6年兩者繼續(xù)保持穩(wěn)定關(guān)系，名義城鎮(zhèn)化率年均提高1個(gè)百分點(diǎn)，那么到2020年名義城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%時(shí)，將產(chǎn)生30萬(wàn)億元左右的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資需求。據(jù)預(yù)測(cè)，“十三五”至少有20億平方米的城市道路、14.2萬(wàn)標(biāo)臺(tái)的城市公交車輛需要投資，城鎮(zhèn)化帶來的城市軌道交通設(shè)施投資需求，不考慮價(jià)格因素，至少需要13 736億元。[2]

表1 1995—2013年城鎮(zhèn)化率和城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資額變動(dòng)

數(shù)據(jù)來源：歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

2.城鎮(zhèn)化將拉動(dòng)13億人的消費(fèi)需求

城鎮(zhèn)化與消費(fèi)增長(zhǎng)存在著緊密的互動(dòng)關(guān)系，尤其是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城鎮(zhèn)遷移，將帶來巨大的消費(fèi)“累計(jì)效應(yīng)”。2013年我國(guó)城鄉(xiāng)居民人均消費(fèi)差距為3.1∶1，以此推算，城鎮(zhèn)化率每提高1個(gè)百分點(diǎn)，意味著近900萬(wàn)余人將從農(nóng)民變?yōu)槭忻?，這將直接帶來近1 400億元的新增消費(fèi)規(guī)模。到2020年，名義城鎮(zhèn)化率提高6.3個(gè)百分點(diǎn)，將累計(jì)帶來8 800億元左右的新增消費(fèi)規(guī)模。

3.城鎮(zhèn)化將釋放農(nóng)村內(nèi)需大市場(chǎng)潛力

一是以城鎮(zhèn)化帶動(dòng)6億多農(nóng)村人口消費(fèi)潛力釋放。目前，農(nóng)村居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)正處在轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，生存型消費(fèi)比重降低，“發(fā)展型”“享受型”“服務(wù)型”消費(fèi)快速增長(zhǎng)。但總體上看，農(nóng)村消費(fèi)水平僅相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民10—12年前的消費(fèi)水平。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)民工工資的增加和農(nóng)民人均收入水平的提高，未來10年，我國(guó)農(nóng)村將會(huì)重現(xiàn)過去10年城市發(fā)生的消費(fèi)升級(jí)、消費(fèi)擴(kuò)張，消費(fèi)潛力巨大。二是以城鎮(zhèn)化支持農(nóng)村巨大投資需求。根據(jù)測(cè)算，如果完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全國(guó)范圍內(nèi)農(nóng)民用上自來水，推廣沼氣，道路硬化，大概需要4—5萬(wàn)億元。目前，農(nóng)民消費(fèi)層次與現(xiàn)有的工業(yè)產(chǎn)品檔次和產(chǎn)業(yè)水平比較契合，農(nóng)村投資需求將為緩解過剩產(chǎn)能提供空間，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)提供時(shí)間和余地。例如，我國(guó)鋼鐵、水泥產(chǎn)量過剩，水泥的產(chǎn)量占世界50%，但生產(chǎn)能力還有30%—40%沒有發(fā)揮出來。建議借鑒韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)，采取政府采購(gòu)的辦法，招標(biāo)采購(gòu)鋼鐵、水泥等工業(yè)產(chǎn)品用于農(nóng)村水利、糧食倉(cāng)儲(chǔ)、農(nóng)產(chǎn)品物流、交通運(yùn)輸、信息通信等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村公共服務(wù)，這樣既能帶來巨大的新增投資需求，也有利于緩解鋼鐵、水泥產(chǎn)能過剩。

(三) 以轉(zhuǎn)型升級(jí)破解城鎮(zhèn)化“霧霾”

1.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中需要解決“城市病”的共性問題

以歐洲為例，歐洲各國(guó)最早實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。在歐洲城鎮(zhèn)化的歷史進(jìn)程中，也曾出現(xiàn)環(huán)境污染、交通擁堵、失業(yè)激增、住房短缺等“城市病”。20世紀(jì)最為著名的由環(huán)境污染造成的八大公害事件，其中有兩件就與歐洲有關(guān)。汲取其他國(guó)家教訓(xùn)，城鎮(zhèn)化不能急于求成，要通過不斷完善公共政策、創(chuàng)新城市治理模式、借鑒城鎮(zhèn)管理新技術(shù)來避免“城市病”。

2.“城市病”與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型滯后直接相關(guān)

改革開放以來，城鎮(zhèn)化在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)中扮演著重要角色。問題在于，以往的城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式直接相關(guān)，其規(guī)模城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)比較突出。例如，以工業(yè)化為主導(dǎo)、以做大經(jīng)濟(jì)總量和承載投資為主要目標(biāo)、以土地批租為重要手段、以勞動(dòng)力紅利為支撐，這種城鎮(zhèn)化模式在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，也積累了產(chǎn)能過剩、資源浪費(fèi)、環(huán)境破壞等突出問題。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)目前的“大城市病”純屬人為，是由于規(guī)劃失誤、產(chǎn)業(yè)失誤、管理失誤造成的。[3]在政府主導(dǎo)的“經(jīng)營(yíng)城市”的理念下，房地產(chǎn)和城市擴(kuò)張成為政府政績(jī)“看得見、摸得著”的領(lǐng)域，并且與“土地財(cái)政”緊密結(jié)合在一起，造成“興城不興業(yè)”“建房不見人”的“空城”“鬼城”“房?jī)r(jià)高漲”等問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000—2013年，政府土地出讓收入從596億元增加到4.2萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)38.7%；土地出讓收入占地方財(cái)政收入的比重從2000年的9.3%提高到2013年的60.9%，政府出讓收益高達(dá)20萬(wàn)億元。2013年，北京市土地出讓金1 800億元，同比增長(zhǎng)2.77倍，土地的高溢價(jià)是房?jī)r(jià)上漲的重要因素之一。這種由體制、機(jī)制弊端和傳統(tǒng)發(fā)展方式引發(fā)的“城市病”，板子不能錯(cuò)打在城鎮(zhèn)化上。

(四) 到2020年，能否形成人口城鎮(zhèn)化的新格局事關(guān)城鎮(zhèn)化成敗，也牽動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展全局

1.城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型升級(jí)是一個(gè)大趨勢(shì)

首先，我國(guó)城鎮(zhèn)化約束條件發(fā)生了深刻變化，低成本擴(kuò)張模式難以為繼。規(guī)模城鎮(zhèn)化依賴于低成本的資源要素、環(huán)境等主要條件。以資源環(huán)境為例。我國(guó)已成為世界最大的能源消費(fèi)國(guó)，碳排放總量世界第一。2012年，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗是世界平均水平的2.5倍，人均碳排放量超過世界平均水平的40%。目前，大部分城市的地下水不同程度地被污染，城市的空氣質(zhì)量問題十分突出?？偟膩碚f，隨著資源要素與環(huán)境約束條件的深刻變化，規(guī)模城鎮(zhèn)化的代價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)逐步增大。其次，全社會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)化的需求和期望發(fā)生了深刻變化，低質(zhì)量的城鎮(zhèn)化難以為繼。進(jìn)入發(fā)展型新階段，人們對(duì)城鎮(zhèn)化的就業(yè)、安居、生活品質(zhì)等需求全面快速增長(zhǎng)。能否適應(yīng)全社會(huì)需求變化，決定著城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。從就業(yè)需求的變化看，以往人們能夠忍受“候鳥式”“兩地分居”的就業(yè)，但現(xiàn)在人們更加追求在城鎮(zhèn)穩(wěn)定的就業(yè)以及享受到完整的家庭生活；從居住需求的變化看，“80后”“90后”的農(nóng)民工已經(jīng)成為農(nóng)民工的主體，他們中的大多數(shù)回不了農(nóng)村，也不想回農(nóng)村，更希望在城鎮(zhèn)安家。無(wú)論從哪方面看，全社會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)化的需求開始發(fā)生質(zhì)的變化。最后，城鎮(zhèn)的角色和功能發(fā)生了深刻變化，規(guī)模城鎮(zhèn)化難以擔(dān)當(dāng)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，進(jìn)入工業(yè)化中后期，城市的角色和功能逐步發(fā)生變化：規(guī)模城鎮(zhèn)化與生產(chǎn)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化正相關(guān)，生活(消費(fèi))型的城市興起是一個(gè)客觀趨勢(shì)，即從生產(chǎn)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向生活(消費(fèi))主導(dǎo)；工業(yè)項(xiàng)目容納就業(yè)人數(shù)呈減少的趨勢(shì)，而服務(wù)業(yè)成為就業(yè)的主要渠道，即由工業(yè)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)主導(dǎo)；城鎮(zhèn)空間的拓展成為農(nóng)業(yè)文明走向工商文明的重要條件，新型城鎮(zhèn)化承擔(dān)著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重大使命，即由城鄉(xiāng)分割轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)融合。

2.2020：城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級(jí)成敗牽動(dòng)全局

一是城鎮(zhèn)化牽動(dòng)投資結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。從現(xiàn)實(shí)情況看，投資結(jié)構(gòu)遠(yuǎn)不適應(yīng)人口城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的需求。為此，建議不斷加大公益性項(xiàng)目投資和消費(fèi)供給能力的投資，推動(dòng)投資結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，以實(shí)現(xiàn)投資消費(fèi)的動(dòng)態(tài)平衡。二是城鎮(zhèn)化牽動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展階段，滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的發(fā)展型消費(fèi)需求越來越依賴于教育、健康、醫(yī)療等生活型服務(wù)業(yè)的發(fā)展。三是城鎮(zhèn)化牽動(dòng)橄欖型社會(huì)格局的形成。發(fā)達(dá)國(guó)家歷史上中等收入群體的形成，主要源于人口城鎮(zhèn)化及其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。從我國(guó)城鎮(zhèn)化的歷史來看，城市擴(kuò)張和城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)為中等收入群體的擴(kuò)大創(chuàng)造了良好的基礎(chǔ)條件。 例如，“十三五”如果以農(nóng)民工市民化為重點(diǎn)的相關(guān)改革能夠取得突破，新增城鎮(zhèn)人口將達(dá)4億人左右，成為新增中等收入群體的“后備軍”。

3.規(guī)模城鎮(zhèn)化不可持續(xù)

城鎮(zhèn)化為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來巨大紅利，但只能通過城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級(jí)與體制改革來實(shí)現(xiàn)。若繼續(xù)走以做大GDP總量為主要目標(biāo)、以土地批租為主要特點(diǎn)的傳統(tǒng)規(guī)模城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，不僅難以走下去，而且也難以支撐公平可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)?！拔℅DP是從”的城鎮(zhèn)化將是場(chǎng)災(zāi)難。[4]

二、 2020：形成人口城鎮(zhèn)化的新格局

推進(jìn)規(guī)模城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型，以人口城鎮(zhèn)化為主要載體，以政策和體制創(chuàng)新為重點(diǎn)，有效釋放城鎮(zhèn)化的內(nèi)需潛力，爭(zhēng)取到2020年基本形成人口城鎮(zhèn)化的新格局，是全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略抉擇。

(一) 由人口城鎮(zhèn)化走向人的城鎮(zhèn)化

1.人口城鎮(zhèn)化是“人的城鎮(zhèn)化”的首要任務(wù)

所謂人口城鎮(zhèn)化，是指農(nóng)民流入城市就業(yè)并長(zhǎng)期生活，成為城市新市民和逐步融入城鎮(zhèn)的過程。“人的城鎮(zhèn)化”是城鎮(zhèn)化的最高目標(biāo)，人口城鎮(zhèn)化是“人的城鎮(zhèn)化”的重要組成部分。實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，首要的是要加快推進(jìn)“人口城鎮(zhèn)化”進(jìn)程：一方面是實(shí)現(xiàn)“量”的改變，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由農(nóng)村向城市空間的遷移；另一方面是實(shí)現(xiàn)“質(zhì)”的提升，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、價(jià)值觀等各方面從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代城市社會(huì)轉(zhuǎn)型。

2.新型城鎮(zhèn)化的核心是人口城鎮(zhèn)化

我國(guó)規(guī)模城鎮(zhèn)化的突出問題是名義城鎮(zhèn)化率明顯高于人口城鎮(zhèn)化率。2013年，我國(guó)的名義城鎮(zhèn)化率為53.73%，人口城鎮(zhèn)化率僅為36%，低于2012年世界人口城鎮(zhèn)化52%的平均水平。在這種情況下，實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，首先要使人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到一定水平。如果沒有較高的人口城鎮(zhèn)化率和發(fā)展質(zhì)量，就很難實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”。

3.人口城鎮(zhèn)化的“重頭戲”是農(nóng)民工市民化

從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況看，農(nóng)民工市民化是推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的核心。城鎮(zhèn)化要實(shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)，“重頭戲”是解決好農(nóng)民工市民化的問題。到2020年著力解決好“三個(gè)1億人”問題，前兩個(gè)“1億人”的主體是農(nóng)民工，后一個(gè)“1億人”中也有不少是農(nóng)民工。如果到2020年2.6億農(nóng)民工群體僅僅實(shí)現(xiàn)了“勞動(dòng)力城鎮(zhèn)化”，而沒有實(shí)現(xiàn)本人和其家屬的“人口城鎮(zhèn)化”，那就是不成功的城鎮(zhèn)化?！笆濉薄白屴r(nóng)民工成為歷史”應(yīng)成為城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級(jí)的重中之重。

4.形成服務(wù)業(yè)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)新格局高度依賴人口城鎮(zhèn)化

人口城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段的時(shí)候，必然要求城市盡快形成以服務(wù)業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)人在城市生活的需求。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%以后是服務(wù)業(yè)大發(fā)展的時(shí)期。我國(guó)服務(wù)業(yè)比重長(zhǎng)期徘徊在40%左右，原因之一就在于長(zhǎng)期以來只注重生產(chǎn)性消費(fèi)而忽視了人的消費(fèi)需求，服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后于人口城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求，進(jìn)而也導(dǎo)致了人口城鎮(zhèn)化的嚴(yán)重滯后。到2020年形成服務(wù)業(yè)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，重在加快推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

(二) “十三五”：形成人口城鎮(zhèn)化新格局的重大任務(wù)

1.把人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%作為約束性目標(biāo)

通過制度創(chuàng)新，以人口城鎮(zhèn)化率不低于2.3%的增長(zhǎng)速度，實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%左右，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距控制在10個(gè)百分點(diǎn)左右，并初步形成人口城鎮(zhèn)化的新格局，接近2012年52%的世界平均城鎮(zhèn)化水平。

2.建立全國(guó)統(tǒng)一的居住證制度

第一步，在1—2年內(nèi)，剝離戶籍制度的福利分配功能，在中小城鎮(zhèn)全面取消戶籍制度，建立人口登記制度。除大城市外，中小城市和建制鎮(zhèn)全面放寬戶籍政策，有合法穩(wěn)定住所，包括租房的人員，本人以及同居生活的配偶、未成年子女、父母等，都可以在當(dāng)?shù)厣暾?qǐng)登記常住戶口。第二步，在3—4年內(nèi)，除某些特大城市外，其他大中城市的戶籍制度基本放開，全面實(shí)施居住證制度。以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制；居住證持有人享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊膭趧?dòng)就業(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理服務(wù)等權(quán)利；結(jié)合隨遷子女在當(dāng)?shù)剡B續(xù)就學(xué)年限等情況，逐步享有隨遷子女在當(dāng)?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格；不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。第三步，到2020年，全面實(shí)行以身份證代碼為唯一標(biāo)識(shí)的人口登記制度，讓戶籍制度退出歷史舞臺(tái)。完全剝離所有附著在居住證上的福利分配功能，居住證持有人享有與當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝谕鹊幕竟卜?wù)；城鄉(xiāng)居民實(shí)現(xiàn)在常住居住地依照當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)，行使公民的各項(xiàng)基本權(quán)利，包括選舉權(quán)、被選舉權(quán)等。

3.總體實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

提高基本公共服務(wù)統(tǒng)籌層次，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的對(duì)接融合。以農(nóng)民工整體融入城市基本公共服務(wù)體系為核心，推動(dòng)農(nóng)民工“個(gè)人融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會(huì)”。綜合考慮城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活水平上的差距，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的底線水平大致相當(dāng)，到2020年總體實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

4.讓農(nóng)民工成為歷史

目前，農(nóng)民工市民化到了臨界點(diǎn)。一方面，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)居住呈長(zhǎng)期化趨勢(shì)。即使不放開戶籍，80%左右的農(nóng)民工也要留在城鎮(zhèn)。也就是說，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)需求。另一方面，農(nóng)民工長(zhǎng)期融入不進(jìn)城市社會(huì)，長(zhǎng)期享受不到應(yīng)有的權(quán)利，累積了大量的社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)利益關(guān)系的失衡，社會(huì)矛盾的凸顯，解決農(nóng)民工市民化的時(shí)間、空間約束明顯增強(qiáng)。為此，要?jiǎng)?chuàng)新流動(dòng)人口管理辦法，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口“同城人、同待遇”。推進(jìn)國(guó)家人口基礎(chǔ)信息庫(kù)建設(shè)，分類完善勞動(dòng)就業(yè)、教育、收入、社會(huì)保障、房產(chǎn)、信用、衛(wèi)生計(jì)生、稅務(wù)、婚姻、民族等信息系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)信息整合和共享，為制定人口發(fā)展戰(zhàn)略和政策提供信息支持，為人口服務(wù)和管理提供支撐。

5.形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局

把加快發(fā)展中小城市作為優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)任務(wù)和突破口。加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)資源布局引導(dǎo)，增加中小城市的數(shù)量，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)服務(wù)功能，明顯其提高人口吸納能力和生態(tài)承載能力。根據(jù)資源環(huán)境承載能力，構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，以綜合交通網(wǎng)絡(luò)和信息網(wǎng)絡(luò)為依托，科學(xué)規(guī)劃建設(shè)城市群，增強(qiáng)中心城市輻射帶動(dòng)功能。基本形成“兩橫三縱”為主體的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，城市群集聚經(jīng)濟(jì)、人口能力明顯增強(qiáng)，東部地區(qū)城市群一體化水平和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力明顯提高，中西部地區(qū)城市群成為推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新的重要增長(zhǎng)極。

三、 推進(jìn)大中小城市公共資源配置均等化

推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間格局的重要內(nèi)容。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，關(guān)鍵在于通過改革創(chuàng)新打破地區(qū)封鎖和利益藩籬，以公共資源配置均等化為重點(diǎn)，推動(dòng)形成大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局。

(一) 以公共資源配置均等化促進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展

1.以縣域?yàn)橹攸c(diǎn)的中小城鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿薮?/p>

首先，在我國(guó)已轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動(dòng)力中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等縣域中小企業(yè)吸納50%以上，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力在小城鎮(zhèn)就地轉(zhuǎn)移的高達(dá)90%以上，相比大城市，中小城鎮(zhèn)將成為吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主要載體。我國(guó)一線城市房?jī)r(jià)基本都突破萬(wàn)元以上每平方米，二線城市房?jī)r(jià)也在快速增長(zhǎng)，而以縣域?yàn)橹鞯闹行〕擎?zhèn)基本保持在2000—3000元/平方米，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入中小城鎮(zhèn)的成本較低。中小城鎮(zhèn)，特別是中西部縣域內(nèi)，城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村發(fā)展差距相對(duì)較小，聯(lián)系更加緊密，尤其是城鎮(zhèn)戶籍捆綁的社會(huì)福利相對(duì)較少，絕大多數(shù)縣域內(nèi)農(nóng)民轉(zhuǎn)市民基本上消除了戶籍限制，中小城鎮(zhèn)與農(nóng)村的制度差別更小。從生態(tài)宜居的角度看，要想“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”，未來提高中小城鎮(zhèn)人口吸納能力的潛力更大。

其次，中小城鎮(zhèn)化將成為支撐可持續(xù)增長(zhǎng)的重要推動(dòng)力?？h域人口城鎮(zhèn)化將帶動(dòng)中小城鎮(zhèn)整體消費(fèi)水平的提升，中小城鎮(zhèn)蘊(yùn)藏著巨大的消費(fèi)潛力和投資潛力。2013年，農(nóng)村居民消費(fèi)水平僅相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民消費(fèi)水平的32.4%。當(dāng)農(nóng)村居民的消費(fèi)大體接近城市平均消費(fèi)60%—80%時(shí)，我國(guó)消費(fèi)大市場(chǎng)將成倍增加。初步測(cè)算，到2015年，若有20%—30%的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口，新增加的城鎮(zhèn)居民將使縣域消費(fèi)總需求增加近20%—30%。再以基礎(chǔ)設(shè)施為例。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投入水平僅相當(dāng)于大城市的13%，[5]解決縣域人口城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將釋放出巨大的投資潛力。根據(jù)相關(guān)規(guī)劃，“十三五”僅縣級(jí)市與縣城的污水處理廠、配套管網(wǎng)及改建污水處理廠的投資將超過千億元。

最后，中小城鎮(zhèn)發(fā)展成本相對(duì)較低。相對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)勞動(dòng)力供給趨緊、工資水平不斷上升的情況，中小城鎮(zhèn)更具有勞動(dòng)力價(jià)格優(yōu)勢(shì)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查，2012年，在直轄市、省會(huì)城市、地級(jí)市和縣級(jí)市務(wù)工的農(nóng)民工人均月收入分別為2 561元、2 277元、2 240元和2 204元。

2.公共資源配置不均成為大中小城鎮(zhèn)發(fā)展失衡的突出因素

一是基本公共產(chǎn)品供給不均衡。以醫(yī)療資源配置為例。根據(jù)《中國(guó)衛(wèi)生和計(jì)劃生育統(tǒng)計(jì)年鑒2013》，2012年，每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)城市為6.88張，農(nóng)村為3.11張，相差2.21倍；每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)城市為8.54人，農(nóng)村為3.41人，相差2.5倍；每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)最高省份為北京9.48人，最低為西藏3.03人，相差3.12倍。大城市集中了我國(guó)80%的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源，其中的80%又集中在大醫(yī)院。全國(guó)排名前50的醫(yī)院主要分布在“北上廣”。出現(xiàn)這種情況主要是兩個(gè)原因：醫(yī)療、教育等服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后于人口城鎮(zhèn)化帶來的消費(fèi)需求變化進(jìn)程；公共資源配置的嚴(yán)重不均衡，尤其是中小城鎮(zhèn)的公共資源配置嚴(yán)重滯后。

二是中小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后。到2012年底，全國(guó)還有20%的小城鎮(zhèn)沒有集中供水，有80%的小城鎮(zhèn)沒有污水和垃圾處理設(shè)施；縣域城鎮(zhèn)建成區(qū)平均人口只有7 000人左右，相當(dāng)多的建制鎮(zhèn)居民不足5 000人。

3.根源在于行政等級(jí)化的城鎮(zhèn)管理體制

公共服務(wù)資源按行政級(jí)別配置，容易形成公共福利“洼地效應(yīng)”。我國(guó)城鎮(zhèn)化模式的顯著特點(diǎn)是政府主導(dǎo)型，大量資源被政府控制，資源分配是按照等級(jí)制，最多的是省級(jí)，然后是副省級(jí)、地級(jí)、市、縣級(jí)市，小城鎮(zhèn)得到的公共資源最少。行政等級(jí)化不僅表現(xiàn)在公共資源配置機(jī)制上，也突出反映在土地用地方面。土地指標(biāo)集中于行政級(jí)別高的城市，中小城鎮(zhèn)用地指標(biāo)緊缺。目前，土地建設(shè)用地指標(biāo)絕大部分都集中在大中城市，縣和縣以下分到的非常少。中小城鎮(zhèn)由于缺乏新增建設(shè)用地指標(biāo)，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民住房、學(xué)校、醫(yī)院等基建和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)多年無(wú)法改善。有的中心城鎮(zhèn)人口密度在每平方公里萬(wàn)人左右，導(dǎo)致房?jī)r(jià)高企、學(xué)校大班制、基層醫(yī)院看病難等一系列問題。與公共服務(wù)和土地資源行政等級(jí)化相對(duì)應(yīng)，公共財(cái)政資源不斷向行政級(jí)別高的城市集中。一方面，行政級(jí)別高的城市，可以利用行政手段集中轄區(qū)內(nèi)其他城鎮(zhèn)的財(cái)政資源。根據(jù)《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒2013》計(jì)算，2012年，縣和縣級(jí)市、地級(jí)市市轄區(qū)、省會(huì)城市市轄區(qū)、直轄市市轄區(qū)的人均一般預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入比為1∶3.2∶5.0∶9.4，人均財(cái)政支出比為1∶1.9∶2.7∶4.6，差距較大。另一方面，中小城鎮(zhèn)財(cái)政留成比例偏低?，F(xiàn)行的增值稅分成比例縣級(jí)財(cái)政僅占17%，而且經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)，財(cái)政收入留成比例越低，真正留在鎮(zhèn)里能夠支配的財(cái)力并不多，遠(yuǎn)不能滿足城鎮(zhèn)建設(shè)和城鎮(zhèn)公共服務(wù)的基本需求。

4.公共資源配置的“行政等級(jí)制”導(dǎo)致城鎮(zhèn)空間失衡

一是在行政等級(jí)化的城鎮(zhèn)管理體制下，公共資源配置的行政中心偏向和大城市偏向的“雙重偏向”特點(diǎn)突出，導(dǎo)致城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)失衡。一方面，造成“攤大餅”式的城市擴(kuò)張，直接推高了城市的維護(hù)成本。在目前的體制下，倒逼政府不得不依賴土地出讓金和發(fā)行債券來維護(hù)城市公共服務(wù)水平，城市發(fā)展帶來的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增大。一些城市發(fā)展超出了資源環(huán)境承載能力，“舊賬未還，又欠新賬”，人口、土地、資源、環(huán)境的矛盾日益突出。另一方面，由于中小城市和小城鎮(zhèn)行政等級(jí)較低、規(guī)模小，基礎(chǔ)設(shè)施落后，公共服務(wù)缺失，城鎮(zhèn)人口承載等綜合功能較弱，一些中小城市和小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和集聚缺乏支持，造成產(chǎn)業(yè)發(fā)展吸納就業(yè)的能力不高，對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展支撐能力低下。二是公共資源配置的地區(qū)壁壘和行政控制導(dǎo)致地區(qū)間城鎮(zhèn)化空間格局失衡。盡管多年來一直強(qiáng)調(diào)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，但各行政區(qū)劃仍沒有擺脫各自為政、相互競(jìng)爭(zhēng)的格局。這種橫向相對(duì)封閉的區(qū)域化格局和競(jìng)爭(zhēng)性地方政府增長(zhǎng)模式，以及縱向上的行政等級(jí)化的城鎮(zhèn)管理體制，大大強(qiáng)化了城鎮(zhèn)空間格局的失衡和區(qū)域發(fā)展差距的擴(kuò)大。

(二) 以公共資源配置均等化促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化

1.按照“七個(gè)統(tǒng)一”推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展

以資源利用效益最大化為目標(biāo)，按照統(tǒng)一規(guī)劃體制、統(tǒng)一重要資源利用、統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)布局、統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境治理、統(tǒng)一要素市場(chǎng)、統(tǒng)一社會(huì)保障制度，以大中小城市和小城鎮(zhèn)的互聯(lián)互通推動(dòng)區(qū)域一體化，以地區(qū)間城鎮(zhèn)的互聯(lián)互通優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間格局。

2.公共福利、資源配置重點(diǎn)向中小城市和小城鎮(zhèn)傾斜

提高我國(guó)中小城市和小城鎮(zhèn)的“人氣”，關(guān)鍵在于增強(qiáng)就業(yè)的吸納能力、生活的便利程度和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的可獲得性。這取決于大中小城市公共資源配置均等化，重要路徑是既要填平戶籍制度形成的公共福利“洼地”，也要填平非戶籍制度形成的公共福利“洼地”。我國(guó)大量農(nóng)民工即使無(wú)法獲得城市戶籍人口的公共福利也爭(zhēng)相涌向大城市，而不愿意在中小城市和小城鎮(zhèn)落戶，主要原因在于不同規(guī)模、不同等級(jí)城市之間的公共資源配置嚴(yán)重失衡。“十三五”要形成大中小城市和小城鎮(zhèn)合理布局，有序引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向中小城市集聚，重要的是減少行政等級(jí)對(duì)資源分配的干預(yù)，使政府公共服務(wù)資源的配置與行政級(jí)別相脫鉤，把更多的發(fā)展權(quán)下放到基層中小城市和小城鎮(zhèn)，加大對(duì)中小城市公共資源投入，實(shí)現(xiàn)大中小城鎮(zhèn)公共資源配置均等化，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正愿意到小城鎮(zhèn)落戶。

3.把公共資源配置均等化作為中央地方財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)

提高縣級(jí)政府增值稅分成比例，同時(shí)實(shí)施消費(fèi)稅共享政策；加大各級(jí)政府對(duì)中小城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付力度，實(shí)現(xiàn)新增財(cái)政城市建設(shè)資金主要用于中小城鎮(zhèn)，實(shí)質(zhì)性地提高中小城鎮(zhèn)人口集聚功能。

4.改革用地制度

城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)向吸納人口較多的中小城鎮(zhèn)傾斜，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局向中小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移；用地計(jì)劃指標(biāo)要向保障性住房、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會(huì)保障等領(lǐng)域傾斜，提高中小城鎮(zhèn)人口承載能力；盡快實(shí)施服務(wù)業(yè)用地與工業(yè)用地“同地同價(jià)”政策，推動(dòng)中小城鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高中小城鎮(zhèn)吸納就業(yè)的能力。

5.重點(diǎn)改善中小城鎮(zhèn)的公共基礎(chǔ)設(shè)施

特大城市將交通、供水等基礎(chǔ)設(shè)施向周邊中小城市和小城鎮(zhèn)延伸，推進(jìn)特大城市中心城區(qū)公共服務(wù)功能向周邊中小城市和小城鎮(zhèn)擴(kuò)散，用綜合交通網(wǎng)絡(luò)和信息化網(wǎng)絡(luò)把大中小城市和小城鎮(zhèn)連接起來；設(shè)立專項(xiàng)資金，加強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善公共服務(wù)設(shè)施；發(fā)揮政策性金融的優(yōu)勢(shì)，加大對(duì)小城鎮(zhèn)公共設(shè)施、公共服務(wù)、城鎮(zhèn)民生等公益性領(lǐng)域的金融支持。

四、 從人口城鎮(zhèn)化走向城鄉(xiāng)一體化

“十三五”是打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、走向城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵時(shí)期。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，重在拆除“城鄉(xiāng)二元體制藩籬”，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)綜合配套改革，以人口城鎮(zhèn)化帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，為城鄉(xiāng)關(guān)系走向新常態(tài)奠定制度基礎(chǔ)。

(一) 以人口城鎮(zhèn)化帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化

在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的背景下，農(nóng)村與城市、農(nóng)業(yè)與工業(yè)之間的關(guān)聯(lián)程度提高，相互影響加深。前些年新農(nóng)村建設(shè)投入不少，但成效不明顯，并且難以持久，重要原因在于沒有把城鎮(zhèn)化的因素綜合考慮在內(nèi)。也就是說，新農(nóng)村建設(shè)不能脫離城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程“單項(xiàng)突進(jìn)”，通過人口城鎮(zhèn)化拉動(dòng)城鄉(xiāng)一體化，應(yīng)當(dāng)成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大任務(wù)。

1.以新型城鎮(zhèn)化輻射帶動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

一是新型城鎮(zhèn)化是打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“升級(jí)版”的重要途徑。實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，就是要通過新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平提高，用現(xiàn)代工業(yè)技術(shù)裝備農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代生物科學(xué)技術(shù)改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代信息技術(shù)促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)組織增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力，提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。二是人口城鎮(zhèn)化將帶動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。我國(guó)農(nóng)業(yè)土地生產(chǎn)率很高，但勞動(dòng)生產(chǎn)率較低，主要原因是農(nóng)村長(zhǎng)期存在富余勞動(dòng)力，農(nóng)民就業(yè)不充分。人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；?、集約化、高效化經(jīng)營(yíng)提供了廣闊的空間。三是人口城鎮(zhèn)化有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)由“生產(chǎn)導(dǎo)向”向“消費(fèi)導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變。我國(guó)農(nóng)業(yè)資源稟賦不足，人均耕地和水資源分別只占世界平均數(shù)的1/3和1/4，為收獲同樣的單位糧食產(chǎn)量，使用的化肥數(shù)量是世界平均數(shù)的4倍，使用農(nóng)藥的利用率不足世界平均數(shù)的50%，[6]造成地力持續(xù)下降，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境被破壞。而且，還造成農(nóng)產(chǎn)品安全問題突出。城鎮(zhèn)化所帶動(dòng)的城鄉(xiāng)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)，農(nóng)業(yè)發(fā)展在保障糧食安全的基礎(chǔ)上，不能再停留在“溫飽型農(nóng)業(yè)”，全社會(huì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的品種、品質(zhì)、安全、營(yíng)養(yǎng)提出了更高要求，迫切要求農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)由“生產(chǎn)導(dǎo)向”向“消費(fèi)導(dǎo)向”轉(zhuǎn)型。既要適應(yīng)消費(fèi)者選擇，增加市場(chǎng)緊缺和適銷對(duì)路產(chǎn)品的生產(chǎn)，大力發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)和品牌農(nóng)業(yè)，更要從源頭上把住農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)這道安全關(guān)，確保群眾“舌尖上的安全”。

2.以人口城鎮(zhèn)化促進(jìn)城鄉(xiāng)消費(fèi)一體化的大趨勢(shì)

一方面，釋放農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口消費(fèi)潛力。如果農(nóng)民只進(jìn)城務(wù)工，人均消費(fèi)支出將提高171%；但如果農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工并且成為市民，人均消費(fèi)支出將提高214%。初步測(cè)算表明，1.3—1.5億新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口如果能順利實(shí)現(xiàn)市民化，到2020年有望釋放至少5萬(wàn)億元的潛在消費(fèi)需求。另一方面，現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用將推動(dòng)城鄉(xiāng)消費(fèi)市場(chǎng)的對(duì)接。隨著電子商務(wù)、云計(jì)算和大數(shù)據(jù)、跨境電子商務(wù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的應(yīng)用，城鄉(xiāng)“數(shù)字鴻溝”逐步縮小，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸向三四線城市和農(nóng)村拓展，由此將帶動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)環(huán)境發(fā)生天翻地覆的改變，城鄉(xiāng)消費(fèi)市場(chǎng)一體化將是大勢(shì)所趨。

3.以人口城鎮(zhèn)化帶動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)一體化

加快城鄉(xiāng)社區(qū)一體化是推動(dòng)“物的新農(nóng)村”與“人的新農(nóng)村”建設(shè)齊頭并進(jìn)的重要舉措。農(nóng)民與市民有職業(yè)上的不同，農(nóng)村和城市有空間、自然風(fēng)貌的不同，但城鄉(xiāng)居民應(yīng)該享有均等的公共資源，使得農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)與城區(qū)的公共服務(wù)基本上相同，農(nóng)村居民不出社區(qū)也同樣享受到教育、醫(yī)療、文化、養(yǎng)老等公共服務(wù)以及交通、通信、安全飲水、污水處理、垃圾處理等公共設(shè)施，使城鄉(xiāng)居民共享城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化成果。這不僅可以緩解農(nóng)村人口大量涌入城市帶來的壓力，防止農(nóng)村凋零，也可以避免農(nóng)村居民“被上樓”“被城鎮(zhèn)化”的弊端。加快城鄉(xiāng)社區(qū)一體化重在解決農(nóng)村社區(qū)公共資源配置嚴(yán)重不足的問題。中共十八屆三中全會(huì)《決定》提出，要“推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”。從現(xiàn)實(shí)看，農(nóng)村公共資源配置不足、城鄉(xiāng)差距大成為農(nóng)村社區(qū)發(fā)展滯后的重要原因。以城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源配置為例，根據(jù)《2013年中國(guó)衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)，2012年占全國(guó)人口60%以上的農(nóng)村居民，其醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用僅占全國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用的24.3%，而占全國(guó)總?cè)丝谏儆?0%的城市居民卻花費(fèi)了75.6%的衛(wèi)生費(fèi)用；我國(guó)人均衛(wèi)生費(fèi)用2 056.6元，其中城市2 969元，農(nóng)村1 055.9元，城市是農(nóng)村的2.8倍。

因此，要加快推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)管理體制改革，一是加快城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)和管理設(shè)施一體化建設(shè)。在農(nóng)村社區(qū)引入城市社區(qū)管理和服務(wù)的理念和做法，進(jìn)行社區(qū)化管理和服務(wù)；建立村級(jí)社區(qū)服務(wù)設(shè)施和項(xiàng)目，如建設(shè)衛(wèi)生院、托兒所、幼兒園、小學(xué)、養(yǎng)老院、公共交通、自來水、通信、文化室、安全保衛(wèi)等相應(yīng)設(shè)施，使農(nóng)村新社區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)與城區(qū)基本上相同。二是加快推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)信息化服務(wù)體系建設(shè)。建立覆蓋城鄉(xiāng)社區(qū)的綜合服務(wù)管理信息平臺(tái)，推進(jìn)社區(qū)管理和服務(wù)電子化；整合社區(qū)現(xiàn)有信息網(wǎng)絡(luò)資源，建立社區(qū)內(nèi)部辦公系統(tǒng)和業(yè)務(wù)綜合服務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)信息“集中采集、多方使用”；構(gòu)建以社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)互動(dòng)應(yīng)用和社區(qū)綜合信息平臺(tái)為重點(diǎn)的“3+1”信息化體系，全力打造信息化、便利化社區(qū)。三是保障城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)。建立政府投入和社會(huì)投入相結(jié)合的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制；各級(jí)財(cái)政要加大對(duì)社區(qū)建設(shè)投入力度，將城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織、居(村)委會(huì)和社區(qū)管理服務(wù)站(綜合服務(wù)中心)、綜合治理辦公室的工作經(jīng)費(fèi)、培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)、人員報(bào)酬、服務(wù)設(shè)施以及社區(qū)信息化建設(shè)等經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算；引入民間資本，利用社會(huì)力量，發(fā)展社區(qū)社會(huì)化服務(wù)，逐步形成城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)多元化投入格局；要加強(qiáng)社區(qū)經(jīng)費(fèi)管理，實(shí)行?？顚Ｓ?，并定期向居民公開使用情況，接受居民監(jiān)督。

(二) 城鄉(xiāng)建設(shè)用地“平等入市、同權(quán)同價(jià)”

1.改變城鄉(xiāng)二元土地制度

目前突出問題表現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)殘缺。在憲法規(guī)定下，城鄉(xiāng)土地分屬于不同的法律約束，由此形成城鄉(xiāng)土地完全不同的權(quán)利結(jié)構(gòu)，城市土地所享有的權(quán)利比農(nóng)村土地要多且更充分，農(nóng)民土地受侵害的幾率與損失也要比城市居民大很多。例如，對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地不同的賦權(quán)，城市國(guó)有建設(shè)用地允許機(jī)構(gòu)和個(gè)人擁有使用權(quán)，而農(nóng)村集體建設(shè)用地不允許出租，農(nóng)民宅基地使用權(quán)人對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，但沒有收益權(quán)和實(shí)質(zhì)的轉(zhuǎn)讓權(quán)。其二，土地價(jià)格扭曲。在城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)分割下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要處于無(wú)價(jià)格的非正規(guī)交易狀態(tài)，不同類型的農(nóng)村土地按不同的準(zhǔn)入規(guī)則進(jìn)入市場(chǎng)。城市土地由地方政府獨(dú)家供應(yīng)、轉(zhuǎn)讓和回收，土地交易處于賣方壟斷下的買方競(jìng)爭(zhēng)，由此導(dǎo)致土地價(jià)格扭曲、房?jī)r(jià)高漲和資源配置的低效率，而土地出讓金分配主要用于城市。其三，土地不能變?yōu)樨?cái)富。農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地過程中，主要實(shí)行政府征收。征收時(shí)按被征收土地的原用途補(bǔ)償，征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，土地價(jià)值大幅增加，而在城鄉(xiāng)二元的土地增值收益分配制度下，地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商等土地占有者獲得土地增值收益的大頭，被征地農(nóng)民不僅補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，更重要的是喪失未來土地增值收益分享權(quán)。根據(jù)《2014中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)，2013年農(nóng)村居民家庭人均財(cái)產(chǎn)性收入只有293元(見圖1)，僅為城鎮(zhèn)居民家庭的36.2%，實(shí)際的城鄉(xiāng)財(cái)產(chǎn)性收入差距更大。土地不能變?yōu)樨?cái)富是戶籍制度改革與城鄉(xiāng)一體化的阻礙之一。

圖1 2000～2013年農(nóng)村居民家庭人均財(cái)產(chǎn)性收入(元)

2.統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)

一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的登記制度。實(shí)行統(tǒng)一的土地權(quán)屬登記，以法定形式明確土地使用權(quán)的歸屬和土地使用用途，是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地管理制度的基礎(chǔ)。建議成立專門的國(guó)家土地登記機(jī)關(guān)，以土地為核心，統(tǒng)一土地登記標(biāo)準(zhǔn)，把現(xiàn)在分散在各個(gè)部門的土地、房屋、林地、草地、農(nóng)地的登記工作集中起來，實(shí)行統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記制度。

二是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同地同權(quán)”。賦予集體所有土地與國(guó)有土地同等的占有、使用、收益和處分權(quán)，對(duì)兩種所有制土地所享有的權(quán)利予以平等保護(hù)，實(shí)現(xiàn)憲法和相關(guān)法律保障下的“同地同權(quán)”，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以和國(guó)有建設(shè)用地一樣出讓、租賃、入股。

三是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地平等入市。以用途管制為唯一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，打破目前因城市和農(nóng)村的邊界分割對(duì)圈內(nèi)圈外土地按不同所有制準(zhǔn)入的政策，除圈外土地可以用于非公益的非農(nóng)建設(shè)外，圈內(nèi)農(nóng)民集體所有土地在符合用途管制的前提下，也可不改變所有制性質(zhì)進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)。明確限定城市土地國(guó)有為建成區(qū)存量土地屬于國(guó)有，新增建設(shè)用地用于非農(nóng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的，除為了公共利益目的征用外，可以保留集體所有。對(duì)于建成區(qū)內(nèi)的現(xiàn)有集體所有土地，可以采取“保權(quán)分利”或“轉(zhuǎn)權(quán)保利”方式，保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。[7]建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地交易平臺(tái)、不同主體平等供地的新格局，活躍土地二級(jí)市場(chǎng)，促進(jìn)土地抵押、租賃、出讓市場(chǎng)的發(fā)展和完善。建議在《土地管理法》第九條中增加一款“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，主要通過市場(chǎng)配置土地資源”，為農(nóng)民土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)提供法律依據(jù)和制度保障。

四是在嚴(yán)格用途管制和規(guī)劃約束下，發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的決定性作用。從現(xiàn)實(shí)情況看，珠三角、長(zhǎng)三角、環(huán)渤海等沿海地區(qū)已有很大比例的存量建設(shè)用地用于發(fā)展產(chǎn)業(yè)，但大都處于灰色狀態(tài)。一旦發(fā)生糾紛，將產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)問題。建議改變政府壟斷土地供應(yīng)現(xiàn)狀，在嚴(yán)格用途管制和規(guī)劃約束下，多個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主體入市，真正形成由供求決定價(jià)格的機(jī)制。

五是建立征地拆遷的“負(fù)面清單”。完善征地補(bǔ)償機(jī)制，征收土地應(yīng)當(dāng)依照合法、公正、公開的原則制定嚴(yán)格的程序，按照市場(chǎng)價(jià)格給予公平補(bǔ)償；建立完善論證和聽證制度，聽證、論證的范疇從補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大到是否具有公益性，論證或聽證結(jié)果認(rèn)為不符合公共利益的，則不允許征地；盡快叫?！巴恋?fù)Q社保”“雙放棄換市民”等做法，將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社保體系；探索留地安置、土地入股等多種模式，確保農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)受益。

六是建立統(tǒng)一的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押交易市場(chǎng)。建議以縣為單位建立土地產(chǎn)權(quán)交易中心，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和較大行政村可以獨(dú)立設(shè)交易所，為農(nóng)民就近、就地實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押提供信息共享、規(guī)范操作、資產(chǎn)評(píng)估、處置變現(xiàn)的市場(chǎng)平臺(tái)，促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的有效運(yùn)作和價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

七是逐步打通城鄉(xiāng)住宅市場(chǎng)。發(fā)放統(tǒng)一的、具有法律效力的宅基地證書，修改相關(guān)法律，做實(shí)農(nóng)民對(duì)宅基地使用權(quán)這個(gè)用益物權(quán)，并賦予其占有、使用、收益、轉(zhuǎn)讓、抵押的完整權(quán)利，讓農(nóng)民感到證書有用、有價(jià)值；改革宅基地使用制度。打通城鄉(xiāng)資本、土地和住宅市場(chǎng)雙向流通，研究鄉(xiāng)村房地產(chǎn)與城市國(guó)有房地產(chǎn)兩個(gè)市場(chǎng)接軌的政策和法律問題；改變目前以成員資格無(wú)償分配的制度，明確使用期限，使宅基地真正成為商品；盡快結(jié)束現(xiàn)行法律限定農(nóng)民宅基地“一戶一宅”、轉(zhuǎn)讓限于本村的半商品化狀況，賦予農(nóng)民宅基地及其房屋所有人以完整的物權(quán)；積極穩(wěn)妥解決“小產(chǎn)權(quán)房”。采取“過去從寬、今后從嚴(yán)”政策，對(duì)于多年來在法律和行政管理的盲區(qū)下已經(jīng)建成并出售給城鄉(xiāng)居民的農(nóng)村住宅，可以暫時(shí)登記占有事實(shí)，在適當(dāng)時(shí)候出臺(tái)細(xì)則，允許購(gòu)房人通過補(bǔ)繳稅費(fèi)辦理產(chǎn)權(quán)登記，同時(shí)規(guī)定在一定時(shí)期內(nèi)限制轉(zhuǎn)讓以遏制投機(jī)。

(三) 城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度并軌

1.人口城鎮(zhèn)化迫切要求城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度融合統(tǒng)一

在規(guī)模城鎮(zhèn)化和勞動(dòng)力城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段，城鄉(xiāng)二元的社會(huì)保障制度使得2.6億農(nóng)民工中的絕大多數(shù)被排斥在城市社保體系之外。隨著勞動(dòng)力無(wú)限供給的結(jié)束，人口城鎮(zhèn)化要求無(wú)論是城市人口還是農(nóng)村人口，無(wú)論是常住人口還是流動(dòng)人口，都能在城鎮(zhèn)化中獲得平等的生存和發(fā)展權(quán)利。“十三五”期間如果90%以上的農(nóng)民工能徹底落戶城市，享有與城鎮(zhèn)居民平等的社會(huì)保障和公共服務(wù)權(quán)益，將會(huì)從多方面緩解勞動(dòng)力供求矛盾，促進(jìn)人力資本積累。 為此，勞動(dòng)力自由流動(dòng)需要轉(zhuǎn)續(xù)無(wú)障礙的社會(huì)保障體系。一是勞動(dòng)力自由流動(dòng)對(duì)社會(huì)保障無(wú)障礙的轉(zhuǎn)移接續(xù)提出迫切需求。“十三五”期間，隨著中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)需求擴(kuò)大，一部分勞動(dòng)力將回流中西部地區(qū)；城市群、城市圈的興起將加速人口在城市之間的流動(dòng)；各級(jí)政府加快實(shí)施就地城鎮(zhèn)化政策，會(huì)引導(dǎo)一部分勞動(dòng)力進(jìn)入中小城鎮(zhèn)，這對(duì)實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)、城市之間“無(wú)縫連接”的社會(huì)保障的需求更為迫切。二是城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展對(duì)社會(huì)保障更高層次的統(tǒng)籌提出迫切需求。高層次的統(tǒng)籌意味著在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、待遇水平的統(tǒng)一，有利于社會(huì)公平。未來隨著勞動(dòng)力的進(jìn)一步流動(dòng)，使原屬各省市、各部門內(nèi)部事務(wù)的問題成為不同地區(qū)間的共同事務(wù)，對(duì)更高層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)提出了現(xiàn)實(shí)需求。

2.改變“碎片化”的社會(huì)保障體制安排

目前，各區(qū)域之間的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移接續(xù)已在部分省市間展開，但由于社會(huì)保障待遇在各個(gè)省市之間存在明顯差距，各個(gè)險(xiǎn)種的統(tǒng)籌層次參差不齊，跨地區(qū)轉(zhuǎn)移續(xù)接總體尚未破題。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，各地區(qū)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金待遇水平呈現(xiàn)明顯的地區(qū)性差異。2011年，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金替代率排名前五的分別是山東(70.5%)、新疆(64.8%)、海南(64.2%)、山西(61.8%)、陜西(61.6%)，而替代率后五位的分別是重慶(43.2%)、江蘇(45.9%)、四川(46%)、湖北(47%)和吉林(47.4%)，替代率最高省份與最低省份之間相差27個(gè)百分點(diǎn)。[8]巨大差距必然導(dǎo)致待遇水平的不公平，也不利于勞動(dòng)力跨區(qū)域、跨城鄉(xiāng)流動(dòng)。造成這種差距的原因主要在于參保人員特別是農(nóng)民工在城鄉(xiāng)居民類保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工類保險(xiǎn)之間的待遇銜接問題尚未得到解決。一是現(xiàn)有政策在制度銜接規(guī)定上將部分農(nóng)民工排斥在外。那些已經(jīng)有較長(zhǎng)繳費(fèi)年限，但是因?yàn)檎呋蛘哂萌藛挝辉驅(qū)е驴偫U費(fèi)年限少于15年的農(nóng)民工，不能通過類比當(dāng)年下崗職工的方式，通過補(bǔ)繳費(fèi)用實(shí)現(xiàn)在城鎮(zhèn)退休。二是尚未解決農(nóng)民工基本醫(yī)療保險(xiǎn)雙重參保問題。農(nóng)民工中已經(jīng)在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的人員已經(jīng)按規(guī)定參加了城鎮(zhèn)職工醫(yī)保并享受待遇，從而產(chǎn)生了雙重參保問題。雙重參保既加重了個(gè)人和家庭的負(fù)擔(dān)，也造成了國(guó)家新農(nóng)合補(bǔ)貼資金的浪費(fèi)。

3.打破城鄉(xiāng)二元的社會(huì)保障體制

到2017年，將符合條件的各類人群納入制度體系，重點(diǎn)做好農(nóng)民工、非公有制經(jīng)濟(jì)組織從業(yè)人員、靈活就業(yè)人員的參保工作；提高保障水平，縮小待遇差距，實(shí)現(xiàn)對(duì)重點(diǎn)人群“?；尽钡哪繕?biāo)。到2020年，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)最低生活保障制度，實(shí)現(xiàn)“實(shí)際全覆蓋、保障基本需求、城鄉(xiāng)制度統(tǒng)一、轉(zhuǎn)移續(xù)接無(wú)障礙”的社會(huì)保障制度，基本實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。筆者建議可采取以下幾個(gè)措施：一是推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度并軌，打破以身份為基礎(chǔ)的社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)架構(gòu)，以建立更加公平的社會(huì)保障制度為目標(biāo)，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度統(tǒng)籌發(fā)展。適時(shí)推動(dòng)制度結(jié)構(gòu)相同、籌資機(jī)制相似、待遇水平相差不大的城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和新農(nóng)合并軌運(yùn)行。同時(shí)，通過統(tǒng)一籌資渠道、統(tǒng)一基金管理、統(tǒng)一機(jī)構(gòu)管理、明晰權(quán)益辦法，使各類城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌發(fā)展。二是提高統(tǒng)籌層次，逐步縮小地區(qū)間社保待遇差距。對(duì)于已經(jīng)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，可逐步提高統(tǒng)籌層次的質(zhì)量；對(duì)于其他各類基本社會(huì)保險(xiǎn)制度，應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)從縣市級(jí)統(tǒng)籌向省級(jí)統(tǒng)籌過渡，在全省范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)社?；鸬慕y(tǒng)一管理、業(yè)務(wù)經(jīng)辦統(tǒng)一管理；在省級(jí)范圍內(nèi)，統(tǒng)一各類社會(huì)保險(xiǎn)待遇計(jì)算方式，縮小因地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差距而產(chǎn)生的社會(huì)保險(xiǎn)待遇差距，強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)制度的互助共濟(jì)作用；明確政府責(zé)任主體調(diào)整，做好各項(xiàng)配套改革工作。根據(jù)統(tǒng)籌層次改革情況，逐步調(diào)整各級(jí)政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度的主體責(zé)任，做好機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度完善、基金征集和管理等配套工作的改革。三是完善社會(huì)保障的轉(zhuǎn)移接續(xù)和異地就醫(yī)機(jī)制，更好地適應(yīng)人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程。進(jìn)一步完善各類社會(huì)保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制，理順不同基本保險(xiǎn)制度之間的待遇銜接關(guān)系，使既得的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益清晰、透明。參考?xì)W盟跨國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益計(jì)算辦法，建立職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇“分段計(jì)算，歸并發(fā)放”的新機(jī)制，使勞動(dòng)者的養(yǎng)老金權(quán)益不會(huì)因跨地區(qū)流動(dòng)產(chǎn)生損耗。進(jìn)一步完善《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接辦法》，保障農(nóng)民工等流動(dòng)人群的合理權(quán)益。探索建立失業(yè)、生育保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。四是重點(diǎn)解決異地就醫(yī)難問題。加快完善醫(yī)保待遇轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，允許已經(jīng)加入城鎮(zhèn)職工醫(yī)保的農(nóng)民工等流動(dòng)人口退出新農(nóng)合制度。在全國(guó)范圍內(nèi)建立居民醫(yī)療保險(xiǎn)異地就醫(yī)結(jié)算平臺(tái)，盡快實(shí)現(xiàn)各類基本醫(yī)療保險(xiǎn)跨省就醫(yī)報(bào)銷。

(四) 城鄉(xiāng)統(tǒng)一的“二孩”政策

1.老齡化與低生育率的疊加

一方面，我國(guó)老齡化階段已經(jīng)到來。國(guó)際社會(huì)將60歲以上人口占總?cè)丝诘?0%，或65歲以上人口占總?cè)丝诘?%，視為邁入老齡化社會(huì)的標(biāo)志。無(wú)論按哪個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)都進(jìn)入到快速老齡化階段。2013年，我國(guó)60歲以上人口已超過2億，占比為14.91%。根據(jù)聯(lián)合國(guó)人口數(shù)據(jù)測(cè)算，到2020年，我國(guó)60歲以上人口規(guī)模將達(dá)到2.42億人，占比達(dá)到16.9%；到2030年，60歲以上人口規(guī)模將達(dá)到3.46億人，占比達(dá)到23.8%。[9]另一方面，我國(guó)面臨著“低生育陷阱”的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)目前的總和生育率只有1.4，遠(yuǎn)低于更替水平2.1，已經(jīng)非常接近國(guó)際公認(rèn)的1.3的“低生育陷阱”。如果低生育率不改變，到21世紀(jì)中葉，我國(guó)一半人口在45歲以上，年輕勞動(dòng)力將持續(xù)下降一半，只有一孩的60歲老年夫婦將超過50%，由此帶來的是老齡人口撫養(yǎng)比的上升。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，所有落入這一“陷阱”的國(guó)家，都難以重新達(dá)到人口更替水平。例如，韓國(guó)于1996年廢除了長(zhǎng)達(dá)36年的人口控制政策，鼓勵(lì)國(guó)民生育，但是低生育情況并未實(shí)現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)，2005年韓國(guó)的生育率甚至下降至1.08。此外，我國(guó)獨(dú)生子女家庭的風(fēng)險(xiǎn)性、脆弱性逐漸加大。獨(dú)生子女家庭屬于高風(fēng)險(xiǎn)家庭。有研究發(fā)現(xiàn)，2010年全國(guó)獨(dú)生子女總量1.45億左右，累計(jì)死亡獨(dú)生子女總量超過100萬(wàn)。在現(xiàn)行的生育政策下，預(yù)計(jì)2050年全國(guó)獨(dú)生子女總量達(dá)到3億左右，累計(jì)死亡獨(dú)生子女將超過1 184萬(wàn)。[10]隨著人口老齡化的加速和家庭養(yǎng)老能力的弱化，大量獨(dú)生子女家庭將導(dǎo)致社會(huì)性養(yǎng)老困境。更為嚴(yán)重的是，由于“失獨(dú)”家庭規(guī)模不斷擴(kuò)大，積累的問題會(huì)越來越突出。

2.“十三五”實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的“二孩”政策

“單獨(dú)二孩”對(duì)改善人口結(jié)構(gòu)是“杯水車薪”。一方面，“單獨(dú)二孩”政策實(shí)施后，并未出現(xiàn)大量申請(qǐng)現(xiàn)象。從2014年1月17日開始，各省陸續(xù)實(shí)行單獨(dú)二孩政策。截至2014年9月30日，全國(guó)只批準(zhǔn)單獨(dú)二孩申請(qǐng)70多萬(wàn)例，并且申請(qǐng)人數(shù)在逐月遞減，職能部門所擔(dān)心的“單獨(dú)二孩”政策所帶來的補(bǔ)償性生育的人口反彈并沒有出現(xiàn)。另一方面，“單獨(dú)二孩”政策適用家庭比例不高。全國(guó)符合“單獨(dú)二孩”政策的家庭有1 100萬(wàn)。更為重要的是，在城市，家庭生育意愿已經(jīng)非常低?！吨袊?guó)經(jīng)濟(jì)生活大調(diào)查2013—2014》顯示，52.9%的獨(dú)生子女家庭仍然堅(jiān)持“只生一個(gè)好”。在北京，“單獨(dú)二孩”政策實(shí)施后，原來預(yù)測(cè)增量為5.3萬(wàn)，實(shí)際只有3.3萬(wàn)。這并非個(gè)案，全國(guó)都存在這個(gè)問題。因此，實(shí)行城鄉(xiāng)“全面放開二孩”政策不僅不會(huì)產(chǎn)生人口堆積，而且有利于緩解人口老齡化。在人口紅利減少、老齡化加速的背景下，人口政策的放開將在一定程度上延長(zhǎng)人口紅利期。根據(jù)中國(guó)社科院預(yù)測(cè)，如果從目前的“單獨(dú)二孩”政策過渡到“全面放開二孩”政策，甚至更大幅度的政策調(diào)整，對(duì)經(jīng)濟(jì)潛在的增長(zhǎng)率產(chǎn)生的短期“負(fù)效應(yīng)”最多達(dá)0.2個(gè)百分點(diǎn)，但產(chǎn)生的長(zhǎng)期“正效應(yīng)”卻能達(dá)到0.4—0.5個(gè)百分點(diǎn)。[11]

3.“十三五”人口政策的轉(zhuǎn)型

一方面，實(shí)施“全面放開二孩”政策?？紤]到目前提交申請(qǐng)“二孩”的人較少，放開全面二孩的時(shí)間不能太遲。第一步，“十三五”初期，可以考慮分區(qū)域放開“二孩”政策。例如，在城市地區(qū)和嚴(yán)格執(zhí)行“一孩”政策的農(nóng)村地區(qū)即刻放開“二孩”。分區(qū)域、分步放開“二孩”，可以避免同時(shí)全部放開“二孩”帶來的人口大起大落式的劇烈變動(dòng)，也可避免放開“單獨(dú)二孩”后帶來的花費(fèi)時(shí)間較長(zhǎng)等問題。第二步，到2020年，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人口政策，實(shí)施“全面放開二孩”政策；少數(shù)民族地區(qū)仍執(zhí)行現(xiàn)行的“三孩政策”和不限制生育等特殊政策。另一方面，人口政策轉(zhuǎn)型重心由計(jì)生工作轉(zhuǎn)向人力資源管理與公共服務(wù)：一是由側(cè)重控制人口數(shù)量向促進(jìn)人口均衡發(fā)展轉(zhuǎn)變。全面規(guī)劃人口計(jì)生網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，使其能在人口城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化中發(fā)揮新的作用。二是由單一計(jì)生工作向統(tǒng)籌解決人口素質(zhì)問題轉(zhuǎn)變。新時(shí)期人口發(fā)展政策的重點(diǎn)應(yīng)該轉(zhuǎn)變到統(tǒng)籌規(guī)劃和解決人口素質(zhì)上來，并引導(dǎo)人口合理分布，這無(wú)疑比單一的計(jì)生工作更貼近城鄉(xiāng)居民的需求，更能取得實(shí)效。三是實(shí)現(xiàn)從控制管理型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變。計(jì)生部門職責(zé)更多的是為人口提供健康管理和服務(wù)，減少社會(huì)出生缺陷；為失能人口、失獨(dú)家庭、空巢家庭提供各種社會(huì)服務(wù)，減少社會(huì)矛盾發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，提高社會(huì)和諧程度。

五、 推動(dòng)人口城鎮(zhèn)化與智慧城市協(xié)同發(fā)展

智慧城市建設(shè)，實(shí)質(zhì)上是一場(chǎng)以技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)的城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生產(chǎn)生活方式的變革，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式創(chuàng)新在特定空間上的具體體現(xiàn)。截至2014年5月，我國(guó)已有222個(gè)城市(區(qū))實(shí)際開展了智慧城市建設(shè)?！笆濉睉?yīng)把推動(dòng)智慧城市建設(shè)作為提高人口城鎮(zhèn)化質(zhì)量、優(yōu)化城鎮(zhèn)布局、提高城市治理能力的重大戰(zhàn)略。

(一) 以智慧城市提高城鎮(zhèn)綜合承載力

城市服務(wù)容量和智慧程度決定城市人口承載能力的高低。由于城鎮(zhèn)人口聚集、產(chǎn)業(yè)集聚，勢(shì)必給交通、醫(yī)療和建筑等帶來一定壓力，因此需要通過建設(shè)“智慧城市綜合體”，增強(qiáng)城市集聚能力和輻射帶動(dòng)作用。

1.以智慧城市“顛覆性改進(jìn)”城市公共服務(wù)能力

智慧城市在改善人們生活的同時(shí)，也在顛覆著傳統(tǒng)的城市公共服務(wù)功能，提高城市服務(wù)效率。以城市醫(yī)療為例，截至2014年12月1日，全國(guó)三級(jí)醫(yī)院中有387家開通了微信公眾號(hào)，其中超過6成可預(yù)約掛號(hào)。2014年5月，阿里的支付寶對(duì)外公布了一項(xiàng)名為“未來醫(yī)院”的計(jì)劃，對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)開放賬戶體系、移動(dòng)平臺(tái)、支付及金融解決方案、云計(jì)算能力、大數(shù)據(jù)平臺(tái)等，幫助醫(yī)院建立移動(dòng)醫(yī)療的服務(wù)體系，高峰時(shí)期通過支付寶錢包掛號(hào)繳費(fèi)的患者，看病時(shí)間能節(jié)省一半以上。“十三五”應(yīng)著重在與城鄉(xiāng)居民生活息息相關(guān)、社會(huì)關(guān)注度高的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)率先突破，改進(jìn)公眾生活方式，提高民眾幸福指數(shù)。為此，需要積極開展智慧社區(qū)、智慧樓宇、智慧校園、智慧醫(yī)院、智慧鄉(xiāng)村等建設(shè)示范，推廣智能技術(shù)在城市交通、公共安全、社會(huì)民生、家庭生活等領(lǐng)域的應(yīng)用，讓廣大居民都能體驗(yàn)城市智慧化帶來的便民、利民、惠民，享受智慧城市帶來的美好生活。

2.以智慧城市打造低碳城市，提高生態(tài)承載力

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》明確提出，“推動(dòng)形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式”。世界銀行數(shù)據(jù)顯示，75%的能源正在被不那么“智慧”的城市消耗。[12]打造低碳城市，首先要從智能化管理入手。通過低碳建筑、低碳生活方式，不斷降低城市能耗，提高城市生態(tài)承載力。低碳智慧城市建設(shè)也為電力、交通、建筑、化工、汽車等相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶來商機(jī)。例如，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》提出，到2020年“城鎮(zhèn)綠色建筑占新建筑比重達(dá)到50%以上”。我國(guó)綠色建筑產(chǎn)業(yè)鏈較長(zhǎng)，將有效帶動(dòng)新型建材、新能源、節(jié)能服務(wù)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，其潛在的市場(chǎng)規(guī)模將超過萬(wàn)億元。[13]再以新能源汽車為例。有專家預(yù)測(cè)，到2020年，我國(guó)汽車市場(chǎng)的年銷量可能達(dá)到3 200—3 500萬(wàn)輛，由此產(chǎn)生加劇城市交通、環(huán)境污染及能源問題。我國(guó)汽車行業(yè)要可持續(xù)發(fā)展，就必須走綠色低碳的發(fā)展之路。

(二) 以智慧城市推動(dòng)大中小城市合理布局

建設(shè)智慧城市，促進(jìn)城市規(guī)劃、基礎(chǔ)建設(shè)、管理和服務(wù)智慧化。由此，對(duì)形成城市的合理布局將產(chǎn)生重大影響。

1.增強(qiáng)城市群互聯(lián)互通，縮短空間距離

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，到 2020年，我國(guó)高速鐵路營(yíng)業(yè)里程將達(dá)到 12 萬(wàn)公里，客運(yùn)專線及城際鐵路建設(shè)目標(biāo)由 1.2萬(wàn)公里調(diào)整為 1.6 萬(wàn)公里以上。[14]這一快速客運(yùn)網(wǎng)，連接所有省會(huì)及 50 萬(wàn)人口以上的大城市，覆蓋全國(guó) 90%以上人口。屆時(shí)，北京、上海、鄭州、武漢、廣州、西安、重慶、成都等中心城市，與鄰近省會(huì)城市將形成 1—2小時(shí)交通圈，與周邊城市形成 0.5—1小時(shí)交通圈。高鐵大發(fā)展最直接的結(jié)果是縮短了區(qū)域及城市之間地理空間上的時(shí)間距離，將對(duì)我國(guó)的產(chǎn)業(yè)地理格局及大城市圈的形成產(chǎn)生巨大影響。

2.提升中小城市和小城鎮(zhèn)化的“人氣”吸引力和聚集力

破解大中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展失衡的矛盾：一方面需要提升大城市、城市群的人口承載力；另一方面需要加快提升中小城市和小城鎮(zhèn)化的吸引力，弱化人們對(duì)大城市的依賴，特別是對(duì)大城市優(yōu)質(zhì)公共資源的依賴?！笆濉钡闹攸c(diǎn)是將智慧醫(yī)療、智慧教育、智慧交通、智慧物流、智慧環(huán)保、智慧規(guī)劃、智慧城管向中小城市和小城鎮(zhèn)延伸，通過物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、空間地理信息等技術(shù)縮短大中小城市之間的距離，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)居民對(duì)優(yōu)質(zhì)公共資源和公共服務(wù)的可及性，由此弱化城鄉(xiāng)居民對(duì)大城市公共資源的依賴性。這不僅能緩解大城市人口壓力，也有利于推動(dòng)公共資源配置均等化，大大增強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)的“人氣”集聚力。

3.以智慧城市推動(dòng)城市治理現(xiàn)代化

通過提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)來營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境與氛圍，提高民眾生活的品質(zhì)與幸福指數(shù)，改善民生，保障民權(quán)，暢通民意，維護(hù)民眾安全，建設(shè)和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)日常的城市管理從管控到數(shù)字化與智能化的服務(wù)轉(zhuǎn)變。

(1)打造高效的公共安全保障與應(yīng)急工作系統(tǒng)。發(fā)揮城市智慧化的先導(dǎo)作用，通過網(wǎng)絡(luò)化信息系統(tǒng)提供的數(shù)據(jù)共享、信息處理與決策輔助功能，提高應(yīng)對(duì)生產(chǎn)安全事故、自然災(zāi)害、群體性事件、恐怖事件等突發(fā)事件的監(jiān)測(cè)、預(yù)警、預(yù)案及應(yīng)急管理與處置能力，提升城市管理能力；[15]進(jìn)一步優(yōu)化和整合政府服務(wù)資源，提高對(duì)公眾、企業(yè)、社區(qū)、家庭、學(xué)校、醫(yī)院的信息服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)城市管理的主動(dòng)化、智能化、便捷化、時(shí)效化、安全化，全面提升城市管理的質(zhì)量和效益。

(2)以填平城鄉(xiāng)“數(shù)字鴻溝”推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化。城鄉(xiāng)差距不僅表現(xiàn)在基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施上，也突出表現(xiàn)為城鄉(xiāng)間的“數(shù)字鴻溝”，即城鄉(xiāng)居民在擁有和使用現(xiàn)代信息技術(shù)方面存在的差距。根據(jù)《中國(guó)數(shù)字鴻溝報(bào)告2013》，2012年城市網(wǎng)民普及率是農(nóng)村網(wǎng)民普及率的2.36倍，城市居民家庭計(jì)算機(jī)擁有量是農(nóng)村的4.1倍，城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝指數(shù)為0.44。也就是說，農(nóng)村信息技術(shù)應(yīng)用水平比城市落后44%。加強(qiáng)將智慧城市治理模式和技術(shù)向農(nóng)村推廣力度，推進(jìn)農(nóng)村信息化建設(shè)，不斷縮小城鄉(xiāng)間的“數(shù)字鴻溝”，不僅有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村信息化、農(nóng)民職業(yè)化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)由“生產(chǎn)主導(dǎo)”向“消費(fèi)主導(dǎo)”轉(zhuǎn)型，更有利于在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、基本公共服務(wù)均等化、“人的新農(nóng)村”建設(shè)中發(fā)揮重要作用?！笆濉毙枰哟蟪青l(xiāng)信息技術(shù)的互聯(lián)互通，以智慧城市建設(shè)整合“碎片化”的公共管理和公共服務(wù)，為城鄉(xiāng)居民提供一體化的社會(huì)管理和服務(wù)。

[1] 網(wǎng)易財(cái)經(jīng).財(cái)政部力推PPP模式助力城鎮(zhèn)化：投資需求達(dá)42萬(wàn)億[EB/OL]. (2014-09-26)[2015-03-10]. http:∥money.163.com/14/0926/05/A71VDRRD00253B0H.html.

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(責(zé)任編輯：周成璐)

From Scale Urbanization to Population Urbanization——2020: Overall Trend of the Transition and Upgrading of Urbanization

XIA Feng

(ChinaInstituteforReformandDevelopment,Hainan,Haikou570208,China)

China′s urbanization is now at a stage of rapid development, driven by the huge potential of domestic need and benefited from large dividends of economic growth. The formation of a new pattern of population urbanization by 2020 is not only critical to the success of urbanization, but also affecting the overall development of economic and social transition. Therefore, it is essential to promote the transition from scale urbanization to population urbanization by relying on population urbanization as the major carrier and emphasizing policy and system innovation so as to achieve the new pattern of population urbanization by 2020. Priority should be given to the equity of the allocation of public resources in order to achieve the new pattern of coordinated development between large, medium-sized, small cities and county towns. It is essential to bring about the urban-rural integration by means of population urbanization, thus pulling down the “urban-rural binary systematic hedges”, and promote the harmonious development between population urbanization and smart cities.

scale urbanization; population urbanization; transition and upgrading

10.3969/j.issn 1007-6522.2015.04.001

2015-04-29

夏鋒(1976- )，男，山東濟(jì)南人。中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院研究員，院長(zhǎng)助理，海南發(fā)展研究所所長(zhǎng)。

F291.4

A

1007-6522(2015)04-0001-18