藍(lán)戈智庫(kù) | 云晴

殊途同歸：英國(guó)電信業(yè)改革鏡鑒

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國(guó)有企業(yè)改革是國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，也與國(guó)家的政治體制改革密切相關(guān)。電信行業(yè)改革作為國(guó)有企業(yè)改革的一個(gè)組成部分，涉及到分配、壟斷、效率和體制等一系列復(fù)雜的問(wèn)題，如何合理地選擇改革路徑成為當(dāng)前電信行業(yè)的關(guān)注點(diǎn)。英國(guó)電信業(yè)從30年前開(kāi)始的電信業(yè)改革，讓英國(guó)電信行業(yè)從完全的國(guó)有化轉(zhuǎn)變成為高度市場(chǎng)化，產(chǎn)權(quán)歸屬由國(guó)家所有變?yōu)槠髽I(yè)和個(gè)人私有，整個(gè)行業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式發(fā)生了翻天覆地的變化。觀察英國(guó)電信業(yè)改革的歷程，有助于我們探究今天中國(guó)電信改革的可能方向。

從凱恩斯主義到新自由主義

英國(guó)電信行業(yè)改革，或者說(shuō)英國(guó)國(guó)有企業(yè)改革中的電信行業(yè)分支是從政府干預(yù)的意識(shí)形態(tài)變化開(kāi)始的。20世紀(jì)70年代之前，主導(dǎo)西方世界的公共管理意識(shí)形態(tài)是凱恩斯主義。凱恩斯認(rèn)為，傳統(tǒng)自由主義“看不見(jiàn)的手”是無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源有效配置的，原因在于：自由主義提出的個(gè)人出于自身利益獨(dú)立行動(dòng)將會(huì)帶來(lái)最大社會(huì)財(cái)富總量的結(jié)論，是建立在種種不現(xiàn)實(shí)的假設(shè)之上的，在實(shí)際運(yùn)作中無(wú)法成為現(xiàn)實(shí)。政府應(yīng)該通過(guò)干預(yù)實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，例如通過(guò)政府投資、稅收政策、利息政策、反壟斷政策、國(guó)外投資等手段實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)和刺激私人消費(fèi)或者投資。20世紀(jì)30年代的大蕭條使得凱恩斯主義成為西方公共管理政策的主流，政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中扮演著非常重要的角色。政府追求滿(mǎn)足公民“從搖籃到墳?zāi)埂钡囊磺行枨蟮纳鐣?huì)結(jié)構(gòu)建設(shè)，隨之而來(lái)的是用國(guó)家包辦形式為公眾提供公共服務(wù)，國(guó)家通過(guò)強(qiáng)制性合并的方式形成了一系列國(guó)有企業(yè)。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，政府干預(yù)的經(jīng)濟(jì)合理性是建立在效率標(biāo)準(zhǔn)上的。政府干預(yù)的必要性在于它是否能夠補(bǔ)償市場(chǎng)失敗所產(chǎn)生的效率損失。如果在效率與平等之間存在一種替代關(guān)系，也就是說(shuō)，如果公共部門(mén)的增長(zhǎng)要以犧牲經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為代價(jià)，從而公共部門(mén)的增長(zhǎng)最終導(dǎo)致生活水平增長(zhǎng)緩慢，那么政府干預(yù)就失去了合理性。這一意識(shí)形態(tài)的變化導(dǎo)致了70年代末撒切爾夫人上臺(tái)后實(shí)施國(guó)有企業(yè)私有化改革，以國(guó)有化形式構(gòu)建公共事業(yè)，期望能夠產(chǎn)生更高的社會(huì)效率、政府更好地承擔(dān)公共服務(wù)。但是在實(shí)踐中，一方面社會(huì)服務(wù)水平不斷受到民眾的詬病，國(guó)有企業(yè)普遍呈現(xiàn)出效率低下、效益差、缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的局面，另一方面英國(guó)政府用于社會(huì)保障和社會(huì)福利的支出又在逐年上升，政府壓力巨大。

20世紀(jì)70年代末出現(xiàn)的石油危機(jī)讓新自由主義（應(yīng)該取消以需求管理政策為基礎(chǔ)的國(guó)家全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)的政策）取代凱恩斯主義成為公共管理理論的主流。新自由主義反對(duì)任何形式的宏觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)措施，理由是在完全競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)中，市場(chǎng)能夠自發(fā)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)均衡。政府的作用是制訂規(guī)則，并向公眾發(fā)布政策規(guī)則以及政府所掌握的各種信息。政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的政策措施，無(wú)論是擴(kuò)張型還是緊縮型都只會(huì)把經(jīng)濟(jì)弄得更糟。公共管理意識(shí)形態(tài)的變化、國(guó)有企業(yè)服務(wù)提供走入困境、政府對(duì)社會(huì)效率的追求，讓電信業(yè)發(fā)展歷程在這里出現(xiàn)了一個(gè)大拐彎。

其時(shí)，英國(guó)電話(huà)系統(tǒng)作為郵政的一部分，擁有許多國(guó)企最?lèi)毫拥奶匦裕汗倭艍褐萍夹g(shù)創(chuàng)新，用戶(hù)被藐視，買(mǎi)部新電話(huà)要等好幾個(gè)月，而且用戶(hù)不能自由選擇服務(wù)種類(lèi)。撒切爾夫人用其一貫的鐵腕語(yǔ)氣稱(chēng)：“我?guī)е粋€(gè)目的來(lái)到這個(gè)辦公室：讓英國(guó)社會(huì)從依賴(lài)走向自立，從“人人為我”到“我為人人”；建立一個(gè)奮起直追的英國(guó)，而不是消極怠工的英國(guó)。”

一階段改革：實(shí)現(xiàn)國(guó)企私有化

在新自由主義經(jīng)濟(jì)思想的指導(dǎo)下，英國(guó)政府對(duì)電信行業(yè)實(shí)施了如下改革。

第一，通過(guò)股份制改革出售國(guó)有資產(chǎn)。通過(guò)股票交易改變國(guó)有企業(yè)的所有權(quán)，實(shí)現(xiàn)行業(yè)整體私有化。通過(guò)這種方式，一方面實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)的清晰化（具體落實(shí)到自然人），解決了傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)“產(chǎn)屬虛化”的問(wèn)題，從而為效率的提升奠定了重要基石；另一方面讓政府獲得了相當(dāng)?shù)馁Y金。值得一提的是，在民營(yíng)化的過(guò)程中，英國(guó)政府很好地把握了競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和公益性領(lǐng)域的尺度，同時(shí)通過(guò)“黃金股”的概念保留了對(duì)企業(yè)的特定權(quán)利，以防企業(yè)在完全失去政府控制下可能出現(xiàn)的一些不利影響。此外，在所有制轉(zhuǎn)變過(guò)程中英國(guó)政府鼓勵(lì)原有國(guó)有企業(yè)職工購(gòu)買(mǎi)和持有企業(yè)股份，這也部分解決了企業(yè)所有者和經(jīng)營(yíng)者之間的代理關(guān)系造成企業(yè)經(jīng)營(yíng)投入意愿不足的問(wèn)題。

第二，放松政策管制，打破國(guó)家產(chǎn)業(yè)壟斷格局，消除進(jìn)入行業(yè)的行政壁壘，使得有意參與競(jìng)爭(zhēng)的私營(yíng)企業(yè)可以進(jìn)入行業(yè)，構(gòu)建了行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)格局。這一點(diǎn)在一定程度上解決了國(guó)有企業(yè)常常被詬病的“通過(guò)政策性盈利掩蓋經(jīng)營(yíng)性虧損”的問(wèn)題。例如：企業(yè)獲得的經(jīng)營(yíng)許可牌照成本、頻譜成本、扶持性政策等信息都透明化以后，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效率就能夠相對(duì)準(zhǔn)確而且公正地得到評(píng)價(jià)了，這對(duì)于國(guó)有企業(yè)而言未必不是一個(gè)好消息。

第三，通過(guò)特許投標(biāo)、合同承包、鼓勵(lì)私人提供可市場(chǎng)化的產(chǎn)品或服務(wù)，將私人企業(yè)引入到服務(wù)提供領(lǐng)域，使得國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)處于競(jìng)爭(zhēng)的境地優(yōu)勝劣汰。

第四，通過(guò)政策提供保障。在撒切爾夫人“人人努力，消除消極怠工”的指導(dǎo)思想下，英國(guó)通過(guò)《電信法》，廢除了英國(guó)電信的獨(dú)家壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許私有化。同年，國(guó)營(yíng)的英國(guó)電信改為英國(guó)電信股份公司（BT），并出售了該公司51%的股份；1991年英國(guó)政府又出售了48%的BT股份，使得英國(guó)最大電信公司全部民營(yíng)化。隨后英國(guó)電信市場(chǎng)全部開(kāi)放，并取消電信業(yè)務(wù)許可證制度，改為備案制度。

二階段改革：營(yíng)造競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境

英國(guó)電信業(yè)在改革的第一個(gè)階段實(shí)現(xiàn)了私有化，但并未完全解決公共服務(wù)質(zhì)量的問(wèn)題。其原因在于提供服務(wù)的企業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，從而缺乏提升服務(wù)質(zhì)量的動(dòng)力和壓力。于是，英國(guó)政府又開(kāi)展了二階段營(yíng)造競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的改革工作。當(dāng)時(shí)BT在英國(guó)固話(huà)市場(chǎng)占據(jù)了壟斷性的市場(chǎng)份額（73%），為了限制其壟斷地位并減輕監(jiān)管負(fù)擔(dān)，OFCOM（英國(guó)通信管理局）出臺(tái)了一系列限制BT在寬帶市場(chǎng)上壟斷地位的政策，并提出分拆B(yǎng)T的建議，即將其網(wǎng)絡(luò)部門(mén)BT Wholesale與BT Retail分拆。BT當(dāng)時(shí)提出了幾點(diǎn)反對(duì)意見(jiàn)：阻礙技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展動(dòng)力，影響英國(guó)21世紀(jì)網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃（類(lèi)似于國(guó)家寬帶計(jì)劃），同時(shí)通過(guò)主動(dòng)開(kāi)放網(wǎng)絡(luò)給競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手以證明可以削弱壟斷而無(wú)需分拆等。OFCOM最終接受了BT的建議而沒(méi)有實(shí)施拆分，但這一舉措提升了BT所面臨競(jìng)爭(zhēng)的劇烈程度，使得政府對(duì)壟斷者的管制更為嚴(yán)格——這在實(shí)現(xiàn)更有效率電信市場(chǎng)的同時(shí)，提升了BT的活力和實(shí)力。

英國(guó)電信業(yè)的私有化歷程成為競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)退出并實(shí)現(xiàn)私有化的典型案例。贊成者認(rèn)為：該改革幫助政府尋找到了正確的定位，實(shí)現(xiàn)了行業(yè)效率的大幅提高。例如在國(guó)企改革之前，英國(guó)政府每年要給國(guó)企提供28億英鎊的補(bǔ)貼，改革之后通過(guò)出售資產(chǎn)讓英國(guó)政府總共收入了660億英鎊，而這些國(guó)企改革后每年上繳的稅收竟然比過(guò)去的補(bǔ)貼還多33億英鎊。從政府的角度來(lái)看，不干預(yù)反而有更好的收益，服務(wù)質(zhì)量和水準(zhǔn)也反增，行業(yè)潛力被極大地激發(fā)。

2005年英國(guó)電信改革又經(jīng)歷了一個(gè)標(biāo)志性的階段：英國(guó)成立Openreach管理母公司BT的本地接入線(xiàn)路資源以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)和業(yè)務(wù)應(yīng)用的分離，與BT在辦公地點(diǎn)、財(cái)務(wù)、人員等方面實(shí)施內(nèi)部相互分離。這一舉動(dòng)打破了運(yùn)營(yíng)商利用基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)的“最后一公里”壟斷。需要說(shuō)明的是，盡管網(wǎng)業(yè)分離意味著電信業(yè)務(wù)分類(lèi)明晰且分類(lèi)經(jīng)營(yíng)，然而這一改革舉措的效果還有待時(shí)間加以檢驗(yàn)。因?yàn)殡S后出現(xiàn)了Openreach投資動(dòng)力不足、網(wǎng)絡(luò)升級(jí)遲緩、提供的網(wǎng)絡(luò)接入產(chǎn)品缺乏靈活性而無(wú)法滿(mǎn)足各類(lèi)企業(yè)業(yè)務(wù)的需求，以及批發(fā)價(jià)格爭(zhēng)議大等問(wèn)題。

中國(guó)改革存相似之處

2014年初以來(lái)，國(guó)內(nèi)電信市場(chǎng)改革舉措頻現(xiàn)，政府也通過(guò)輿論及舉措不斷釋放出政策及行業(yè)管理思路調(diào)整的信號(hào)。從放開(kāi)虛擬運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)、引入民資、成立鐵塔公司做類(lèi)似橫向切割、放開(kāi)價(jià)格管制，直至印發(fā)《關(guān)于加快高速寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)提速降費(fèi)的指導(dǎo)意見(jiàn)》的國(guó)家戰(zhàn)略要求，不到兩年時(shí)間內(nèi)似乎走完了西方國(guó)家?guī)资甑母母锫吠?。在這么短的時(shí)間內(nèi)，各個(gè)利益相關(guān)方對(duì)改革目標(biāo)、路徑及所經(jīng)歷階段理解有差異。其中利益相關(guān)方包括政府、基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)投資者、基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)者、應(yīng)用建設(shè)者、運(yùn)營(yíng)商、專(zhuān)業(yè)行業(yè)用戶(hù)、公共服務(wù)提供者等（在中國(guó)基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)投資者、基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)者、部分應(yīng)用建設(shè)者、運(yùn)營(yíng)商的角色會(huì)重疊在運(yùn)營(yíng)商身上，但隨著網(wǎng)業(yè)分離、虛擬運(yùn)營(yíng)的推進(jìn)，該情況正在發(fā)生變化）。于是，在推進(jìn)改革的過(guò)程中，一些事件常常會(huì)引發(fā)各方的不同反應(yīng)。再加上各種基于不同立場(chǎng)媒體的推波助瀾，造成討論偏離專(zhuān)業(yè)方向并進(jìn)入情緒的宣泄?fàn)顟B(tài)，這其實(shí)無(wú)益于整個(gè)行業(yè)的健康有序發(fā)展。

如果做一個(gè)類(lèi)比我們可能會(huì)發(fā)現(xiàn)，正在發(fā)生的改革或多或少在英國(guó)電信改革史上都能找到相似的痕跡。

首先是意識(shí)形態(tài)都體現(xiàn)出新自由主義的指導(dǎo)思想?！洞髮W(xué)》中說(shuō)“國(guó)不應(yīng)以利為利，應(yīng)以義為利也”。公共領(lǐng)域和資源壟斷行業(yè)由政府經(jīng)辦，競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域由民間經(jīng)辦，由市場(chǎng)配置資源，是符合契約精神和經(jīng)濟(jì)原則的模式。只是出于對(duì)歷史傳統(tǒng)和政治因素的考量，這一形態(tài)呈現(xiàn)出多態(tài)性，而不像英國(guó)政府改革時(shí)那樣直接。但究其根本，這是非常重要的理論出發(fā)點(diǎn)。

其次是改革的路徑。英國(guó)電信改革的路徑可以簡(jiǎn)要概括為：國(guó)有企業(yè)分類(lèi)-競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)退出-所有權(quán)更換/私有化-引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)-完善電信法規(guī)-網(wǎng)業(yè)分離消除“最后一公里”壟斷。相對(duì)應(yīng)我國(guó)電信改革的路徑可以概括為：成立鐵塔公司，通過(guò)網(wǎng)業(yè)分離實(shí)現(xiàn)電信行業(yè)國(guó)企分類(lèi)（基礎(chǔ)資源壟斷類(lèi)企業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)）-引入虛擬運(yùn)營(yíng)商，在競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)-通過(guò)在寬帶領(lǐng)域進(jìn)行混合所有制試點(diǎn)嘗試所有制更換/私有制的可能性-提出“提速降費(fèi)”要求，給國(guó)有企業(yè)提出效率標(biāo)桿倒逼企業(yè)實(shí)現(xiàn)效率提升，同時(shí)提出寬帶建設(shè)的國(guó)家戰(zhàn)略。

對(duì)比一下，除了在電信法規(guī)的完善方面沒(méi)有太大動(dòng)靜，我國(guó)的改革步驟都與英國(guó)電信改革歷程有一定的對(duì)應(yīng)關(guān)系。由此我們可以看到，下一個(gè)階段電信行業(yè)的發(fā)展情況、效率情況應(yīng)該是這些已經(jīng)發(fā)生以及未來(lái)即將發(fā)生的影響因素共同作用的結(jié)果，而且這些結(jié)果的呈現(xiàn)需要時(shí)間，單純將這些影響因素的個(gè)體拿出來(lái)分析會(huì)有失偏頗。

如果借用咨詢(xún)行業(yè)的S C P（structure-conduct-performance，結(jié)構(gòu)-行為-績(jī)效）模型來(lái)對(duì)改革進(jìn)行分析，我們今天看到的一切只是外部沖擊因素，它們是指企業(yè)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治、技術(shù)、文化變遷、消費(fèi)習(xí)慣等因素的變化落實(shí)到行業(yè)結(jié)構(gòu)的變化、企業(yè)行為等，對(duì)于這些我們?nèi)孕枳銐虻哪托暮投嘟嵌鹊挠^察。（注：本文獲得2015年三亞市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題支持。）