朱嘉曄，黃朝明，詹麗華

(1．海南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，海南?？?70228;2．浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江杭州310058)

中共十八大將“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”首次寫(xiě)入黨代會(huì)報(bào)告;2014年中央一號(hào)文件再次提出“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”。作為公有制下土地產(chǎn)權(quán)變更的唯一途徑，征地制度為我國(guó)快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化提供了重要的空間載體，但強(qiáng)制性的征用方式、粗暴的征用程序以及過(guò)低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與“三農(nóng)”、耕地保護(hù)、城鎮(zhèn)化、社會(huì)財(cái)富分配等問(wèn)題相互交織，衍生出愈發(fā)尖銳的土地權(quán)益矛盾。我國(guó)兩種公有、高度集中的土地所有和配置制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求形成了尖銳的沖突，農(nóng)地所有權(quán)主體的多元和模糊鼓勵(lì)了政府低價(jià)征用農(nóng)地以及多元主體對(duì)農(nóng)民的剝奪，使農(nóng)民與政府、開(kāi)發(fā)商在土地增值收益分配中形成了極不平等的地位。土地增值的因素包括:①生產(chǎn)性因素，特定地塊或相鄰區(qū)域投入資金、勞動(dòng)力，使土地資本價(jià)值增加，從而使土地價(jià)格上漲;②非生產(chǎn)性因素，土地稀缺性、土地用途調(diào)整、利率、政策性等引起的地價(jià)上漲。我國(guó)城郊農(nóng)村的土地增值主要靠非生產(chǎn)性因素。隨著我國(guó)城市化快速發(fā)展，越來(lái)越多的城郊農(nóng)地被征收為建設(shè)用地，其市場(chǎng)價(jià)格隨之上漲幾十甚至上百倍，產(chǎn)生了巨大的土地增值收益。而當(dāng)前我國(guó)土地增值收益分配的不平等問(wèn)題，不僅體現(xiàn)在征地補(bǔ)償未切實(shí)保障失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，也體現(xiàn)在忽視了為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略同樣作出貢獻(xiàn)和犧牲的大田農(nóng)民(即我國(guó)城鎮(zhèn)化所未及的非城郊農(nóng)民，其土地在生產(chǎn)性和非生產(chǎn)性增值中均受到限制，所得的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼遠(yuǎn)不及其放棄土地非農(nóng)利用的機(jī)會(huì)成本)。由此引發(fā)現(xiàn)階段“生在農(nóng)村不如生在城郊，生在城郊不如生在城市”的不平等思想，難以實(shí)現(xiàn)“讓所有人共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果”的美好愿景。

為了解決上述問(wèn)題，國(guó)內(nèi)一些學(xué)者主張部分甚至全面借鑒美國(guó)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度［1-2］，以土地發(fā)展權(quán)來(lái)重構(gòu)土地利益結(jié)構(gòu)，以發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓來(lái)平衡土地增益分配，從而實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地資源和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)公平和土地資源合理利用的目標(biāo)。土地發(fā)展權(quán)是土地變更為不同使用性質(zhì)的權(quán)利，是一種可以與土地所有權(quán)分割而單獨(dú)處分的財(cái)產(chǎn)權(quán)。它既可以與土地所有權(quán)合為一體，由擁有土地所有權(quán)的土地?fù)碛姓咧?，也可以單?dú)支配，它是土地處分權(quán)中最重要的權(quán)利。孫弘以北京市綠化隔離地區(qū)為例，構(gòu)建了土地發(fā)展權(quán)空間轉(zhuǎn)讓制度，但論述較為概略，且對(duì)于實(shí)施前的區(qū)域選取與實(shí)施中的指標(biāo)調(diào)控的分析未深入展開(kāi)［3］。譚榮借鑒成熟的排污權(quán)交易理論，為我國(guó)農(nóng)地非農(nóng)開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)了各種情況下的配額交易模式，但開(kāi)發(fā)土地或轉(zhuǎn)讓土地發(fā)展權(quán)所造成的結(jié)果不可逆，一旦轉(zhuǎn)讓便永久失去發(fā)展的權(quán)利，增加了土地所有者的決策風(fēng)險(xiǎn);且土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)有時(shí)會(huì)僅由少數(shù)的買(mǎi)者和賣(mài)者構(gòu)成，導(dǎo)致高額的交易成本，降低市場(chǎng)基礎(chǔ)下的系統(tǒng)的有效性［4］。汪晗等以武漢市洪山區(qū)為例，建立土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓量的分析模型，卻忽略了土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓依賴(lài)發(fā)展權(quán)供需所引發(fā)的低效，也未考慮土地發(fā)展權(quán)購(gòu)買(mǎi)成本對(duì)于土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓量的影響［5］。

縱觀我國(guó)土地發(fā)展權(quán)相關(guān)文獻(xiàn)，多集中在土地發(fā)展權(quán)制度的基本理論問(wèn)題，對(duì)發(fā)展權(quán)的配置與流轉(zhuǎn)、定價(jià)方法、監(jiān)管制度等具體操作研究較少。但無(wú)論是理論還是實(shí)證研究，大都難以突破土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓的自身缺陷。因而值得再思考的是，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓中國(guó)化究竟能否實(shí)現(xiàn)理想的效果，如果不能，該如何利用并完善我國(guó)現(xiàn)有基本土地制度，實(shí)現(xiàn)土地增值收益分配的公平與高效。

1 土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓在我國(guó)的實(shí)踐

我國(guó)尚未明確的建立土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，一些地方政府有著類(lèi)似土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓的制度創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)，但面臨諸多問(wèn)題。在已經(jīng)進(jìn)行嘗試的政策實(shí)驗(yàn)中，主要通過(guò)建立保護(hù)基金的方式及保護(hù)指標(biāo)的轉(zhuǎn)讓來(lái)進(jìn)行。具體包括:成都耕地保護(hù)基金、浦東新區(qū)基本農(nóng)田保護(hù)和扶持村級(jí)組織專(zhuān)項(xiàng)資金、建設(shè)用地指標(biāo)跨省轉(zhuǎn)讓的“浙江模式”、政府向農(nóng)民租地的“廣州模式”。這些嘗試對(duì)于農(nóng)地及生態(tài)用地的保護(hù)起到了積極作用，并實(shí)現(xiàn)了保護(hù)成本的轉(zhuǎn)讓?zhuān)陂_(kāi)發(fā)的轉(zhuǎn)讓上囿于開(kāi)發(fā)面積的水平轉(zhuǎn)讓?zhuān)?］，未能實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)密度在空間意義上的轉(zhuǎn)讓?zhuān)?］，且項(xiàng)目運(yùn)作的出發(fā)點(diǎn)多為如何平衡建設(shè)用地占用指標(biāo)，而非對(duì)農(nóng)地及生態(tài)用地的保護(hù)［8］。在此前提下，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)得以突破農(nóng)地保護(hù)的限制，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)則可以進(jìn)行農(nóng)地的整治，使得農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增加，一定程度上存在雙贏。但由于土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)讓是平面意義上的，除了存在促進(jìn)過(guò)度開(kāi)發(fā)的可能外［9］，還會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)地的加速減少，失去了土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度以空間開(kāi)發(fā)替代平面開(kāi)發(fā)的意義。

2 土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的運(yùn)行機(jī)制

2．1 土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓的基本內(nèi)涵

2．1．1 土地發(fā)展權(quán)。土地發(fā)展權(quán)的概念首次出現(xiàn)于英國(guó)1947年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。在所有權(quán)社會(huì)化取代絕對(duì)化的過(guò)程中，土地發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立于土地所有權(quán)而單獨(dú)處分的財(cái)產(chǎn)權(quán)，已被國(guó)際廣泛認(rèn)可。關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的概念，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界大致有狹義和廣義兩種理解。

狹義的土地發(fā)展權(quán)，主張它是土地所有權(quán)人將自己擁有的土地變更用途或在土地上興建建筑改良物(包括建筑物與工事)而獲利的權(quán)利。沈守愚較早從法學(xué)的角度將農(nóng)地發(fā)展權(quán)界定為“將農(nóng)地變更為非農(nóng)用地的變更利用權(quán)”［10］。王小映則認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)是一種農(nóng)地可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用的權(quán)利［11］。杜業(yè)明認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)是指某組織或個(gè)人變更土地用途而獲得額外收益的權(quán)利［12］。而農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)是特指農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和農(nóng)村存量建設(shè)用地直接進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)而獲取收益的權(quán)利。

廣義的土地發(fā)展權(quán)涉及土地利用和再開(kāi)發(fā)的用途轉(zhuǎn)變和利用強(qiáng)度的提高而獲利的權(quán)利。胡蘭玲認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)是指對(duì)土地在利用上進(jìn)行再發(fā)展的權(quán)利，即在空間上向縱深方向發(fā)展、在使用時(shí)變更土地用途之權(quán)，可將其分為兩類(lèi):空間(高空，地下)建筑權(quán)(Space，Underground Building Tenancy)和土地開(kāi)發(fā)權(quán)(Land-Exploiting Right)［13］。季禾禾等認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)的客體涉及地下、地上、地面上空的開(kāi)發(fā)和利用［14］。侯華麗等認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)是將土地變更為不同使用性質(zhì)的權(quán)利，應(yīng)包括:農(nóng)地變更為非農(nóng)用地的發(fā)展權(quán)即農(nóng)地發(fā)展權(quán);未利用土地變更為農(nóng)用地或建設(shè)用地的發(fā)展權(quán);在農(nóng)地使用性質(zhì)不變的情況下擴(kuò)大投入的發(fā)展權(quán);在建設(shè)用地上進(jìn)行建設(shè)的發(fā)展權(quán)［15］。王萬(wàn)茂等認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)是指土地變更用途使用和對(duì)土地原有集約度的改變之權(quán)，包括農(nóng)地發(fā)展權(quán)和市地發(fā)展權(quán)［16］。而農(nóng)地發(fā)展權(quán)指土地用途由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的使用之權(quán)，主要包括:國(guó)家通過(guò)征地將農(nóng)村集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國(guó)家建設(shè)用地;農(nóng)村集體農(nóng)用地依法被轉(zhuǎn)為農(nóng)村集體建設(shè)用地;國(guó)有農(nóng)用地依法轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地。

2．1．2 土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓(Transfer of Development Rights，TDR)，又稱(chēng)作可轉(zhuǎn)讓土地發(fā)展權(quán)(Transferable of Development Rights，TDR)。20世紀(jì)60年代，土地發(fā)展權(quán)作為一種規(guī)劃手段被引入美國(guó)，并在紐約市標(biāo)志性建筑保護(hù)法案中引入密度轉(zhuǎn)讓機(jī)制。70年代起，“土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓”在美國(guó)的研究逐漸趨熱并開(kāi)始實(shí)施。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)侵竿恋厮姓呖梢詫l(fā)展權(quán)的一部分或全部通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制轉(zhuǎn)讓或出賣(mài)給他人，發(fā)展權(quán)在讓渡出的土地上作廢，在受讓地塊上可與已有的發(fā)展權(quán)累積。轉(zhuǎn)讓后，接收區(qū)可獲得更高的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，而讓渡區(qū)會(huì)受到嚴(yán)格的開(kāi)發(fā)限制［17］。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度有很多優(yōu)點(diǎn)，具體表現(xiàn)在:發(fā)展權(quán)的出售可以實(shí)現(xiàn)林達(dá)爾均衡;降低農(nóng)地、開(kāi)敞空間、歷史遺跡、環(huán)境敏感區(qū)等的保護(hù)成本;促進(jìn)城市理性發(fā)展和擴(kuò)張，避免征地引發(fā)矛盾等，最重要的是消除非個(gè)人努力而享受的土地增益，補(bǔ)償開(kāi)發(fā)受限的土地所有者［18-20］。

張安錄認(rèn)為，可轉(zhuǎn)讓發(fā)展權(quán)允許土地使用受限制的土地所有者將其土地發(fā)展權(quán)賣(mài)給土地使用不受限制的土地所有者，進(jìn)行額外土地開(kāi)發(fā)。它有兩種作法:一種是設(shè)立一個(gè)發(fā)展權(quán)市場(chǎng)，讓發(fā)展權(quán)在市場(chǎng)上公平交易;另一種是通過(guò)公共權(quán)力購(gòu)買(mǎi)而獲得土地發(fā)展權(quán)［21］。李曉妹等指出，美國(guó)的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓是指土地所有人可將發(fā)展權(quán)讓渡，讓渡的發(fā)展權(quán)在轉(zhuǎn)讓地塊上作廢，而可以在受讓地塊上與其現(xiàn)有的發(fā)展權(quán)相加存在［22］?？偠灾?，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)侵竿恋厮姓呖梢詫l(fā)展權(quán)的一部分或全部通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制轉(zhuǎn)讓或出賣(mài)給他人，發(fā)展權(quán)在讓渡出的土地上作廢，在受讓地塊上可與已有的發(fā)展權(quán)累積。轉(zhuǎn)讓后，接收區(qū)可獲得更高的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，而讓渡區(qū)會(huì)受到嚴(yán)格的開(kāi)發(fā)限制。

2．2 土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的運(yùn)行機(jī)制 從美國(guó)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓要解決的問(wèn)題可概括為“外力增益”(windfalls)和“外力損益”(wipeouts)的問(wèn)題。Hagman等將外力增益定義為“不是由不動(dòng)產(chǎn)所有者或總體通貨膨脹造成的不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值增長(zhǎng)”，反之，外力損益被定義為“不是由不動(dòng)產(chǎn)所有者或總體通貨緊縮造成的不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值減少”［23］(后文簡(jiǎn)稱(chēng)“增益”和“損益”，分別指代外力增益和外力損益)。若一個(gè)地區(qū)或個(gè)人由于政府管制造成損失，損益者可以控告政府不公平地、沒(méi)有任何補(bǔ)償?shù)貏儕Z其財(cái)產(chǎn)。若存在另一個(gè)地區(qū)或個(gè)人由于政府行為得到增益，并通過(guò)一定方式將增益回收一部分給損益者作為補(bǔ)償，這種情況即是一種帕累托改進(jìn)。

實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)可以通過(guò)“發(fā)展權(quán)購(gòu)買(mǎi)(Purchase of De-veloping Rights，PDR)”和“發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓(Transfer of Developing Rights，TDR)”兩種機(jī)制［24］。TDR的研究和應(yīng)用頻率較PDR高得多，因而該研究以TDR為主要研究對(duì)象。其運(yùn)行機(jī)制如下:一個(gè)區(qū)設(shè)為受讓區(qū)(transfer area)，另一個(gè)區(qū)設(shè)為保護(hù)區(qū)(preservation area)，若在保護(hù)區(qū)施行土地用途管制，TDR模式被認(rèn)為能將土地發(fā)展與保護(hù)相結(jié)合。受讓區(qū)與保護(hù)區(qū)均配置有一定量開(kāi)發(fā)強(qiáng)度限額即發(fā)展權(quán)［25］。保護(hù)區(qū)的土地所有者將其土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓給受讓區(qū)需要開(kāi)發(fā)土地卻沒(méi)有發(fā)展權(quán)的土地所有者(下文簡(jiǎn)稱(chēng)土地開(kāi)發(fā)者)，通過(guò)交易的收益來(lái)彌補(bǔ)其發(fā)展權(quán)損失(圖1)。

圖1中A和B分別代表受讓區(qū)與保護(hù)區(qū)定額配置的初始發(fā)展權(quán)，且A=B。圖2中b1+b2=B。一方面，土地用途管制下，發(fā)展權(quán)B受到限制，其中至少有b2不能在保護(hù)區(qū)實(shí)現(xiàn)，即保護(hù)區(qū)土地所有者的損益。另一方面，受讓區(qū)的開(kāi)發(fā)者無(wú)法滿足于現(xiàn)有發(fā)展權(quán)A，在TDR制度下，通過(guò)與保護(hù)區(qū)土地所有者交易，得到發(fā)展權(quán)b2。受讓區(qū)最終開(kāi)發(fā)量為A+b2，保護(hù)區(qū)最終開(kāi)發(fā)量為b1。整個(gè)過(guò)程可假設(shè)為資本金與發(fā)展權(quán)的交易。設(shè)T為受讓區(qū)土地開(kāi)發(fā)者，P為保護(hù)區(qū)土地所有者。起初兩者擁有同樣的發(fā)展權(quán)，T可通過(guò)一定方式獲取一定量專(zhuān)門(mén)用于土地開(kāi)發(fā)的資本金;P沒(méi)有非農(nóng)開(kāi)發(fā)的資本金，也沒(méi)有必要去獲取，或擁有的數(shù)額較少與T相比可忽略不計(jì)。在TDR項(xiàng)目下，T可以獲取更多的發(fā)展權(quán)進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，而作為交換，P可以獲取T的資本金作為補(bǔ)償(此時(shí)的資本金已不為土地開(kāi)發(fā)所用)。資本金和發(fā)展權(quán)交換的埃奇沃思盒狀圖如圖2所示。

圖2中原點(diǎn)X、Y分別表示T、P的消費(fèi)起點(diǎn)，A為中點(diǎn)。點(diǎn)A代表T、P 2人最初擁有的物品數(shù)量:T、P起初擁有相等的發(fā)展權(quán)，T相對(duì)P而言有全部的資本金，而P沒(méi)有資本金。處于曲線AB與AC之間陰影部分的分配都將增加雙方的效用，這就是TDR所希望看到的帕累托改進(jìn)的結(jié)果。

2．3 土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的不足 分析TDR制度的運(yùn)行

機(jī)制，并結(jié)合國(guó)外研究不難發(fā)現(xiàn)，其運(yùn)行一定程度上依賴(lài)于一個(gè)良好的發(fā)展權(quán)供需關(guān)系。對(duì)于受讓區(qū)的土地開(kāi)發(fā)者，首先必須愿意購(gòu)買(mǎi)發(fā)展權(quán)，并且為了實(shí)現(xiàn)盈利，他們希望以最低的成本完成發(fā)展權(quán)交易;對(duì)于保護(hù)區(qū)的土地所有者，首先必須愿意出售發(fā)展權(quán)，并且為了得到充足的補(bǔ)償，他們希望以最高的價(jià)格完成發(fā)展權(quán)交易。因而TDR制度的成功必須滿足以下2個(gè)條件:①受讓區(qū)的土地開(kāi)發(fā)者和保護(hù)區(qū)的土地所有者必須同時(shí)愿意并準(zhǔn)備好進(jìn)行土地的開(kāi)發(fā)和發(fā)展權(quán)交易;②交易價(jià)格對(duì)交易雙方來(lái)說(shuō)都必須合理。條件①就決定了TDR制度運(yùn)行之初保護(hù)區(qū)與受讓區(qū)區(qū)域選擇的難度。此外，若滿足不了條件②，交易成本過(guò)高(高昂的交易價(jià)格、耗時(shí)費(fèi)力的交易談判、交易相關(guān)材料的準(zhǔn)備等)將直接影響受讓區(qū)開(kāi)發(fā)者開(kāi)發(fā)土地和購(gòu)買(mǎi)發(fā)展權(quán)的意愿;交易價(jià)格過(guò)低則無(wú)法充分補(bǔ)償保護(hù)區(qū)的土地所有者。

要同時(shí)滿足上述2個(gè)條件絕非易事:條件①的滿足和維持需要政府不斷干預(yù)，且由于TDR制度缺少對(duì)保護(hù)區(qū)和受讓區(qū)之間關(guān)系的精確衡量，直接阻礙了條件②的實(shí)現(xiàn)。即使?jié)M足上述2個(gè)條件，也無(wú)法保證TDR制度的有效和公平。一方面，離城區(qū)越遠(yuǎn)的保護(hù)區(qū)，被城鎮(zhèn)化的機(jī)會(huì)越小，就越愿意出售發(fā)展權(quán)，這就無(wú)法保證最重要的環(huán)境保護(hù)區(qū)和城市開(kāi)敞空間受到保護(hù)。另一方面，TDR制度對(duì)開(kāi)發(fā)密度的控制不僅增加了土地的消耗，對(duì)受讓區(qū)的土地開(kāi)發(fā)者也是不公平的。開(kāi)發(fā)者在獲得土地發(fā)展權(quán)后一定會(huì)在有限的地塊進(jìn)行利益最大化的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，多數(shù)表現(xiàn)為高容積率的開(kāi)發(fā)利用模式。從城市規(guī)劃的角度來(lái)看，高容積率易導(dǎo)致交通擁堵和環(huán)境惡化，降低居住質(zhì)量和環(huán)境效益，因而有必要認(rèn)清地塊的環(huán)境容量并加以控制。從TDR項(xiàng)目運(yùn)行的角度來(lái)看，高強(qiáng)度高密度的開(kāi)發(fā)模式不利于開(kāi)發(fā)者們對(duì)保護(hù)區(qū)發(fā)展權(quán)的更多需求，因而有必要對(duì)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和密度加以控制，使得發(fā)展權(quán)的價(jià)格不至于因供過(guò)于求而降低，從而對(duì)保護(hù)區(qū)土地所有者的補(bǔ)償造成影響。然而TDR項(xiàng)目對(duì)高強(qiáng)度、高密度式開(kāi)發(fā)的限制實(shí)際上從側(cè)面鼓勵(lì)了對(duì)土地的更多需求和消耗，導(dǎo)致城市開(kāi)敞空間的減少。此外，在這樣的開(kāi)發(fā)控制影響下，受讓區(qū)土地開(kāi)發(fā)者的開(kāi)發(fā)成本會(huì)增加，土地的投機(jī)價(jià)值也會(huì)降低。此時(shí)的TDR項(xiàng)目只補(bǔ)償?shù)搅艘粋€(gè)群體，即保護(hù)區(qū)的土地所有者，而忽略了受讓區(qū)的土地開(kāi)發(fā)者。

即便意識(shí)到這一點(diǎn)，TDR項(xiàng)目也很難精確地衡量開(kāi)發(fā)密度的限制究竟造成了多少損失(城市開(kāi)敞空間、土地開(kāi)發(fā)者的開(kāi)發(fā)意愿、土地開(kāi)發(fā)者的凈利潤(rùn)等)。這種情況下就會(huì)產(chǎn)生新的配置無(wú)效和不公:

式中，LT為受讓區(qū)土地開(kāi)發(fā)者的損失;LP為保護(hù)區(qū)土地所有者的損失;GT為受讓區(qū)土地開(kāi)發(fā)者所得增益。為了保證保護(hù)區(qū)土地所有者能得到合理的補(bǔ)償，發(fā)展權(quán)交易的價(jià)格就不會(huì)太低。若GT的代價(jià)是發(fā)展權(quán)交易時(shí)高昂的成本，再加上密度限制對(duì)開(kāi)發(fā)者開(kāi)發(fā)意愿的影響，受讓區(qū)土地開(kāi)發(fā)者的凈損失很有可能會(huì)超過(guò)凈收益。

3 土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的適用性分析

3．1 中美土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓的比較分析 中美土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓的主要共同點(diǎn)和不同點(diǎn)見(jiàn)表1。具體分析如下。

表1 中美土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓的異同

3．1．1 共同點(diǎn)。

(1)起因都源于土地過(guò)度開(kāi)發(fā)造成的外部性。盡管在土地制度上存在巨大差異，美國(guó)私人土地開(kāi)發(fā)和我國(guó)集體所有的農(nóng)地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化，都容易造成某種程度和類(lèi)型的外部性，前者威脅到開(kāi)放空間、歷史遺跡、農(nóng)地、環(huán)境敏感區(qū)等區(qū)域的土地現(xiàn)狀，后者則被認(rèn)為威脅到糧食安全。在這種情況下，政府通過(guò)土地分區(qū)規(guī)劃和用途管制的方式來(lái)抑制私人土地利用造成的市場(chǎng)失靈，分區(qū)管制在美國(guó)表現(xiàn)為單位面積允許建造的住宅單元、容積率等指標(biāo)，在我國(guó)則表現(xiàn)為年度建設(shè)占用耕地指標(biāo)。

(2)在突破管制、充分實(shí)現(xiàn)其權(quán)益時(shí)均存在“易地”的過(guò)程。發(fā)展權(quán)需要在他人的土地上實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，而新增建設(shè)用地指標(biāo)最大價(jià)值的實(shí)現(xiàn)則需要從其他地區(qū)購(gòu)入指標(biāo)或?qū)⑹Ｓ嘀笜?biāo)轉(zhuǎn)讓至其他區(qū)域。因此，發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓包含保護(hù)區(qū)和受讓區(qū)的定義過(guò)程，建設(shè)用地指標(biāo)的產(chǎn)生和出讓同樣面臨指標(biāo)來(lái)源和歸屬地的界定，如基本農(nóng)田易地代保中的委托區(qū)和代保區(qū)。

(3)都是對(duì)過(guò)度管制的一種緩和措施。在分區(qū)規(guī)劃或者建設(shè)用地總量控制、用地指標(biāo)分解的模式下，全社會(huì)面臨著分區(qū)管制或者指標(biāo)計(jì)劃分配造成的效率損失。在政府管制不完全退出的情況下，設(shè)置發(fā)展權(quán)并允許這一權(quán)利自由轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑢楸Ｗo(hù)區(qū)土地所有者和受讓區(qū)開(kāi)發(fā)商帶來(lái)帕累托改進(jìn);同樣，在全國(guó)建設(shè)用地指標(biāo)總量控制、各省分配指標(biāo)總量一定的情況下，允許縣市對(duì)這一指標(biāo)的自由調(diào)劑，也會(huì)帶來(lái)雙方的效益改進(jìn)。

3．1．2 不同點(diǎn)。

(1)產(chǎn)生過(guò)程不同。在美國(guó)的財(cái)產(chǎn)法里，所有權(quán)由一束可以相互分離的產(chǎn)權(quán)組成。發(fā)展權(quán)即來(lái)源于私人土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利束，由于預(yù)期私人土地開(kāi)發(fā)行為會(huì)帶來(lái)外部性，可能損害到他人權(quán)利或社會(huì)效用，政府動(dòng)用警察權(quán)對(duì)私人產(chǎn)權(quán)的完全實(shí)現(xiàn)進(jìn)行限制。為緩和這一限制，又允許從產(chǎn)權(quán)權(quán)利束中分離出發(fā)展權(quán)，通過(guò)轉(zhuǎn)讓給他人而不是在原土地上來(lái)實(shí)現(xiàn)這一權(quán)利的價(jià)值。在我國(guó)物權(quán)法中，不論是作為用益物權(quán)人的農(nóng)民個(gè)人，還是作為所有者的農(nóng)村集體，都沒(méi)有權(quán)利自由實(shí)現(xiàn)土地用途變更，集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)受到嚴(yán)格的國(guó)家公權(quán)力的限制。

(2)價(jià)值實(shí)現(xiàn)途徑存在差異。在美國(guó)發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓計(jì)劃中，保護(hù)區(qū)土地發(fā)展權(quán)從產(chǎn)權(quán)權(quán)利束中分離，經(jīng)分區(qū)規(guī)劃或收緊分區(qū)限制量化為單位面積上允許開(kāi)發(fā)的住宅單元后，轉(zhuǎn)讓給接受區(qū)土地所有者以實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。我國(guó)建設(shè)用地指標(biāo)目前的價(jià)值實(shí)現(xiàn)形式是縣、市級(jí)地方政府從上級(jí)政府規(guī)劃中獲得年度建設(shè)占用耕地指標(biāo)，嚴(yán)格按指標(biāo)允許的開(kāi)發(fā)量來(lái)對(duì)農(nóng)地進(jìn)行轉(zhuǎn)用、征收和出讓。也就是說(shuō)，指標(biāo)成為農(nóng)地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化的唯一合法途徑，指標(biāo)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)過(guò)程就是農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地并出讓的過(guò)程。

3．2 土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度對(duì)我國(guó)的適用性分析

3．2．1 土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度中國(guó)化的適用性分析。土地利用的結(jié)果常常表現(xiàn)為外部性，因而國(guó)家施行土地利用管制。而當(dāng)前國(guó)內(nèi)土地征收制度所引發(fā)的大量糾紛，究其原因?qū)崬楦鞣綄?duì)土地增益的爭(zhēng)奪。如果一種新的配置方式能比現(xiàn)存的配置方式有所進(jìn)步，需要滿足［26］:①降低土地利用管制的社會(huì)成本，包括行政成本。②避免產(chǎn)生其他市場(chǎng)缺陷。③能讓外部效應(yīng)內(nèi)部化所產(chǎn)生的價(jià)值高于內(nèi)部化這個(gè)過(guò)程的花費(fèi)。筆者認(rèn)為，TDR制度雖然可以一定程度滿足第一個(gè)改進(jìn)條件，但若真正應(yīng)用到我國(guó)，現(xiàn)階段無(wú)法滿足其他2個(gè)效率改進(jìn)條件。

第一，“2．3”中提到，TDR運(yùn)行的成功與否很大程度上取決于發(fā)展權(quán)的供需市場(chǎng)，所以TDR制度在我國(guó)應(yīng)用之初的一大難題就是該如何選擇并劃分保護(hù)區(qū)和受讓區(qū)，以創(chuàng)造一個(gè)良好的、持續(xù)的發(fā)展權(quán)供需關(guān)系。即使區(qū)域選擇適當(dāng)，在運(yùn)行過(guò)程中還需要政府不斷進(jìn)行指標(biāo)調(diào)控并加以監(jiān)督。此外，TDR項(xiàng)目對(duì)受讓區(qū)開(kāi)發(fā)密度的控制實(shí)際上增加了土地的消耗，與我國(guó)集約節(jié)約利用土地的理念是背道而馳的。更重要的是，我國(guó)正探索建設(shè)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度實(shí)際上是土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的“替代品”，發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度如果不能保證更公平高效的土地增益分配結(jié)果，將很容易被“替代”而虛置，這些都將導(dǎo)致新的市場(chǎng)缺陷。

第二，目前我國(guó)土地發(fā)展權(quán)近乎采取國(guó)有的模式，要轉(zhuǎn)換為T(mén)DR土地發(fā)展權(quán)平等定額私有的模式，會(huì)涉及一系列制度變動(dòng)，帶來(lái)巨大的制度轉(zhuǎn)換成本，即內(nèi)部化成本。此外，TDR制度的成功還取決于嚴(yán)格的外部條件，包括權(quán)利的明確界定、合理的分區(qū)規(guī)劃、公眾的充分認(rèn)可、政府的高效監(jiān)管等，而這些條件在美國(guó)一些地區(qū)都很難具備，從而導(dǎo)致TDR項(xiàng)目難以達(dá)到預(yù)期效果［27-28］。據(jù)美國(guó)2003年一項(xiàng)對(duì)其國(guó)內(nèi)111個(gè)TDR項(xiàng)目的調(diào)查研究顯示:46%的項(xiàng)目，大部分都存在了幾十年，只保護(hù)了不到2 hm2的土地;34%的項(xiàng)目保護(hù)了超過(guò)40 hm2的土地;只有10%的項(xiàng)目保護(hù)了超過(guò)400 hm2的土地［29］。目前中國(guó)的多數(shù)地區(qū)，很難在短時(shí)間內(nèi)達(dá)到美國(guó)式土地發(fā)展權(quán)制度成功運(yùn)作的背景性條件，因此全面借鑒美國(guó)制度模式的時(shí)機(jī)并不成熟［5］。此外，我國(guó)現(xiàn)行物權(quán)法中已經(jīng)具備土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等多種類(lèi)型的用益物權(quán)，從一定程度上說(shuō)，建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)與所謂的發(fā)展權(quán)在內(nèi)涵上存在重疊，例如建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)中就包含著開(kāi)發(fā)的意思，如果再創(chuàng)設(shè)一個(gè)發(fā)展權(quán)，勢(shì)必導(dǎo)致權(quán)利體系的混亂［30］。

3．2．2 土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度中國(guó)化的反思。筆者認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的作用和價(jià)值實(shí)際上與我國(guó)的土地增值稅的征收、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的建設(shè)是殊途同歸的。我國(guó)有中國(guó)特色的土地制度基礎(chǔ)，沒(méi)有必要效仿TDR制度，尤其是現(xiàn)階段。通過(guò)完善以征收土地增值稅的方式進(jìn)行土地增益回收，推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)明晰，配合集體建設(shè)用地上市流轉(zhuǎn)，同樣可以實(shí)現(xiàn)資源配置和收益分配的平等和高效。

首先，完善土地稅收二次分配的作用。土地增值稅作為一種反房地產(chǎn)暴利稅，理應(yīng)消除房地產(chǎn)行業(yè)的暴利。然而根據(jù)一些學(xué)者和機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)，2007年以后房地產(chǎn)毛利率年均達(dá)到30%左右，部分知名開(kāi)發(fā)商的毛利率甚至超過(guò)50%［31］。相比國(guó)外地產(chǎn)商5%的利潤(rùn)率，我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)的暴利有目共睹。反房地產(chǎn)暴利目的就是為了消除土地外力增益集中在某一個(gè)群體而傷害其他群體，而現(xiàn)階段我國(guó)土地增值稅形同虛設(shè)，并未起到調(diào)節(jié)利益分配的作用，反而還出現(xiàn)了土地增值稅預(yù)征制度以配合地方對(duì)房地產(chǎn)商的特殊照顧，即房屋預(yù)售制，這實(shí)為房?jī)r(jià)過(guò)快上漲，土地增益不合理分配的罪魁禍?zhǔn)?預(yù)征土地增值稅與預(yù)征營(yíng)業(yè)稅一并執(zhí)行，導(dǎo)致土地增值稅淪為交易稅，產(chǎn)生間接稅的效果。房屋預(yù)售制使開(kāi)發(fā)商不僅能以低成本使用銀行資金、無(wú)息占用購(gòu)房者的預(yù)繳款以及承建商的墊款，也不需承擔(dān)房屋的存貨成本。開(kāi)發(fā)商拿到預(yù)收款，收回大部分乃至全部成本之后，通過(guò)囤積居奇等方式推高房?jī)r(jià)，又為開(kāi)發(fā)商收取下一個(gè)項(xiàng)目的預(yù)收款創(chuàng)造了條件，形成惡性循環(huán))。我國(guó)土地增值稅的合理性體現(xiàn)在以較高稅率的超額累進(jìn)計(jì)算方式，作為一種調(diào)節(jié)收益過(guò)高的直接稅，倘若在嚴(yán)格監(jiān)管下施行，將會(huì)對(duì)土地外力增益起到釜底抽薪的回收作用?；厥盏馁M(fèi)用主要用于3個(gè)方面:①對(duì)失地農(nóng)民，主要用于文化教育、引導(dǎo)就業(yè)和社會(huì)保險(xiǎn)的配置。②對(duì)大田農(nóng)民，除現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼外，增設(shè)“土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)貼”，按農(nóng)戶擁有的土地面積進(jìn)行發(fā)放。③留予地方財(cái)政，用于農(nóng)村發(fā)展中基礎(chǔ)設(shè)施和公益項(xiàng)目的建設(shè)，例如土地整治、生態(tài)文明建設(shè)等。值得說(shuō)明的是，國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略已使各地發(fā)展現(xiàn)狀差異較大，這就決定了各地回收土地增益的能力不一。一些學(xué)者認(rèn)為上述二次分配制度應(yīng)突破行政區(qū)劃在全國(guó)層面建立，傾向于對(duì)全國(guó)農(nóng)民以相同的定額分配的方式保障各地農(nóng)民公平享受土地增益。筆者認(rèn)為，且不說(shuō)其涉及復(fù)雜的中央地方關(guān)系及省際財(cái)政協(xié)調(diào)，這種方式?jīng)]有考慮到城鄉(xiāng)差距的各地不一致性，本質(zhì)上與TDR制度缺乏對(duì)保護(hù)區(qū)和受讓區(qū)之間關(guān)系的衡量是類(lèi)似的。從社會(huì)公平的相對(duì)性來(lái)看，各地城鄉(xiāng)間差距的不一就決定了各地農(nóng)民實(shí)際得到的二次分配總額的不一，因此上述二次分配制度的運(yùn)行應(yīng)尊重各地土地開(kāi)發(fā)的實(shí)際情況，即各地應(yīng)產(chǎn)生不同的二次分配計(jì)提比例。當(dāng)然，中央首先可制定出合理的最低計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)，各地的標(biāo)準(zhǔn)不得低于此標(biāo)準(zhǔn)。如此，將產(chǎn)生比TDR項(xiàng)目更高效、更公平的結(jié)果。

其次，加快農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的建設(shè)，長(zhǎng)遠(yuǎn)保障農(nóng)民生計(jì)。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度允許集體建設(shè)用地上市交易，以出讓、出租、作價(jià)(出資)入股、聯(lián)營(yíng)和抵押等方式獲取收益，與國(guó)有土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”，收益一部分用于集體公共建設(shè)，另一部分則由農(nóng)民個(gè)人享有，本質(zhì)上與土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償保護(hù)區(qū)土地所有者損失的初衷是相似的。相比之下，保護(hù)區(qū)地塊土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓后，該地塊將永遠(yuǎn)失去發(fā)展的權(quán)利;而集體建設(shè)用地上市流轉(zhuǎn)到期后收回并繼續(xù)流轉(zhuǎn)，就使得流轉(zhuǎn)具有一定的循環(huán)性，農(nóng)民所得利益具有持續(xù)性，能更合理、有效地維持農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

最后，明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是上述兩點(diǎn)的根本。我國(guó)農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬農(nóng)民集體所有，當(dāng)前農(nóng)村集體虛置，集體所有者界定不清，所有權(quán)和用益物權(quán)主體的分置，使得政府在征地時(shí)只需與所有者這一虛置的權(quán)利主體進(jìn)行談判，而在補(bǔ)償時(shí)，同樣可以無(wú)視弱勢(shì)的利益相關(guān)方用益物權(quán)主體的利益訴求。此外，當(dāng)前我國(guó)土地制度已顯示出明顯的非中性，土地制度改革將遭受重大阻力。因此，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)明晰化不僅是上述“土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)貼”發(fā)放精確到戶、到具體田塊的保障，也是我國(guó)農(nóng)村集體土地制度改革的重要前提。

4 結(jié)論

土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的確有很多優(yōu)點(diǎn)。比如(有點(diǎn)體現(xiàn)在)發(fā)展權(quán)的出售可以實(shí)現(xiàn)林達(dá)爾均衡;降低農(nóng)地、開(kāi)敞空間、歷史遺跡、環(huán)境敏感區(qū)等的保護(hù)成本;促進(jìn)城市理性發(fā)展和擴(kuò)張，避免征地引發(fā)矛盾等，最重要的是消除非個(gè)人努力而享受的土地增益，補(bǔ)償開(kāi)發(fā)受限的土地所有者。

然而，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓的運(yùn)行依賴(lài)良好的發(fā)展權(quán)供需關(guān)系，具體表現(xiàn)在:①受讓區(qū)的土地開(kāi)發(fā)者和保護(hù)區(qū)的土地所有者必須同時(shí)愿意并準(zhǔn)備好進(jìn)行土地的開(kāi)發(fā)和發(fā)展權(quán)交易;②交易價(jià)格對(duì)交易雙方來(lái)說(shuō)都必須合理。即使?jié)M足這兩個(gè)條件，也無(wú)法保證TDR制度的有效和公平:一方面，離城區(qū)越遠(yuǎn)的保護(hù)區(qū)，被城鎮(zhèn)化的機(jī)會(huì)越小，就越愿意出售發(fā)展權(quán)，這就無(wú)法保證最重要的環(huán)境保護(hù)區(qū)和城市開(kāi)敞空間受到保護(hù);另一方面，TDR制度對(duì)開(kāi)發(fā)密度的控制不僅增加了土地的消耗，對(duì)受讓區(qū)的土地開(kāi)發(fā)者也是不公平的。

我國(guó)尚未明確地建立土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，一些地方政府有著類(lèi)似土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓的制度創(chuàng)新試驗(yàn)，但面臨諸多問(wèn)題。我國(guó)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓產(chǎn)生于國(guó)家公權(quán)力對(duì)集體土地所有權(quán)和用益物權(quán)的限制，這是由現(xiàn)行土地公有制這一制度安排決定的，制度的穩(wěn)定性決定這一現(xiàn)狀短期無(wú)法改變。試圖在現(xiàn)行法律體系內(nèi)設(shè)置發(fā)展權(quán)，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)用益物權(quán)人進(jìn)行土地原用途之外的補(bǔ)償?shù)闹鲝埵遣豢尚械?，它?shí)質(zhì)上無(wú)視現(xiàn)有的物權(quán)體系中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)與宅基地使用權(quán)的安排，也不承認(rèn)國(guó)家公權(quán)力對(duì)集體土地的限制，這顯然是不符合實(shí)際的。寄希望于設(shè)立發(fā)展權(quán)來(lái)完成征地制度改革，調(diào)節(jié)土地收益分配，其結(jié)果只會(huì)造成現(xiàn)有物權(quán)體系的混亂。要使農(nóng)民能真正分享城市化的成果，一方面要通過(guò)完善我國(guó)現(xiàn)有的土地增值稅征收制度，充分發(fā)揮其二次分配作用，另一方面應(yīng)當(dāng)加快我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的建設(shè)。

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