喬曉春

（北京大學(xué) 人口研究所，北京 100871）

一、問題的提出

上世紀(jì)90年代初期，中國(guó)婦女生育率首次下降到更替水平以下。隨后2000年和2010年人口普查直接獲得的數(shù)據(jù)又進(jìn)一步顯示，中國(guó)婦女生育率已經(jīng)降到了非常低的水平。由此引起了中國(guó)人口學(xué)界從2010年開始對(duì)是否以及如何調(diào)整現(xiàn)行生育政策展開了大討論。初期的爭(zhēng)論圍繞在是否應(yīng)該放開生育政策上，即是應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持計(jì)劃生育政策，還是應(yīng)該適當(dāng)放開生育政策；是逐步放開生育政策，還是徹底取消生育政策。當(dāng)2013年11月正式宣布實(shí)施“單獨(dú)二孩”政策，意味著中央采取了比較慎重或“小步走”的逐步放開生育政策的策略。之所以采取了這樣一種策略可能是受兩個(gè)研究的影響，一個(gè)是依據(jù)《財(cái)經(jīng)》雜志曾透露過的，“單獨(dú)二孩”“生育政策出臺(tái)前，一份由20多名國(guó)內(nèi)人口學(xué)者編纂的《中國(guó)人口發(fā)展報(bào)告2011／2012：人口形勢(shì)的變化和人口政策的調(diào)整》，對(duì)決策起了關(guān)鍵作用［1］。在這份報(bào)告中，人口學(xué)家預(yù)計(jì)：“符合‘單獨(dú)’條件的全國(guó)婦女總數(shù)有3300多萬人，實(shí)施‘單獨(dú)二孩’政策后，預(yù)計(jì)3年—4年后可增加1000萬—1200萬名新生兒。其中，峰值年份總新增人口將達(dá)到2600萬，總和生育率(一個(gè)婦女一生可生育子女?dāng)?shù))將由現(xiàn)在的1.6左右，提高至2.4”；另一個(gè)是翟振武教授所做的研究，并在2014年《人口研究》第2期上以題為“立即全面放開二胎政策的人口學(xué)后果分析”的論文公開發(fā)表。該文給出的結(jié)論是：“由于全面放開二胎政策后新符合政策條件的目標(biāo)人群規(guī)模較大，且婦女生育二胎的意愿仍然處于較高水平，我國(guó)年度出生人口將在政策變動(dòng)后急劇增加，出生人口峰值達(dá)到4995萬，婦女時(shí)期生育水平峰值達(dá)到4.5左右?！被谶@樣一種判斷，作者的結(jié)論是：需要“推遲一些時(shí)間實(shí)施全面二孩政策”。

很明顯，這兩項(xiàng)研究的結(jié)論都存在著非常大的偏誤。筆者曾分別對(duì)“單獨(dú)二孩”政策和“普遍二孩”政策可能導(dǎo)致的新增出生人口做過測(cè)算，并得出了與前兩項(xiàng)研究差異巨大的結(jié)果。針對(duì)“單獨(dú)二孩”政策，筆者的研究結(jié)果是：符合“單獨(dú)二孩”條件的婦女總數(shù)為1117萬［2］，這一數(shù)據(jù)只是那份報(bào)告中給出的3300多萬的三分之一；政府后來也不得不承認(rèn)，符合這一條件的夫婦全國(guó)也只有1100萬對(duì)；針對(duì)“普遍二孩”政策，筆者得到結(jié)果是：潛在生育人群中實(shí)際生育的人會(huì)在1700萬至3100萬之間，年度出生人口峰值在2200萬至2700萬之間，而絕對(duì)不會(huì)達(dá)到4995萬的水平，總和生育率峰值會(huì)在2.17至2.68之間［3］，與翟振武教授估計(jì)的4.5的水平有巨大的差距。

全國(guó)絕大多數(shù)省市自治區(qū)是從2014年3月份開始正式實(shí)施“單獨(dú)二孩”政策，到目前已經(jīng)整整實(shí)施了一年的時(shí)間。根據(jù)國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)2015年1月12日新聞發(fā)布會(huì)上公布的結(jié)果：截至2014年12月，全國(guó)有近100萬對(duì)單獨(dú)夫婦提出再生育申請(qǐng)，其中92萬對(duì)獲得批復(fù)，盡管這一數(shù)值并不是一年的結(jié)果，但可以預(yù)期從正式開始實(shí)施“單獨(dú)二孩”政策的一年里，真正能夠獲批的符合政策的再生育夫婦最多也只有120萬對(duì)左右，而這些獲批的夫婦能夠真正在第一年生育的會(huì)更少，離政策開始執(zhí)行前估計(jì)每年新增200萬出生嬰兒的判斷相差甚遠(yuǎn)。很明顯，“單獨(dú)二孩”政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了“遇冷”的結(jié)果［4］，是大大超出了人們預(yù)期的。

目前，學(xué)者們爭(zhēng)論的焦點(diǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)向是應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持“單獨(dú)二孩”政策，還是應(yīng)該盡快實(shí)施“普遍二孩”政策，或者干脆全面取消生育政策上。

實(shí)際上，在一些世界上原本采取以降低生育率、控制人口過快增長(zhǎng)為目標(biāo)的生育政策國(guó)家中，生育率也曾出現(xiàn)過大幅度的下降，也有些國(guó)家生育率在下降到比較低的水平后，學(xué)者們開始討論是否應(yīng)該取消生育限制政策，也曾有過非常激烈的爭(zhēng)論，最終，政府還是取消了生育限制政策和有關(guān)項(xiàng)目，這其中最為典型的是韓國(guó)和日本。

然而，中國(guó)目前正處在生育政策的爭(zhēng)論階段，政府在政策的選擇上仍然猶豫不決。此時(shí)有必要了解一下曾經(jīng)有過同樣經(jīng)歷并發(fā)生過同樣事件的國(guó)家，是如何處理當(dāng)時(shí)的爭(zhēng)論，以及政府是如何做出最終決策的；通過事后所發(fā)生的事情，也可以檢驗(yàn)當(dāng)時(shí)政府的決策是否合適和及時(shí)，是否也曾有過失誤。這些“過來”的經(jīng)驗(yàn)需要我們來學(xué)習(xí)，他們的教訓(xùn)需要我們?nèi)ソ梃b，從而避免犯同樣的錯(cuò)誤。

下面我們可以通過分析韓國(guó)計(jì)劃生育政策的出臺(tái)和實(shí)施，政策調(diào)整的背景和過程，以及調(diào)整后的結(jié)果，并將其與中國(guó)計(jì)劃生育的情況進(jìn)行比較，來討論韓國(guó)在政策調(diào)整過程中有哪些值得中國(guó)借鑒的經(jīng)驗(yàn)和接受的教訓(xùn)。

二、韓國(guó)生育政策制定和執(zhí)行過程

韓國(guó)人口普查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，從1944年到1949年韓國(guó)年平均人口增長(zhǎng)率為4.7%,人口從1590萬增長(zhǎng)到2200萬，其中一個(gè)主要原因就是1945年后在海外居住的韓國(guó)人回國(guó)。而1949年到1955年的人口增長(zhǎng)率卻很低，只有1%，主要是由于朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)的影響，很多人不生孩子。然而，從朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后的1953年開始，生育率出現(xiàn)快速增長(zhǎng)，而死亡率也迅速下降，再加上有三百萬難民的涌入，導(dǎo)致1960年人口增長(zhǎng)率達(dá)到3%，當(dāng)時(shí)的總和生育率高達(dá)5.99。有人計(jì)算，如果按照這樣的增長(zhǎng)率發(fā)展下去的話，韓國(guó)人口會(huì)在23年里翻一番，這將嚴(yán)重阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

而從社會(huì)經(jīng)濟(jì)角度看，當(dāng)時(shí)韓國(guó)的自然資源十分匱乏，70%的人口靠農(nóng)業(yè)來生存，工業(yè)設(shè)施、住房和公共設(shè)施均被戰(zhàn)爭(zhēng)所破壞，經(jīng)濟(jì)已經(jīng)處在崩潰的邊緣。當(dāng)時(shí)的失業(yè)率極高，人均年收入也只有80美元，而且經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在很大程度上被人口高速增長(zhǎng)所抵消。為此，政府開始通過制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和目標(biāo)來推動(dòng)整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，包括食物生產(chǎn)、住房、教育、健康照料、福利和就業(yè)等。

為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，隸屬于健康和社會(huì)事業(yè)部的技術(shù)顧問委員會(huì)下屬的婦幼健康委員會(huì)在1959年建議全國(guó)開展計(jì)劃生育工作，但當(dāng)時(shí)的政府并沒有立即采納這一建議。然而在軍人政府統(tǒng)治后，這一政策最終在1961年被國(guó)家采納，目的是使控制生育的政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策相伴隨，并將其作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的一部分，通過國(guó)家公共衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)開始推行。從此政府允許在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)或從國(guó)外進(jìn)口避孕藥具。

韓國(guó)的計(jì)劃生育跟中國(guó)有很多相似之處，其推行計(jì)劃生育的動(dòng)機(jī)和過程跟中國(guó)也幾乎一樣，都是在制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的同時(shí)制定人口增長(zhǎng)計(jì)劃；不同的是，韓國(guó)的計(jì)劃生育更多的是通過宣傳、開展計(jì)劃生育服務(wù)和經(jīng)濟(jì)杠桿，以及民間組織的推動(dòng)；而中國(guó)動(dòng)用的是政府的行政力量，將計(jì)劃生育寫進(jìn)憲法，并定為基本國(guó)策，國(guó)家還專門成立了計(jì)劃生育委員會(huì)，通過國(guó)家制定人口和計(jì)劃生育法，地方制定相應(yīng)的條例，以及通過行政處罰或征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的辦法來強(qiáng)制性地推行計(jì)劃生育政策，其政府在計(jì)劃生育方面的行政成本和工作力度都要大大超過韓國(guó)。

韓國(guó)人口政策從1962年開始后可以分為三個(gè)階段，一是從1962年到1996年，是通過計(jì)劃生育來控制人口增長(zhǎng)的政策；二是從1996年到2004年取消了人口控制政策，然后將人口政策轉(zhuǎn)為提高人口素質(zhì)和改善福利；三是從2004年到現(xiàn)在，實(shí)施鼓勵(lì)生育的政策。

韓國(guó)人口政策被分成兩部分內(nèi)容，一個(gè)叫“人口調(diào)控政策”，一個(gè)叫“人口作用政策”，并基于二者的有機(jī)聯(lián)系來進(jìn)行推動(dòng)。前者包括生育控制政策、提高人口素質(zhì)政策、人口再分布政策；后者包括住房、食品、教育、就業(yè)、健康、福利和社會(huì)保障方面的內(nèi)容。這樣與福利問題有關(guān)的公共政策總是與人口問題聯(lián)系在一起。

作為人口調(diào)控政策內(nèi)容之一的生育控制政策主要是通過對(duì)避孕的宣傳，同時(shí)也通過公共教育系統(tǒng)進(jìn)行宣傳，初期主要針對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層，以及對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)計(jì)生工作者的培訓(xùn)。宣傳僅限于改變?nèi)藗兊膬r(jià)值觀念和生育行為，并引入各類社會(huì)和法律的支持，規(guī)章制度，以及利益導(dǎo)向性制度等，比如，對(duì)生育第三個(gè)孩子的家庭取消收入所得稅減免（1974），只生育兩個(gè)孩子的夫婦購置公共住房有優(yōu)先權(quán)（1978）。婦幼保健法明確指出，政府對(duì)避孕服務(wù)提供支持，取消人工流產(chǎn)的法律審批限制（1973）；在修訂的醫(yī)療服務(wù)法中提出禁止對(duì)胎兒進(jìn)行性別鑒定，并要進(jìn)行有罪處罰（1987）。

圖1 韓國(guó)總和生育率變化，1970-2013

計(jì)劃生育工作由衛(wèi)生和社會(huì)事務(wù)部來負(fù)責(zé)，盡管法律上沒有明確規(guī)定，但1963年9月內(nèi)閣常委會(huì)第18號(hào)解釋中指示其他政府部門都要支持計(jì)生工作。計(jì)劃生育初期提出了10年工作目標(biāo)，擬將人口增長(zhǎng)率從1960年的2.9%降低到1971年的2.0%。計(jì)劃生育“十年計(jì)劃”還包括20—44歲已婚婦女避孕率從1960年的0提高到1971年的45%，其中由政府支持的應(yīng)該占到31.5%，個(gè)人承擔(dān)的占13.5%。第五個(gè)“五年計(jì)劃”時(shí)，政府又提出了新的人口控制目標(biāo)，即到1988年將總和生育率控制到2.1的更替水平。由于到1980年時(shí)，總和生育率仍然高達(dá)2.8，總統(tǒng)要求政府從1981年開始制定出更強(qiáng)硬的措施，而且很有效，最終導(dǎo)致總和生育率在1984年達(dá)到了2.1（見圖1），提前四年實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)。在1986年3月制定的第六個(gè)“五年計(jì)劃”（1987—1991），政府又提出了新的人口控制目標(biāo)，即將總和生育率從1984年的2.05降低到1995年的1.75，然而這個(gè)目標(biāo)很快就在1985年實(shí)現(xiàn)了。

從上世紀(jì)60年代到80年代，韓國(guó)的計(jì)劃生育政策也是有一定變化的，60年代的口號(hào)是，“35歲前生三個(gè)子女，出生間隔為三年”；到了70年代初期，宣傳口號(hào)改為“女兒和兒子都一樣，只生兩個(gè)”；到了80年代初期甚至在宣傳中提倡“小家庭”，甚至提出“一孩家庭”，政府甚至對(duì)接受絕育的一孩家庭，提供住房?jī)?yōu)惠和補(bǔ)貼。

圖2 韓國(guó)分孩次出生人口性別比變化

在計(jì)劃生育政策執(zhí)行得非常成功，各方面均十分滿意的同時(shí)，從1981年以后韓國(guó)又發(fā)現(xiàn)了一個(gè)新問題，那就是出生性別比表現(xiàn)的不正常，即出生性別比出現(xiàn)明顯的偏高（見圖2）。一些學(xué)者分析，出生性別比升高的原因主要是傳統(tǒng)的男孩偏好、醫(yī)療技術(shù)發(fā)展導(dǎo)致出現(xiàn)胎兒性別鑒定，以及選擇性人工流產(chǎn)導(dǎo)致的結(jié)果。為了使出生性別比回到正常軌道，政府于1987年修改了醫(yī)療服務(wù)法，提出對(duì)非法提供性別鑒定的專業(yè)人士要吊銷行醫(yī)執(zhí)照；1994年該法作了重新修訂，重點(diǎn)強(qiáng)化處罰條款，并規(guī)定專業(yè)人士若提供這類服務(wù)，將被處以三年以下監(jiān)禁，或者處以1千萬以下韓元（1萬美元）的罰款。

三、韓國(guó)生育政策的調(diào)整過程

韓國(guó)1990年總和生育率就已經(jīng)下降到了1.57，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于當(dāng)時(shí)的計(jì)劃目標(biāo)。面對(duì)迅速下降的生育率，針對(duì)是應(yīng)該堅(jiān)持還是取消當(dāng)時(shí)的生育控制政策，專家們出現(xiàn)了激烈的爭(zhēng)論。一部分人認(rèn)為控制生育的政策應(yīng)該立即取消，因?yàn)樗鼤?huì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響，比如勞動(dòng)力人口的長(zhǎng)期下降和快速老齡化，并認(rèn)為即使取消了政策，生育率也不可能提高；另一部分人則表示，控制生育的政策應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持，原因是國(guó)家土地和資源有限，如果取消控制生育的政策，避孕率會(huì)下降，同時(shí)生育率會(huì)上升，從而導(dǎo)致以往工作的前功盡棄。

在對(duì)生育政策爭(zhēng)持不下的情況下，1995年韓國(guó)政府（衛(wèi)生與福利部）專門組織了一個(gè)由各個(gè)領(lǐng)域?qū)I(yè)人士組成的人口政策審議委員會(huì)，目的是全面分析和評(píng)估現(xiàn)行的生育控制政策所產(chǎn)生的效果，以及未來人口規(guī)模和人口結(jié)構(gòu)變化對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響，并針對(duì)人口政策的走向提出建議。

這個(gè)委員會(huì)經(jīng)過一年的調(diào)查和研究，給出的結(jié)論是：強(qiáng)烈建議立即取消生育控制政策，政府應(yīng)該將人口政策轉(zhuǎn)變?yōu)樘岣呷丝谒刭|(zhì)和改善福利，因?yàn)樵诔掷m(xù)低生育率（當(dāng)時(shí)為1.57）條件下，不僅會(huì)出現(xiàn)勞動(dòng)力下降，由于人口快速老齡化導(dǎo)致的福利需求增長(zhǎng)和勞動(dòng)生產(chǎn)率的下降，以及由于人口結(jié)構(gòu)變化導(dǎo)致的社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)政負(fù)擔(dān)的加重，而且還會(huì)導(dǎo)致出生性別比偏高更為嚴(yán)重，青少年性問題突出，以及人工流產(chǎn)率升高問題等。人口政策審議委員會(huì)的具體建議包括：（1）使生育率保持在目前的更替水平，并且將降低疾病發(fā)生率和死亡率作為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程的一部分；（2）增進(jìn)家庭健康和福利；（3）阻止出生性別比升高，降低人工流產(chǎn)率；（4）通過為婦女提供就業(yè)機(jī)會(huì)和福利使婦女獲得更多的權(quán)利；（5）為老年人提供工作機(jī)會(huì)和充分的健康照料和福利；（6）平衡人口空間分布；（7）構(gòu)建實(shí)施區(qū)域人口計(jì)劃和收集統(tǒng)計(jì)信息的基礎(chǔ)平臺(tái)；（8）為了成功地實(shí)施新的人口政策，提升有關(guān)機(jī)構(gòu)及管理人員實(shí)施改革方面的能力，包括組織建設(shè)和功能建設(shè)。

根據(jù)人口政策審議委員會(huì)的建議，政府于1996年正式取消了傳統(tǒng)的生育控制政策，出臺(tái)的新人口政策包括保持生育和死亡在有利于國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的水平，倡導(dǎo)家庭健康和福利，平衡出生性別比，鼓勵(lì)婦女參與生產(chǎn)勞動(dòng)，改善老年人的生活，實(shí)現(xiàn)人口平衡分布，等等。

四、韓國(guó)政策調(diào)整后的效果

盡管人口控制政策被取消了，韓國(guó)的總和生育率并沒有像期望的那樣出現(xiàn)反彈或回升，反而是一路走低，并從1996年政策放開時(shí)的1.57下降到1998年的1.45，2001年的1.30，2003年的1.18，最終降到了2005年的1.08，此時(shí)韓國(guó)已經(jīng)成為世界上生育水平最低的國(guó)家。盡管很多學(xué)者在政策剛剛放開后曾要求政府制定鼓勵(lì)生育的政策，但政府當(dāng)時(shí)并沒有采納。后來韓國(guó)學(xué)者和政府普遍認(rèn)為，如果取消人口控制政策是發(fā)生在1990年，而不是發(fā)生在1996年，后來的超低生育水平是應(yīng)該可以避免的。然而，盡管在1996年當(dāng)時(shí)也有很多學(xué)者反對(duì)取消政策，但是政府當(dāng)時(shí)的英明決策還是得到社會(huì)的高度贊譽(yù)。

盡管從取消人口控制政策以后生育率一直持續(xù)下降，韓國(guó)政府仍然擔(dān)心生育率會(huì)出現(xiàn)反彈，這之后并沒有出臺(tái)任何鼓勵(lì)生育的政策或措施。韓國(guó)政府真正開始明確鼓勵(lì)多育，是從2003年才正式開始。

由于長(zhǎng)期生育率走低，應(yīng)對(duì)低生育水平所帶來的人口問題，成為韓國(guó)政府主要關(guān)注的政策，并構(gòu)建了由相關(guān)政府部門參與的統(tǒng)籌解決人口問題的干預(yù)體制。從2004年開始在總統(tǒng)咨詢組下成立了老齡化和未來社會(huì)委員會(huì)，來處理與低生育率和老齡社會(huì)有關(guān)的中長(zhǎng)期政策制定和實(shí)施策略問題；2005年又設(shè)立了由總統(tǒng)擔(dān)任主席的低生育率與高齡化委員會(huì)，并通過國(guó)會(huì)頒布了《低生育率與高齡社會(huì)基本法》，擬通過立法的方式來推動(dòng)人口增長(zhǎng)，解決人口老齡化問題。有關(guān)部門分析了產(chǎn)生低生育率的原因，發(fā)現(xiàn)這些原因與政府的12個(gè)部門有聯(lián)系，為此要求這12個(gè)部門認(rèn)真制定了相應(yīng)的政策和詳細(xì)的工作方案，目的是提高已婚婦女的生育水平，這其中有10項(xiàng)政策與兒童撫養(yǎng)和教育有關(guān)，4項(xiàng)政策支持多孩家庭，9項(xiàng)政策支持構(gòu)建有利于出生和撫養(yǎng)子女環(huán)境，3項(xiàng)政策涉及公共宣傳和教育，以及學(xué)校教育。這期間韓國(guó)政府還提出了到2010年把總和生育率提高到1.6的目標(biāo)。與此同時(shí)還制定了一些旨在提高生育率的措施，包括增加對(duì)培養(yǎng)未來人才的社會(huì)投入；擴(kuò)大兒童保育基礎(chǔ)設(shè)施；促進(jìn)構(gòu)建兼顧家庭與工作的工作環(huán)境；增強(qiáng)針對(duì)孕產(chǎn)婦保健的社會(huì)責(zé)任；促進(jìn)一個(gè)鼓勵(lì)婚姻與撫育子女的對(duì)家庭有益的社會(huì)環(huán)境；建設(shè)應(yīng)對(duì)低生育率的基礎(chǔ)設(shè)施，積極支持和普及地方政府的活動(dòng)和項(xiàng)目評(píng)估等。具體措施還包括政府和企業(yè)為婦女支付每年40萬韓元的產(chǎn)假工資，產(chǎn)假最多可延長(zhǎng)到1年；政府為懷孕、分娩、不孕不育患者支付醫(yī)療費(fèi)用，自然流產(chǎn)休假3個(gè)月；公務(wù)員招聘多子女優(yōu)先；對(duì)3個(gè)子女的家庭實(shí)施減免稅收的政策等。后來的宣傳口號(hào)也改為：“爸爸我不要一個(gè)人，我要弟弟和妹妹”，“兩個(gè)孩子比一個(gè)孩子好，三個(gè)孩子比兩個(gè)孩子好”，等等。

盡管政府盡了最大努力，也采取了多項(xiàng)旨在提高生育水平的措施，但效果并不明顯，后期雖然生育率有所回升，但后勁不足，上升幅度也不是很大，到2008年上升到1.19，2010年達(dá)到了1.23，2012年又升高到1.30，到了2013年再次回落到1.20。很明顯，韓國(guó)在1996年取消人口控制政策后，并未導(dǎo)致生育率出現(xiàn)反彈，本身就已經(jīng)證明了韓國(guó)的生育率在1996年以前就已經(jīng)落入了“低生育率陷阱”；換句話說，若韓國(guó)在落入低生育率陷阱以前放開生育政策，生育率仍然有回升的可能。這意味著，生育率反彈存在一個(gè)臨界點(diǎn)或轉(zhuǎn)折時(shí)間點(diǎn)，如果在這一個(gè)時(shí)間點(diǎn)以前調(diào)整生育政策，調(diào)整才是有效的，否則就是無效或無意義的。

五、韓國(guó)出生性別比的變化

盡管韓國(guó)沒有像中國(guó)那樣實(shí)施強(qiáng)制的計(jì)劃生育，但是計(jì)劃生育的大力宣傳和所提供的服務(wù)，加上社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致的人們生育意愿的轉(zhuǎn)變，使人們?cè)诮邮堋吧偕庇^念并自覺少生孩子的同時(shí)，性別偏好意愿隨之增強(qiáng)，其結(jié)果是韓國(guó)從1981年開始出現(xiàn)出生性別比失衡，并從此一路走高，在1990年達(dá)到峰值的116.5（見圖2）。

實(shí)際上中國(guó)也恰恰是在這個(gè)時(shí)間發(fā)現(xiàn)出生性別比失衡。1982年第三次全國(guó)人口普查得到的1981年出生性別比為108.5，遺憾的是當(dāng)時(shí)中國(guó)政府對(duì)此并沒有十分重視，只是認(rèn)為這是一個(gè)偶然結(jié)果，特別是國(guó)外一些人利用出生性別比偏高來攻擊中國(guó)的計(jì)劃生育，認(rèn)為是計(jì)劃生育導(dǎo)致了很多女嬰的死亡，導(dǎo)致中國(guó)政府將注意力轉(zhuǎn)向回?fù)魢?guó)外對(duì)中國(guó)的攻擊上，而沒有把注意力放在國(guó)內(nèi)出生性別比治理上，甚至到1990年人口普查時(shí)發(fā)現(xiàn)出生性別比進(jìn)一步升高以后，中國(guó)政府包括學(xué)者都并沒有認(rèn)為中國(guó)出生性別比出現(xiàn)了真實(shí)的偏高，而是一致認(rèn)為是女嬰數(shù)據(jù)漏報(bào)導(dǎo)致的結(jié)果，即只是數(shù)值上的偏高。直至到了上個(gè)世紀(jì)90年代末和本世紀(jì)初，中國(guó)政府才真正把治理出生性別比偏高作為一項(xiàng)重要工作來抓，遺憾的是，此時(shí)的出生嬰兒性別比已經(jīng)上升到非常高的水平，并接近120，后來的治理工作效果微乎其微，導(dǎo)致出生性別比一直持續(xù)在高位運(yùn)行。

盡管韓國(guó)對(duì)出生性別比的治理方式與中國(guó)類似，都是通過打擊“兩非”，并進(jìn)行男女平等和關(guān)愛女孩方面的宣傳等措施；不同的是中國(guó)在這方面的行動(dòng)比韓國(guó)要晚一些，初期的力度也沒有韓國(guó)大。由于在控制性別比升高方面韓國(guó)政府采取了更為嚴(yán)格的措施和更為廣泛的宣傳和行動(dòng)，最終結(jié)果是韓國(guó)從1990年后出生性別比開始下降，說明政府的宣傳和管理工作已經(jīng)產(chǎn)生了效果；特別是1996年取消生育政策以后，出生性別比又出現(xiàn)了大幅度下降。盡管取消生育政策后并沒有馬上導(dǎo)致生育率出現(xiàn)回升，但政策的調(diào)整卻使出生性別比問題得到了很好的解決。從取消生育政策時(shí)起，出生性別比就開始下降，1998年為110.1，2003年下降到108.7，2007年降到106.2，首次下降到107以下，從此出生性別比進(jìn)入正常軌道，目前已經(jīng)處于正常范圍并保持穩(wěn)定。這說明，取消生育控制政策對(duì)于解決出生性別比的問題是有效的。

然而，中國(guó)出生性別比問題的解決仍然是遙遙無期。從發(fā)現(xiàn)性別比偏高的1982年迅速上升到1990年的114.7，此時(shí)的水平比韓國(guó)當(dāng)時(shí)的116.5要低一些，然后在1995年中國(guó)出生性別比就上升到了117.4，從此全面超過韓國(guó)。2000年普查的結(jié)果是116.9,2002年進(jìn)一步升高到119.9,2004年達(dá)到峰值為121.2，從這以后的五年均高于119，此后時(shí)間則略有下降。盡管2014年已經(jīng)下降到了115.9的水平，但這仍然處于高位水平。如果這樣小幅下降可以歸為近年來政府開展治理出生性別比工作的成效的話，那么性別比未來的大幅度下降將寄期望于生育政策的進(jìn)一步放開和完善。

六、對(duì)中國(guó)的啟示

韓國(guó)是從1961年開始推行計(jì)劃生育，中國(guó)是在1970年代初開始推行計(jì)劃生育，兩國(guó)開始推行計(jì)劃生育的時(shí)間相差10年；韓國(guó)生育率是在1983年達(dá)到更替水平，中國(guó)差不多是在1992—1993年達(dá)到更替水平，差不多也相差10年；韓國(guó)學(xué)術(shù)界是在1990年開始爭(zhēng)論是否應(yīng)該取消計(jì)劃生育政策，當(dāng)時(shí)的總和生育率為1.57，中國(guó)是在2000年后開始討論完善生育政策，當(dāng)時(shí)的總和生育率估計(jì)是在1.6—1.7左右，二者的時(shí)間距離也差不多是10年。當(dāng)然，中國(guó)學(xué)術(shù)界在2000年以后對(duì)生育政策的討論并沒有那么激烈，那時(shí)候絕大多數(shù)學(xué)者擁護(hù)“穩(wěn)定低生育水平”，很少有學(xué)者提出要“提高生育水平”或“取消計(jì)劃生育”。只是到了2010年第六次人口普查以后，調(diào)整生育政策的呼聲才不斷高漲起來，而這種呼聲也只是強(qiáng)調(diào)“逐步放開”，而不是徹底取消?？磥恚粌H中國(guó)的計(jì)劃生育工作比韓國(guó)滯后，在生育政策的討論上也相對(duì)比較滯后。當(dāng)然，這里的原因一方面是由于中國(guó)是人口大國(guó)，政策的調(diào)整需要更加慎重，另一方面人們更擔(dān)心生育率出現(xiàn)反彈，特別是大幅度反彈。

實(shí)際上，韓國(guó)在調(diào)整人口政策以前，反對(duì)取消計(jì)劃生育政策的人們也同樣是擔(dān)心生育率反彈；估計(jì)那些同意取消計(jì)生政策的人，也會(huì)認(rèn)為會(huì)有所反彈，只是覺得不會(huì)出現(xiàn)大幅度反彈，可能很少有人會(huì)想到取消政策后生育率會(huì)繼續(xù)下降。政府當(dāng)時(shí)對(duì)此也比較慎重，但經(jīng)過認(rèn)真的、全面的、集體的論證后，最終還是下決心取消了生育政策。事實(shí)證明，取消計(jì)劃生育政策是一種明智的選擇；當(dāng)然，如果能夠取消得再早一些，情況會(huì)更好。

韓國(guó)生育政策推行和調(diào)整的經(jīng)驗(yàn)給我們很多啟示，特別是政策調(diào)整過程中的經(jīng)驗(yàn)值得我們?nèi)W(xué)習(xí)和借鑒。首先，盡管韓國(guó)在計(jì)劃生育的各個(gè)階段也制訂出了相應(yīng)的人口控制目標(biāo)，但并沒有依靠強(qiáng)制性的行政手段來推行計(jì)劃生育，生育率下降仍然十分明顯，這意味著在經(jīng)濟(jì)快速起飛階段，人們的生育意愿會(huì)出現(xiàn)大幅度的下降，正是由于政府的宣傳推動(dòng)與人們生育意愿的變化共同導(dǎo)致了生育率的快速下降；其次，韓國(guó)生育政策的調(diào)整并不是政府某個(gè)部門或某個(gè)人來決定，也不是單純依靠某個(gè)或某幾個(gè)專家來進(jìn)行論證，而是公開組織了一個(gè)由各個(gè)領(lǐng)域?qū)I(yè)人士組成的人口政策審議委員會(huì)，進(jìn)行專題論證，并充分聽取各方面的意見，從而避免了論證上的不科學(xué)和失誤，政策審定過程公正透明，決策民主，整個(gè)論證過程是集體智慧的結(jié)晶；再次，沒有任憑學(xué)者和社會(huì)人士進(jìn)行無休止的爭(zhēng)論，而是在論證結(jié)果出來后的短時(shí)期內(nèi)政府便做出了明確的決斷，在一定程度上避免了政策調(diào)整時(shí)間的延誤；最后，取消生育政策后可以緩解由于計(jì)劃生育帶來的一些問題，特別是導(dǎo)致了出生性別比的迅速下降，從而也顯示出了政策調(diào)整后的積極效果。

韓國(guó)生育政策調(diào)整的最大教訓(xùn)就是取消人口控制政策后，生育率不僅沒能夠反彈，反而出現(xiàn)了進(jìn)一步的下降，導(dǎo)致最終跌入“低生育率陷阱”，以至于政府后悔沒能夠早一點(diǎn)取消生育控制政策。這個(gè)教訓(xùn)是非常慘痛的。這說明，韓國(guó)在生育政策調(diào)整前并沒有很好地研究和監(jiān)測(cè)老百姓的生育意愿①也有報(bào)道稱，韓國(guó)實(shí)際上在政策調(diào)整前也做過生育意愿調(diào)查，但最后發(fā)現(xiàn)意愿生育率大大高于實(shí)際生育率，最終導(dǎo)致依據(jù)生育意愿調(diào)查結(jié)果存在著判斷上的失誤。，政府也沒有明確給出一個(gè)適合社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的期望生育水平，更沒有關(guān)注到意愿生育水平與期望生育水平的差異變化，只是單純憑借當(dāng)時(shí)生育水平的具體數(shù)值來判斷是否應(yīng)該調(diào)整生育政策。然而，一旦掉入“低生育率陷阱”，一切都為時(shí)已晚。盡管取消政策后韓國(guó)政府采取了鼓勵(lì)人口增長(zhǎng)的政策，但效果并不明顯。

韓國(guó)以及全世界幾乎所有進(jìn)入低生育水平國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)體現(xiàn)出兩條規(guī)律，第一個(gè)規(guī)律是：無論政府是否干預(yù)，也不管當(dāng)時(shí)的生育水平有多高，一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)展到了一定水平，生育率都會(huì)自發(fā)下降；第二個(gè)規(guī)律是：政府有能力讓生育率下降，但很難做到讓低生育率再度升高。如果兩條規(guī)律成立的話，我們應(yīng)該寧愿在生育率還處在相對(duì)比較高的水平上，開始調(diào)整或放棄計(jì)劃生育政策，而不是在生育率已經(jīng)達(dá)到低水平時(shí)才調(diào)整和放棄計(jì)劃生育政策。如果說決策失誤是由于沒有經(jīng)驗(yàn)，在一定程度上是可以原諒的；但如果有了以往可借鑒的經(jīng)驗(yàn)以后，我們?nèi)匀蛔龀鲥e(cuò)誤的決策，那將是不可原諒的。

基于韓國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，以及中國(guó)目前執(zhí)行“單獨(dú)二孩”政策所表現(xiàn)出的現(xiàn)實(shí)，中國(guó)的生育政策應(yīng)該盡快過渡到“普遍二孩”，甚至可以考慮立即取消目前的人口控制政策，并清理和取消與生育政策掛鉤的有關(guān)戶口、教育、社保、宅基地分配等一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)配套政策，開始創(chuàng)造一個(gè)鼓勵(lì)和支持人口增長(zhǎng)的社會(huì)環(huán)境，研究制定有利于家庭幸福和社會(huì)和諧的家庭發(fā)展政策，從根本上改變“人口是中國(guó)發(fā)展的羈絆”的觀念。

［1］《財(cái)經(jīng)》［J/OL］.http://finance.sina.com.cn/china/20141117/155520840198.shtml.

［2］喬曉春.“單獨(dú)二孩”生育政策的實(shí)施會(huì)帶來什么——2013年生育意愿調(diào)查數(shù)據(jù)中的一些發(fā)現(xiàn)［J］.人口與計(jì)劃生育，2014（3）：20.

［3］喬曉春.實(shí)施“普遍二孩”政策后生育水平會(huì)達(dá)到多高？——兼與翟振武教授商榷［J］.人口與發(fā)展，2015（1）：2.

［4］喬曉春.從“單獨(dú)二孩”政策執(zhí)行效果看未來生育政策的選擇［J］.中國(guó)人口科學(xué)，2015（2）：26-33.

［5］尹豪,金永花,侯建明.中國(guó)與韓國(guó)出生性別比問題比較研究［J］.人口學(xué)刊，2007（4）.

［6］金宰賢.韓國(guó)放棄計(jì)劃生育［N/OL］.http://www.de99.cn/news/2/8683.html.

［7］王博識(shí).關(guān)于韓國(guó)/日本人口和計(jì)劃生育工作的考察報(bào)告［N/OL］.http://www.360doc.com/content/09/1210/12/519772_10782403.shtml.

［8］魏驥.2014年全國(guó)出生性別比115.88實(shí)現(xiàn)2009年以來最大降幅［N/OL］.http://news.163.com/15/0209/12/AI0SOLUA00014Q4P.html.

［9］Kim,Doo-Sub and Kim Cheong-Seok.The Population of Korea［M］.Korea National Statistical Office,2004.

［10］Korea Institute for Health and social Affairs.Low Fertility in Korea:Analysis on Socio-economic Factors［M］.Korea Institute for Health and social Affairs,Korea Women’s Development Institute,and Korea Labor Institute,2005.

［11］Lim,Jae Woo.The Changing Trends in Live Birth statistics in Korea,1972 to 2010［J］.Korea Journal of Pediatrics,2011,54（11）.