涂山峰，陳姚朵，汪訓(xùn)佑

（1.中國地質(zhì)大學(xué)（武漢），湖北 武漢 430074；2.清華大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100084）

一、引言

繼2013年9月上海自貿(mào)試驗區(qū)成立后，2014年底廣東、天津和福建三地自貿(mào)試驗區(qū)相繼獲批，自貿(mào)試驗區(qū)的區(qū)域范圍不斷擴(kuò)大，功能日益增加，改革成效逐步顯現(xiàn)。目前，學(xué)術(shù)界對我國自貿(mào)試驗區(qū)的探討主要集中在自貿(mào)區(qū)的定位、[1]功能、[2]影響[3]和發(fā)展前景[4]等方面，并且以上海自貿(mào)試驗區(qū)相關(guān)研究為主。這些研究往往將中國自貿(mào)試驗區(qū)視為國際上的自由貿(mào)易園區(qū)，這顯然與現(xiàn)實的情況并不相符。部分學(xué)者雖然意識到中國自貿(mào)試驗區(qū)不同于一般自由貿(mào)易區(qū)，更非新一輪具有政策優(yōu)惠的開發(fā)區(qū)，但對其本質(zhì)缺乏深入的研究，對其真實內(nèi)涵、建設(shè)背景與內(nèi)在邏輯缺乏系統(tǒng)的梳理。有鑒于此，本文重點對中國自貿(mào)試驗區(qū)的本質(zhì)與功能進(jìn)行深入探討，并試圖揭示自貿(mào)試驗區(qū)推進(jìn)過程中的內(nèi)在邏輯、面臨問題與發(fā)展趨勢。

二、深刻理解中國自貿(mào)試驗區(qū)的內(nèi)涵

國際上“自由貿(mào)易區(qū)”有兩種含義。一種是國家間的自由貿(mào)易區(qū)（FTA），其是指“兩個或兩個以上的國家或行政獨立的經(jīng)濟(jì)體之間通過達(dá)成協(xié)議，相互取消進(jìn)口關(guān)稅以及與關(guān)稅具有同等效力的其他措施而形成的國際經(jīng)濟(jì)一體化的組織”，[5]例如北美自由貿(mào)易區(qū)、中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)等。另一種是一國之內(nèi)的自由貿(mào)易園區(qū)（FTZ），其是指“一個國家或地區(qū)在其管轄的地域內(nèi)劃出一定非關(guān)境的地理范圍，實行特殊的經(jīng)濟(jì)政策，以吸引外商從事貿(mào)易和出口加工等業(yè)務(wù)活動。其目的是為了促進(jìn)對外貿(mào)易的發(fā)展，鼓勵轉(zhuǎn)口貿(mào)易和出口加工貿(mào)易，繁榮本地區(qū)和鄰近地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、增加財政收入和外匯收入”。[5]與這種意義下的自由貿(mào)易區(qū)概念相似的還有自由港、保稅區(qū)、出口加工區(qū)等，例如阿聯(lián)酋迪拜港自由港區(qū)、德國漢堡港自由港區(qū)、美國紐約港自貿(mào)區(qū)、荷蘭阿姆斯特丹港自貿(mào)區(qū)。FTA作為國際區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的一種形式，其自由貿(mào)易規(guī)則是由多個國家共同制定的；FTZ則是處于一個國家之內(nèi)的“境內(nèi)關(guān)外”區(qū)域，其自由貿(mào)易規(guī)則是由一國在自己的領(lǐng)域獨立制定的。雖然區(qū)域范圍有所不同，但從其根本特征來看，都主要是針對貨物貿(mào)易，所追求的目標(biāo)都是降低或免征關(guān)稅。

中國自貿(mào)試驗區(qū)顯然不屬于FTA。與此同時，從目前已經(jīng)出臺的四個自貿(mào)試驗區(qū)總體方案來看，中國自貿(mào)試驗區(qū)也不屬于國際上公認(rèn)的FTZ，因為其核心并不是貨物貿(mào)易，而是制度創(chuàng)新，包含投資自由化、貿(mào)易便利化、金融國際化、行政法治化等綜合性的政策目標(biāo)，而這些目標(biāo)大多數(shù)在國際傳統(tǒng)的自由貿(mào)易園區(qū)中都很難找到，國外的自由貿(mào)易園區(qū)也很少會被賦予這么多的目標(biāo)和功能，因此通常的自由貿(mào)易園區(qū)概念不能準(zhǔn)確涵蓋中國自貿(mào)試驗區(qū)的政策意圖。

那么如何定義中國自貿(mào)試驗區(qū)？有學(xué)者從服務(wù)貿(mào)易角度認(rèn)為，雖然中國自貿(mào)試驗區(qū)是服務(wù)貿(mào)易和貨物貿(mào)易兼有的自貿(mào)區(qū)，但服務(wù)貿(mào)易占比更大，因為從廣義的貿(mào)易理解，自貿(mào)試驗區(qū)準(zhǔn)備大力發(fā)展的金融、保險、航運(yùn)、物流等都屬于服務(wù)業(yè)，所以可以稱之為“國際服務(wù)自由貿(mào)易試驗區(qū)”。[6]也有學(xué)者從改革的角度認(rèn)為，自貿(mào)試驗區(qū)只是以自由貿(mào)易為基礎(chǔ)，并非原有政策體系的延續(xù)，而是具有中國經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)性改革意義的試驗區(qū)，是一個嶄新的示范區(qū)，“系統(tǒng)性改革試驗區(qū)”比自由貿(mào)易園區(qū)的定位更準(zhǔn)確。[7]

應(yīng)該說，以上兩種觀點都在一定程度上揭示了中國自貿(mào)試驗區(qū)的某些特征，但并不全面，實際上中國自貿(mào)試驗區(qū)是兼顧“開放升級”和“體制改革”功能的系統(tǒng)試驗區(qū)。一方面，中國建立自貿(mào)試驗區(qū)不僅是為實現(xiàn)貨物貿(mào)易自由化，更是為實現(xiàn)服務(wù)貿(mào)易自由化，是一次對外開放的全面升級，主要解決的是完善服務(wù)業(yè)開放的深層次問題，[8]其目的是將以前禁止或限制的投資貿(mào)易領(lǐng)域逐步開放，其主要功能是為中國擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對外開放探索經(jīng)驗。另一方面，中國自貿(mào)區(qū)試驗是一次不同于以往的根本性制度改革。有學(xué)者曾將中國園區(qū)改革分為三類：一是基于制度的根本性改革，如深圳特區(qū)的改革是為中國建立市場經(jīng)濟(jì)體系探索經(jīng)驗；二是基于政策優(yōu)惠的改革，如各地爭相設(shè)置的開放區(qū)、示范區(qū)都是為獲得中央或者省市政府的優(yōu)惠政策；三是基于資源配置效率提高的改革，如上海浦東、天津濱海等新區(qū)的設(shè)立是為打造區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極。[9]目前第二類和第三類改革已經(jīng)較多，但第一類改革還比較缺乏。事實上，自貿(mào)區(qū)試驗的定位就是第一類改革，其改革意義將是全局性的?，F(xiàn)有四個自貿(mào)試驗區(qū)均強(qiáng)調(diào)以制度創(chuàng)新為核心，以可復(fù)制、可推廣為基本要求，都肩負(fù)著為建立與國際接軌的開放型經(jīng)濟(jì)新體制、新機(jī)制探索新路徑的使命戰(zhàn)略需要。

綜上所述，建立中國自貿(mào)試驗區(qū)不僅是經(jīng)濟(jì)對外開放全面升級的重要載體，而且是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)管理體制改革的“試驗田”，它實際上承擔(dān)著“開放升級”和“體制改革”兩方面的功能：一是通過自貿(mào)試驗區(qū)的設(shè)立和發(fā)展，實現(xiàn)服務(wù)業(yè)和投資領(lǐng)域的對外開放，進(jìn)而促進(jìn)整個中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級；二是通過區(qū)內(nèi)的改革實踐，建立一個與國際高標(biāo)準(zhǔn)投資貿(mào)易規(guī)則體系相接軌的行政管理體系，為全國整體融入世界經(jīng)貿(mào)新規(guī)則提供壓力測試。因此，中國自貿(mào)試驗區(qū)是學(xué)習(xí)借鑒國際投資貿(mào)易通行規(guī)則，進(jìn)一步提升國內(nèi)經(jīng)濟(jì)開放度，致力于建立開放型市場經(jīng)濟(jì)新體制、新體系的“國家開放改革試驗區(qū)”。

三、建設(shè)中國自貿(mào)試驗區(qū)的背景與意義

建立承載著開放升級與體制改革雙重功能的自貿(mào)試驗區(qū)，既有外部不斷變化的條件和壓力，也有經(jīng)濟(jì)發(fā)展催生的改革需求，還有政府經(jīng)濟(jì)管理體制轉(zhuǎn)變的需要，具有深刻的現(xiàn)實背景和戰(zhàn)略意義。

（一）外部環(huán)境的壓力驅(qū)使

從國際大環(huán)境看，世界貿(mào)易組織（WTO）協(xié)議重點推動的國際間貨物貿(mào)易自由已經(jīng)無法滿足世界貿(mào)易發(fā)展的需要，只有開放投資、服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域才能實現(xiàn)真正的貿(mào)易自由。當(dāng)前，歐美等發(fā)達(dá)國家正在加速推進(jìn)跨太平伙伴關(guān)系協(xié)議（TPP）、跨大西洋貿(mào)易和投資協(xié)議（TTIP）和國際服務(wù)貿(mào)易協(xié)定（TISA）談判，[10]中美雙邊投資協(xié)定(BIT)談判也在加快進(jìn)行，其重點在于投資和服務(wù)貿(mào)易協(xié)定的談判，其目的在于建立更高標(biāo)準(zhǔn)的國際投資和貿(mào)易規(guī)則。目前，已有12個國家和地區(qū)參與了TPP談判，覆蓋全球GDP的50%。同時，21個世貿(mào)組織成員啟動了TISA談判，內(nèi)容覆蓋全部服務(wù)業(yè)，大多數(shù)談判參與方在金融、航運(yùn)、旅游、電子商務(wù)等領(lǐng)域已沒有外資持股比例或經(jīng)營范圍限制。[11]總之，一旦這些投資貿(mào)易新協(xié)議形成，將在很大程度上改變世界貿(mào)易規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和格局，極有可能重新構(gòu)建國際貿(mào)易和投資規(guī)則的新載體，借以制定新的世界經(jīng)濟(jì)規(guī)則。

目前我國在投資貿(mào)易新協(xié)議的談判中處于較為被動的地位，這主要是由于個別發(fā)達(dá)國家的阻擾，加之我國對外開放政策仍停留在傳統(tǒng)的WTO多邊貿(mào)易框架體制下，金融、證券、保險、法律服務(wù)等服務(wù)行業(yè)仍保留了許多限制外資準(zhǔn)入的措施，缺乏參與新一輪經(jīng)貿(mào)規(guī)則談判的基本條件。但是，由于國際間自由貿(mào)易體系具有對內(nèi)開放、對外限制的特征，因此一旦這些貿(mào)易協(xié)定達(dá)成將會對區(qū)外經(jīng)濟(jì)體構(gòu)成更高的壁壘，產(chǎn)生貿(mào)易轉(zhuǎn)移效應(yīng)，這也意味著中國貿(mào)易、投資等將面臨更大的國際競爭壓力。

面對世界貿(mào)易發(fā)展的大趨勢，中國加速推動自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)具有戰(zhàn)略意義。以建設(shè)上海等地自貿(mào)試驗區(qū)為契機(jī)進(jìn)行壓力測試，推動中國與新一輪全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系接軌，有利于為中國的全方位對外開放提供歷史性的準(zhǔn)備，把握在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定中的話語權(quán)，保障中國全球化利益。目前，上海等地自貿(mào)試驗區(qū)推出的負(fù)面清單，內(nèi)容就是針對TTP、TTIP和TISA的談判內(nèi)容進(jìn)行的測試。

（二）內(nèi)部環(huán)境的迫切需求

中國改革最基本的經(jīng)驗是以開放為改革提供壓力，以開放倒逼改革。建立自貿(mào)試驗區(qū)，一方面是轉(zhuǎn)變中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的必然要求。三十多年來，我國改革開放的政策紅利、加入WTO的制度紅利以及廉價勞動力的資源紅利正在不斷消失，在國際需求疲弱及世界經(jīng)濟(jì)形勢不穩(wěn)定的局面下，傳統(tǒng)的貨物貿(mào)易模式的缺點也逐漸暴露，我國對外貿(mào)易的質(zhì)量效益逐漸下降，亟需通過大力發(fā)展投資服務(wù)貿(mào)易促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的新形勢。據(jù)統(tǒng)計，目前中國貨物貿(mào)易已經(jīng)發(fā)展成為全球第一大國，但服務(wù)業(yè)占總GDP的比重不到50%，與發(fā)達(dá)國家的85%以上相比還有很大上升空間。

另一方面是國內(nèi)政府經(jīng)濟(jì)管理體制轉(zhuǎn)變的迫切需要。長期以來，我國政府實行的是以事前審批為主的經(jīng)濟(jì)管理體制，這種以審批制為主的管理方式在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、市場主體比較單一、開放程度較低的特殊條件下發(fā)揮過一定的積極作用，但在目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已經(jīng)較高、市場主體日益多元化和國際化的背景下暴露出一系列的弊端，重審批輕監(jiān)管的治理模式阻礙了市場在資源配置中發(fā)揮決定性的作用，導(dǎo)致資源配置和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控效率低下，也導(dǎo)致政府治理缺乏透明度，間接誘發(fā)尋租和腐敗，進(jìn)而導(dǎo)致政府公信力的下降。[12]

雖然傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)體制模式已經(jīng)暴露諸多問題，但是已經(jīng)形成某種路徑依賴，亟需通過外界的壓力來推動自身改革。通過自貿(mào)試驗區(qū)戰(zhàn)略的推進(jìn)構(gòu)建符合國際慣例的制度環(huán)境，實現(xiàn)政府職能由傳統(tǒng)的強(qiáng)調(diào)事前審批向強(qiáng)調(diào)事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，對經(jīng)濟(jì)活動的管理采取負(fù)面清單的方式，這將是未來政府管理的必然趨勢，也是符合現(xiàn)代化要求的治理理念。

四、自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的內(nèi)在邏輯：以四個自貿(mào)試驗區(qū)為例

作為一項自上而下推動的改革任務(wù)，自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)在國家層面有著系統(tǒng)的頂層設(shè)計，遵循著漸進(jìn)式改革的內(nèi)在邏輯，有著明確的試驗?zāi)繕?biāo)、行動策略、路徑選擇和發(fā)展預(yù)測，是主動適應(yīng)國際規(guī)則轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略舉措。

（一）試驗?zāi)繕?biāo)

從中國自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的背景來看，其改革初衷是通過實行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單的管理模式，擴(kuò)大服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域?qū)ν忾_放，實現(xiàn)國內(nèi)與國際投資貿(mào)易規(guī)則體系相對接，因此四個自貿(mào)試驗區(qū)的戰(zhàn)略定位都強(qiáng)調(diào)服務(wù)國家戰(zhàn)略，為全國全面深化改革和擴(kuò)大開放積累新經(jīng)驗，這個國家戰(zhàn)略本質(zhì)上就是構(gòu)建開放性經(jīng)濟(jì)新體制、新機(jī)制。[13]在總體目標(biāo)下，各個自貿(mào)試驗區(qū)也根據(jù)各自的特色分別承擔(dān)不同的試驗?zāi)繕?biāo)：廣東自貿(mào)試驗區(qū)立足推動內(nèi)地與港澳經(jīng)濟(jì)深度合作，天津自貿(mào)試驗區(qū)立足于京津冀協(xié)同發(fā)展，福建自貿(mào)試驗區(qū)立足于深化兩岸經(jīng)濟(jì)合作，上海自貿(mào)試驗區(qū)則是推動“一帶一路”建設(shè)和長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展（見表1）。

（二）行動策略

作為一項全新的改革試驗，遵循著漸進(jìn)式改革范式，由點到面，由局部到全面，既能防范風(fēng)險，又能達(dá)到改革目標(biāo)。因此，自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)之初，國家便選擇最具基礎(chǔ)和條件的上海作為試點，并且出于風(fēng)險的考慮，僅選擇上海四個海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)進(jìn)行試驗。經(jīng)過一年多的試驗，雖然出臺了一系列創(chuàng)新舉措，取得了一些成效，仍然面臨很多制約，未能充分實現(xiàn)國家的戰(zhàn)略使命。于是，2014年底，在廣東、天津、福建特定區(qū)域再設(shè)三個自貿(mào)試驗區(qū)。

由表1可以發(fā)現(xiàn)，目前四個自貿(mào)試驗區(qū)區(qū)域面積相近，都在120平方公里左右，并且都包含三個以上片區(qū)，實施范圍已經(jīng)突破了海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的界限，更加有利于高端服務(wù)業(yè)的開放和發(fā)展。雖然各個自貿(mào)試驗區(qū)面積有限，但均有各自的輻射區(qū)域。上海自貿(mào)試驗區(qū)輻射長三角區(qū)域，廣東自貿(mào)試驗區(qū)輻射珠三角經(jīng)濟(jì)群，天津自貿(mào)試驗區(qū)輻射京津冀區(qū)域，福建自貿(mào)試驗區(qū)則面向海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)。

（三）路徑選擇

從路徑選擇上看，不同于以往開發(fā)區(qū)的政策優(yōu)惠模式，自貿(mào)試驗區(qū)推進(jìn)的著力點是以根本性變革為重點的 “制度創(chuàng)新”。按照自貿(mào)試驗區(qū)的功能定位，這種制度創(chuàng)新可以分為兩類：一是基于“體制改革”的制度創(chuàng)新，包括準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理模式、商事登記制度改革、事中事后監(jiān)管等，積極營造國際化、市場化、法治化的制度環(huán)境；二是基于“開放升級”的制度創(chuàng)新，基本實現(xiàn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)、金融服務(wù)和區(qū)域合作發(fā)展全覆蓋，逐步放開以前禁止或限制開放的領(lǐng)域，對接國際投資貿(mào)易新協(xié)定。在具體改革舉措上，各個自貿(mào)試驗區(qū)各有側(cè)重，根據(jù)自身特色充實新的試驗內(nèi)容。

（四）發(fā)展前景

從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，自貿(mào)試驗區(qū)試點的各項“制度創(chuàng)新”將逐步在全國推廣，將成為一種“新常態(tài)”。[14]而隨著自貿(mào)試驗區(qū)試點范圍逐步擴(kuò)展到全國，其“制度創(chuàng)新高地”的優(yōu)勢也將逐漸減弱，因為隨著我國對外開放新體制的構(gòu)建，最終全國的政策、做法將逐漸趨同，這也就意味著與國際投資貿(mào)易通行規(guī)則相接軌的目標(biāo)基本實現(xiàn)。

五、建設(shè)自貿(mào)試驗區(qū)中存在的問題與挑戰(zhàn)

雖然目前自貿(mào)試驗區(qū)戰(zhàn)略已經(jīng)取得了較大的進(jìn)展，但與預(yù)期的目標(biāo)還有差距，存在一些問題。

（一）部分區(qū)域功能定位相互重疊

現(xiàn)有的四個自貿(mào)試驗區(qū)在改革的主要任務(wù)方面存在重點與主線不突出的問題，[15]導(dǎo)致各個自貿(mào)試驗區(qū)之間的功能區(qū)分不夠明顯，不同自貿(mào)試驗區(qū)的定位相互重疊，沒有完全做到協(xié)同發(fā)展。例如，上海自貿(mào)試驗區(qū)陸家嘴金融片區(qū)與廣東自貿(mào)試驗區(qū)前海蛇口片區(qū)兩者在金融對外開放方面具有一定的重疊性。同一自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)部不同片區(qū)在功能上也存在一定的重疊，例如，上海外高橋港區(qū)和洋山港保稅區(qū)都開展國際航運(yùn)服務(wù)，這可能導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)的競爭，一旦形成惡性競爭，將不利于自貿(mào)試驗區(qū)整體的發(fā)展。

（二）對外開放功能受限制

自貿(mào)試驗區(qū)的核心在于擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對外開放，在上海自貿(mào)試驗區(qū)成立初期，改革試驗的區(qū)域范圍局限于海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，試驗任務(wù)受到很大的限制。在自貿(mào)試驗區(qū)數(shù)量增加和上海擴(kuò)區(qū)后，雖然對外開放很大一部分功能在自貿(mào)試驗區(qū)中均有所體現(xiàn)，但都不能完全到位。[16]以負(fù)面清單為例，2013版負(fù)面清單公布的190項管理措施中，禁止類38項，限制類152項，大部分限制性條件是《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》（下稱《指導(dǎo)目錄》）的“翻版”。2014版的負(fù)面清單依舊存在許多問題，沒有突破《指導(dǎo)目錄》限制，[17]2015年負(fù)面清單雖然進(jìn)一步縮減，但總體上仍然局限于六大領(lǐng)域，并沒有完全放開。金融國際化是中國自貿(mào)試驗區(qū)的一大亮點，但出于對國家經(jīng)濟(jì)安全的擔(dān)憂，資本項下可自由兌換等金融創(chuàng)新舉措“欲行又止”。

表1 四個自貿(mào)試驗區(qū)基本情況表

（三）事中事后監(jiān)管體系尚未建立

準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單的管理模式要求政府加快轉(zhuǎn)變管理方式，由注重事前審批管理轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅厥轮惺潞蟊O(jiān)管?？梢哉f，這種轉(zhuǎn)變是對政府管理理念和行為方式的一種革命。在事中事后監(jiān)管中，既要避免多重監(jiān)管，也不能出現(xiàn)監(jiān)管遺漏，尤其是金融業(yè)開放一旦失控，會導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險。因此，既要充分放開，又要監(jiān)管到位，厘清政府、市場、社會三者的邊界，這就要求監(jiān)管者對高風(fēng)險市場秩序的監(jiān)管有深刻的理解。上海市已提出了構(gòu)建事中事后監(jiān)管的基本體制，建立安全審查機(jī)制、反壟斷審查機(jī)制、企業(yè)年度報告公示制度、信用管理體系、綜合執(zhí)法體系和部門監(jiān)管信息共享機(jī)制。然而，由于這些制度僅僅屬于基本制度框架，并且制度的完善需要一定時間，因而在完善監(jiān)管細(xì)節(jié)、注意防范風(fēng)險[17]上還有很長的路要走。

（四）法律支撐有待加強(qiáng)

我國已有的國際貿(mào)易法在金融和服務(wù)業(yè)方面還很不完善，一定程度上阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。[18]目前各地自貿(mào)試驗區(qū)的施行都是以暫停相關(guān)法律的形式進(jìn)行，沒有出臺統(tǒng)一的自貿(mào)試驗區(qū)條例，這對外資而言缺乏穩(wěn)定性、公開性和透明性，外資的引進(jìn)可能會受到限制。如上海自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)的注冊公司中內(nèi)資企業(yè)占90%。根據(jù)實地調(diào)研，很多外資企業(yè)普遍認(rèn)為，不確定的事在中國不能做，要有法律保障，而自貿(mào)試驗區(qū)條例還沒實施。[19]同時，部分研究指出，由于中國實行大陸法系，國際貿(mào)易、投資領(lǐng)域的法律適用更多采用英美法系，一旦自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)發(fā)生法律糾紛如何解決、上訴法院如何定位等，也是亟待解決的法律框架問題。[8]此外，在事前審批放開和加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管方面尚需相關(guān)法律法規(guī)跟進(jìn)，否則，許多改革舉措將停留在口頭上。

六、自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的對策建議

雖然中國自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)正處于探索試驗階段，但自貿(mào)試驗區(qū)所代表的開放和改革是不可阻擋的趨勢，它對中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級具有重要的樣本意義。

（一）形成多個自貿(mào)試驗區(qū)互補(bǔ)競爭的格局

從 “為全面深化改革和擴(kuò)大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗”出發(fā)，結(jié)合各地優(yōu)勢與國家需要，在現(xiàn)有自貿(mào)試驗區(qū)試點的基礎(chǔ)上，適時增設(shè)若干個自貿(mào)試驗區(qū)，在不同區(qū)域、不同領(lǐng)域進(jìn)行壓力測試是必要的。其中，在進(jìn)行頂層設(shè)計時，一方面，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)自貿(mào)試驗區(qū)的核心是制度創(chuàng)新，與政策優(yōu)惠的開發(fā)區(qū)模式相區(qū)分，以避免制造區(qū)域間新的不平等問題；另一方面，應(yīng)當(dāng)注意各自貿(mào)試驗區(qū)的差異化功能定位，在進(jìn)行功能規(guī)劃時，既要避免功能重疊和惡性競爭，又要充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，在分工合作中分擔(dān)改革壓力，完成國家戰(zhàn)略使命。[20]

（二）賦予自貿(mào)試驗區(qū)更多的改革試驗政策

既然中國自貿(mào)試驗區(qū)是兼顧“開放升級”和“體制改革”功能的系統(tǒng)試驗區(qū)，國家有關(guān)部委就應(yīng)在守住底線的前提下，大膽賦予自貿(mào)試驗區(qū)更多的改革開放先行先試政策。上海自貿(mào)試驗區(qū)設(shè)立初期，一些部委的開放改革的配套政策及措施還未到位，上海方面只能被動等待。在新增三家自貿(mào)試驗區(qū)后，相信地方省市在自貿(mào)試驗區(qū)試行政策的爭取上會有更大的話語權(quán)。

（三）建立科學(xué)有效的事中事后監(jiān)管模式

自貿(mào)試驗區(qū)的改革成效很大程度上取決于科學(xué)有效的事中事后監(jiān)管模式的建立和完善。下一步，中國自貿(mào)試驗區(qū)可以借鑒發(fā)達(dá)國家的成功做法，建立健全企業(yè)信用信息系統(tǒng)，借助統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)信息平臺創(chuàng)新和升級監(jiān)督手段，加強(qiáng)部門間的聯(lián)合監(jiān)管和信息共享，完善法律法規(guī)建設(shè)，實現(xiàn)依法高效監(jiān)管，逐步建立與國際投資貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的制度框架體系。

七、結(jié)語

建立中國自貿(mào)試驗區(qū)是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化新規(guī)則發(fā)展趨勢，積極主動對外開放的一項重大舉措，已經(jīng)超越一般意義上的自貿(mào)試驗區(qū)，而被賦予“開放升級”和“體制改革”的雙重功能，既承擔(dān)著為我國服務(wù)業(yè)對外開放探索新路徑的使命，也肩負(fù)著以開放倒逼改革，建立與國際投資貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的制度框架體系的重任。

自貿(mào)試驗區(qū)戰(zhàn)略的推進(jìn)既是為了應(yīng)對國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則的壓力，也是轉(zhuǎn)變國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的迫切需求，更是傳統(tǒng)政府經(jīng)濟(jì)管理體制改革的必然要求。在推進(jìn)過程中應(yīng)遵循漸進(jìn)式改革的總體思路，由點到面，由局部到全面，逐步推進(jìn)。從長遠(yuǎn)來看，隨著自貿(mào)試驗區(qū)經(jīng)驗逐步推廣到更大的范圍乃至全國，自貿(mào)試驗區(qū)的使命也將完成。但在目前建設(shè)過程中，仍然存在功能定位不明晰、開放措施力度不大、事中事后監(jiān)管體系不完善等問題，如何解決這些問題可能是下一階段自貿(mào)試驗區(qū)的研究重點。

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