錢文杰

(浙江工商大學(xué) 法學(xué)院, 浙江 杭州 310018)

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反思與探索:跨行政區(qū)劃的司法管轄改革研究*

錢文杰

(浙江工商大學(xué) 法學(xué)院, 浙江 杭州 310018)

在司法改革背景下，對現(xiàn)行司法管轄制度進(jìn)行了審視和評(píng)判，并在此基礎(chǔ)上分析了跨行政區(qū)劃司法管轄改革的必要性和可行性，最后提出對《憲法》101、104條的具體修改，增加《人民法院組織法》之修法空間；對跨行政區(qū)劃的司法管轄法院設(shè)置進(jìn)行具體設(shè)計(jì)，并對各級(jí)法院的院長和法官的產(chǎn)生辦法、經(jīng)費(fèi)保障等展開具體討論。

跨行政區(qū)劃; 司法管轄; 改革

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，兩個(gè)“一破一立”的姊妹篇，價(jià)值追求上緊密相連，內(nèi)容設(shè)置上循序漸進(jìn)，共同規(guī)劃“全面小康”、“法治中國”等藍(lán)圖。

兩個(gè)《決定》，先后提出“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”、“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院”之規(guī)定之后，“跨行政區(qū)劃的司法管轄”應(yīng)運(yùn)而生，成為新一輪司法改革的亮點(diǎn)和難點(diǎn)。中央層面的政策、方針雖然本身并不具備法律效力，但卻是指引立法、司法等實(shí)踐的靈活性標(biāo)桿?？缧姓^(qū)劃的司法管轄，著眼于消除司法地方化、行政化之頑疾，旨在確保司法權(quán)的獨(dú)立、公正行使。新形勢下新挑戰(zhàn)，民眾權(quán)利意識(shí)的覺醒，司法公正呼聲的高漲等對司法改革的深入性、創(chuàng)新性等要求越來越高。如此背景下的跨行政區(qū)劃司法管轄改革，既是當(dāng)前司法改革深化、創(chuàng)新的一項(xiàng)具體表現(xiàn)，更是回應(yīng)民眾期待、重塑司法公信的一次有益探索。

一、現(xiàn)實(shí)的反思：現(xiàn)行司法管轄制度的審視與評(píng)判

“立足現(xiàn)實(shí)，放眼未來”，否則設(shè)想終變幻想，希望終變奢望。透視我國司法管轄的現(xiàn)狀：以區(qū)劃管轄為主，跨區(qū)管轄為輔；以地方管轄為主，以專門管轄為輔。區(qū)劃管轄和跨區(qū)管轄、地方管轄和專門管轄分工配合、相輔相成。在具體實(shí)踐中，區(qū)劃管轄和地方管轄造成的司法地方化、行政化愈演愈烈，司法地方保護(hù)主義滋生蔓延，司法甚至成為了地方政府、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“保護(hù)傘”。

(一)現(xiàn)行司法管轄制度的展開

1.區(qū)劃管轄制度

司法區(qū)劃管轄，主要是指地方法院按照地方行政區(qū)劃設(shè)置進(jìn)行設(shè)置，并對該區(qū)域內(nèi)的人、財(cái)、物等進(jìn)行“屬地管轄”。法院系統(tǒng)與行政機(jī)關(guān)在地域分布上相互映襯，司法管轄區(qū)與行政管轄區(qū)高度吻合*根據(jù)裁判文書網(wǎng)的法院公布，內(nèi)陸地區(qū)除開軍事法院外，最高院、高院、中院和基層法院共有3 510個(gè)法院，一級(jí)法院與一級(jí)政府相對應(yīng)存在的共有3 234個(gè)，所占比例為92.13%。。在法院人、財(cái)、物等或是顯性或是隱性的受制于地方權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、黨委領(lǐng)導(dǎo)的桎梏下，例如在行政訴訟中，當(dāng)行政機(jī)關(guān)成為被告，司法的行政干預(yù)壓力大；在民事訴訟中，當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟(jì)支柱企業(yè)成為被告，司法的地方保護(hù)形勢嚴(yán)峻。

2.跨區(qū)管轄制度

司法跨區(qū)管轄，是指突破傳統(tǒng)的地方行政區(qū)劃設(shè)置，打破司法管轄區(qū)與行政管轄區(qū)之間的對應(yīng)平衡，一整套行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)不一定對應(yīng)一整套司法機(jī)關(guān)體系，而是將不同行政區(qū)域的法律事務(wù)集中于特定司法機(jī)構(gòu)管轄。我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代背景下的專門法院管轄即采這種模式[1]，按照特定的組織或特定范圍的案件設(shè)置的司法機(jī)關(guān)。例如四個(gè)直轄市的中級(jí)法院、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)法院、知產(chǎn)、海事、鐵路、林區(qū)、礦區(qū)、墾區(qū)法院等實(shí)行的是跨區(qū)司法管轄模式，見表1。

表1 跨區(qū)司法管轄法院統(tǒng)計(jì)表

②分別是：遼河中院、基層法院；九華山風(fēng)景區(qū)基層法院；湖北漢中中院；海南第一、第二中院；東莞第一、第二、第三基層法院；江門第一、第二基層法院。

(二)現(xiàn)行司法管轄制度的比較

1.區(qū)劃管轄較跨區(qū)管轄的高維權(quán)率

司法救濟(jì)作為公民權(quán)利救濟(jì)的最后保障，司法公信力和司法權(quán)威性卻未奠定。尤其是在區(qū)劃管轄中，筆者以裁判文書網(wǎng)的公開判決文書為依托，隨機(jī)選取了區(qū)劃管轄法院中的中級(jí)法院100個(gè)裁判文書，二審申請、再審申請的比例高達(dá)67%；相反的是，隨機(jī)選取了跨區(qū)管轄法院中的中級(jí)法院100個(gè)裁判文書，二審申請、再審申請的比例僅為27%。區(qū)劃管轄較跨區(qū)管轄的高維權(quán)率(二審、再審申請等)，凸顯區(qū)跨管轄產(chǎn)生的低下司法效益。以行政訴訟為例，區(qū)劃管轄下的高上訴率、高上訪率等成為法院和法官久治不愈的心病。

2.區(qū)劃管轄較跨區(qū)管轄的高糾錯(cuò)率

司法活動(dòng)作為一項(xiàng)社會(huì)性、參與型的評(píng)判活動(dòng)，錯(cuò)誤在所難免，但應(yīng)保持合理的限度，堅(jiān)守司法正義這一司法活動(dòng)的生命線。因此司法權(quán)力的運(yùn)行和機(jī)構(gòu)的設(shè)置中，沒有專門的糾錯(cuò)機(jī)制。筆者隨機(jī)選取的200個(gè)法院裁判中，區(qū)劃管轄中級(jí)法院的二審改判、發(fā)回重審的比例高達(dá)36%；與之對應(yīng)的是，跨區(qū)管轄中級(jí)法院的二審改判、發(fā)回重審的比例僅為16%。區(qū)劃管轄較跨區(qū)管轄的高糾錯(cuò)率(改判、重審等)，再次凸顯了區(qū)跨管轄產(chǎn)生的低下司法效益。在司法資源的效益化和司法權(quán)威的塑造化中，雙雙受挫。

二、改革的論證：跨行政區(qū)劃司法管轄改革的必要性和可行性

跨行政區(qū)劃的司法管轄改革，既有中央層面的政策指引，旨在打破司法的地方化、行政化之瓶頸，實(shí)現(xiàn)司法資源的優(yōu)化配置，跨區(qū)司法管轄的必要性和生命力等與其緊密相連；又有國內(nèi)國外跨區(qū)司法管轄的考察借鑒，為國內(nèi)跨區(qū)司法管轄改革的深化和展開提供可行性的經(jīng)驗(yàn)啟迪，以期實(shí)現(xiàn)跨區(qū)司法管轄的本土化擴(kuò)建。

(一)跨行政區(qū)劃司法管轄的必要性

1.司法去地方化

司法地方化即指司法受制于地方利益，為地方所“綁架”，呈現(xiàn)出一種“脫法現(xiàn)象”，地方法院淪落為地方衙門，司法的獨(dú)立、公正等內(nèi)涵與本質(zhì)淪喪。司法地方化的表現(xiàn)出循序漸進(jìn)的“三步走”戰(zhàn)略：首先是組織結(jié)構(gòu)上，作為統(tǒng)一司法體系一部分的地方法院，人、財(cái)、物等受限于地方權(quán)力，各級(jí)法院由同級(jí)人大產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)和報(bào)告工作，司法經(jīng)費(fèi)的取得則由同級(jí)政府決定。其次是管轄范圍上，行政管轄與司法管轄高度重合，行政與司法結(jié)合利益共同體，面對政府行政權(quán)力的不斷擴(kuò)張，使得屬地管轄普遍原則下的司法自治性裂變?yōu)樾姓綄傩?。再者是價(jià)值追求上，不惜以犧牲司法公正而追求地方利益，司法活動(dòng)圍繞地方政府大局、服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。其中，地方人大多是扮演地方利益權(quán)衡者、協(xié)調(diào)者的角色，司法的地方保護(hù)主義屢禁不止。在東北某地法院中，甚至出現(xiàn)如遇經(jīng)濟(jì)審判涉及本地國有企業(yè)時(shí)，立案和判決執(zhí)行都得經(jīng)政府審批的荒誕情形。

跨區(qū)司法管轄，打破了一級(jí)行政與一級(jí)司法的衡平機(jī)制，司法管轄突破地方行政束縛。首先是在組織結(jié)構(gòu)上，人事安排上建立法官統(tǒng)一由省(區(qū)市)提名、管理并按法定程序任免的機(jī)制，經(jīng)費(fèi)保障上建立省以下地方法院經(jīng)費(fèi)由省級(jí)政府財(cái)政部門統(tǒng)一管理的機(jī)制。其次是管轄范圍上，跨區(qū)管轄推動(dòng)司法管轄范圍的的有限擴(kuò)張，實(shí)現(xiàn)司法不受制于所在城市的行政區(qū)劃限制，一定程度擺脫地方行政對司法形成的干擾。再者是價(jià)值追求上，司法的跨區(qū)管轄秉承其謙抑性，鍛造其權(quán)威性，追求司法的公平與正義，努力做到司法活動(dòng)“不唯上，不唯虛，不護(hù)犢，不失真；只唯實(shí)，只循法”。

2.司法去行政化

司法行政化即是指以行政方式運(yùn)作司法，將法院、法官及司法判斷過程納入行政體制的命令與服從關(guān)系之中，使司法被行政“格式化”的變態(tài)現(xiàn)象[2]。司法活動(dòng)其本質(zhì)是法律適用過程，而行政作為一項(xiàng)社會(huì)管理活動(dòng)，兩者在目的、構(gòu)造、方法、機(jī)理、效果等方面存在較大差異，亦決定了司法、行政各自運(yùn)行的內(nèi)在規(guī)律性*龍宗智教授從目的與價(jià)值、權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)、操作方法、權(quán)力內(nèi)部構(gòu)造、行為效果五個(gè)方面比較了行政與司法的主要區(qū)別。參見龍宗智、袁堅(jiān)：《深化改革背景下對司法行政化的遏制》，載《法學(xué)研究》2014年第1期，第133頁。早在1998年，孫笑俠教授就在《法學(xué)》雜志刊文《司法權(quán)的本質(zhì)是判斷權(quán)——司法權(quán)與行政權(quán)的十大區(qū)別》，系統(tǒng)全面的闡述了司法與行政的區(qū)別，旨在突出強(qiáng)調(diào)司法與行政各自權(quán)力運(yùn)行時(shí)的特殊要求和特有規(guī)律。。司法的行政化，主要表現(xiàn)為：首先是組織結(jié)構(gòu)上的行政化，法官人事制度效仿公務(wù)人員的“金字塔式”管理模式，其福利待遇取決于行政級(jí)別，人事制度呈現(xiàn)出高度的行政化；由于法院財(cái)、物依賴于地方財(cái)政，受限于地方政府，導(dǎo)致司法自覺或不自覺地圍繞行政；上下級(jí)法院間理想的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、審級(jí)監(jiān)督、審判獨(dú)立圖景，在考核評(píng)優(yōu)、業(yè)務(wù)管理、人事安排等司法實(shí)踐中異化為司法的類行政化*上級(jí)法院通過考核評(píng)優(yōu)、業(yè)務(wù)管理、人事安排等影響下級(jí)法院，造成上下級(jí)法院間的事實(shí)行政關(guān)系。。其次是司法審判的行政化，審判委員會(huì)改革步履蹣跚，“法官審而不判，領(lǐng)導(dǎo)判而不審”是典型的行政式幕后運(yùn)籌，司法的行政性結(jié)構(gòu)下審判委員會(huì)“一把手”的個(gè)人意見多能成為事實(shí)性的最終意見；院長、庭長的個(gè)案化行政干預(yù)，通過個(gè)案審批機(jī)制、多元協(xié)商機(jī)制等，促使司法活動(dòng)的“唯長官意志”。再次是目的價(jià)值上的行政化，要求貫徹“司法為服務(wù)地方大局”之理念，突出司法活動(dòng)法律效果、政治效果、社會(huì)效果的多元統(tǒng)一，“能動(dòng)司法”被過分夸大成為一種社會(huì)管理渠道，使得法院在對自身的功能定位和價(jià)值追求認(rèn)識(shí)上產(chǎn)生偏頗。

跨區(qū)司法管轄的改革“利劍直指”去司法地方化之頑疾，但是其作為司法改革宏偉計(jì)劃的一項(xiàng)子工程、子系統(tǒng)，仍能產(chǎn)生“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的實(shí)效?？鐓^(qū)管轄的司法去行政化，首先是在組織結(jié)構(gòu)上，法院人、財(cái)、物的管理實(shí)現(xiàn)有限度地脫離地方政府、財(cái)政，管理模式上采用扁平化管理機(jī)制，割裂行政干預(yù)。其次是在司法審判上，跨區(qū)司法管轄是對行政管轄范圍的有限突破，進(jìn)一步收縮地方行政干預(yù)的既存空間，在此基礎(chǔ)上深化審委會(huì)制度改革，消除個(gè)案審批機(jī)制、多元協(xié)商機(jī)制等，強(qiáng)化終身負(fù)責(zé)機(jī)制、錯(cuò)案追責(zé)機(jī)制等，根除審、判分離的類行政化管理模式。再次是目標(biāo)價(jià)值上，跨區(qū)司法管轄使得“服務(wù)地方大局”之說成為一個(gè)偽命題，司法活動(dòng)與地方政府二者間的利益鏈條被切斷，地方行政化干擾的路徑被阻斷，確保司法活動(dòng)尊重事實(shí)、遵循法律，恪守司法公平與正義的目標(biāo)價(jià)值。

3.司法資源優(yōu)化

司法資源優(yōu)化即是指實(shí)現(xiàn)司法資源的優(yōu)化配置，解決法院“案多人少忙不完，人多案少閑得慌”的矛盾。海南省作為中央確定的全國6個(gè)司法體制改革試點(diǎn)省份之一，其中?？谑?、三亞市承擔(dān)了全省36%和17%的司法案件，年人均辦案150件左右，而五指山、保亭等地法官年人均辦案50件左右[3]，司法資源配置的不均衡現(xiàn)象嚴(yán)重，而這種不平衡在西部偏遠(yuǎn)落后地區(qū)更為嚴(yán)重。司法跨區(qū)管轄，實(shí)現(xiàn)司法管轄與行政區(qū)劃的適度分離，可在充分考慮地方法院年受案數(shù)、辦案基礎(chǔ)、管轄范圍等客觀性條件的前提下，探索法院間的合并或司法轄區(qū)的擴(kuò)張等，化解司法資源地區(qū)性失衡的難題。在有限的司法資源范圍內(nèi)，通過跨區(qū)司法管轄的改革推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)司法資源的有效重組和合理分配，形式上化解司法“案多人少、人少案多”之矛盾，實(shí)質(zhì)上則是提高了司法活動(dòng)的準(zhǔn)確性和權(quán)威性，個(gè)案所消耗的有效司法時(shí)間增加，一定程度上保證了司法活動(dòng)的嚴(yán)謹(jǐn)和規(guī)范。而正如筆者通過隨機(jī)抽樣分析得出的結(jié)論所示，區(qū)劃管轄較之跨區(qū)管轄而帶動(dòng)的高維權(quán)率、引發(fā)的高糾錯(cuò)率等，既是對司法裁判權(quán)威性和公信力的挑戰(zhàn)，亦是有限司法資源的浪費(fèi)，甚至助長了民眾的“信訪不信法”勢焰?？鐓^(qū)司法管轄改革的深化，突破了地方保護(hù)主義之牢籠，促進(jìn)了司法資源配置的最優(yōu)化和司法效率的最大化。法治建設(shè)回歸正途，牢固堅(jiān)守司法活動(dòng)的公平正義這一生命線，重塑司法的權(quán)威性，提升司法的公信力。

(二)跨行政區(qū)劃司法管轄的可行性

1.跨區(qū)司法管轄的本土經(jīng)驗(yàn)

與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄，司法實(shí)踐中不乏典型。考察我國的專門法院制度*專門法院的出現(xiàn)受到各國司法實(shí)際、歷史傳統(tǒng)、地域劃分等所種因素影響，作為法律現(xiàn)代化的產(chǎn)物，已為世界各國所普遍接受。，直轄市中院、開發(fā)區(qū)法院、海事、鐵路、兵團(tuán)、礦區(qū)等專門法院在管轄范圍上或者是沒有與之相對應(yīng)的行政區(qū)劃，或者是一定程度突破了行政區(qū)劃，見表2。

表2 突破行政區(qū)劃司法管轄的法院分布

法院與行政區(qū)劃不對應(yīng)，因此并無相應(yīng)的一級(jí)黨委、政府和人大系統(tǒng)。法院院長的產(chǎn)生皆由上級(jí)人大選舉產(chǎn)生，法院財(cái)物的來源皆由上級(jí)財(cái)政供應(yīng)，一定程度上遏制了司法的地方保護(hù)主義，直轄市中院、開發(fā)區(qū)法院等的組成結(jié)構(gòu)即是如此。新疆建設(shè)兵團(tuán)法院的設(shè)立，主要是出于國家邊境“黨政軍企”合一的體制考慮，同其他諸如湖北漢中中院、海南省第一、第二中院、九華山風(fēng)景區(qū)法院等，并無與之相對應(yīng)的行政區(qū)劃存在。

法院司法管轄突破行政區(qū)劃限制，表現(xiàn)為司法權(quán)較之行政權(quán)而獨(dú)立存在的擴(kuò)張性。海事法院的設(shè)置，以河流為坐標(biāo)劃分，司法管轄隨河流游動(dòng)而擴(kuò)張。以上海海事法院為例，管轄地域?yàn)榻K及上海沿海海域(包括洋山深水港及周邊海域)和長江水道口以下通海水域，司法管轄與行政管理并無直接聯(lián)系，一定程度消除了行政干預(yù)。又如鐵路法院的設(shè)置，以鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)為依據(jù)而劃分，突破了行政區(qū)劃的限制。北京鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院，具體管轄著北京、天津、石家莊三個(gè)鐵路基層法院。

司法改革漸入深水區(qū)，鞏固專門法院，探究跨區(qū)管轄，汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，積極回應(yīng)建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度的大眾呼聲，著力于司法去地方化、去行政化之努力，是司法改革的方向和要求。

2.域外司法管轄的有益啟迪

司法權(quán)的獨(dú)立性、謙抑性與行政權(quán)的管理性、擴(kuò)張性之矛盾沖突并非是中國特色，司法去地方化、去行政化和資源優(yōu)化配置等改革伴隨著世界各國的法治現(xiàn)代化進(jìn)程。法治發(fā)達(dá)國家紛紛摸索、形成了各具特色的法院組織體系和司法管轄體制，為我國的跨區(qū)司法管轄改革提供了有益啟示。

英美法系：美國法院系統(tǒng)是由聯(lián)邦法院系統(tǒng)和州法院系統(tǒng)組成。50個(gè)州、哥倫比亞特區(qū)及境外領(lǐng)土被劃分為94個(gè)司法轄區(qū)，每個(gè)司法轄區(qū)則設(shè)置一所聯(lián)邦地區(qū)法院，13個(gè)聯(lián)邦上訴法院管轄著94個(gè)聯(lián)邦地區(qū)法院上訴案件。州法院則會(huì)結(jié)合轄區(qū)面積、案件數(shù)量、司法資源等設(shè)置1個(gè)或多個(gè)上訴法院*以伊利諾伊州為例，它共劃分22個(gè)司法轄區(qū)，大部分都是跨縣的司法轄區(qū)，在此基礎(chǔ)上，又劃分5個(gè)上訴管轄區(qū)。。司法機(jī)關(guān)的設(shè)置與行政管轄的區(qū)劃在范圍、數(shù)量等方面各自獨(dú)立。英國法院系統(tǒng)是由基層法院、最高法院和上議院三級(jí)組成，基層法院(地方法院)按照案件性質(zhì)又區(qū)別開來審理民事案件的郡法院和審理刑事案件的治安法院。郡法院的司法管轄范圍，依訴訟便利原則劃分而獨(dú)立于地方政府；治安法院雖然是依照行政區(qū)劃設(shè)立，每個(gè)郡設(shè)立了若干所治安法院。但是在全國范圍內(nèi)對刑事法院進(jìn)行了六大大巡回審判區(qū)的劃分，依巡回審判區(qū)內(nèi)法院所在城市的大小進(jìn)行了一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)審判中性的區(qū)分，一定程度避免依行政區(qū)劃設(shè)立治安法院造成的司法地方保護(hù)主義*六個(gè)巡回審判區(qū)，即中部和牛津巡回區(qū)、東部巡回區(qū)、北部巡回區(qū)、東南巡回區(qū)、威爾士和吉斯特巡回區(qū)和西部巡回區(qū)。其中一級(jí)審判中心設(shè)在全國的24個(gè)較大城市，二級(jí)審判中心設(shè)在10多個(gè)小城市，三級(jí)審判中心設(shè)在46個(gè)城鎮(zhèn)。。

大陸法系：法國作為單一制國家，司法體系中有兩個(gè)各自獨(dú)立的法院系統(tǒng)，即普通法院系統(tǒng)和行政法院系統(tǒng)。普通法院負(fù)責(zé)私權(quán)主體間的紛爭，初審法院中又依特定事務(wù)、專業(yè)類別等具體劃分出大審法院、小審法院、近民法院、專門法院等，但并非與行政區(qū)劃相一致。例如，大審法院作為最重要的民事、刑事一審法院，原則上按省而設(shè)，但并不絕對。上訴法院作為其二審管轄法院，有的僅管轄1個(gè)省，有的則管轄2～4個(gè)省，甚至管轄5～6個(gè)省，主要取決于歷史傳統(tǒng)、轄區(qū)面積、案件數(shù)量等因素。行政法院負(fù)責(zé)私權(quán)個(gè)體與公權(quán)主體間的紛爭，38個(gè)行政初審法院和8個(gè)行政上訴法院都是實(shí)行跨區(qū)管轄。德國作為聯(lián)邦制國家，國家司法是由聯(lián)邦司法和州司法系統(tǒng)構(gòu)成。聯(lián)邦法院在地理分布上比較分散，且不同層級(jí)法院選址較為靈活，呈現(xiàn)就近分布趨勢，跨縣市和跨區(qū)劃成為一種常態(tài)。以巴伐利亞行政區(qū)為例，作為7個(gè)行政區(qū)里最南的一個(gè)，分為3個(gè)獨(dú)立市、20個(gè)縣，但是只對應(yīng)6個(gè)聯(lián)邦普通法院，其中4個(gè)聯(lián)邦普通法院則集中管轄了16個(gè)縣市[4]。州法院的設(shè)立是由州議會(huì)決定，遵循訴訟便利原則，造成了與行政區(qū)劃的適度分離。

無論是英美法系還是大陸法系，亦或是聯(lián)邦制國家還是單一制國家。法治現(xiàn)代化進(jìn)路中，客觀上受各國歷史傳統(tǒng)、社會(huì)發(fā)展、司法實(shí)踐等因素影響，主觀上司法的實(shí)質(zhì)獨(dú)立、訴訟便利等價(jià)值引導(dǎo)，司法管轄與行政區(qū)劃并非是狹隘的一一對應(yīng)，司法管轄呈現(xiàn)出較行政區(qū)劃而言的靈活性和擴(kuò)張性。司法管轄的行政區(qū)劃突破，對于推動(dòng)依法獨(dú)立公正行使司法權(quán)有著重要的意義。

三、出路的探索：跨行政區(qū)劃司法管轄改革的宏觀調(diào)控與微觀把握

改革即是破舊立新，既需要宏觀上的思想指引、原則指導(dǎo)等；又需要微觀上的具體方案、制度設(shè)計(jì)等?？缧姓^(qū)劃司法管轄改革的出路探索中，宏觀上應(yīng)當(dāng)牢固上下聯(lián)動(dòng)、循序漸進(jìn)等思想指引，堅(jiān)持適度分離、訴訟便利等原則指導(dǎo)；微觀上通過修法以證成、轄區(qū)劃分以推進(jìn)、法院設(shè)置以落實(shí)等深入推進(jìn)。

(一)跨行政區(qū)劃司法管轄改革的宏觀調(diào)控

1.思想上的指導(dǎo)

跨行政區(qū)劃的司法管轄改革中，思想作為行動(dòng)之先導(dǎo)、指南發(fā)揮著統(tǒng)一規(guī)劃和布局全景的功效，具體可描述為“上下聯(lián)動(dòng)、循序漸進(jìn)、總結(jié)再展開”?！吧舷侣?lián)動(dòng)”是自上而下和自下而上改革路徑的統(tǒng)一體，確保自上而下理想主義、歸納總結(jié)與自下而上經(jīng)驗(yàn)主義、演繹推理間的相互聯(lián)動(dòng)。自上而下的方針指引和政策支持，提供了跨區(qū)司法管轄改革的強(qiáng)力后盾，自下而上的實(shí)踐探索和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)*回顧我國的幾大部門行政法，制定出臺(tái)都是采取自下而上的模式，由地方推動(dòng)中央，如《行政處罰法》、《行政許可法》中的很多制度都是通過地方創(chuàng)新性探索，后推動(dòng)全國統(tǒng)一《行政許可法》、《行政處罰法》的制定，地方性實(shí)踐為統(tǒng)一的全國性立法做了大量的經(jīng)驗(yàn)積累。，提供了全國范圍內(nèi)跨區(qū)司法管轄改革展開的一手資料，二者相輔相成。“循序漸進(jìn)”的展開跨區(qū)司法管轄改革，只因其牽涉的主體廣泛、夾雜的利益復(fù)雜、產(chǎn)生的影響巨大等，切忌揠苗助長，強(qiáng)調(diào)以點(diǎn)及面、由表及里的層層遞進(jìn)。要求以點(diǎn)及面，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持地域差異性的基礎(chǔ)上展開試點(diǎn)工作，綜合考慮地方經(jīng)濟(jì)、政治、文化和歷史傳統(tǒng)等因素；要求由表及里，應(yīng)當(dāng)透過政治、經(jīng)濟(jì)、歷史傳統(tǒng)等體制外因素，充分考慮試點(diǎn)地區(qū)的司法資源配置、隊(duì)伍素質(zhì)、業(yè)務(wù)數(shù)量等因素，保證試點(diǎn)地區(qū)選取的典型性和增強(qiáng)試點(diǎn)結(jié)果比較的說服力?！翱偨Y(jié)再展開”是對司法改革永無止境規(guī)律的把握。跨區(qū)司法管轄改革亦有其自身的規(guī)律，遵循其規(guī)律有利于克服司法改革中的方向不明、活力不夠和動(dòng)力不足等?？偨Y(jié)是對經(jīng)驗(yàn)的汲取和對教訓(xùn)的反思，展開是改革的深入化和推廣的擴(kuò)大化，是跨區(qū)司法管轄改革內(nèi)在要求。

2.原則上的指引

各國跨行政區(qū)劃的司法管轄改革探索，紛紛是響應(yīng)法治主題和傳遞本國特色，背后皆是有明確的原則指引。我國跨行政區(qū)劃司法管轄改革的指導(dǎo)原則應(yīng)包含“適度分離原則、訴訟便利原則和資源優(yōu)化配置原則”?！斑m度分離原則”是指司法轄區(qū)與行政區(qū)劃的適當(dāng)分離，在依據(jù)特定標(biāo)準(zhǔn)、考慮多重因素、試點(diǎn)多個(gè)地區(qū)的基礎(chǔ)上，重新調(diào)整司法管轄的范圍。行政區(qū)劃作為單一制的國家的基本組成單位，如果一味強(qiáng)調(diào)司法管轄與行政區(qū)劃完全脫離的激進(jìn)式改革，將是脫離現(xiàn)實(shí)和國情的天馬行空。比如法院設(shè)置、人員組成、管理監(jiān)督等問題將面臨巨大挑戰(zhàn)，況且法、德等國的司法管轄改革中堅(jiān)持與行政區(qū)劃的有限脫離、適度脫離也取得了成功?！霸V訟便利原則”作為羅馬法帝王原則誠實(shí)信用的衍生品，旨在方便訴訟當(dāng)事人的參訴和方便司法機(jī)關(guān)的斷案?？鐓^(qū)司法管轄的改革，一方面應(yīng)當(dāng)把握機(jī)遇，對現(xiàn)階段中訴訟不便利的司法管轄區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整，如溫州市中院距離浙江省高院300多km，來回高速自駕就需花費(fèi)8個(gè)多小時(shí)，更別說交通不便的偏遠(yuǎn)地區(qū)，無形中增加司法機(jī)關(guān)和當(dāng)事人的訴訟成本；另一方面恪守原則，對跨區(qū)司法管轄的具體設(shè)計(jì)應(yīng)充分考慮訴訟成本因素，盡可能多降低訴訟成本，提高司法為民服務(wù)質(zhì)量?！百Y源優(yōu)化配置”是市場經(jīng)濟(jì)中資源配置的理想目標(biāo)，法治效益的提升亦要求司法資源的優(yōu)化配置?？鐓^(qū)司法管轄的改革，是在有限司法資源基礎(chǔ)上的資源重新分配和有效重組，應(yīng)當(dāng)從分考慮轄區(qū)面積、人口基數(shù)、案件數(shù)量、地理位置等因素，結(jié)合原有司法機(jī)關(guān)的人才配備、地域分布等進(jìn)行司法資源的效益優(yōu)化。

(二)跨行政區(qū)劃司法管轄改革的微觀把握

1.修法以支持

跨行政區(qū)劃司法管轄改革，政策、方針難以克服自身的不穩(wěn)定性和不持久性，改革必須與立法相銜接，實(shí)現(xiàn)于法有據(jù)?，F(xiàn)行《憲法》并未對司法管轄區(qū)域作出明確的規(guī)定[6]，司法管轄與行政區(qū)劃的一一對應(yīng)缺乏憲法性支持，應(yīng)當(dāng)理解為司法管轄區(qū)域可以與行政區(qū)劃相一致，但也不排除與行政區(qū)劃的相分離。而《憲法》第101條第2款“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉并且有權(quán)罷免本級(jí)人民法院院長和本級(jí)人民檢察院檢察長”和第104條“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的工作”作為“人大—法院”同級(jí)對應(yīng)結(jié)構(gòu)的憲法支持。憲法的整體性上就存在矛盾沖突，建議對法條進(jìn)行修改：第101條第2款“縣級(jí)以上的地方人民代表大會(huì)選舉并且有權(quán)罷免人民法院院長和人民檢察院檢察長”和第104條“縣級(jí)以上的地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督人民政府、人民法院和人民檢察院的工作”。刪去“本級(jí)”二字，一來是對憲法條文內(nèi)部自身矛盾沖突的糾正；二來可增強(qiáng)憲法的母法性地位，為下位法的展開創(chuàng)造空間。憲法作為法律的最高統(tǒng)帥，短期內(nèi)的修憲難以完成，可嘗試修改下位法《人民法院組織法》的中間道路。將《人民法院組織法》第一章中“各級(jí)法院—本級(jí)人大”表述中的“本級(jí)”二字刪除，第二章“人民法院的組織和職權(quán)”基層、中級(jí)和高級(jí)法院的布局重新規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)劃的法院設(shè)置和司法管轄。

2.轄區(qū)的分配

圖1 現(xiàn)行司法管轄模式圖解

圖1表示現(xiàn)行司法是采以區(qū)劃管轄為主，跨區(qū)管轄為輔的司法管轄模式。其中，內(nèi)陸地區(qū)的31所高級(jí)人民法院對應(yīng)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃；399所中級(jí)人民法院對應(yīng)333個(gè)地級(jí)行政區(qū)劃；3 079所基層人民法院對應(yīng)2 856個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃*399所中級(jí)法院中，具體還包含著4個(gè)直轄市中院、建設(shè)兵團(tuán)中院等跨區(qū)管轄的66所中級(jí)法院，基層法院也是如此。。最高院、高院、中院和基層法院共有3 510個(gè)法院，一級(jí)法院與一級(jí)政府相對應(yīng)存在的共有3 234個(gè)，所占比例為92.13%，司法管轄的跨區(qū)分配改革迫在眉睫。

最高人民法院：可設(shè)立巡回法庭，在已設(shè)第一、第二巡回法庭的基礎(chǔ)上，開拓西北、西南、華北、華東、中南五個(gè)巡回法庭*最高人民法院第一、第二巡回法庭分別于2015年1月底掛牌成立，轄區(qū)分別是華南和東北地區(qū)。依據(jù)我國七大片區(qū)的地域劃分傳統(tǒng)，還應(yīng)逐步成立華東、華北等5個(gè)最高人民法院巡回法庭。。推動(dòng)審判機(jī)關(guān)重心下移、就地解決糾紛和方便當(dāng)事人訴訟。

高級(jí)人民法院：按每2～4個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃進(jìn)行合并。參考賀衛(wèi)方教授司法區(qū)劃構(gòu)思，可在全國范圍內(nèi)設(shè)立12所高級(jí)人民法院，并將原有高級(jí)人民法院改造成為高級(jí)人民法院的巡回式分院。具體設(shè)計(jì)如下：長春高級(jí)人民法院，轄黑龍江、遼寧、吉林；石家莊高級(jí)人民法院，轄北京、天津、河北；呼和浩特高級(jí)人民法院，轄陜西、山西、寧夏、內(nèi)蒙古；烏魯木齊高級(jí)人民法院，轄甘肅、新疆；西寧高級(jí)人民法院，轄西藏、青海；濟(jì)南高級(jí)人民法院，轄河南、山東；南京高級(jí)人民法院，轄安徽、上海、江蘇；武漢高級(jí)人民法院，轄湖南、湖北；成都高級(jí)人民法院，轄重慶、四川；昆明高級(jí)人民法院，轄貴州、云南；南昌高級(jí)人民法院，轄福建、浙江、江西；12、廣州高級(jí)人民法院，轄廣西、海南、廣東。[7]

中國疆土遼闊、民族眾多的國情決定了對數(shù)量龐大、業(yè)務(wù)繁重的中級(jí)人民法院和基層法院進(jìn)行司法管轄區(qū)劃改革，不易采取一刀切的合并改革模式。例如在上海，中級(jí)法院的存在沒有與之對應(yīng)的行政區(qū)劃，應(yīng)當(dāng)保持；而對各區(qū)縣基層人民法院，由于地域偏小，完全可以2～4個(gè)區(qū)合并成一個(gè)基層法院，與原行政區(qū)域分離[8]?？鐓^(qū)司法管轄后，以浙江省為例，原省高院可設(shè)成南昌高級(jí)人民法院下設(shè)的巡回分院，而杭州市中級(jí)人民法院可保持不變，但是對諸如建德市、淳安縣等偏遠(yuǎn)地區(qū)、面積狹小的基層法院進(jìn)行合并，增設(shè)派出法庭，實(shí)現(xiàn)與行政區(qū)劃的適當(dāng)分離。

3.法院的設(shè)置

修法以支持，劃區(qū)以推進(jìn)，終須設(shè)計(jì)依法獨(dú)立行使審判權(quán)的人民法院。正如《聯(lián)邦黨人文集》中所述：“就人類天性之一般情況而言，對某人的生活有控制權(quán)，等于對其意志有控制權(quán)”[8]。為避免受制于其他，對于法院設(shè)置的外部保障設(shè)想如下：財(cái)物上建立最高人民法院和高級(jí)人民法院的國家財(cái)政保障機(jī)制，中級(jí)人民法院和基層人民法院的省級(jí)財(cái)政保障機(jī)制；人事上堅(jiān)持人大產(chǎn)生機(jī)制，最高院由全國人大產(chǎn)生，其巡回法庭則由最高院產(chǎn)生，跨區(qū)高級(jí)法院的院長則由最高院任命，副院長則由各省級(jí)人大產(chǎn)生并形成班子系統(tǒng)，接受省級(jí)人大監(jiān)督，并由其決定設(shè)立高級(jí)人民法院的各巡回式分院，而中級(jí)法院和基層法院的跨區(qū)合并都須經(jīng)同級(jí)人大批準(zhǔn)并報(bào)最高院決定，并依照修訂后的法院組織法依法設(shè)立，鞏固國家司法地位。對于法院設(shè)置的內(nèi)部保障機(jī)制設(shè)想：創(chuàng)新法官業(yè)務(wù)考核績效機(jī)制，提高法官福利待遇和社會(huì)地位；創(chuàng)新法院人才管理的專業(yè)化、扁平化機(jī)制，推動(dòng)司法審判的專業(yè)化和行政管理的精簡化；創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)插手具體案件處理的記錄通報(bào)和責(zé)任追究機(jī)制，確保領(lǐng)導(dǎo)干部的遵紀(jì)守法和廉潔自律，保證司法審判權(quán)能的獨(dú)立公正行使；創(chuàng)新辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)和錯(cuò)案責(zé)任倒查問責(zé)機(jī)制，用“嚴(yán)刑峻法”督促法官使之獨(dú)立公正。

結(jié) 語

探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，其作為新時(shí)期司法改革的重要內(nèi)容之一，又是作為一次牽一發(fā)而動(dòng)全身的探索改革，觸及到法之母法——憲法和權(quán)之源泉——人大，改革之路途荊棘遍布，之腳步步履蹣跚。在堅(jiān)持思想指引和原則指導(dǎo)下，通過試點(diǎn)以檢驗(yàn)成果、修法以鞏固成果和推廣以轉(zhuǎn)化成果，深化跨行政區(qū)劃的司法管轄改革，從而推進(jìn)依法獨(dú)立行使審判權(quán)的縱向式發(fā)展。

[1]羅琳,羅堂慶.建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度探究[J].人民檢察,2014(22)53-55.

[2]張衛(wèi)平.論我國法院體制的非行政化[J].法商研究,2000(3)：3-5.

[3]王曉櫻,魏月蘅.海南探索新型司法管轄制度[N].光明日報(bào),2014-12-12(10).

[4]杜如益.德國如何跨行政區(qū)劃設(shè)立法院[EB/OL].[ 2015-08-17]. http://chuansong.me /n/1023099.

[5]馬楠.地方人民檢察院的設(shè)置與司法管轄制度改革[J].中國檢察官,2015(1)：10-12.

[6]賀衛(wèi)方.司法區(qū)劃的構(gòu)思[J].中國法律評(píng)論,2014(1)：53-57.

[7]孫洪坤.論建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度[J].東方法學(xué),2014(6),112-119.

[8]漢密爾頓,杰伊,麥迪遜.聯(lián)邦黨人文集[M].程逢如, 在漢，舒遜，譯.北京:商務(wù)印書館,1980.

(責(zé)任編輯：楊燕萍)

Research on the Judicial Jurisdiction Reform of Cross-administrative Division

Qian Wenjie

(School of law, Zhejiang Gongshang University, Hangzhou Zhejiang 310018, China)

Under the background of judicial reform, this article took the review and evaluation of the current jurisdiction system, and on the basis of this, it analyzed the necessity and feasibility of the cross-administrative division jurisdiction. Finally, it put forward the amendments of article 101 and 104 ofConstitution, and increased the amending space tothePeople’sCourtOrganizationLaw. We designed the jurisdiction court setting of cross-administrative division, and discussed on the selection of the judges at all levels and the funds guarantee.

cross-administrative division; judicial jurisdiction; reform

10.3969/j.issn.1672-7991.2015.04.015

2015年度浙江工商大學(xué)法學(xué)基地研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目“依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)保障機(jī)制研究——基于浙江省的實(shí)踐分析”(2015Y010)。

2015-10-18；

2015-11-03

錢文杰(1990-)，男，江蘇省丹陽市人，在讀碩士研究生，研究方向?yàn)樵V訟法。

D926.2

A

1672-7991(2015)04-0089-07