張光，吳進進，陳少威

(1.廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，福建廈門361005; 2.江西財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院，江西南昌330013; 3.清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100084)

農(nóng)業(yè)福利國家的理論與經(jīng)驗*

張光1，吳進進2，陳少威3

(1.廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，福建廈門361005; 2.江西財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院，江西南昌330013; 3.清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100084)

摘要:農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的普遍規(guī)律是逐漸走向農(nóng)業(yè)福利國家。運用現(xiàn)代化—趨同理論，認為自工業(yè)化以來，成功地實現(xiàn)了經(jīng)濟現(xiàn)代化的國家農(nóng)業(yè)政策，普遍經(jīng)歷了從農(nóng)業(yè)推動到農(nóng)產(chǎn)品價格支持、再到對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進行直接財政補貼的演進過程。

關(guān)鍵詞:現(xiàn)代化—趨同理論;農(nóng)業(yè)福利國家;理論與經(jīng)驗

一、引言

一個國家想要依靠自給而非進口來解決國民的吃飯問題，那么，國家就必須采取農(nóng)業(yè)政策推動農(nóng)業(yè)發(fā)展。但是，在工業(yè)化的不同階段，農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟中扮演的角色和國家對農(nóng)業(yè)的態(tài)度也呈現(xiàn)出不同的特征，觀察已經(jīng)實現(xiàn)工業(yè)化的國家農(nóng)業(yè)政策的演進過程，或者分析同一時期工業(yè)化國家與欠發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)政策的差異，我們就會很清晰地發(fā)現(xiàn)，工業(yè)化進程與農(nóng)業(yè)保護主義呈現(xiàn)正相關(guān)性的普遍規(guī)律，我們將這一規(guī)律稱之為農(nóng)業(yè)保護主義的現(xiàn)代化—趨同理論?，F(xiàn)代化即工業(yè)化進程，是農(nóng)業(yè)政策演進的經(jīng)濟動力。工業(yè)化進程決定了農(nóng)業(yè)支持政策的需求和供給，隨著工業(yè)化進程的推進，農(nóng)業(yè)的地位和農(nóng)業(yè)的相對收入會不斷下降，農(nóng)業(yè)對國家加強農(nóng)業(yè)支持與保護的需求增加。工業(yè)化進程也顯著提高了政府財政能力，而且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人口數(shù)量的銳減，國家也有能力為農(nóng)業(yè)提供越來越大的支持與保護。農(nóng)業(yè)福利國家代表了工業(yè)化國家的一個普遍的農(nóng)業(yè)政策類型，以對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的價格補貼和財政直接補貼為主要形式，在本質(zhì)上是國家推動對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收入再分配政策，因而是一種明顯的福利政策。

在前工業(yè)化時代，農(nóng)業(yè)不僅是國家經(jīng)濟和國民就業(yè)的主體，也是國家財政收入的主要來源，統(tǒng)治者本能地十分重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但是由于農(nóng)業(yè)人口規(guī)模巨大以及技術(shù)水平和國家財力的不足，國家對農(nóng)業(yè)的支持推動力度很小，在大多數(shù)情況下，政府對農(nóng)業(yè)一般持放任態(tài)度，輔以有限的投入。工業(yè)化開始后，農(nóng)業(yè)擔(dān)任為工業(yè)提供原料和初始資金的角色，農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟中的地位更加重要，國家對農(nóng)業(yè)的支持力度也有所增加，投入的資金也更多。隨著工業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)的薄弱性也充分展示出來。相比非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率較低，農(nóng)產(chǎn)品價格波動也更為頻繁，農(nóng)民收入增長十分不穩(wěn)定，此時國家對農(nóng)業(yè)的政策開始發(fā)生巨大轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)政策不再僅僅止于推動措施，國家在價格和財政直接補貼上對農(nóng)業(yè)予以支持，農(nóng)業(yè)政策也從推動型政策轉(zhuǎn)變?yōu)樵俜峙湫偷霓r(nóng)業(yè)福利政策。

本文探討的是國家農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的一般規(guī)律，認為隨著工業(yè)化進程，國家的農(nóng)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型有著一定的發(fā)展規(guī)律，近代以來農(nóng)業(yè)政策的演進經(jīng)歷了三個階段:大致上從農(nóng)業(yè)推動政策開始，向農(nóng)業(yè)價格支持政策過渡，并最終發(fā)展為農(nóng)業(yè)福利政策。這一發(fā)展規(guī)律是由經(jīng)濟發(fā)展與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型決定的，而具體的轉(zhuǎn)型過程與形態(tài)則由各國復(fù)雜的政治經(jīng)濟制度與環(huán)境塑造。

二、農(nóng)業(yè)福利國家的現(xiàn)代化—趨同理論

只要人類飲食仍依賴生物資源，那么農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位就不會改變。除了極少數(shù)小國或氣候環(huán)境極為惡劣的國家的糧食依靠進口外，大多數(shù)國家都必須在不同程度上發(fā)展本國農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)不僅對人類生存極端重要，而且在經(jīng)濟增長與轉(zhuǎn)型過程中扮演著特殊的角色。在前現(xiàn)代社會的農(nóng)業(yè)國，農(nóng)業(yè)是經(jīng)濟的主體，農(nóng)業(yè)容納了絕大多數(shù)人口和勞動力。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟同時也是統(tǒng)治者收入的主要來源，國家對農(nóng)業(yè)的重視程度不言而喻。然而，隨著工業(yè)化發(fā)展與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟增長中地位不斷下降，工業(yè)取代農(nóng)業(yè)成為推動經(jīng)濟增長的源泉，農(nóng)業(yè)扮演的角色和發(fā)揮的作用不斷變化，國家的農(nóng)業(yè)政策取向也隨之不斷轉(zhuǎn)型。

工業(yè)代化理論是解釋國家農(nóng)業(yè)政策變遷的最經(jīng)典理論。二十世紀(jì)八九十年代的學(xué)者們觀察到一個有趣的現(xiàn)象，發(fā)達國家總是保護農(nóng)業(yè)，而貧窮國家卻對農(nóng)業(yè)征收重稅。學(xué)者們發(fā)現(xiàn)了人均收入增長和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型與國家農(nóng)業(yè)保護程度之間存在顯著的正相關(guān)關(guān)系。［1］124回顧發(fā)達國家經(jīng)濟發(fā)展過程，學(xué)者們也發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)政策從汲取到保護的演變過程，［2］263－275學(xué)者們借此提出了農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的現(xiàn)代化理論，又稱發(fā)展模式(development pattern)。這一理論的基本觀點是:隨著工業(yè)化發(fā)展和經(jīng)濟現(xiàn)代化進程，國家的農(nóng)業(yè)政策也逐漸從汲取與剝奪農(nóng)業(yè)走向農(nóng)業(yè)保護主義。

這種隨著現(xiàn)代化發(fā)展而出現(xiàn)的國家農(nóng)業(yè)保護主義與農(nóng)業(yè)福利國家興起的現(xiàn)象與趨勢是現(xiàn)代化趨同理論的一個重要體現(xiàn)。Wilensky指出的發(fā)達國家工業(yè)化進程中經(jīng)濟、政治與文化結(jié)構(gòu)出現(xiàn)的同質(zhì)化現(xiàn)象，提出了現(xiàn)代化中的趨同理論。所謂趨同論(convergence theory)，是指隨著國家越來越發(fā)達，這些國家會發(fā)展出一套相似的經(jīng)濟、政治和文化結(jié)構(gòu)，以及某種程度上的共同價值觀和理念。趨同論認為，隨著工業(yè)化的進程，富裕國家在社會結(jié)構(gòu)、文化和政治制度上將朝著共同的方向發(fā)展，出現(xiàn)共同的趨勢，導(dǎo)致趨同現(xiàn)象產(chǎn)生的決定因素就是工業(yè)化進程。［3］3Wilensky概括了政治、經(jīng)濟和社會文化9個方面的現(xiàn)代化趨同趨勢:親屬關(guān)系與家庭構(gòu)成及其政治需求的變化、少數(shù)群體的平等化趨勢以及政府的平權(quán)運動;高等教育的大眾化;大眾傳統(tǒng)的主導(dǎo)地位以及政治與文化的娛樂化趨勢;專家與高智群體的增加;中高產(chǎn)階級的擴張，高級藍領(lǐng)以及中低產(chǎn)階級的增長;農(nóng)民與低技能手工工人階層的萎縮;工作組織、日程與時間的變化;福利國家的興起與增長;政治制度的變革。

農(nóng)業(yè)福利國家趨勢對應(yīng)了趨同理論中的福利國家興起與發(fā)展的趨同趨勢。推動福利國家興起的主要因素是經(jīng)濟增長及其人口結(jié)構(gòu)的變遷。在全世界范圍內(nèi)，經(jīng)濟發(fā)展水平與國家的福利發(fā)展程度呈現(xiàn)高度正相關(guān)性。經(jīng)濟增長導(dǎo)致人口生育率的下降，人口結(jié)構(gòu)也逐漸走向老齡化，產(chǎn)生了大量需要養(yǎng)老、醫(yī)療服務(wù)等社會保障需求的老齡人口。經(jīng)濟增長與工業(yè)化也增加了勞動階層的疾病、失業(yè)、意外傷害等經(jīng)濟社會危機與風(fēng)險，為了應(yīng)對這些風(fēng)險，政府不得不滿足公眾需求，建立和擴張社會福利項目，推動福利國家的建立與發(fā)展。［4］10發(fā)達國家福利政策在很多維度上呈現(xiàn)趨同趨勢:主要發(fā)達國家都形成了7種到8種福利項目與類型;福利支出規(guī)模在二戰(zhàn)后，特別是1950年代到1980年代期間迅速擴張，福利項目的覆蓋面不斷擴張，實現(xiàn)廣覆蓋，福利項目的籌資模式也在一定程度上相近。

最新的研究表明，農(nóng)業(yè)福利國家是福利國家體系的重要構(gòu)成。與養(yǎng)老、醫(yī)療等普惠性的社會福利項目不同，農(nóng)業(yè)福利政策屬于特定型福利項目，如針對失業(yè)人員、貧困救濟、婦女兒童等特殊群體的福利項目。現(xiàn)代化的一個顯著趨勢就是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中農(nóng)業(yè)地位的下降、農(nóng)業(yè)人員比重的降低和工農(nóng)收入差距的拉大，農(nóng)業(yè)從業(yè)者也逐漸成為需要福利政策救助的對象，國家福利體系也從傳統(tǒng)福利項目的受眾擴張到農(nóng)業(yè)從業(yè)者，農(nóng)業(yè)福利國家也是現(xiàn)代化趨同論的典型表現(xiàn)，人均收入越高，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)從業(yè)者比重越低的國家，農(nóng)業(yè)保護程度也就越強，農(nóng)業(yè)福利國家程度也就越高。Honma ＆Hayami［5］56以及Krueger，Schiff＆valdes［6］245等都提出了工業(yè)化國家農(nóng)業(yè)保護政策和低收入國家農(nóng)業(yè)汲取政策之間的強烈對比，形成了一種經(jīng)濟越發(fā)展越支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展悖論(development paradox)。［7］32

在工業(yè)化的最初階段，國家對農(nóng)業(yè)征稅，從農(nóng)業(yè)汲取資源來支援工業(yè)部門的發(fā)展，同時為了維持工業(yè)部門較低的勞動工資，食品價格也被控制得很低。然而在工業(yè)化進一步發(fā)展后，工業(yè)部門勞動力收入增長很快，隨著他們生活水平的提高，對食品的需求彈性開始降低。與此同時，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和農(nóng)民收入的增長也遇到瓶頸，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和農(nóng)民收入開始滯后于工業(yè)部門，農(nóng)業(yè)部門的勞動力比重也快速下降。農(nóng)業(yè)部門地位下降，農(nóng)民收入增長緩慢，以及農(nóng)業(yè)與農(nóng)民受經(jīng)濟危機與價格波動之害尤為劇烈。國家開始考慮對農(nóng)業(yè)進行補償，農(nóng)業(yè)政策的保護主義取向越來越明顯。隨著現(xiàn)代化發(fā)展，人均收入不斷提高，食品消費支出在日常支出中的比例顯著下降，因此消費者對食品價格也變得越來越不敏感。在工業(yè)化社會，農(nóng)業(yè)從業(yè)人口比重很小，國家對農(nóng)業(yè)的支持與補償分散到所有消費者和納稅人頭上，每個人支付的成本很小，因此消費者和納稅人對食品價格以及政府支持和保護農(nóng)業(yè)的反對也不再強烈。［8］124政府因此也開始對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民實施保護政策，即農(nóng)業(yè)保護主義。農(nóng)業(yè)保護主義旨在維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生活水平，其角色表現(xiàn)為一種國家的福利供給，農(nóng)業(yè)保護主義實質(zhì)上成為發(fā)揮再分配作用的社會福利政策。

農(nóng)業(yè)政策變遷的趨同理論闡釋了工業(yè)化與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型驅(qū)使著農(nóng)業(yè)政策從汲取到保護主義的轉(zhuǎn)型規(guī)律。Sheingate總結(jié)了十九世紀(jì)末以來主要發(fā)達國家農(nóng)業(yè)政策發(fā)展史，開創(chuàng)性地將農(nóng)業(yè)政策和農(nóng)業(yè)政策的演變劃分為三個階段和三種類型:農(nóng)業(yè)推動政策、農(nóng)業(yè)價格支持政策、農(nóng)業(yè)補貼政策，并將以農(nóng)業(yè)補貼政策為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)支持政策稱為農(nóng)業(yè)福利國家。［9］15

圖1展示了農(nóng)業(yè)福利國家興起的現(xiàn)代化—趨同理論。在工業(yè)化初期，農(nóng)業(yè)是工業(yè)汲取的主要來源，食品特別是糧食是工人消費的主要構(gòu)成，無論是出于提高工業(yè)資源供給，還是減低食品支出的考慮，國家都需要采取農(nóng)業(yè)推動政策，通過一定程度的農(nóng)業(yè)投入保持農(nóng)業(yè)增長，提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量。經(jīng)濟的初級階段限制了國家財力，國家不愿也無力為農(nóng)業(yè)推動政策支付較高的政府支出。因此，這一時期國家農(nóng)業(yè)政策是農(nóng)業(yè)推動政策。隨著經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，工業(yè)產(chǎn)值的增長和工業(yè)從業(yè)者收入不斷提高，農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟中的地位則持續(xù)下降，農(nóng)業(yè)人口比重也隨之降低，國家為補償農(nóng)業(yè)和農(nóng)民在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中不斷拉大的工農(nóng)收入差距，實施了越來越強的農(nóng)業(yè)保護政策，通過價格支持政策保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益，并最終在高額的國家財力基礎(chǔ)上采取再分配手段對農(nóng)民提供補貼與收入支付。因此，在工業(yè)化后期與完成后，國家的農(nóng)業(yè)政策則以價格支持政策和農(nóng)業(yè)補貼政策為主。

圖1　農(nóng)業(yè)福利國家的現(xiàn)代化趨同理論

(一)農(nóng)業(yè)推動政策(Agriculture－promotion Policy)

在工業(yè)化之前，盡管農(nóng)業(yè)是經(jīng)濟的主體，但由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的低下，國家沒有充足的財力推動農(nóng)業(yè)增長;由于技術(shù)條件的落后，也沒有足夠的技術(shù)手段推動農(nóng)業(yè)技術(shù)的革新;由于市場經(jīng)濟不發(fā)達和農(nóng)業(yè)的自然經(jīng)濟性質(zhì)，國家也沒有足夠的動力去推動農(nóng)業(yè)的擴張。因此，在工業(yè)化革命之前的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，國家對農(nóng)業(yè)政策是放任的，以及極有限的推動措施，如勸農(nóng)興桑、撥付極少的資金，主要依靠農(nóng)民進行農(nóng)田水利建設(shè)、改良糧種鼓勵農(nóng)民耕種。農(nóng)業(yè)放任態(tài)度使得中央政府也沒有設(shè)立專門主管農(nóng)業(yè)的部門，如帝制時代的中國，有限的農(nóng)田水利主要在地方政府支持下，由農(nóng)民承擔(dān)徭役來完成。在中央六部中，并沒有為農(nóng)業(yè)留下獨立位置，只有工部承擔(dān)一定的屯田、水利工程，但其主要職能是軍事和皇家土木工程建設(shè)，與農(nóng)田水利并無多大關(guān)聯(lián)。在農(nóng)業(yè)國家，稅收是國家財政最主要的來源，是統(tǒng)治者汲取財富的主要渠道。國家往往通過調(diào)整農(nóng)業(yè)相關(guān)的稅賦與徭役等負擔(dān)項目影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

工業(yè)化初期，工業(yè)化是經(jīng)濟增長的引擎，國家發(fā)展戰(zhàn)略的重點是工業(yè)，農(nóng)業(yè)則被視為落后的產(chǎn)業(yè)形態(tài)。然而農(nóng)業(yè)卻是主要經(jīng)濟部門和勞動力主要就業(yè)部門，因此，盡管國家大多輕視農(nóng)業(yè)對經(jīng)濟增長的作用，但是重視農(nóng)業(yè)對工業(yè)增長的服務(wù)作用。農(nóng)業(yè)對工業(yè)的貢獻表現(xiàn)為工業(yè)應(yīng)從中榨取食物、勞動力和資本，經(jīng)濟發(fā)展也就是現(xiàn)代工業(yè)不斷吸收傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的資源而得到擴張的過程。早期的發(fā)展經(jīng)濟學(xué)理論分析了工業(yè)化初期農(nóng)業(yè)與工業(yè)化的關(guān)系，劉易斯提出的二元經(jīng)濟發(fā)展模式認為，傳統(tǒng)部門(農(nóng)業(yè)部門)的剩余勞動力的邊際生產(chǎn)力接近于零甚至為負數(shù)，因此農(nóng)業(yè)部門的命運在于勞動力向現(xiàn)代部門即工業(yè)轉(zhuǎn)移。經(jīng)濟發(fā)展也就是二元部門向一元化機構(gòu)轉(zhuǎn)變的過程。只有當(dāng)工業(yè)發(fā)展將農(nóng)業(yè)的剩余勞動力吸收告罄后，農(nóng)業(yè)勞動率才能得到提高。拉尼斯和費(Ranis＆Fei)提出的“費－拉”模式強調(diào)了農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供勞動力和農(nóng)產(chǎn)品剩余的作用，認為農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢制約了工業(yè)的擴張。［10］533－565關(guān)于農(nóng)業(yè)對工業(yè)化的貢獻，早期的發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家認為農(nóng)業(yè)在勞動、資本、外匯、糧食和市場(農(nóng)民作為買者與賣者)五個方面為工業(yè)提供資源。［11］255在較為發(fā)達的市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)業(yè)脫離自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟狀態(tài)，通過工農(nóng)業(yè)商品流通互換，工業(yè)憑借其高生產(chǎn)率、高附加值與價格優(yōu)勢，從農(nóng)業(yè)獲得大量資金積累。在后發(fā)國家，為了加快追趕工業(yè)化步伐，盡快實現(xiàn)國家工業(yè)化與經(jīng)濟騰飛，農(nóng)業(yè)成為部分國家政策驅(qū)動資金汲取的主要對象。落后國家往往采取偏向工業(yè)與城市的農(nóng)業(yè)歧視政策，制定高農(nóng)業(yè)稅率，直接汲取農(nóng)業(yè)稅收，再利用財政資金直接投資工業(yè)，或者運用行政權(quán)力或壟斷農(nóng)產(chǎn)品購銷市場，壓低農(nóng)產(chǎn)品的城市銷售價格，降低城市消費和工業(yè)發(fā)展成本。在工業(yè)化基礎(chǔ)薄弱的國家，農(nóng)業(yè)也是出口創(chuàng)匯的主要來源，農(nóng)產(chǎn)品出口獲得的外資被用做工業(yè)化資金，進口國外先進工業(yè)設(shè)備。

由于農(nóng)業(yè)對工業(yè)化初始階段有著如此重要的功能，國家在工業(yè)化啟動后也開始實施不同程度的農(nóng)業(yè)推動政策。國家出于理性，不但不能抑制農(nóng)業(yè)發(fā)展，反而要推動農(nóng)業(yè)增長，特別是糧食和工業(yè)原料等農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的增長。國家在中央政府設(shè)立專門農(nóng)業(yè)部門、制定農(nóng)業(yè)推動政策，特別是要開辟農(nóng)業(yè)財政支出，改革土地與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)制度，調(diào)整農(nóng)業(yè)稅率。在西方民主國家，農(nóng)業(yè)部門不僅是農(nóng)業(yè)政策的決策機構(gòu)，而且擔(dān)任農(nóng)業(yè)從業(yè)者代言人的角色。在非民主或后發(fā)國家，農(nóng)業(yè)部則主要為統(tǒng)治集團的國家工業(yè)化戰(zhàn)略服務(wù)，在執(zhí)行推動政策的同時，為汲取農(nóng)業(yè)資源而實施推動政策。國家最主要的農(nóng)業(yè)推動政策就是農(nóng)業(yè)財政支出政策，支出政策一般由已經(jīng)建立的農(nóng)業(yè)部門負責(zé)。財政支農(nóng)支出內(nèi)容廣泛，包括為解決農(nóng)業(yè)市場失靈的農(nóng)業(yè)基本公共設(shè)施支出，如農(nóng)產(chǎn)品銷售與運輸?shù)慕煌ńㄔO(shè)、農(nóng)產(chǎn)品公共儲備支出、農(nóng)產(chǎn)品營銷和促銷支出等，以及直接提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和附加值的支出，如農(nóng)業(yè)培訓(xùn)與教育支出、農(nóng)業(yè)研究與技術(shù)推廣服務(wù)支出、農(nóng)業(yè)信貸服務(wù)等。然而，這一時期的農(nóng)業(yè)推動政策在總量和比例上都是很小的，其原因一方面源于國家致力于發(fā)展工業(yè)化，農(nóng)業(yè)推動政策遠非國家發(fā)展政策的重心;另一方面由于工業(yè)化初中期，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟仍然占據(jù)國民經(jīng)濟相當(dāng)大的比例，國家財力尚不足以支持較大比重的農(nóng)業(yè)支出。

正如上文提到的，工業(yè)化初中期的農(nóng)業(yè)推動政策是與各種的汲取聯(lián)系在一起的。然而值得注意的是，在先發(fā)與后發(fā)國家以及不同的經(jīng)濟與政治體制的國家，汲取與推動的比重、汲取的形式都不相同，甚至截然相反。在先發(fā)國家，特別是西方民主國家，工業(yè)化推動了農(nóng)業(yè)市場化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)從業(yè)者作為重要的利益群體開始走上政治舞臺，在政黨政治的制度環(huán)境下對農(nóng)業(yè)政策發(fā)揮著越來越顯著的影響，國家實施農(nóng)業(yè)推動政策的同時并沒有國家政策意義上的汲取，而工業(yè)對農(nóng)業(yè)的汲取則主要通過市場機制即工農(nóng)產(chǎn)品的價格差距來實現(xiàn)，而國家則并未制定不利的農(nóng)業(yè)政策。如在美國十九世紀(jì)中期，南部地區(qū)是棉花的主要生產(chǎn)地，而棉花主要以出口為主，南部地區(qū)本身很少生產(chǎn)工業(yè)品，而北部工業(yè)發(fā)達，南方通過出口棉花獲得的資金流入北方，為北方工業(yè)化提供了資本。

然而，在后發(fā)達國家，民主制度不健全，農(nóng)業(yè)缺乏有效的利益代表制度，統(tǒng)治階層存在強烈的工業(yè)化優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，有限的推動政策往往伴隨著顯著的國家對農(nóng)業(yè)的汲取與扭曲政策，這種汲取政策一般表現(xiàn)為高農(nóng)業(yè)稅率、阻礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地和所有制、人為壓低糧食與農(nóng)產(chǎn)品的價格、國家壟斷國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場與貿(mào)易政策等。在部分后發(fā)達國家，在農(nóng)業(yè)推動政策與汲取政策搭配下的雙重效應(yīng)下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率仍然得到了顯著的增長，然而工農(nóng)業(yè)收入差距卻不斷拉大，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟局面并未扭轉(zhuǎn)。如日本在十九世紀(jì)末到二十世紀(jì)初，農(nóng)地稅是日本政府主要的收入來源，政府制定高農(nóng)業(yè)稅率汲取農(nóng)業(yè)資金，而對初生的工業(yè)企業(yè)則實施低稅政策，在農(nóng)業(yè)推動政策方面，日本政府對農(nóng)業(yè)的支出盡管較少，但仍然不斷增長。工業(yè)生產(chǎn)出來的機械設(shè)備被用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，工業(yè)技術(shù)進步產(chǎn)生出的肥料能源則為農(nóng)業(yè)增長創(chuàng)造了條件。更為糟糕的情況是，在部分后發(fā)達的國家和地區(qū)，如二十世紀(jì)六七十年代的西非以及1953－1978年的中國，有限的農(nóng)業(yè)推動政策與強烈的農(nóng)業(yè)汲取政策相結(jié)合、推動政策為汲取政策服務(wù)、嚴重的工業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略、統(tǒng)治階層強烈的意識形態(tài)偏好，完全扭曲了有限的農(nóng)業(yè)推動政策的積極效應(yīng)，不僅使農(nóng)業(yè)推動政策效果十分微弱，國家還通過扭曲性的市場干預(yù)與價格機制汲取農(nóng)業(yè)剩余，其結(jié)果是極大地破壞了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，甚至使農(nóng)業(yè)陷入危機，使國民陷入饑荒與災(zāi)難。

(二)價格支持政策(Price Support Policy)

當(dāng)工業(yè)化發(fā)展到中后期，由于工業(yè)化的發(fā)展，國家不僅不需要從農(nóng)業(yè)中汲取資源發(fā)展工業(yè)，反而有能力加大對農(nóng)業(yè)的推動力量，實施以工補農(nóng)戰(zhàn)略。在仍然向農(nóng)業(yè)征稅的國家，農(nóng)業(yè)相關(guān)稅收占國家財政收入的比重已經(jīng)微不足道，國家財政收入也主要來源于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，相比工業(yè)化初期，國家財力得到了顯著的增長。因此，汲取和扭曲型的農(nóng)業(yè)政策逐漸被消除，如農(nóng)業(yè)稅比重逐漸降低乃至取消，國家放松對農(nóng)產(chǎn)品市場管控和價格管制，農(nóng)產(chǎn)品價格逐漸走向市場化。

在實質(zhì)性的農(nóng)業(yè)推動政策和理性的農(nóng)業(yè)汲取條件下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將獲得顯著的增長和發(fā)展，主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量將獲得大幅增長，增幅遠遠超過人口增長，使得人均糧食消費量不斷增長，并出現(xiàn)富余。由于農(nóng)業(yè)技術(shù)的改進和生產(chǎn)條件的完善，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率也進一步提高。盡管農(nóng)業(yè)獲得了長足的發(fā)展，但農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟中的地位卻越來越低。一方面，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重被二、三產(chǎn)業(yè)超過，其份額越來越小;另一方面，農(nóng)村人口與農(nóng)業(yè)勞動力比重也日益降低。

這一時期，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)從業(yè)者而言最嚴峻的挑戰(zhàn)是農(nóng)業(yè)與農(nóng)民的相對經(jīng)濟地位的不斷下降。隨著農(nóng)產(chǎn)品市場化的完善和國際貿(mào)易的發(fā)展，農(nóng)民根據(jù)國內(nèi)、國際市場情況生產(chǎn)。和平年代，在農(nóng)業(yè)推動政策的促進下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量增長迅猛，農(nóng)產(chǎn)品富余與過?，F(xiàn)象時有發(fā)生。然而產(chǎn)量的劇增并不一定增加農(nóng)民收入。產(chǎn)量過剩導(dǎo)致價格大跌，而農(nóng)產(chǎn)品需求卻并非顯著增加，農(nóng)民收入增長緩慢，甚至下降。在工業(yè)化中后期，農(nóng)民面對日益拉大的工農(nóng)收入差距越來越不滿，要求政府改變單一的農(nóng)業(yè)推動政策，實施更加有力的干預(yù)和保護政策的呼聲也越來越高漲。特別是在極端環(huán)境下，如面臨嚴重的經(jīng)濟危機，農(nóng)產(chǎn)品價格暴跌，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值嚴重縮水，農(nóng)民收入急劇降低，且大量負債。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)推動政策已經(jīng)無法解決農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民增收問題了，推動農(nóng)業(yè)政策變遷的時機成熟。

一戰(zhàn)后，特別是二十世紀(jì)二十年代，資本主義世界出現(xiàn)了一段“相對安定”的局面。在這一時期，各主要資本國家基本完成了工業(yè)化。工業(yè)化帶來的技術(shù)革命使農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量大增。盡管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到一戰(zhàn)的嚴重影響，但戰(zhàn)后的和平與繁榮使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)恢復(fù)正常并節(jié)節(jié)攀升。工業(yè)化帶動了市場經(jīng)濟的繁榮，產(chǎn)生了大量脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的城市從業(yè)人員，對農(nóng)產(chǎn)品的需求與日俱增。農(nóng)業(yè)產(chǎn)出回升的直接后果是農(nóng)產(chǎn)品價格的下跌。價格的下跌波動不僅影響農(nóng)業(yè)人員的收入與農(nóng)業(yè)地區(qū)的穩(wěn)定，國家也不得不采取價格干預(yù)政策。在西方發(fā)達國家，政府價格干預(yù)政策真正的興起源于大蕭條的爆發(fā)，大蕭條使農(nóng)業(yè)陷入危機，農(nóng)產(chǎn)品價格遭受嚴重打擊。世界農(nóng)產(chǎn)品相對價格從1927－1929年迅速狂跌到1931－1933年的最低點，按不變價格計算，1932年的小麥價格僅相當(dāng)于1925年的四分之一，從1929年到1932年，棉花、小麥、稻米等農(nóng)產(chǎn)品平均價格下降了一倍多，大蕭條嚴重打擊了農(nóng)場主的經(jīng)濟收入。［12］356

在農(nóng)業(yè)總體過剩的背景下，前一時期旨在擴大產(chǎn)量的農(nóng)業(yè)推動政策只能使農(nóng)產(chǎn)品價格繼續(xù)降低，政府的農(nóng)業(yè)政策因而改弦易張。政府的農(nóng)業(yè)政策從旨在提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量增長的推動政策走向控制產(chǎn)量、提高農(nóng)產(chǎn)品價格的價格支持政策，旨在降低減輕農(nóng)產(chǎn)品價格波動的影響。在農(nóng)產(chǎn)品市場價格較低時，農(nóng)民可以以高于市場價格的保護價銷售農(nóng)產(chǎn)品，從而穩(wěn)定農(nóng)民收入的增長。價格支持政策開啟了政府直接干預(yù)農(nóng)業(yè)市場的先河。在農(nóng)業(yè)推動政策階段，政府對農(nóng)業(yè)的干預(yù)較小，而且主要使用間接手段。政府對農(nóng)產(chǎn)品市場保持放任狀態(tài)，農(nóng)產(chǎn)品價格基本上由市場機制決定。價格支持政策意味著政府對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和流通過程進行直接干預(yù)。最初的價格支持政策是通過政府參與農(nóng)產(chǎn)品購銷來干預(yù)價格，如政府在農(nóng)產(chǎn)品價格過低和過高時分別買進和賣出農(nóng)產(chǎn)品，從而維持農(nóng)產(chǎn)品價格的穩(wěn)定，這一策略還沒有直接干預(yù)農(nóng)民的決策和市場交易行為。較為簡單的價格支持政策是只規(guī)定一個基準(zhǔn)保護價，在市場過剩、農(nóng)產(chǎn)品價格低于規(guī)定的保護價時要求按照保護價銷售。更為復(fù)雜的形式是美國在三十年代以后實施的價格支持政策是控制產(chǎn)量，農(nóng)民按照與政府的補償協(xié)議減少耕種面積，同時政府通過控制農(nóng)產(chǎn)品市場流通環(huán)節(jié)，以保護價收購農(nóng)產(chǎn)品，或者以農(nóng)民的農(nóng)產(chǎn)品作為抵押向農(nóng)民提供貸款，當(dāng)市場價格過低時，農(nóng)民通過不償還貸款而獲得高于按市場價銷售收入的貸款額。

農(nóng)業(yè)價格支持政策表明國家開始對農(nóng)民實施價格補貼，補貼的資金既有可能來自政府財政資金，也有可能通過提高城市農(nóng)產(chǎn)品價格來由消費者承擔(dān)。即使由政府承擔(dān)，工業(yè)化也為國家價格支持政策的實施創(chuàng)造了物質(zhì)條件。工業(yè)化創(chuàng)造了相對豐腴的國家財政，使得國家有能力為價格支持政策投入大量資金，消費者也有能力承擔(dān)更高的農(nóng)產(chǎn)品價格。隨著城市居民收入的提高，食品消費在消費者消費結(jié)構(gòu)中的比重持續(xù)降低，少量增加的食品支出對城市消費者而言負擔(dān)很小。而且，這一時期農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和農(nóng)業(yè)勞動力在經(jīng)濟和勞動力結(jié)構(gòu)上已經(jīng)下降到很小的比例，國家財政和城市消費者也能夠支持小規(guī)模的農(nóng)業(yè)價格補貼。

(三)農(nóng)業(yè)福利政策(Agriculture－welfare Policy)

價格支持政策幾乎不可避免地刺激了生產(chǎn)，產(chǎn)量控制計劃往往被農(nóng)民規(guī)避，而農(nóng)產(chǎn)品的消費卻沒有取得同等程度的增加，供給過剩問題日益嚴重。在價格支持政策體系下，政府控制農(nóng)產(chǎn)品購銷。農(nóng)產(chǎn)品價格支持推動產(chǎn)量的進一步增長，政府也無法將過剩的糧食銷售出去，政府庫存不斷累積，政府如何消化過剩的農(nóng)作物已經(jīng)成為政府不得不考慮的問題。此外，即使有價格支持政策的保護，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量過剩也使農(nóng)民收入增長乏力。

農(nóng)民收入和不斷增加的農(nóng)產(chǎn)品庫存過剩問題迫使政府逐漸改變既有的價格支持政策，開始越來越多地推行對農(nóng)民的補貼政策，通過政府補貼政策來實現(xiàn)減少政府糧食庫存以及提高農(nóng)民收入的目標(biāo)。補貼的方式主要有兩種:一種是價格補貼，補貼方式是政府先設(shè)立一個目標(biāo)價格(保護價)，之后根據(jù)市場價格和目標(biāo)價格之間的差額，政府再把差額的資金補貼給按市場價格銷售農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)民。根據(jù)這種補貼方式，政府不再以保底價收購農(nóng)產(chǎn)品，農(nóng)民則以目標(biāo)價格為基礎(chǔ)決定生產(chǎn)量，然后以實際市場價格銷售其農(nóng)產(chǎn)品。這一政策的實施使得因政府收購而導(dǎo)致的農(nóng)產(chǎn)品過剩問題得以緩和。價格補貼的另一種方式是政府以高于市場價格的保護價格收購農(nóng)產(chǎn)品，并以市場價格銷售出去，其中由于價差產(chǎn)生的支付就是政府給予農(nóng)民的補貼。價格補貼無疑刺激了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，產(chǎn)量越大，政府補貼支出規(guī)模也就越大，公共財政壓力也隨之增大。此時，為了抑制農(nóng)業(yè)補貼的過度膨脹，緩解財政壓力或可能的財政赤字難題，政府通過調(diào)整補貼方式，實施第二種補貼方式，即對農(nóng)民收入的直接補貼。直接補貼將補貼和價格與年度農(nóng)業(yè)產(chǎn)量脫購，根據(jù)耕地或種植面積來確定補貼額。因為相對于價格和產(chǎn)量，耕地和種植面積在一段時間內(nèi)是相對穩(wěn)定的，因此，國家支付的農(nóng)業(yè)補貼額的增長也將得到控制。

直接補貼意味著農(nóng)業(yè)補貼的資金成本由消費者轉(zhuǎn)向完全由政府財政支付，實際上是分攤在所有納稅人頭上。這種由全體納稅人承擔(dān)，通過政府財政轉(zhuǎn)移支付向農(nóng)民提供補貼，以增長農(nóng)民收入的方式和社會福利支出一樣，起著收入再分配的作用，因此實質(zhì)上也是一項政府再分配的社會福利政策。因此，政府對農(nóng)民的補貼，無論其形式手段如何，只要是主要運用財政資金予以直接支付，都可稱為農(nóng)業(yè)福利政策。

農(nóng)業(yè)福利政策是福利國家體系的重要補充，它是一種針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的隱性福利制度，是對傳統(tǒng)福利政策體系的擴展。傳統(tǒng)的福利國家政策體系一般包含社會保障、醫(yī)療、失業(yè)保障等普惠性福利項目和針對特定人群的特定福利項目。更廣義的社會政策還包括教育、住房政策、農(nóng)業(yè)補貼政策等，而以農(nóng)業(yè)直接補貼和價格補貼為主要形式的農(nóng)業(yè)福利政策，則大大拓寬了傳統(tǒng)的福利國家理論的內(nèi)涵，盡管歐美發(fā)達國家近十年來對農(nóng)業(yè)補貼呈現(xiàn)下降趨勢，但總體上仍維持著很大的規(guī)模，加上農(nóng)業(yè)福利支出，這些國家廣義的福利規(guī)模將更加龐大。

另外，農(nóng)業(yè)福利國家理論也是發(fā)展型國家理論的重要補充。按照傳統(tǒng)的福利國家政策的標(biāo)準(zhǔn)，以東亞國家和地區(qū)為代表的新興資本主義國家是典型的低社會福利國家。根據(jù)2007年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，東亞新型工業(yè)國家和地區(qū)的代表，即亞洲四小龍——香港、新加坡、韓國和臺灣的平均社會性支出僅占GDP的4%到6%，而OECD國家平均的社會性支出要占GDP的四分之一，即使日本的社會性支出也不到GDP的20%，低于OECD國家的平均水平。［13－14］這種高經(jīng)濟增長、低社會福利的國家經(jīng)濟社會政策導(dǎo)向被稱為生產(chǎn)主義福利國家(Productivist Welfare Regime)或發(fā)展型福利國家(Developmental Welfare’State)。生產(chǎn)主義或發(fā)展型福利國家將促進經(jīng)濟增長、提高物質(zhì)生產(chǎn)率作為最重要的國家戰(zhàn)略目標(biāo)，經(jīng)濟政策優(yōu)先于社會政策。有限的社會保障政策最初只覆蓋最重要的公職人員，如軍隊、政府公務(wù)員、教師等，隨著社保制度的發(fā)展，覆蓋面緩慢擴大到重要的私營大企業(yè)勞工群體，而非生產(chǎn)性的部門和次要私營部門則仍然被排除在社會福利體制之外。［15］163－169盡管發(fā)展型福利國家理論概括了東亞新型工業(yè)國家重經(jīng)濟增長輕社會福利的政策傾向，但是忽略了這些國家很多隱性的社會福利與再分配政策內(nèi)容，其中最為重要的就是東亞國家的農(nóng)業(yè)福利政策。東亞的這些低社會福利國家，如果加上對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的再分配支出，即農(nóng)業(yè)補貼，這些發(fā)展型福利國家的福利支出規(guī)模將有著顯著的提升。［16］411－435

三、結(jié)論

農(nóng)業(yè)福利國家自二十世紀(jì)七八十年代以來已經(jīng)成為西方發(fā)達國家農(nóng)業(yè)政策的一個普遍趨勢，國家對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的支持等值(PSE)占農(nóng)業(yè)收入的比重平均值達到30%，部分國家甚至高達50%以上，盡管自2000年以來農(nóng)業(yè)福利國家有收縮趨勢，但國家對農(nóng)業(yè)的補貼仍然維持在高位。實際上農(nóng)業(yè)福利國家的產(chǎn)生并不是一蹴而就的，而是國家工業(yè)化進程和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變遷的產(chǎn)物，隨著工業(yè)化程度的提高，國家對農(nóng)業(yè)的支持力度不斷增長，從單純的農(nóng)業(yè)公共物品的供給，再到對農(nóng)產(chǎn)品價格的支持，最終走向?qū)r(nóng)民收入的直接補貼。農(nóng)業(yè)保護政策現(xiàn)代化理論已經(jīng)充分證實了國家現(xiàn)代化發(fā)展與農(nóng)業(yè)保護程度之間的正相關(guān)關(guān)系，農(nóng)業(yè)福利國家的產(chǎn)生是國家經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物，是農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的普遍規(guī)律。

具體而言，工業(yè)化以來，農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型走過了大致三個政策階段:農(nóng)業(yè)推動政策階段、價格支持政策階段和農(nóng)業(yè)補貼政策階段。每個階段都有一個主流的農(nóng)業(yè)政策。工業(yè)化初期是以農(nóng)業(yè)推動政策為主導(dǎo)型的農(nóng)業(yè)政策，此時國家在推動工業(yè)化起步階段，農(nóng)業(yè)對工業(yè)化資源的供給作用更加重要，政府對農(nóng)業(yè)重視度增加。但是國家財力的不足，以及由于城市人口的政治、經(jīng)濟優(yōu)勢地位，對農(nóng)業(yè)的支持僅僅是增加農(nóng)業(yè)公共物品的供給，如道路交通建設(shè)、建立農(nóng)業(yè)科技研發(fā)機構(gòu)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具與耕作技術(shù)的改造等，這一時期見證農(nóng)業(yè)推動政策增加的標(biāo)志是財政對農(nóng)業(yè)支持的增長。隨著工業(yè)化發(fā)展和國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和農(nóng)業(yè)就業(yè)人口在經(jīng)濟和勞動力的比重顯著降低，農(nóng)業(yè)的地位不斷下降，但是農(nóng)民的組織能力和游說政府支持的動力卻顯著增加。與此同時，城市人口收入大大提高，食品消費支出比重普遍下降，城市人口對提高農(nóng)業(yè)支持力度的反對態(tài)度降低，這些因素決定了國家對農(nóng)業(yè)的保護將遠高于工業(yè)化初期，而農(nóng)業(yè)保護政策也從間接影響農(nóng)民收入的公共物品供給發(fā)展到直接提高農(nóng)民收入的價格支持和直接補貼。農(nóng)業(yè)補貼政策是農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的第三個階段，其主要特征是國家財政負擔(dān)對農(nóng)民的大規(guī)模收入轉(zhuǎn)移支付，標(biāo)志著農(nóng)業(yè)福利國家的產(chǎn)生。

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責(zé)任編輯:熊先蘭

On the Theory and Practice about the Agricultural Welfare State

ZHANG Guang1，WU Jin－jin2，CHEN Shao－wei3*(1.School of Public Affairs，Xiamen University，Xiamen，F(xiàn)ujian 361005; 2.School of Public Finance＆Public Administration，Jiangxi University of Finance and Economics，Nanchang，Jiangxi 330013; 3.School of Public＆Policy Management，Tsinghua University，Beijing 100084，China)

Abstract:The rise of agricultural welfare state reflects the widespread principle of agricultural policy transition all over the world.This paper employs the modernization convergence theory to propose three stage in the rise of agricultural welfare state.We argue that since the evolution of industrialization，the agricultural policy in modern countries had universally transited from the agricultural promotion policy to price support policy and ultimately the agricultural subsidy policy.

Keywords:modernization convergence; agricultural welfare state; theory and practice

作者簡介:張光(1956－)，男，福建福州人，廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院政治系教授、博士生導(dǎo)師，主要從事公共財政與政府經(jīng)濟學(xué)研究;吳進進(1987－)，男，安徽安慶人，江西財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院講師，主要從事公共財政與政府經(jīng)濟學(xué)研究;陳少威(1991－)，男，福建三明人，清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，主要從事公共財政與政府經(jīng)濟學(xué)研究。

*收稿日期:2015－04－10

中圖分類號:C913

文獻標(biāo)識碼:A

文章編號:1001－5981(2015) 04－0014－06