鄒玉輝

(中鐵工程設(shè)計咨詢集團有限公司,北京　100055)

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城市軌道交通社會穩(wěn)定風險分析

鄒玉輝

(中鐵工程設(shè)計咨詢集團有限公司,北京100055)

摘要：項目單位在組織編制項目可行性研究報告時,應(yīng)當同時進行社會穩(wěn)定風險分析。目前,城市軌道交通項目的社會穩(wěn)定風險分析工作尚無統(tǒng)一標準、規(guī)范,通過對太原市城市軌道交通2號線社會穩(wěn)定風險分析的風險識別、風險估計、風險防范措施及應(yīng)急預(yù)案、預(yù)期風險等級等方面進行研究探討,為項目編制單位今后開展類似工作起到拋磚引玉的作用。

關(guān)鍵詞：軌道交通；社會穩(wěn)定風險；評價

1概述

項目單位在編制項目可行性研究報告、項目申請報告時，應(yīng)當同時進行社會穩(wěn)定風險分析。目前社會穩(wěn)定風險分析工作尚無統(tǒng)一的標準、規(guī)范，各部門開展此項工作也是千差萬別。通過對城市軌道交通社會穩(wěn)定風險分析工作進行技術(shù)總結(jié)，為項目編制單位今后開展類似工作起到拋磚引玉的作用。社會穩(wěn)定風險分析主要包含風險識別、風險估計、風險防范措施及應(yīng)急預(yù)案、預(yù)期風險等級、風險分析結(jié)論等5個方面的內(nèi)容。以下從5個方面內(nèi)容進行論述。

2社會穩(wěn)定風險識別

2.1主要利益相關(guān)者識別

在對項目建設(shè)和運營的主要利益相關(guān)者識別的基礎(chǔ)上，針對各利益相關(guān)者關(guān)注重點，開展有針對性的調(diào)查，全面識別項目的社會穩(wěn)定風險因素，形成社會穩(wěn)定風險識別清單。主要利益相關(guān)者包括市、區(qū)、街道辦等地方政府、項目單位、項目影響區(qū)的企事業(yè)單位、一般居民、拆遷居民以及乘客等。

2.2社會穩(wěn)定風險調(diào)查

調(diào)查應(yīng)充分聽取、全面收集群眾和各利益相關(guān)者的意見，包括合理和不合理、現(xiàn)實和潛在的訴求等。一般按工程資料搜集、相關(guān)文獻資料搜集、社會環(huán)境調(diào)查3部分進行。

2.2.1調(diào)查的方式和方法

風險調(diào)查的方式有全面調(diào)查、抽樣調(diào)查和個案調(diào)查。調(diào)查的方法有觀察法、訪談法、文獻法、問卷法、實驗法等?？筛鶕?jù)項目的特點及項目所在地的實際情況，選擇適用的方式方法進行調(diào)查。實際工作中可采取公告公示、實地勘察、走訪群眾、召開座談會、網(wǎng)上調(diào)查以及輿情分析等多種方式和方法，以達到廣泛調(diào)查、充分收集各方意見和訴求的目的。

2.2.2調(diào)查范圍

凡項目涉及到利益相關(guān)者切身利益、容易引發(fā)社會穩(wěn)定風險的因素，都應(yīng)納入調(diào)查范圍，應(yīng)當涵蓋擬建項目建設(shè)和運行可能產(chǎn)生負面影響的范圍。

2.2.3調(diào)查內(nèi)容

主要調(diào)查內(nèi)容應(yīng)包括如下內(nèi)容。

(1)對項目的了解認識程度；征地拆遷及施工中可能帶來的社會問題，何種措施化解；補償標準的政策意向，施工對城市的影響(占用城市道路、噪聲振動污染、揚塵污水污染等)，哪些影響可以接受。

(2)對軌道交通建設(shè)引起的社會影響有什么好的建議。

(3)對沿線居民支持性意見調(diào)查。

(4)對沿線居民熱切關(guān)心的征地拆遷、施工及運營干擾等相關(guān)的可能影響社會穩(wěn)定的風險因素進行問卷調(diào)查。

2.3社會穩(wěn)定風險識別

在風險調(diào)查的基礎(chǔ)上，針對利益相關(guān)者不理解、不認同、不滿意、不支持的方面，或在日后可能引發(fā)不穩(wěn)定事件的情形，全面、全程查找可能引發(fā)社會穩(wěn)定風險的各種風險因素。風險識別一般可選用對照表法、專家調(diào)查法以及訪談法、實地觀察法、案例參照法、項目類比法等方法，主要從項目的合法性、合理性、可行性、可控性4個方面重點進行分析論證。在政策規(guī)劃和審批程序、土地房屋征收補償、技術(shù)和經(jīng)濟方案、生態(tài)環(huán)境影響、媒體輿論導向等方面重點分析查找各風險因素。通過調(diào)查分析，有些社會穩(wěn)定風險可能屬于不同的風險類別，且具有多面性。項目包含的主要風險源類別劃分見表1。

表1　主要風險源類別劃分

注：“▲”代表風險源所屬主要風險類別；“△”代表風險源所屬一般風險類別。

3風險估計

風險估計，是在對單風險因素做出風險程度估計的基礎(chǔ)上，綜合分析估計項目整體風險等級的過程。

3.1單因素風險估計

采用定性與定量相結(jié)合的風險分析方法，對篩選和歸納出的主要單因素風險進行分析和研究，估計其可能引發(fā)的風險事件及其發(fā)生的時間、概率、影響范圍和潛在后果，揭示關(guān)鍵風險因素。對每一個主要單因素風險進行分析、估計的邏輯推理過程及其結(jié)果，包括可能引發(fā)風險事件的原因、時間和形式，風險事件的發(fā)生概率、影響程度和風險程度。

單因素風險估計，要對識別出的主要風險因素，通過采用定性與定量相結(jié)合的方法，對每個主要風險因素的風險程度作進一步分析、預(yù)測和估計，層層剖析引發(fā)風險的直接和間接原因，預(yù)測和估計可能引發(fā)的風險事件，分析其引發(fā)風險事件的可能性，估計發(fā)生的概率，分析影響程度，判斷其風險程度。

3.2估計方法

風險估計一般采用定性分析與定量分析相結(jié)合的方法，逐一對風險因素進行多維度分析，估計其發(fā)生的概率和影響程度。選取的維度通常包括：可能產(chǎn)生風險的項目階段、地域、群體，以及風險的成因、影響表現(xiàn)、風險分布、影響程度等特性。

單因素風險方面：按照風險因素發(fā)生的可能性，將風險概率劃分為5個檔次，很高(概率在81%～100%)、較高(概率在61%～80%)、中等(概率在41%～60%)、較低(概率在21%～40%)、很低(概率在0～20%)，可依據(jù)經(jīng)驗或預(yù)測進行確定。

按照風險發(fā)生后對項目的影響大小，將影響程度劃分為5個影響等級，嚴重(定量判斷標準81%～100%)、較大(定量判斷標準61%～80%)、中等(定量判斷標準41%～60%)、較小(定量判斷標準21%～40%)、可忽略(定量判斷標準0～20%)。風險程度(R)=風險發(fā)生概率(p)×影響程度(q)，可劃分為重大、較大、一般、較小和微小5個等級，取值范圍分別為R>0.64、0.64≥R>0.36、0.36≥R>0.16、0.16≥R>0.04、0.04≥R≥0。對于風險概率、影響程度和風險程度可采用風險概率-影響矩陣，根據(jù)專家經(jīng)驗確定。根據(jù)風險程度進行排序，編制形成主要單因素風險程度匯總表(表2)，以揭示關(guān)鍵的風險因素。

表2　風險概率-影響矩陣

4風險防范措施及應(yīng)急預(yù)案

4.1風險防范措施

針對主要風險因素研究提出各項綜合和專項的風險防范、化解措施，提出落實各項措施的責任主體、具體內(nèi)容、風險控制節(jié)點、實施時間和要求的建議。為了從源頭上防范、化解項目實施可能引發(fā)的風險，應(yīng)根據(jù)擬建項目的特點，針對主要的、關(guān)鍵的風險因素，闡述采用的風險防范、化解措施策略；闡述提出的綜合性和專項性的風險防范、化解措施，明確風險防范、化解的目標，明確落實措施的實施主體和防范責任，明確風險控制的節(jié)點和時間，真正把項目社會穩(wěn)定風險化解在萌芽狀態(tài)，最大限度減少不和諧因素。編制并形成風險防范、化解措施匯總表(表3)。

4.2應(yīng)急預(yù)案

應(yīng)成立軌道交通建設(shè)指揮部，下設(shè)社會穩(wěn)定風險應(yīng)急工作小組，由市軌道交通建設(shè)管理辦公室，市信訪局、市維穩(wěn)辦、市建委、市發(fā)改委、市規(guī)劃局等有關(guān)部門及建設(shè)、運營管理等單位參加，指定維穩(wěn)工作的相關(guān)負責人，對維護社會穩(wěn)定工作實行目標管理。應(yīng)急預(yù)案框架見圖1。

5落實措施后的預(yù)期風險等級

5.1分析方法

項目整體風險的估計，應(yīng)運用適當?shù)姆椒?，綜合各單因素風險對擬建項目整體的風險影響，將項目整體風險估計結(jié)果與風險評判標準進行對比，確定風險等級，分析確定防范、化解風險優(yōu)先順序。

一般采用定性與定量相結(jié)合的方法進行判斷。定性分析一般采納民意調(diào)查集中性意見。定量分析可選用專家打分法等方法確定各單因素風險在擬建項目整體風險中的權(quán)重，采用綜合風險指數(shù)法、層次分析法等風險分析方法，計算項目的整體風險指數(shù)。

按照有關(guān)規(guī)定，社會穩(wěn)定風險等級一般分為高、中、低3級。

圖1　總體應(yīng)急預(yù)案框架

5.2民意調(diào)查意見及其采納情況

對沿線居民進行走訪、座談及問卷調(diào)查，通過對調(diào)查表格的統(tǒng)計分析，征詢民意，定性分析判斷項目的風險等級。

(1)受訪者絕大多數(shù)是否支持和贊同城市軌道交通建設(shè)，認為項目建設(shè)是否符合本地經(jīng)濟發(fā)展的要求，是否對改善居民出行方式、緩解交通壓力具有重要作用。

(2)征地拆遷補償標準是項目拆遷戶最關(guān)心的敏感問題，是社會穩(wěn)定的首要因素。相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)項目的進展情況，盡快出臺具體的征地拆遷補償實施細則，根據(jù)不同區(qū)域、不同對象確定合適的補償標準和安置方式，且補償款項應(yīng)及時、足額發(fā)放。

(3)在施工過程中一定要注意環(huán)境保護和文明施工，以民為本，科學施工。完善方法措施，積極與沿線街辦、社區(qū)聯(lián)系，細致地做好施工期間的各項工作。

(4)項目可能引發(fā)社會穩(wěn)定的風險程度是否較低，意味著項目實施過程中出現(xiàn)群體性事件的可能性較小，但不排除會發(fā)生個體矛盾沖突的可能。

根據(jù)對社會穩(wěn)定風險的民意調(diào)查意見，判斷風險等級。

5.3綜合風險指數(shù)的計算

是在綜合單因素風險估計的基礎(chǔ)上，估計項目整體風險，并與風險等級評判標準進行對比，確定風險等級和防范風險優(yōu)先順序的過程。為了應(yīng)對風險，采取控制措施時能分清輕重緩急，常常給風險劃一個等級。按照風險事故發(fā)生后果的嚴重程度劃分每類風險因素的權(quán)重(I)，取值范圍為[0，1]，I取值越大表示該類風險在所有風險中的重要性越大，所有風險權(quán)重累計為1。通過專家評價和民意調(diào)研意見相結(jié)合，確定本項目各社會穩(wěn)定風險因素權(quán)重。

在風險衡量過程中，項目社會穩(wěn)定風險被量化為關(guān)于風險程度和損失嚴重性的函數(shù)，將風險事件發(fā)生的風險權(quán)重和風險程度相乘(即I×R)，然后把各單項社會穩(wěn)定風險得分加總求和(即∑I×R)，得到本項目綜合風險指數(shù)(T)。綜合風險指數(shù)越高，說明項目的風險越大。本項目綜合風險指數(shù)計算見表4。

一般情況下，項目整體的風險等級依據(jù)“就高不就低”的原則和“疊加累積”的原則進行判斷。綜合風險指數(shù)等級判斷如下。

低風險，綜合風險指數(shù)取值范圍小于0.36；中風險，綜合風險指數(shù)取值范圍0.36～0.64；高風險，綜合風險指數(shù)取值范圍大于0.64。

根據(jù)計算的項目綜合風險指數(shù)，判斷項目的風險等級。

表4　社會穩(wěn)定綜合風險指數(shù)

6思考與建議

(1)穩(wěn)定是社會發(fā)展的前提，在強調(diào)“以人為本、和諧發(fā)展”的當今社會，傾聽利益相關(guān)者的訴求，營造和諧、穩(wěn)定的社會環(huán)境，做好民生工作是社會穩(wěn)定的根本。

(2)維護社會穩(wěn)定不僅僅停留在理論上，還需各級部門落實到具體行動上，各級部門應(yīng)本著對人民高度負責的精神，依法辦事，為民著想，當出現(xiàn)社會矛盾時，應(yīng)千方百計化解。

(3)社會穩(wěn)定的關(guān)鍵是人的因素，人的行為有時很難預(yù)見。社會穩(wěn)定風險分析是一項復(fù)雜而又繁瑣的工作，分析內(nèi)容難以面面俱到，包羅萬象，這要求工作人員不斷總結(jié)、完善，以提高風險分析水平。

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Risk Analysis of Social Stability of Urban Rail TransitZOU Yu-hui

(China Railway Engineering Consulting Group Co., Ltd, Beijing 100055, China)

Abstract：The feasibility study report of project shall be prepared together with social stability risk analysis. Presently there is no unified standard and specifications for risk analysis with regard to urban rail transit projects. The study of the risk identification, risk estimation, risk prevention, emergency program, and predicated risk level has paved the way for other similar projects.

Key words：Rail transit: Social stability analysis: Assessment

中圖分類號：U239.5

文獻標識碼：A

DOI:10.13238/j.issn.1004-2954.2015.01.032

文章編號：1004-2954(2015)01-0127-05

作者簡介：鄒玉輝(1965—)，男，高級工程師，E-mail：zouyuhui@126.com。

收稿日期：2014-04-08； 修回日期：2014-04-28