沈 辰，吳建寨，王盛威，孔繁濤

(中國農(nóng)業(yè)科學院農(nóng)業(yè)信息研究所/農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)信息服務技術(shù)重點實驗室，北京 100081)

蔬菜的穩(wěn)定供應和價格平穩(wěn)運行是全社會關(guān)注的焦點，也是政府市場調(diào)控的難點。發(fā)達國家在進行蔬菜市場調(diào)控時，大多選擇若干重要品種，有針對性地開展調(diào)控，對保持市場穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。2012年中央一號文件指出要“探索建立主要蔬菜品種價格穩(wěn)定機制”，2014年中央一號文件進一步指出要“合理確定不同農(nóng)產(chǎn)品價格波動調(diào)控區(qū)間，保障重要農(nóng)產(chǎn)品市場基本穩(wěn)定”。為貫徹落實中央一號文件的調(diào)控思路，在總結(jié)我國蔬菜生產(chǎn)供應和流通消費的基礎(chǔ)上，本文分析了我國蔬菜調(diào)控目錄制度的必要性，并對調(diào)控目錄品種選擇、價格合理波動區(qū)間劃分、觸發(fā)機制和政策工具制定等問題進行了探討。

1 我國蔬菜生產(chǎn)供應和流通消費的基本情況

蔬菜調(diào)控目錄制度是指選擇某些特定蔬菜品種作為調(diào)控對象，確定調(diào)控品種價格波動的合理區(qū)間及不同預警等級，提出相應的政策工具，通過這些品種的替代效應和互補效應，以實現(xiàn)蔬菜市場供應、需求和價格基本穩(wěn)定的調(diào)控措施。全面把握我國蔬菜供需形勢、價格波動特征，是開展蔬菜市場調(diào)控研究的重要基礎(chǔ)，也是探索創(chuàng)新蔬菜調(diào)控機制的客觀要求，對構(gòu)建蔬菜調(diào)控目錄制度具有重大意義。

1.1 我國蔬菜生產(chǎn)供應情況

1.1.1 供給基本滿足需求，生產(chǎn)形式仍小而散

我國蔬菜種植已超0.2 億hm2，產(chǎn)量達7 億t，人均蔬菜占有量約500kg，在不發(fā)生較大災害的情況下，已經(jīng)可以基本滿足我國消費需求。雖然蔬菜產(chǎn)量明顯增加，但生產(chǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)仍是大量分散、小規(guī)模的農(nóng)戶。據(jù)調(diào)查，蔬菜種植面積不超過0.3hm2的農(nóng)戶占全部菜農(nóng)的60%，加入蔬菜合作組織的生產(chǎn)者僅占4%［1］，且現(xiàn)有蔬菜合作社服務多數(shù)停留在信息服務、技術(shù)咨詢及產(chǎn)品包裝、銷售方面，市場參與深度不夠，市場議價能力不強，物流配送能力缺乏，生產(chǎn)小而散的問題突出。

1.1.2 要素約束不斷增強，生產(chǎn)成本逐步升高

當前，我國水土資源約束日益趨緊，資源總量和質(zhì)量均有所下降，在保障糧食安全的背景下，供蔬菜生產(chǎn)使用的耕地和水資源越來越有限，土地租金和水資源價格不斷增加。同時，城鎮(zhèn)化、老齡化迅速發(fā)展，農(nóng)業(yè)勞動力逐年減少，人力成本也不斷上升。土地、水、勞動成本的上升，降低了蔬菜生產(chǎn)效益和菜農(nóng)生產(chǎn)積極性。2008年蔬菜生產(chǎn)每hm2土地成本2 873.4 元，人工成本13 538.9 元，總成本33 241.2 元，利潤率為84.19%，2013年相應成本已分別增至5 290.4、3 415.1 和60 764.1元，而利潤率降至70.41%。

1.1.3 優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)逐漸形成，城郊生產(chǎn)不斷萎縮

在生產(chǎn)規(guī)模擴張同時，蔬菜生產(chǎn)也逐漸向優(yōu)勢區(qū)域集中，已形成華南與西南熱區(qū)冬春蔬菜、長江流域冬春蔬菜、黃土高原夏秋蔬菜、云貴高原夏秋蔬菜、北部高緯度夏秋蔬菜、黃淮海與環(huán)渤海設施蔬菜等六大優(yōu)勢區(qū)域。同時，一些大城市郊區(qū)蔬菜種植逐漸萎縮，供應能力不斷下降。以北京為例，2011年蔬菜種植尚有6.7 萬hm2，至2014年種植面積累計減少約1.3 萬hm2，比2011年減少約20%，產(chǎn)量也相應降低。

1.1.4 設施生產(chǎn)持續(xù)發(fā)展，供應品種更加多樣

設施生產(chǎn)可以實現(xiàn)反季節(jié)、跨時令供應，獲得相對更高的經(jīng)濟收益。在“菜籃子”工程建設的推動下，設施蔬菜規(guī)?？焖侔l(fā)展，2014年設施蔬菜面積已達386.2 萬hm2，產(chǎn)量約2.6 億t，很大程度上打破了季節(jié)限制，實現(xiàn)了市場周年供應。加之，蔬菜新品種的開發(fā)引進，蔬菜生產(chǎn)、消費品種不斷豐富，而今無論淡季、旺季，市場供應蔬菜多達幾十種，大大滿足了居民消費需求。

1.2 我國蔬菜流通消費情況

1.2.1 流通范圍更加廣泛，區(qū)域聯(lián)系更加密切

隨著交通運輸條件的改善，蔬菜流通距離不斷增加，銷售范圍不斷擴大，“南菜北運”、“西菜東運”快速推進，流通范圍的不斷擴大，大市場、大流通格局的形成［2］，保障了全國蔬菜的穩(wěn)定供應。同時，外埠蔬菜與本地蔬菜、不同來源外埠蔬菜之間的互補和競爭關(guān)系也越來越明顯，產(chǎn)地與銷地、產(chǎn)地與產(chǎn)地間聯(lián)系更加密切。

1.2.2 流通環(huán)節(jié)過于繁多，利益分配不夠合理

我國已經(jīng)形成了一個以批發(fā)市場為中樞，以農(nóng)貿(mào)市場、超市等為基礎(chǔ)的蔬菜流通網(wǎng)絡［3］。蔬菜流通從生產(chǎn)到消費大體要經(jīng)過田頭市場、批發(fā)市場、零售市場等環(huán)節(jié)。由于不同市場主體的市場力量不同，利益分配差異巨大，農(nóng)戶是各利益主體中最弱勢的群體，處于利益鏈條的底端。從各環(huán)節(jié)價格運行實際看，價格間既存在相一致的一面，也存在相差異的一面。

1.2.3 產(chǎn)地轉(zhuǎn)換十分頻繁，產(chǎn)銷銜接更加困難

各地氣候、地理等自然條件不同，蔬菜上市時節(jié)存在較大差異，產(chǎn)地間上市轉(zhuǎn)換由此產(chǎn)生。在大市場、大流通的背景下，產(chǎn)地轉(zhuǎn)換的頻率在加快。由于氣象、災害等不確定因素的存在，使得蔬菜生產(chǎn)供應的數(shù)量、時間、品質(zhì)均難以確定，由此造成上市時間的交叉重疊或者斷檔，產(chǎn)銷在品種、時間、空間等方面匹配對接的難度較大。

2 建立蔬菜調(diào)控目錄制度的必要性

我國蔬菜生產(chǎn)供應在總量已經(jīng)基本滿足需求，促進蔬菜生產(chǎn)供應在品種、時間、空間、品質(zhì)等方面的均衡供應將是未來蔬菜市場調(diào)控的重點。品種日益多樣、區(qū)域關(guān)聯(lián)加強、波動頻繁劇烈、產(chǎn)銷匹配難度加大等問題對我國蔬菜市場調(diào)控提出了更高要求，需要構(gòu)建蔬菜調(diào)控目錄制度加以解決。

2.1 蔬菜市場調(diào)控需要進一步明確調(diào)控范圍

蔬菜生產(chǎn)和消費品種日益多樣，不同蔬菜供需數(shù)量、價格水平、波動幅度、影響沖擊均存在差異，面對成千上百的上市品種，要全面進行調(diào)控，難度較大，成本偏高，也沒有必要?？尚械姆桨甘沁x擇重要品種開展調(diào)控，進一步明確調(diào)控范圍，做到有抓有放，抓大放小，重要品種納入政府調(diào)控，一般品種則依靠市場調(diào)節(jié)，充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)和政府調(diào)控的合力作用。

2.2 蔬菜市場調(diào)控需要采取差異化政策措施

蔬菜市場調(diào)控的差異化，一是在調(diào)控措施和力度上應有所不同。市場價格波動頻繁劇烈，波動幅度、波動持續(xù)時間不同，應采取不同的措施。二是不同地區(qū)應采取差異化市場調(diào)控措施。由于各地蔬菜生產(chǎn)、流通、消費明顯不同，蔬菜市場調(diào)控的目標、任務、手段的也存在差異，調(diào)控機制構(gòu)建也因地制宜，不宜搞一刀切。

2.3 蔬菜市場調(diào)控需要建立常態(tài)化觸發(fā)機制

2009年4月至2010年11月，我國鮮菜居民消費價格指數(shù)(同比)連續(xù)20 個月超過110%，遠高于同期的居民消費價格指數(shù)。2010年12月至2011年11月間，蔬菜價格波動轉(zhuǎn)向，又出現(xiàn)下降勢頭，1年中有5個月鮮菜居民消費價格指數(shù)(同比)低于95%。2012年后，蔬菜價格又轉(zhuǎn)為持續(xù)走高。蔬菜價格波動頻繁且劇烈，開展市場調(diào)控的頻率也不斷增加，需要構(gòu)建常態(tài)化和規(guī)范化的調(diào)控機制，以消除調(diào)控的隨意性和人為因素，形成穩(wěn)定的政策預期。

3 構(gòu)建蔬菜調(diào)控目錄制度的重要內(nèi)容

蔬菜調(diào)控目錄制度在我國屬于新事物，各地調(diào)控要求各異，宜在問題突出、條件成熟的先行地區(qū)試點，逐步推行。試點中如何構(gòu)建蔬菜調(diào)控目錄制度，需要具體解決目錄品種選擇、價格波動合理區(qū)間劃分、觸發(fā)響應機制的設定以及相關(guān)政策的制定等問題，即需要確定“調(diào)什么”、“什么時間調(diào)”、“怎么調(diào)”等問題。

3.1 目錄品種選擇問題

調(diào)控目錄品種的選擇就是要解決“調(diào)什么”的問題，具體需要解決兩個問題:一是品種選擇標準，即按照什么原則選擇品種。進行品種選擇應綜合消費、流通和生產(chǎn)情況，一般滿足以下條件:①消費量大。消費量大表明該種蔬菜在消費中具有舉足輕重的作用，對其進行調(diào)控，對于保障民生意義重大;②生產(chǎn)成規(guī)模。所選擇蔬菜在調(diào)控地區(qū)應具有一定生產(chǎn)規(guī)模，可以通過調(diào)控本地生產(chǎn)撬動該種蔬菜市場整體供給;③可有效替代其它品種。該種蔬菜可以有效替代其它蔬菜消費，從而通過調(diào)節(jié)其供應，達到穩(wěn)定整體市場的目的。二是品種范圍界定，即如何確定蔬菜調(diào)控覆蓋范圍。品種范圍的選擇應綜合考慮調(diào)控的效果和調(diào)控的成本等因素。選擇品種過少，難以實現(xiàn)對整體市場調(diào)控;選擇品種過多，難以負擔調(diào)控所需的成本。品種選擇可基于消費量(上市量)與市場價格之間關(guān)系，在防止市場價格大幅上漲的目標下，測算蔬菜最低消費量(上市量)，作為最少品種范圍的標準;結(jié)合經(jīng)濟、財政等實力，綜合確定最終調(diào)控目錄。

3.2 價格波動區(qū)間的界定與警度設置

價格波動區(qū)間的界定和警度設置是要解決“什么時間調(diào)”的問題。波動是市場運行的常態(tài)，需要政府調(diào)控的僅是異常波動，對價格波動區(qū)間進行劃分，從而明確“什么時間調(diào)”。

3.2.1 選擇參照標準 價格波動合理區(qū)間和警限的設置首先應確定基準價格，即運用何種計算方法對何種價格進行處理得到價格波動的參照。選擇基準價格應考慮數(shù)據(jù)可獲性和方法科學性。通常選擇最近若干年均價作為基準值。

3.2.2 警限劃分 在確定了基準價格之后，首先應界定合理波動和異常波動，而后進一步對異常波動劃分警限，細分波動區(qū)間。警限劃分要綜合考慮蔬菜生產(chǎn)成本、消費承受能力等因素。結(jié)合菜農(nóng)的成本收益水平，設定價格合理波動的下限;結(jié)合市民的消費價格水平，設定價格合理波動的上限。結(jié)合價格波動發(fā)生概率對異常波動進一步細分，使發(fā)生大幅下跌或上漲的概率維持在較低水平(如5%);發(fā)生小幅下跌或上漲的概率維持在相對較高水平(如20%)。

3.2.3 警度設置 劃分警限、得到價格波動的不同區(qū)間之后，即可設置相應的警度。通常設置為3 個級別(無警、輕警、重警)和5 個警度(無警、正向輕警、負向輕警、正向重警、負向重警)，5 個警度分別對應價格穩(wěn)定、小幅上漲、小幅下跌、大幅上漲、大幅下跌5 種狀態(tài)(附表)。

附表 價格波動區(qū)間劃分和警度設定示意圖

3.3 觸發(fā)機制設定

設定調(diào)控目錄政策觸發(fā)機制是為了確保調(diào)控的差異化、規(guī)范化和常態(tài)化。根據(jù)所劃分的波動區(qū)間，結(jié)合可采用的相應措施，調(diào)控目錄政策觸發(fā)機制初步設定如下。

3.3.1 當價格波動處于無警區(qū)時 此時，價格波動幅度較小，可認為市場運行正常，為無警狀態(tài)，一直觸發(fā)生產(chǎn)補貼制度、外埠基地訂單制度、蔬菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持證測。

3.3.2 當市場價格波動處于輕警時 此時，價格小幅波動，具體又可分為小幅上漲和小幅下跌兩種情況。價格小幅上漲時，采取應急調(diào)控機制1涉及的相應調(diào)控措施請詳見下文。，以保障本地蔬菜供應，穩(wěn)定市場;價格小幅下跌時，利用蔬菜價格調(diào)節(jié)基金和蔬菜價格保險等措施，對農(nóng)戶損失及時給予補償。

3.3.3 當價格波動處于重警區(qū)間時 此時，價格波動過于劇烈，市場表現(xiàn)異常。具體也可分為大幅上漲和大幅下跌兩種情況。價格大幅上漲時，除采取應急調(diào)控機制外，還應當采取措施對城市低收入群體給予補貼;價格大幅下跌時，除采取蔬菜調(diào)節(jié)基金和蔬菜價格保險政策外，還應啟動蔬菜應急調(diào)控機制中的延期上市和加工后上市政策，盡可能減少市場過量供應，抑制價格繼續(xù)下跌。

3.4 蔬菜調(diào)控目錄政策工具

制定蔬菜調(diào)控目錄制度政策措施就是要解決“怎么調(diào)”的問題。借鑒國外蔬菜調(diào)控目錄的相關(guān)政策措施［4，5］，結(jié)合我國蔬菜生產(chǎn)、流通和消費實際，提出蔬菜生產(chǎn)補貼、蔬菜外埠訂單制度、蔬菜價格保險、蔬菜調(diào)節(jié)基金、蔬菜應急調(diào)控制度、蔬菜產(chǎn)業(yè)支持政策六項政策工具。

3.4.1 蔬菜生產(chǎn)補貼政策 為穩(wěn)定本地蔬菜生產(chǎn)、調(diào)動蔬菜生產(chǎn)積極性和增加農(nóng)民收入，提高蔬菜產(chǎn)品的質(zhì)量安全水平，對符合一定條件的生產(chǎn)者給予補貼。

針對目錄內(nèi)品種，測算本地生產(chǎn)的基本保有量，結(jié)合本地歷史生產(chǎn)情況，按照組織化、標準化、規(guī)?；桶踩a(chǎn)的要求，篩選劃定不同品種蔬菜生產(chǎn)的核心地塊，合理安排生產(chǎn)計劃，層層分解、落實。根據(jù)各地實際，對按照計劃和要求開展生產(chǎn)的核心地塊內(nèi)生產(chǎn)者給予一定補貼。

3.4.2 外埠基地訂單制度 針對一些大城市蔬菜對外依存過高的情況，鼓勵當?shù)厥卟松a(chǎn)企業(yè)、大戶、合作社等建立穩(wěn)定的蔬菜外埠生產(chǎn)基地。對進入調(diào)控目錄的蔬菜品種，在科學估算本地自給率、合理確定外調(diào)需求量的基礎(chǔ)上，參考多年來的相應品種蔬菜來源地，根據(jù)就近、有量、高質(zhì)等原則，確定蔬菜供給外埠基地區(qū)域。通過財政對本地企業(yè)、大戶和合作社直接建立外埠基地給予一定支持。本地農(nóng)業(yè)管理部門與上述主體簽訂合約，通過合約對其供給品種、數(shù)量與時間提出明確要求，以保障本地蔬菜市場供應。

3.4.3 蔬菜價格保險制度 采用蔬菜價格保險，在市場價格大幅下跌時，由保險公司對生產(chǎn)者損失提供補償，降低生產(chǎn)經(jīng)營風險，以穩(wěn)定生產(chǎn)供應。蔬菜價格保險以蔬菜市場價格為保險標的，采取市場運作的方式，由生產(chǎn)者向保險機構(gòu)購買特定時節(jié)蔬菜價格變動風險的保險。保險實施的對象為常年種植目錄內(nèi)品種、生產(chǎn)規(guī)模達到一定規(guī)模的農(nóng)戶、蔬菜龍頭企業(yè)(包括龍頭企業(yè)在外埠開辟的生產(chǎn)供應基地)、專業(yè)合作社。政府可以通過對參保農(nóng)戶給予補貼的方式加以支持。保險的起止時間、保險水平和保險費率可根據(jù)本地生產(chǎn)時際和不同蔬菜品種間差異，由保險公司、政府主管部門和農(nóng)戶協(xié)商確定。投保人須承擔保費的一定比例。

3.4.4 蔬菜調(diào)節(jié)基金 對納入調(diào)控目錄的蔬菜品種，探索建立蔬菜調(diào)節(jié)基金。基金由中央政府、地方政府和農(nóng)戶按照一定比例出資構(gòu)成，由試點地區(qū)農(nóng)業(yè)主管部門委托相關(guān)機構(gòu)專門負責管理。當某一時節(jié)蔬菜市場平均價格低于基準價格的一定比例時，對承擔基金相應費用、常年種植目錄內(nèi)品種，且面積超過一定規(guī)模的農(nóng)戶、合作社的損失給予一定補償。補償金額應使得農(nóng)戶最終所得收入略低于正常收入。正常收入可依據(jù)最近若干年農(nóng)戶平均產(chǎn)量和本地權(quán)威市場相同時節(jié)平均價格計算得出。

3.4.5 蔬菜應急調(diào)控機制 針對納入調(diào)控目錄的蔬菜品種，當市場價格出現(xiàn)明顯或大幅波動時，啟動應急調(diào)控機制加以干預。在市場供應出現(xiàn)短缺，價格上漲明顯時，利用外埠基地所產(chǎn)蔬菜，補充本地供應，盡量抑制市場價格上漲;當市場供應出現(xiàn)過量，價格下跌明顯時，利用蔬菜調(diào)節(jié)基金和蔬菜價格保險，以穩(wěn)定蔬菜價格，保護生產(chǎn)者收入。當價格出現(xiàn)大幅下跌時，由農(nóng)業(yè)管理部門指導將過剩蔬菜轉(zhuǎn)作飼料或加工，對參與采購過剩蔬菜的加工商給予一定的補貼。

3.4.6 蔬菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持政策 針對蔬菜生產(chǎn)增值少、流通損耗多、市場需求缺乏彈性的問題，建議試點地區(qū)從當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展需求出發(fā)，提供一定資金，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)提供支持，包括育苗育種、加工、設施生產(chǎn)、冷鏈物流等方面。支持蔬菜育苗育種，穩(wěn)定生產(chǎn)前端，探索通過對苗種的監(jiān)測開展蔬菜生產(chǎn)預測;支持維護現(xiàn)有生產(chǎn)設施，避免因設施折損嚴重導致生產(chǎn)波動;加快發(fā)展蔬菜加工產(chǎn)業(yè)，增加市場需求調(diào)節(jié)的彈性的空間，以調(diào)節(jié)供需，穩(wěn)定市場;發(fā)展冷鏈物流，減少流通損失，提高蔬菜流通現(xiàn)代化水平。

4 相關(guān)建議

4.1 加強頂層設計，推進調(diào)控目錄政策工作

構(gòu)建蔬菜調(diào)控目錄制度，應加強頂層設計，并積極選擇若干地區(qū)，開展試點，充分進行論證試驗，積累一定的實踐經(jīng)驗后，逐步完善再逐步推廣實施。加強頂層設計一是要充分討論、不斷豐富蔬菜調(diào)控目錄制度的政策實施細則，另一方面要全面收集、整理調(diào)控目錄政策制定所需的各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并采取合理科學方法對具體實踐路線進行充分論證，在此基礎(chǔ)上落實調(diào)控目錄的重要內(nèi)容，確保順利試點。

4.2 加強財政支持，增加蔬菜調(diào)控資金投入

現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)仍然是相對弱勢產(chǎn)業(yè)，其可持續(xù)發(fā)展離不開補貼支持。對于蔬菜產(chǎn)業(yè)而言，特別是在大城市，受城市化和工業(yè)化的沖擊，蔬菜自給傾向萎縮，給調(diào)控帶來很大難度。無論是加強對蔬菜生產(chǎn)的補貼支持，還是通過保險措施化解生產(chǎn)者的經(jīng)營風險，在政策實施中均離不開財政的支持。而從當前已有的支持力度看，仍然顯得捉襟見肘。因此，確保調(diào)控目錄制度的實施，各級財政須給予更多支持。

4.3 加強監(jiān)測預警，強化信息服務的引領(lǐng)作用

調(diào)控目錄政策中各項措施的觸發(fā)機制、補貼范圍和補貼金額高度依賴監(jiān)測數(shù)據(jù)，必須加強蔬菜市場的日常監(jiān)測工作［6］。一方面應建立覆蓋生產(chǎn)、消費、流通等各個環(huán)節(jié)的蔬菜信息監(jiān)測、預警和發(fā)布制度，實現(xiàn)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)有機監(jiān)測，掌握市場的供求變化和價格波動;另一方面應提高數(shù)據(jù)信息分析水平，加強數(shù)據(jù)的整理分析，及時發(fā)現(xiàn)調(diào)控觸發(fā)條件，根據(jù)市場變動情況，明確對應調(diào)控措施，確保調(diào)控措施的有效落實。

［1］李崇光，包玉澤.我國蔬菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的新問題與對策［J］.中國蔬菜，2010，15:1-5.

［2］鐘鑫，張忠明.我國蔬菜生產(chǎn)區(qū)域特征及比較優(yōu)勢研究［J］.中國食物與營養(yǎng)，2014，20(6):24-28.

［3］張磊，王娜，趙爽.中小城市居民消費行為與鮮活農(nóng)產(chǎn)品零售終端布局研究——以山東省煙臺市蔬菜零售終端為例［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2013，6:74-81.

［4］王志剛，李騰飛，孫云曼.日本蔬菜價格穩(wěn)定制度探析［J］.現(xiàn)代日本經(jīng)濟，2013，5(191):20-26.

［5］陳永福，馬國英.日本穩(wěn)定蔬菜價格的制度機制評價及啟示［J］.日本學刊，2012，1:65-77.

［6］孔繁濤，等.我國蔬菜價格運行及產(chǎn)銷匹配研究——以大白菜為例［J］.中國蔬菜，2014，6:1-5.