唐曉燕，王文林，李維新，梁斌

(環(huán)境保護部南京環(huán)境科學(xué)研究所， 南京　210042)

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構(gòu)建適應(yīng)新時期管理要求的土壤環(huán)評體系

唐曉燕，王文林，李維新，梁斌

(環(huán)境保護部南京環(huán)境科學(xué)研究所， 南京210042)

摘要：通過分析我國土壤環(huán)境的現(xiàn)狀和環(huán)境影響評價在土壤環(huán)境管理中的重要作用，指出由于土壤污染具有隱蔽性、潛伏性和累加性的特點，土壤環(huán)境問題目前并沒有得到足夠的重視，土壤環(huán)境評價工作尚未完全展開。通過分析我國開展土壤環(huán)境影響評價具備的基礎(chǔ)和需要解決的主要問題，提出了我國土壤環(huán)境影響評價體系的構(gòu)建設(shè)想，為未來土壤環(huán)境影響評價工作提供一定借鑒。

關(guān)鍵詞：土壤；環(huán)境影響評價體系；環(huán)境管理

改革開放以來，隨著經(jīng)濟的極大發(fā)展，伴隨的環(huán)境問題也日益突出，尤其受發(fā)展階段影響而形成的粗放型經(jīng)濟增長方式和尚未完善的環(huán)境管理，已經(jīng)對我國整體生態(tài)環(huán)境造成了較大的影響，我國的水、土壤、大氣三大自然要素均面臨不可持續(xù)的嚴(yán)峻局面。相對而言，大氣和地表水環(huán)境已經(jīng)引起全社會的極大關(guān)注，國家大力加強了大氣和地表水的治理工作，專門出臺了相關(guān)的治理法規(guī)。在20世紀(jì)90年代初，首先推出了大氣、水環(huán)境的環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則。隨著國家治理力度的加大，大氣和水環(huán)境惡化的趨勢有望得到逐步遏制。與此相對，由于土壤的污染具有隱蔽性、漸進性、復(fù)雜性、相對強大的自凈能力、環(huán)境參與的多元性等環(huán)境特性以及社會經(jīng)濟條件的局限，使得土壤污染問題難以直觀地被社會所感知和認(rèn)識。土壤環(huán)境問題并沒有得到應(yīng)有的重視，土壤環(huán)境問題日漸積累。然而，土壤污染的后果卻十分嚴(yán)重，“百谷草木麗乎土”，土壤是萬物生存的基礎(chǔ)，是人類安身立命的保障，土壤環(huán)境問題不解決，將直接影響人類生存。同時，土壤作為生物地球化學(xué)循環(huán)的中心，大氣和水環(huán)境的改善也離不開土壤環(huán)境的潔凈。

1土壤環(huán)境影響評價的重要意義

環(huán)境影響評價是環(huán)境管理的一項關(guān)鍵性制度，我國在1979年初步建立環(huán)境影響評價制度，并在2003年頒布實施《環(huán)境影響評價法》，在預(yù)防和減輕環(huán)境污染、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、嚴(yán)控宏觀與微觀的經(jīng)濟活動環(huán)境準(zhǔn)入方面發(fā)揮了重要的作用。

由于土壤污染具有隱蔽性、潛伏性、累加性等特點，到問題顯現(xiàn)時往往已經(jīng)非常嚴(yán)重，在很大程度上具有不可逆性，因此，土壤污染的治理非常復(fù)雜和困難。據(jù)2014年4月環(huán)境保護部會同國土資源部發(fā)布的全國土壤污染狀況調(diào)查公報，全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，全國土壤點位超標(biāo)率為16.1%，其中耕地的超標(biāo)率高達(dá)19.4%[1]。可以想見，對于個別地區(qū)，情況將更加嚴(yán)重。土壤環(huán)境惡化的趨勢如不能得到扭轉(zhuǎn)，勢必危及當(dāng)代中國的生存和發(fā)展，并將殃及子孫后代。繼水環(huán)境、大氣環(huán)境等之后，如何保護和修復(fù)土壤環(huán)境已擺在全社會面前。

“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”，防患于未然永遠(yuǎn)是環(huán)保工作的重點。土壤環(huán)境影響評價可以對政策、規(guī)劃和建設(shè)項目可能造成的環(huán)境影響進行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良影響的對策和措施，進行跟蹤監(jiān)測。因此，土壤環(huán)境影響評價可以通過從源頭上控制不合理的規(guī)劃和建設(shè)項目或不合理的政策來減少對土壤環(huán)境的危害。另外，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城市布局調(diào)整的加快，大量工業(yè)用地需要改變用途，亟須對這些土地上涉及的規(guī)劃和建設(shè)項目進行土壤環(huán)境影響評價。

2我國開展土壤環(huán)境影響評價的基礎(chǔ)

經(jīng)過多年的發(fā)展，開展土壤環(huán)境影響評價的制度和技術(shù)基礎(chǔ)已經(jīng)具備，只需國家組織相關(guān)方面加以總結(jié)、明確和規(guī)范，即可構(gòu)建起我國的土壤環(huán)境影響評價體系的基礎(chǔ)框架，并將這一工作引向縱深。

2.1　法律體系基本成型

近年來，特別是國務(wù)院于2012年9月對土壤污染做出指示后，土壤環(huán)境保護立法和標(biāo)準(zhǔn)制定工作得到極大推進，將改變土壤環(huán)境影響評價無規(guī)范性文件指導(dǎo)的局面。

由環(huán)境保護部起草的《土壤污染防治法(建議稿)》已經(jīng)基本形成，正在征求各方意見，并將于2014年年底上報給全國人大環(huán)資委[2]。從公布的內(nèi)容看，管理對象既包括場地，也包括農(nóng)地，管理領(lǐng)域涵蓋土壤環(huán)境的監(jiān)督管理、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險管控、修復(fù)、責(zé)任界定、修復(fù)監(jiān)測等土壤環(huán)境管理領(lǐng)域。

對土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的修訂更新工作也已取得進展。在1995年《土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》基礎(chǔ)上，《農(nóng)用地土壤環(huán)境限值》和《工業(yè)用地土壤環(huán)境限值》已獲得環(huán)境保護部認(rèn)可，如得到應(yīng)用，將為土壤環(huán)境管理提供更加全面完善的指導(dǎo)。

2014年，污染物場地系列環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)正式公布，包括《場地環(huán)境調(diào)查技術(shù)導(dǎo)則》(HJ 25.1—2014)、《場地環(huán)境監(jiān)測技術(shù)導(dǎo)則》(HJ 25.2—2014)、《污染場地風(fēng)險評價技術(shù)導(dǎo)則》(HJ 25.3—2014)、《污染場地修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則》(HJ 25.4—2014)和《污染場地術(shù)語》(HJ 682—2014)5項標(biāo)準(zhǔn)[3]。這一系列標(biāo)準(zhǔn)的出臺不僅填補了污染場地治理標(biāo)準(zhǔn)的空白，更滿足了當(dāng)前階段環(huán)境管理部門和產(chǎn)業(yè)的迫切需求，順應(yīng)了我國土壤、地下水修復(fù)的發(fā)展趨勢。

2.2　理論基礎(chǔ)積累豐富

土壤環(huán)境影響評價離不開強大的科技支撐。多年來，土壤科學(xué)家和環(huán)境科學(xué)家對許多土壤潛在污染物的地球化學(xué)循環(huán)進行了很多有益的探討[4]，涉及土壤環(huán)境質(zhì)量的概念和內(nèi)涵、土壤質(zhì)量與生物多樣性以及食物鏈的營養(yǎng)價值與安全問題、土壤與水和大氣質(zhì)量的關(guān)系、土壤元素豐缺與人類健康的關(guān)系、土壤與其他環(huán)境要素的交互作用，即土壤圈、水圈、巖石圈、生物圈和大氣圈的相互影響及土壤質(zhì)量保護與改善等土壤環(huán)保工程的研究與應(yīng)用。具體而言主要涵蓋以下幾點。

(1)土壤元素背景值和土壤負(fù)載容量的研究。在這一方面已有大量的研究成果。在總結(jié)大量原始資料基礎(chǔ)上，建立土壤環(huán)境資料的數(shù)據(jù)庫，以保證研究資料的系統(tǒng)性、完整性、準(zhǔn)確性和可比性，并在此基礎(chǔ)上，使其發(fā)展成一個實用的、具有數(shù)據(jù)檢索、環(huán)境質(zhì)量模擬和評價、環(huán)境規(guī)劃和決策輔助功能的國家土壤環(huán)境信息系統(tǒng)，從而使土壤環(huán)境管理工作逐步科學(xué)化、程序化和規(guī)范化。

(2)化學(xué)物質(zhì)在土壤環(huán)境系統(tǒng)中的反應(yīng)行為。土壤中毒害物質(zhì)的生物有效性依賴于其在環(huán)境中的反應(yīng)行為和歸屬。研究土壤的吸附、解吸、溶解、氧化、還原、配位、催化等物理化學(xué)過程及其影響因素，有助于加深對土壤負(fù)載容量的理解。在研究中注重土壤組分的性質(zhì)與污染物遷移、轉(zhuǎn)化、危害的關(guān)系，有機污染物的結(jié)構(gòu)、性質(zhì)與在土壤中持留與降解的關(guān)系、污染物之間的相互作用，反應(yīng)動力學(xué)等方面。在綜合研究的基礎(chǔ)上確定相關(guān)物質(zhì)，特別是優(yōu)先污染物在土壤中遷移、轉(zhuǎn)化的數(shù)學(xué)模型，并在實踐中進行檢驗和修正，使其具有較為可靠的預(yù)測預(yù)報性。

(3)土壤環(huán)境與人體健康。研究涉及人類和動物疾病相關(guān)的土壤因素，這些因素與土壤環(huán)境化學(xué)、礦物學(xué)和生物學(xué)性質(zhì)有關(guān)。由氣候、植被等因素影響而形成的土壤礦物構(gòu)成、質(zhì)地、有機質(zhì)含量等土壤自然狀況和由于人類活動而導(dǎo)致的土壤重金屬、農(nóng)藥、主要有機污染物以及細(xì)菌、病毒等生物性和放射性污染等因素對人體健康的影響是研究的重點。

>>相對于水和大氣，土壤環(huán)境更加具有復(fù)雜性，土壤的物理化學(xué)性質(zhì)及其生態(tài)效應(yīng)往往不能直觀呈現(xiàn)。

(4)人為活動的土壤環(huán)境沖擊和土壤環(huán)境工程。人為影響的重點是點源與面源污染對整體環(huán)境質(zhì)量的影響，包括土壤與溫室效應(yīng)和全球變化的關(guān)系，經(jīng)濟開發(fā)與土壤生態(tài)和環(huán)境演變、工礦開發(fā)和重大工程對土壤環(huán)境質(zhì)量的影響、土壤質(zhì)量變化對其他環(huán)境要素、社會經(jīng)濟、人文環(huán)境、生態(tài)結(jié)構(gòu)和功能影響等方面的基礎(chǔ)性與應(yīng)用基礎(chǔ)性研究。土壤環(huán)境工程主要體現(xiàn)在生態(tài)恢復(fù)、環(huán)境治理、持續(xù)發(fā)展等方面，包括城市建設(shè)、工業(yè)和農(nóng)業(yè)園區(qū)土壤環(huán)境監(jiān)測與評價；有機食品、綠色食品、清潔生產(chǎn)中的土壤環(huán)境建設(shè)；污染土壤的物理、化學(xué)、微生物和植物修復(fù)；土壤凈化功能的開發(fā)，特別是污水和固體廢棄物的土地利用和土地處理等。

2.3　國際經(jīng)驗值得借鑒

美國、加拿大等西方國家對土壤環(huán)境保護制定了較為完善的法律政策體系，規(guī)定了詳盡的管理流程，在各個層面和環(huán)節(jié)都制定了環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)文件。如加拿大對污染場地管理實行的10步管理流程，從場地鑒別、分類到風(fēng)險評估、修復(fù)和長期監(jiān)測，都有明確的規(guī)定，并對所有步驟都提供了完善的指導(dǎo)性文件，包括《加拿大土壤質(zhì)量指導(dǎo)值》、《建立污染場地特定土壤修復(fù)目標(biāo)值指導(dǎo)手冊》等共18個指導(dǎo)文件[5]。

國際標(biāo)準(zhǔn)化組織(ISO)針對土壤質(zhì)量也制定了一系列國際標(biāo)準(zhǔn)。其土壤質(zhì)量技術(shù)委員會(ISO TC/190)研究制定了一系列關(guān)于土壤特性、物理參數(shù)、取樣方法、評價指標(biāo)及評價方法等的標(biāo)準(zhǔn)，如土壤質(zhì)量的定義與術(shù)語(ISO 11259)、取樣(ISO 10381)、記錄土壤和現(xiàn)場信息的格式(ISO 15903)。由于ISO機構(gòu)健全，且由多國合作，標(biāo)準(zhǔn)的管理與維護比較完善。例如，ISO 11259已經(jīng)由ISO 25177：2008 場地土壤描述[6]所取代。這些標(biāo)準(zhǔn)都可以在我國的土壤環(huán)境評價工作中加以借鑒。

3我國開展土壤環(huán)境評價面臨的主要問題

相對于水和大氣，土壤環(huán)境更加具有復(fù)雜性，土壤的物理化學(xué)性質(zhì)及其生態(tài)效應(yīng)往往不能直觀呈現(xiàn)，因此，在開展土壤環(huán)境影響評價方面，存在不少值得注意的問題。

3.1　法律制度尚不完善

土壤環(huán)境影響評價工作目前仍停留在依靠《環(huán)境影響評價法》等法律指導(dǎo)的階段，并不像其他環(huán)境要素有專門的具有針對性和可操作性的法律制度。土壤環(huán)境影響評價法律依據(jù)分散，缺乏系統(tǒng)性、針對性和可操作性，只在《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》、《中華人民共和國水土保持法》等法律中籠統(tǒng)涉及。

在我國現(xiàn)行的環(huán)境影響評價及相關(guān)導(dǎo)則體系中，無論是規(guī)劃類環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則所包含的“一地、三域、十專項”，還是建設(shè)項目類環(huán)境影響評價中針對大氣、水等6大要素的專項評價以及竣工環(huán)保驗收規(guī)范中，都沒有專門和系統(tǒng)的土壤環(huán)境影響評價內(nèi)容[7]，同時也缺乏有關(guān)環(huán)境質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)文件。關(guān)于污染場地的篩選、調(diào)查、風(fēng)險評估、修復(fù)技術(shù)篩選，都亟須制定標(biāo)準(zhǔn)或?qū)t。

3.2　科學(xué)數(shù)據(jù)相對零散

科學(xué)家多年來獲得豐富的土壤環(huán)境數(shù)據(jù)，但是大多數(shù)是比較零散的，而且主要集中在農(nóng)業(yè)土壤和農(nóng)業(yè)污染物，這對于標(biāo)準(zhǔn)與政策的制定形成阻礙。同時對土壤中污染物行為的描述，大多停留在“黑箱”階段，缺乏對反應(yīng)機理的深入研究，限制了對土壤質(zhì)量評價的準(zhǔn)確性與前瞻性。

3.3　標(biāo)準(zhǔn)制修訂難度大

制定土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是一個相當(dāng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。原則上講，標(biāo)準(zhǔn)研究可分為土壤負(fù)載容量法和元素背景值法，或稱為生態(tài)效應(yīng)法和地球化學(xué)法。前者又可采用產(chǎn)量指標(biāo)、微生物與酶學(xué)指標(biāo)、食品衛(wèi)生指標(biāo)或環(huán)境效應(yīng)指標(biāo)，理論上應(yīng)選取最敏感因子作為有害物質(zhì)的最大允許濃度，而在實際工作中需要對以上指標(biāo)進行綜合分析比較，對這些指標(biāo)的權(quán)衡取舍往往事關(guān)土壤環(huán)境保護的方向和成敗。

3.4　風(fēng)險評估不確定性大

根據(jù)國外土壤環(huán)境管理經(jīng)驗，法律規(guī)定的指導(dǎo)文件往往不能涵蓋全部的實際情形。如加拿大規(guī)定，當(dāng)場地條件、土地利用方式、受體、暴露途徑與通用指導(dǎo)值的假定條件有所不同時，需要對通用指導(dǎo)值進行修正。在多種情況下，需要進行專門的風(fēng)險評估，如在敏感環(huán)境、斷裂帶、土壤過酸過堿等12種情形下，需要進行風(fēng)險評估。我國由于幅員遼闊，自然與社會經(jīng)濟條件千差萬別，會存在一些特殊情況，如何進行風(fēng)險評估存在不確定性。

4構(gòu)建土壤環(huán)境影響評價體系的建議

環(huán)境管理的經(jīng)驗表明，明確的法律規(guī)定、詳盡合理的標(biāo)準(zhǔn)體系、公平公正的運行程序是行之有效的環(huán)境管理體系的基本要素。由于土壤環(huán)境問題所具有的外部性、多元參與性等環(huán)境共性以及隱蔽性、潛伏性和積累性等特性，必須特別注意法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)在實踐中的環(huán)境有效性和可操作性。

4.1　健全法律法規(guī)

針對現(xiàn)行的土壤污染物防治立法分散，缺乏系統(tǒng)性、專門性和可操作性的缺陷，應(yīng)盡快頒布《土壤污染防治法》，明確土壤污染的監(jiān)測、檢查制度、治理責(zé)任和懲罰條款等。

1979年頒布的《環(huán)境保護法(試行)》借鑒國外經(jīng)驗，對環(huán)境影響評價制度作出規(guī)定。自此，一系列法律先后頒布，對海洋環(huán)境、水環(huán)境、大氣環(huán)境、水資源環(huán)境、野生動物環(huán)境的影響評價作出了明確規(guī)定。尚需明確對土壤環(huán)境影響評價法律制度及其具體內(nèi)容進行合理、明確的法律規(guī)定。

在現(xiàn)行環(huán)境影響評價及其導(dǎo)則體系中，土壤環(huán)境影響評價是一個重要的缺環(huán)，應(yīng)在規(guī)劃和建設(shè)項目評價中增加土壤環(huán)境影響評價專項。

4.2　加強科學(xué)研究

建議國家統(tǒng)籌規(guī)劃，分輕重緩急，按照規(guī)劃和建設(shè)項目環(huán)評的要求，分區(qū)分類，組織專家對國內(nèi)外已有的研究成果和管理經(jīng)驗進行分析整理，制定適合我國國情的技術(shù)指導(dǎo)文件。具體而言，應(yīng)在國家生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃和土壤環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上，明確不同區(qū)域的土壤環(huán)境狀況和存在的問題，大體劃分為需要保護、改善和修復(fù)的三類土壤，并對相應(yīng)的區(qū)域進行標(biāo)定。針對三類土壤，明確土壤環(huán)境管理的目標(biāo)、研究內(nèi)容，總結(jié)研究成果，并對今后的科學(xué)研究進行規(guī)劃，特別是對水源地、污染場地等特殊類型的土壤制定專門的污染防治和管理對策。

4.3　實施適應(yīng)性管理

適應(yīng)性管理(adaptive management)是對復(fù)雜的、動態(tài)的、可預(yù)測性有限的系統(tǒng)進行管理的一種創(chuàng)新思路和管理程式，它試圖解決對具有不確定性的復(fù)雜系統(tǒng)難以進行平衡或控制管理的理論和實踐難題。20世紀(jì)，人們開始將適應(yīng)性管理應(yīng)用于生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境管理，在美國、澳大利亞等國家有不少成功案例[8]。雖然適應(yīng)性管理目前在國內(nèi)外都還處于初級階段，其使用本身也存在很大的不確定性，但是已經(jīng)顯示出強大的生命力。

生態(tài)系統(tǒng)的適應(yīng)性管理強調(diào)系統(tǒng)的不確定性，將生態(tài)系統(tǒng)的利用和管理視為試驗過程，從試驗中不斷學(xué)習(xí)，“學(xué)習(xí)”是適應(yīng)性管理的主要特征，是人類認(rèn)識自然、尊重自然并轉(zhuǎn)變思維方式的表現(xiàn)。土壤的環(huán)境管理本質(zhì)上屬于一種區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)管理，具有不確定性、復(fù)雜性、有限的可預(yù)測性等特征。由于土壤環(huán)境影響評價的復(fù)雜性和開創(chuàng)性，使得在法律實施、數(shù)據(jù)使用、具體情況處理等方面會遇到許多問題，因此必須建立適應(yīng)性管理機制，對土壤環(huán)境影響評價體系進行動態(tài)管理，不斷進行完善和修訂。

4.4　協(xié)調(diào)原則性與靈活性

土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的地理化學(xué)標(biāo)準(zhǔn)以土壤背景值為基礎(chǔ)，具有確定性。而真正指導(dǎo)規(guī)劃和建設(shè)的生態(tài)效應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)則需要綜合考慮作物產(chǎn)量、微生物、食品衛(wèi)生和環(huán)境效應(yīng)等指標(biāo)。這些指標(biāo)牽涉不同的利益參與者，在進行平衡時難免有所側(cè)重。因此，不應(yīng)強求統(tǒng)一，而應(yīng)該在宏觀層面分區(qū)分類制定底線標(biāo)準(zhǔn)，從而保留相當(dāng)?shù)撵`活性。同時，制定完善的公眾參與決策形成機制，保證各利益相關(guān)方平等地參與土壤環(huán)境影響評價。此外，還應(yīng)及時跟進最新的科研成果，提供參考文獻作為標(biāo)準(zhǔn)的附件，供各方在決策博弈時加以引用參考。

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Establishing a Soil Environmental Impact Assessment System

Suitable for Current Environmental Management

TANG Xiao-yan, WANG Wen-lin, LI Wei-xin, LIANG Bin

(Nanjing Institute of Environmental Science, Ministry of Environmental Protection, Nanjing 210042, China)

Abstract:By analyzing the current situations of the soil environment in China and the important role EIA could play in soil environmental management, the paper pointed out that due to the unobvious, insidious and accumulative characteristics, soil problems have not got enough attention and the soil EIA is still not fully rolled out. After analyzing the conditions for carrying out soil EIA and the main challenges, the paper raised proposals for establishing the soil EIA system to provide some useful reference for future work.

Key words:soil; environmental impact assessment system; environmental management

通訊作者：李維新(1966—)，男，江蘇徐州人，研究員，博士，研究方向為環(huán)境管理，E-mail： lxy@nies.org

作者簡介：唐曉燕(1974—)，女，江蘇南通人，副研究員，博士，研究方向為生態(tài)保護，E-mail： cktangxiaoyan@163.com

基金項目：環(huán)保公益性行業(yè)科研專項(201309035)；國家水體污染控制與治理科技重大專項(2014ZX07101-012)

收稿日期：2014-12-03

中圖分類號：X32

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-6444(2015)01-0006-04

DOI:10.14068/j.ceia.2015.01.002