楊秋惠

城鎮(zhèn)化問題是當(dāng)代中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展重大的綜合性課題[1]。長期以經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)建設(shè)為主的中國城鎮(zhèn)化模式，使城市發(fā)展出現(xiàn)外延式擴(kuò)張、土地利用不集約、城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高、城鄉(xiāng)差距拉大以及生態(tài)問題突出等不良局面。面對中央提出的新常態(tài)、新型城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型發(fā)展要求，各行業(yè)領(lǐng)域、專家已有諸多討論與研究。這些論述中的關(guān)鍵詞之一，即是“邊界”，而邊界的內(nèi)涵又涉及空間、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、權(quán)力、利益以及學(xué)科體系等各個(gè)方面。

2013年底中央及各部委陸續(xù)下達(dá)劃示“城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線”（簡稱“三線”）的相關(guān)要求。2014年2月上海新一輪城市總體規(guī)劃啟動(dòng)編制，樹立了生態(tài)優(yōu)先、限定邊界、嚴(yán)控規(guī)模的發(fā)展導(dǎo)向，之后“新三線”①“新三線”的提法是為了區(qū)別上海已有的“三線”管控手段（本文稱之為“老三線”）?！靶氯€”即永久基本農(nóng)田線、生態(tài)保護(hù)紅線和城市開發(fā)邊界線；“老三線”是指上海在“兩規(guī)合一”規(guī)劃編制中提出的“三條控制線”：基本農(nóng)田保護(hù)控制線、城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍控制線和產(chǎn)業(yè)區(qū)塊范圍控制線。的劃示工作陸續(xù)啟動(dòng)。2014年7月，住建部、國土部共同確定北京、上海等全國14個(gè)試點(diǎn)城市啟動(dòng)城市開發(fā)邊界的劃定。在國家政策的指導(dǎo)下，城市開發(fā)邊界真正從學(xué)術(shù)討論走向?qū)嵺`執(zhí)行。

劃定城市開發(fā)邊界，不是單純地劃定一個(gè)物理邊界，而是一種創(chuàng)新的發(fā)展理念，是轉(zhuǎn)變城市發(fā)展與土地利用方式的基本途徑[2]。歷史經(jīng)驗(yàn)和各國實(shí)踐將使我們摸清空間發(fā)展與管制的脈絡(luò)，找到符合新型城鎮(zhèn)化導(dǎo)向的發(fā)展理念、管控邏輯與變革途徑。本文從“城市開發(fā)邊界”的相關(guān)概念出發(fā)，梳理發(fā)展脈絡(luò)，厘清作用于概念背后的空間規(guī)劃體系與空間管制手段，并對上?！靶氯€”劃示提供啟示借鑒。

1 相關(guān)概念的發(fā)展與規(guī)劃落實(shí)

城市研究（包含城市規(guī)劃），它的第一科學(xué)問題是基本概念的正確性，沒有正確和統(tǒng)一的城市基本概念，就談不上城市研究，就沒有城市科學(xué)，就弄不清城市和鄉(xiāng)村的基本國情，就不會有正確的決策[3]。綜合理論與實(shí)踐，國內(nèi)外關(guān)于“城市開發(fā)邊界”的相關(guān)概念中，綠帶（Greenbelt）、城市增長邊界（Urban Growth Boundary）、城市服務(wù)邊界（Urban Service Boundary）起源于國外，并作為可借鑒的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)在不同時(shí)期引入國內(nèi)；三區(qū)四線、三界四區(qū)、（城鎮(zhèn)）建設(shè)用地范圍、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、規(guī)劃區(qū)是伴隨國內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)和空間規(guī)劃發(fā)展而產(chǎn)生。這些概念產(chǎn)生并作用于不同的空間區(qū)域范圍，主要是中心城區(qū)、行政轄區(qū)和大都市區(qū)（Metropolitan Area）3個(gè)空間層次，也可看作廣義的城市邊界。這些不同形式的邊界概念的提出，與不同類型不同體系的空間規(guī)劃的編制密不可分，邊界的劃定與實(shí)施也由規(guī)劃給予支撐和落實(shí)（表1）。

2 國外“城市開發(fā)邊界”的發(fā)展

2.1 主要特征

國外各地的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展及制度環(huán)境各有差異，選擇設(shè)置城市邊界的形式各有不同，但綜合來看呈現(xiàn)以下特征。

第一，從區(qū)域的視角談?wù)摮鞘羞吔?。區(qū)域是闡述、分析、解決不同時(shí)期城市發(fā)展過程中一系列矛盾問題的必要尺度與背景。1898年霍華德出版《明日：一條通往真正改革的和平道路》，這是城市規(guī)劃史上第一次將解決城市問題的視角置于城市之外的區(qū)域[9]，其“綠帶”理論也成為城市邊界設(shè)置的理論基礎(chǔ)。1915年蓋迪斯出版《進(jìn)化中的城市：城市規(guī)劃運(yùn)動(dòng)和文明之研究導(dǎo)論》，并明確提出：真正的城市規(guī)劃必須首先是區(qū)域規(guī)劃[9]。1920年代開始，紐約、巴黎、倫敦、東京等都無一例外打破行政界線，從區(qū)域的角度編制了一系列大都市區(qū)規(guī)劃（圖1），1960年代后各大都市區(qū)從關(guān)注城市本身發(fā)展轉(zhuǎn)為關(guān)注區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，1980年代后伴隨全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整，世界各國更加關(guān)注全球合作與可持續(xù)發(fā)展。在這些主要時(shí)代背景下，各大都市區(qū)規(guī)劃及城市邊界的設(shè)置也相應(yīng)做出調(diào)整（表1）。

圖1 倫敦、紐約、巴黎“大都市區(qū)規(guī)劃”編制歷程

在更廣域的空間范圍內(nèi)整體思考城市地區(qū)發(fā)展的理念，已經(jīng)成為國際上許多大城市，尤其是特大城市在面對用地蔓延、生態(tài)破壞、住房短缺等一系列問題時(shí)所采納的重要政策手段[10]，表現(xiàn)在邊界設(shè)置上以綠帶模式最為典型。1944年《大倫敦規(guī)劃》劃定綠帶環(huán)以限制城市無序擴(kuò)張，借鑒這版規(guī)劃，1946年《大上海都市計(jì)劃》、1948年《香港初步城市規(guī)劃報(bào)告》、1958年東京第1次首都圈規(guī)劃均提出以綠帶限制城市擴(kuò)張。這些規(guī)劃順應(yīng)了戰(zhàn)后城市重建背景下綠帶的主要設(shè)置目標(biāo)，即“限制城市和保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”。但1960年代中后期，人口增加、經(jīng)濟(jì)復(fù)興、住房緊缺的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，讓綠帶備受爭議：倫敦綠帶有效地控制了大倫敦建成區(qū)的蔓延，但緊鄰綠帶以外的地區(qū)卻發(fā)展很快，整個(gè)英格蘭東南部的城市區(qū)域在持續(xù)擴(kuò)展；1968年第2次首都圈規(guī)劃中，東京放棄綠帶方案，提出“近郊整備地帶”的概念，通過內(nèi)部限制和外部開發(fā)并行的規(guī)劃手法，引導(dǎo)首都圈向城市功能分擔(dān)型的區(qū)域結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。到1990年代，一直沿用并嚴(yán)格執(zhí)行綠帶模式的國家如英國、韓國，面對新的發(fā)展需求，逐步放寬綠帶政策，其良好的應(yīng)用效果逐漸顯現(xiàn)。

第二，城市邊界的設(shè)置均有其歷史局限性，會在不同的城鎮(zhèn)發(fā)展階段，根據(jù)時(shí)代需求進(jìn)行調(diào)整。如前文所述，以歷史發(fā)展角度看，綠帶作為其時(shí)代的產(chǎn)物，具有不可避免的局限性。各個(gè)劃示綠帶的規(guī)劃雖已是區(qū)域視角，綠帶的設(shè)置初衷卻是限制城市擴(kuò)張。以大都市區(qū)空間發(fā)展規(guī)律看，不同空間層次均將經(jīng)歷由擴(kuò)展到穩(wěn)定的過程；但整個(gè)城市區(qū)域卻是在持續(xù)擴(kuò)展的，各個(gè)空間層次的邊界到底在哪里？理論上不乏探討，但結(jié)合實(shí)踐來看，并不存在最優(yōu)規(guī)模的答案。所以邊界的作用不僅僅是設(shè)置一道屏障防止城市蔓延，更重要的是作為城市增長管理的政策工具，為城市未來的潛在發(fā)展提供合理引導(dǎo)。不同的城市發(fā)展模式下需要不同的土地利用方式和邊界控制手段，所以從1990年代開始，嚴(yán)格的綠帶政策在面對新的發(fā)展需求時(shí)不得不做出調(diào)整。

以美國的“城市增長邊界”（簡稱UGB）為例，1960年代后，面對城市蔓延帶來的嚴(yán)重的社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境問題，美國出現(xiàn)了增長管理（growth management）、填充式開發(fā)（infill development）、新城市主義（neo-urbanism）以及精明增長（smart growth）等理論思潮，雖各有側(cè)重，但始終將UGB作為控制城市蔓延、引導(dǎo)合理增長的有效途徑。1970年代開始，UGB作為城市增長管理的主要手段，應(yīng)用于美國的多個(gè)州，在有效控制土地開發(fā)行為、影響土地價(jià)值、促進(jìn)城市緊湊發(fā)展和政府修正公共政策等方面均有良好效果。但即使廣受認(rèn)可的UGB，在實(shí)施過程中也在不斷評估效果、協(xié)調(diào)利益、做出調(diào)整。如波特蘭的UGB發(fā)展經(jīng)歷了3個(gè)階段：1979版UGB是綜合考慮土地供給和需求，為容納未來20年增長人口而被動(dòng)劃定的，劃定目標(biāo)是穩(wěn)定用地政策，而不是限制增長；1994年結(jié)合2040年發(fā)展概念規(guī)劃，在討論城市增長模式的不同情境以及各情景對城

市發(fā)展影響的基礎(chǔ)上再劃定UGB，并以6年時(shí)間制定通過了針對地方政府、都市區(qū)政府的空間管理政策和具體的專項(xiàng)規(guī)劃，以確保規(guī)劃順利實(shí)施；2011年城市儲備地和鄉(xiāng)村保留地的劃定成為第3次變革。

表1 “城市開發(fā)邊界”相關(guān)概念及其所在空間規(guī)劃體系的梳理[4,5-8]

歷次巴黎大都市區(qū)規(guī)劃中關(guān)于城市邊界的設(shè)置，也是依據(jù)發(fā)展政策的轉(zhuǎn)變進(jìn)行了幾次調(diào)整（圖2）。截至1960年代初的前3版規(guī)劃均以劃定城市建設(shè)區(qū)范圍的方式遏止蔓延，1965年版規(guī)劃成為巴黎區(qū)域規(guī)劃的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，之后的規(guī)劃導(dǎo)向由限制為主轉(zhuǎn)向發(fā)展為主，提出以“自然平衡區(qū)”、“鄉(xiāng)村邊界”限制城市化地區(qū)的蔓延。盡管非建設(shè)用地仍是區(qū)域規(guī)劃的重要內(nèi)容之一，但目的已從人為限制城市建設(shè)區(qū)的擴(kuò)展轉(zhuǎn)變?yōu)橛幸庾R地為城市建設(shè)尋找新的發(fā)展空間[4]。

總之，面對不同階段的城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，要面臨城市發(fā)展模式與土地利用方式的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而邊界的作用目標(biāo)要調(diào)整、邊界的劃定方式要變革。同樣，邊界的落地需要一直不斷地進(jìn)行各方利益協(xié)調(diào)，而這就不是一條邊界可以作用的，需要多個(gè)體系的協(xié)同管理與相互制約。

第三，邊界的落地不僅需要不同層級的規(guī)劃實(shí)施平臺，更需要綜合的政策工具協(xié)同管理。城市空間發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)既依賴于空間規(guī)劃的優(yōu)化，也依賴于遵循既定目標(biāo)的空間增長管理，通過政策工具的運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)對城市空間增長的調(diào)控與引導(dǎo)[11]。邊界的設(shè)置既要解決現(xiàn)實(shí)問題，又要兼顧到長期管理效力以及分期發(fā)展彈性。英國綠帶以相關(guān)立法與政策指引應(yīng)對實(shí)施中的各種問題，以規(guī)劃的剛性與政策的彈性相結(jié)合，對綠帶進(jìn)行保護(hù)和功能完善；美國的城市增長邊界秉持連續(xù)動(dòng)態(tài)化的增長管理，即在保障長期發(fā)展控制效力下，以定期的土地空間需求評估為基礎(chǔ)，通過協(xié)調(diào)不同利益，修訂發(fā)展邊界，來引導(dǎo)城市在合理范圍內(nèi)增長。但增長管理并不只靠城市增長邊界這個(gè)單一管制手段，而是強(qiáng)調(diào)多種管理手段與政策工具的配合，包括地方、區(qū)域或州層面制定的一系列管理法規(guī)、條例、計(jì)劃、稅收政策、行政手段、審查程序等。其中，法規(guī)控制型政策工具多應(yīng)用于早期，之后各種偏向于運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中各類利益主體行為以控制城市增長的激勵(lì)型政策工具由地方推出。總的來說，更綜合、更強(qiáng)調(diào)協(xié)作、更提倡激勵(lì)措施的政策控制手段將是城市增長管理政策的演變方向[12]。當(dāng)然，政策工具的多樣性帶來多選擇的同時(shí)，也面臨如何綜合應(yīng)用控制和引導(dǎo)手段實(shí)現(xiàn)靈活性與高效性的統(tǒng)一、提高管理效率的問題。

圖2 巴黎大都市區(qū)規(guī)劃中關(guān)于城市邊界的設(shè)置

圖3 英國倫敦的城鎮(zhèn)化發(fā)展脈絡(luò)

圖4 英國綠帶主要立法、政策手段的發(fā)展變遷

2.2 空間管制手段

空間管制是為制約人類幾乎無限的開發(fā)建設(shè)欲望，對空間資源施予的管理或管制，通過劃定區(qū)域內(nèi)不同發(fā)展特性的類型區(qū)，制定其分區(qū)開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)和控制引導(dǎo)措施，是一種有效的資源配置調(diào)節(jié)方式，其目標(biāo)在于優(yōu)化空間資源配置、促進(jìn)空間高效利用、協(xié)調(diào)多方主體利益等[7]。劃示邊界是空間管制的一種綜合手段，可細(xì)分為空間規(guī)劃、法規(guī)保障、政策制定和社會治理等4種主要手段。

2.2.1 英國綠帶的空間管制

英國綠帶特別是倫敦的綠帶建設(shè)是城市控制蔓延增長的經(jīng)典模式，通過規(guī)劃、立法和政策指引，不斷完善綠帶的作用、目標(biāo)和管理要求，以規(guī)劃的剛性與政策的彈性相結(jié)合，對綠帶進(jìn)行保護(hù)和功能完善。1900年代霍華德在“田園城市”說中提出“綠帶”理論，1920年代，綠帶理念已在英國流行；1938年《大倫敦綠帶規(guī)劃法案》頒布，并在倫敦周圍確定了環(huán)城綠帶用地；1944年《大倫敦規(guī)劃》正式劃示綠帶環(huán)；1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布，為綠帶的全面實(shí)施奠定了法律基礎(chǔ)；1955年英國正式出臺綠帶政策；1968年新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施后，綠帶規(guī)劃成為地方政府結(jié)構(gòu)規(guī)劃中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在公眾的支持下，綠帶在中央和地方都保持著在政策上的強(qiáng)勢地位。到1990年代前后，面對經(jīng)濟(jì)全球化、城市國際化等新的發(fā)展需求和可持續(xù)發(fā)展理念的倡導(dǎo)，英國針對綠帶規(guī)劃和綠帶政策在功能、管理上提出一系列的探討，并以“政策指引”更新、補(bǔ)充與完善綠帶實(shí)踐中的各類規(guī)劃、措施以及綠帶與綠楔、農(nóng)村緩沖區(qū)、農(nóng)村發(fā)展之間的關(guān)系。2005年英國政府頒布《城鄉(xiāng)規(guī)劃（綠帶）導(dǎo)向》，延續(xù)PPG2對綠帶的嚴(yán)格控制理念，通過多部門協(xié)商和公眾咨詢，對綠帶定義和規(guī)劃管理提出新的政策導(dǎo)向。

從歷史發(fā)展層面，英國倫敦的城市發(fā)展歷程是最具典型的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式之一。英國作為最早進(jìn)入城市化的國家，大倫敦的發(fā)展從近代起經(jīng)歷了集中、分散、再集中的過程，也是社會經(jīng)濟(jì)背景變化，政府治理模式更替作用于規(guī)劃，政策的制定實(shí)施后對人口、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等產(chǎn)生影響的歷程（圖3）。綠帶規(guī)劃與管制手段的演變與此發(fā)展軌跡息息相關(guān)（圖4）。

從空間規(guī)劃層面，綠帶有英國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的支撐，雖然規(guī)劃體系架構(gòu)在不同歷史階段有所更改，但其城鄉(xiāng)融合、層級分明的特點(diǎn)一直延續(xù)，上下級規(guī)劃間的銜接主要通過政策的落實(shí)和細(xì)化而實(shí)現(xiàn)。規(guī)劃體系的層級性意味著在政策實(shí)施中，中央、區(qū)域和地方政府因責(zé)任、利益的觀念取向不同而很難較快達(dá)成共識，調(diào)解過程將復(fù)雜持久；規(guī)劃體系的靈活性使綠帶可以有不同的理解方式和使用功能，綠帶本身也擁有一定的開放性，使其仍作為一項(xiàng)單純的政策工具而被保留。

從社會治理層面，一項(xiàng)政策的落實(shí)不僅需要政府和市場的作用和協(xié)調(diào)，還需要社會第三方的參與和維護(hù)。邊界的劃定與調(diào)整涉及多方利益，當(dāng)各方為保障自身利益進(jìn)行博弈時(shí)，需要中立的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行判斷和仲裁，以保障實(shí)施。1927年成立的大倫敦區(qū)域規(guī)劃委員會（GLRPC），是對綠帶的理念傳播及規(guī)劃建設(shè)的直接推動(dòng)機(jī)構(gòu)；英格蘭鄉(xiāng)村保護(hù)理事會（CPRE）也是在綠帶漫長的實(shí)施過程中一直支持保護(hù)綠帶政策、推動(dòng)綠帶功能目標(biāo)更新的主要社會機(jī)構(gòu)。另外，還有英國皇家城市規(guī)劃學(xué)會（RTPI）、可持續(xù)建設(shè)委員會（CSC）以及各地方的農(nóng)村委員會（CC）、林業(yè)委員會（FC）等機(jī)構(gòu)在綠帶的發(fā)展中起到重要作用。

2.2.2 美國的城市增長管理

如何確定空間發(fā)展的邊界？如何實(shí)現(xiàn)空間發(fā)展的目標(biāo)？結(jié)合理論與實(shí)踐看，城市增長管理將市場與政府調(diào)控相結(jié)合，既滿足市場各方面的用地需求，讓市場決定城市增長，又通過政府制定公共政策和管理手段，以市場力與政府力共同影響和改變城市因素，進(jìn)而影響城市發(fā)展，是現(xiàn)實(shí)路徑的一種兩全選擇。

美國的城市增長管理于1960年代后期始于地方的社區(qū)發(fā)展管理；1970年代一些機(jī)構(gòu)開始有關(guān)探討研究和推廣，州級政府也開始介入地方的增長管理中； 1980年代中期“增長管理”一詞正式、明確地出現(xiàn)在一些州的相關(guān)立法中[13]，之后增長管理制度在各州得以推廣。

從法規(guī)政策層面，城市增長管理既注重政策的綜合性，也注重地方的適宜性。一方面作為聯(lián)邦制國家，美國一般由地方立法制定規(guī)劃和土地政策，傳統(tǒng)上地方政府通過制定基礎(chǔ)規(guī)劃、綜合規(guī)劃、分區(qū)條例、土地分割管制和基礎(chǔ)設(shè)施改造計(jì)劃來管理開發(fā)建設(shè)，但城市蔓延所帶來的越來越高的社會和環(huán)境成本，促使地方政府要采取更為綜合性、經(jīng)濟(jì)刺激型的政策工具進(jìn)行空間管制；另一方面，州政府以引導(dǎo)土地開發(fā)為目標(biāo)制定法規(guī)（如區(qū)劃授權(quán)法），賦予地方政府實(shí)質(zhì)的土地開發(fā)管制權(quán)，使各地能因地制宜確立相應(yīng)的管理目標(biāo)，并對傳統(tǒng)的政策工具進(jìn)行及時(shí)的反饋與革新，推出更具靈活性、創(chuàng)新性的工具。

從管理體系層面，美國的城市增長管理由州政府、區(qū)域部門和地方政府三級運(yùn)作。州政府重在制定州域?qū)用娴脑鲩L管理目標(biāo)，對地方的城市增長管理進(jìn)行區(qū)域上的協(xié)調(diào)、技術(shù)上的引導(dǎo)和財(cái)政上的支持，比如要求各地方制定綜合規(guī)劃、土地利用規(guī)定及引導(dǎo)有序開發(fā)的機(jī)制等；區(qū)域部門承擔(dān)了州政府指派的任務(wù)，擬定區(qū)域計(jì)劃及政策，審查地方與區(qū)域及州政府之間政策、規(guī)劃的統(tǒng)一性，協(xié)調(diào)地方之間沖突等；地方政府是執(zhí)行增長管理的主體，依據(jù)上級政府?dāng)M定的政策目標(biāo)，依法制定更多政策工具對開發(fā)行為進(jìn)行具體控制。

從社會治理層面，市民和其他利益團(tuán)體的公眾參與是增長管理政策成功實(shí)施的關(guān)鍵因素。公眾參與手段包括設(shè)計(jì)增長管理計(jì)劃的框架、增長管理立法、將一般的政策轉(zhuǎn)變?yōu)樘囟ǖ膽?zhàn)略、對于其參與的增長管理立法過程中的紕漏進(jìn)行檢查、參與互相沖突的利益團(tuán)體之間的談判等[14]。這些制定城市增長管理模式的過程機(jī)制注重實(shí)現(xiàn)社區(qū)層面的公眾參與，把多方利益主體引入政策的制定和討論中，既加強(qiáng)了政策制定的科學(xué)性、民主性，又有利于結(jié)合市場調(diào)節(jié)實(shí)現(xiàn)開發(fā)活動(dòng)中利益分配的公平性，也增強(qiáng)了參與者的責(zé)任感，從而減少實(shí)施和管理阻力。

總之，美國的城市增長管理逐漸由自上而下強(qiáng)制控制向協(xié)作性控制轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)各級政府間、同級政府間的規(guī)劃法規(guī)協(xié)作制定，公眾參與政府增長管理政策的制定，以及政府、社會團(tuán)體與公民之間的交流合作[12]。

3 國內(nèi)“城市開發(fā)邊界”的發(fā)展

3.1 發(fā)展概要

如表1和圖5所示，國內(nèi)關(guān)于城市邊界的概念多產(chǎn)生于近10年，是伴隨城鄉(xiāng)（特別是縣域經(jīng)濟(jì)和新農(nóng)村）建設(shè)高潮、規(guī)劃立法管制和中央政策調(diào)控而產(chǎn)生的。耕地保護(hù)一直是中央嚴(yán)守的底線，并通過立法、政策、規(guī)劃層層落實(shí)保護(hù)制度，無論基本農(nóng)田還是永久基本農(nóng)田劃定都是要堅(jiān)守這個(gè)底線，反向控制城鄉(xiāng)建設(shè)的占用?！叭缢膮^(qū)”是土地規(guī)劃實(shí)行建設(shè)用地空間管制的管控體系，與指標(biāo)控制、基本農(nóng)田劃定相結(jié)合，對城鄉(xiāng)土地利用進(jìn)行計(jì)劃調(diào)控。“三區(qū)四線”以法定的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系作支撐，由城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃3個(gè)層級落實(shí)空間管制。以上3組概念，體現(xiàn)了大規(guī)模城市擴(kuò)張過程中政府空間管制的“底線思維”，是規(guī)劃的強(qiáng)制性管理工具和手段，并經(jīng)由地方實(shí)踐進(jìn)行了大量探索和創(chuàng)新，如北京的“三區(qū)”體系[7]，上海的“老三線”、集中建設(shè)區(qū)⑤集中建設(shè)區(qū)是指上海市區(qū)（縣）和鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）土地利用總體規(guī)劃中確定的規(guī)劃期內(nèi)引導(dǎo)城鎮(zhèn)集中建設(shè)和產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的建設(shè)區(qū)域，主要包括中心城、新城、新市鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)、集鎮(zhèn)社區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、特定大型公共設(shè)施等。其范圍線由上海市 “兩規(guī)合一”成果和土地利用總體規(guī)劃劃定，即老三線的城鄉(xiāng)建設(shè)用地和產(chǎn)業(yè)區(qū)塊范圍控制線。、基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的劃定，深圳、廣州、武漢基本生態(tài)控制線的劃定等。這些概念在非建設(shè)用地的保育和調(diào)控上基本達(dá)成共識，但對于建設(shè)用地的管制成為協(xié)調(diào)難點(diǎn)，比如與規(guī)劃區(qū)、（城鎮(zhèn)）建設(shè)用地范圍、中心城區(qū)、行政轄區(qū)、大都市區(qū)等廣義邊界的銜接問題等。

2013年以來，中央高舉生態(tài)文明旗幟，全面推動(dòng)深化改革。三線劃示的提出，既是新的政策背景下倒逼地方盤清總量（包含現(xiàn)狀生態(tài)、耕地和可建設(shè)用地資源等）、嚴(yán)控規(guī)模、轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)發(fā)展模式和土地利用方式的舉措，也可看作是將近些年地方邊界管控的既有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為國家政策的過程。

3.2 主要特征

基于我國空間規(guī)劃體系內(nèi)部構(gòu)成的多元化，一個(gè)行政層級往往多規(guī)并存，各規(guī)劃的橫向協(xié)調(diào)、縱向銜接、基礎(chǔ)語言、關(guān)注對象、實(shí)施效果[9]均面臨挑戰(zhàn)，所以從規(guī)劃協(xié)同角度看，國內(nèi)城市邊界概念的發(fā)展，整體呈現(xiàn)以下特征。

（1）邊界背后規(guī)劃體系多元，概念眾多，線的關(guān)系不清楚。我國的制度特征和基本國情決定了多規(guī)并存發(fā)展的現(xiàn)狀，目前城鄉(xiāng)、土地、主體功能區(qū)、生態(tài)功能區(qū)等4類空間規(guī)劃具有不同的編制體系、法律體系和行政體系，導(dǎo)致城鄉(xiāng)空間管制手段（主要是城鄉(xiāng)和土地規(guī)劃）的條塊分割，再加上長時(shí)間的部門利益固化，使多個(gè)邊界在規(guī)模、布局等界定上范圍不一、管理交叉，空間管控效果差、效率低。如表1中關(guān)于（城鎮(zhèn)）建設(shè)用地范圍與中心城區(qū)的界定。

（2）邊界的層次不清楚，缺乏管理體系協(xié)同，不利于逐級落實(shí)。規(guī)劃層次上，各空間規(guī)劃內(nèi)部不同層級之間要求不同，國家、省級、特大城市市域?qū)用嬷亻L遠(yuǎn)、重戰(zhàn)略，目前該層面邊界更多是區(qū)域劃分的概念（如三區(qū)），少了制度支撐和實(shí)施平臺；市縣層面重近期、重實(shí)施，目前該層面更多拘囿于行政區(qū)劃或更詳細(xì)地限定某類用地的具體規(guī)模和范圍（如四線），少了區(qū)域協(xié)調(diào)和發(fā)展引導(dǎo)?？臻g層次上，如市域與規(guī)劃區(qū)（或中心城區(qū)）層面對“三區(qū)四線”的要求不同，應(yīng)分層面落實(shí)空間管制要求。

從空間管制角度，目前邊界的管理手段滯后，難以處理彈性引導(dǎo)與剛性控制的矛盾。高水平的管理體系和機(jī)制是有效管制城鄉(xiāng)空間發(fā)展的保障，但目前國內(nèi)各城市缺乏城市增長管理的觀念，更多是把“三區(qū)四線”或“三界四區(qū)”等作為技術(shù)手段用于限制而非引導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展，忽略了背后的制度設(shè)計(jì)、政策制定和實(shí)施管理。在邊界劃示時(shí)預(yù)留富余空間、在規(guī)劃期內(nèi)不斷“動(dòng)態(tài)調(diào)整”[7]等為各種開發(fā)行為的事后追認(rèn)留路徑的做法，看似設(shè)計(jì)了技術(shù)和管理的彈性機(jī)制，實(shí)則制約了管制效果和管理效率的提升。所以目前三線劃示最重要的突破是在已有法規(guī)基礎(chǔ)上賦予既有邊界相應(yīng)的政策機(jī)制和管理手段。另外，相應(yīng)社會治理體系的建立也是面臨的挑戰(zhàn)。

4 啟示借鑒

整體來說，從城市開發(fā)邊界角度看國內(nèi)外空間發(fā)展、管制與變革的歷程，邊界劃示的經(jīng)驗(yàn)不僅體現(xiàn)于空間層面，還包括作用于外在空間表征與內(nèi)在發(fā)展邏輯的諸多因素、體系和機(jī)制。只有認(rèn)知了城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律，知道身處發(fā)展的哪個(gè)階段，受到哪些因素的利導(dǎo)和制約，既有體系和機(jī)制能否延續(xù)，如何完善社會經(jīng)濟(jì)和制度的基礎(chǔ)環(huán)境，才能真正回歸常態(tài)，并借由三線劃示盤清現(xiàn)狀，推動(dòng)變革。

具體操作上，以上海為例。首先是在梳理歷史與現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，從區(qū)域角度對發(fā)展階段進(jìn)行判斷，研究城市空間發(fā)展的階段特征和內(nèi)在規(guī)律，總結(jié)已有規(guī)劃管理工具的效用和局限。上海作為城鄉(xiāng)發(fā)展發(fā)達(dá)地區(qū)，在資源緊約束的背景下，規(guī)劃率先面臨增量向存量的轉(zhuǎn)型，空間管制將從“老三線”轉(zhuǎn)為“新三線”。如圖5所示，1990年代以后上海進(jìn)行了多種邊界劃示的實(shí)踐，其中集中建設(shè)區(qū)作為上?！皟梢?guī)合一”背景下提出的創(chuàng)新管理手段，部分解決了前文所提的建設(shè)用地管制與廣義邊界的銜接問題，自2010年實(shí)施以來得到廣泛認(rèn)可，并與2012年規(guī)劃的基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)共同構(gòu)建了市域空間結(jié)構(gòu)和管制分區(qū)，且上海已逐步建立起“兩規(guī)合一”的規(guī)劃編制、管理與實(shí)施體系，可謂走在目前三線劃示和多規(guī)合一的前沿。所以本輪“新三線”劃示應(yīng)在符合國家法律、政策導(dǎo)向等的基礎(chǔ)上，按照新一輪總規(guī)的編制要求，結(jié)合“基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)”、“三區(qū)四線”和“三界四區(qū)”，對已有的“老三線”等工具進(jìn)行評估、整合和提升，拓展其內(nèi)涵和應(yīng)用范圍，適應(yīng)未來城鄉(xiāng)發(fā)展需求。

其次是處理好不同空間層次、不同規(guī)劃體系和邊界的關(guān)系，確定“新三線”是一張圖管到底還是多規(guī)協(xié)同管制。一張圖管制，應(yīng)結(jié)合“中心城區(qū)—中心城周邊地區(qū)—上海市域/大都市區(qū)”等空間層次的劃分，按照各圈層的發(fā)展階段體現(xiàn)控制差異。多規(guī)協(xié)同管制，則應(yīng)在上下級規(guī)劃間解決好引導(dǎo)性和實(shí)施性的問題，在同級規(guī)劃間解決好發(fā)展性與限制性的問題。如在市級層面劃示“新三線”總體方案，設(shè)置指標(biāo)管理框架，使總體層面有決策；在區(qū)縣層面落實(shí)各線的空間位置，管控調(diào)整政策，使中觀層面有管理；在鎮(zhèn)鄉(xiāng)層面，結(jié)合近期建設(shè)規(guī)劃、十三五規(guī)劃等落實(shí)近期邊界，結(jié)合郊野單元規(guī)劃、各類詳細(xì)規(guī)劃等落實(shí)邊界內(nèi)的用地建設(shè)（含生態(tài)建設(shè)），使微觀層面重實(shí)施。

再者是擺脫路徑依賴和權(quán)威控制，完善空間規(guī)劃的法制建設(shè)，建立“發(fā)展性引導(dǎo)”與“限制性控制”相結(jié)合的管制體系，創(chuàng)新政策工具，通過立法保障、多規(guī)融合和管理協(xié)同實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)健康發(fā)展。目前《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等已初步構(gòu)成邊界管制的法律基礎(chǔ)，上海應(yīng)結(jié)合具體實(shí)踐完善地方法規(guī)，以保障“新三線”的落地及管控。并在“兩規(guī)合一”基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)多規(guī)融合，做好與之銜接的管理體系和政策體系設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)政策工具的組合疊加，以解決存量規(guī)劃時(shí)代更加復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)利益關(guān)系。利益平衡是邊界管制的核心問題之一，“新三線”劃示不是單純處理空間關(guān)系，還涉及社會關(guān)系的調(diào)節(jié)，比如怎樣通過土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移、補(bǔ)償機(jī)制保障公眾和公共利益提供更多選擇性，將是“新三線”實(shí)施必須面臨的實(shí)際問題。

最后要通過“新三線”劃示推動(dòng)和加強(qiáng)社會治理，提高社會團(tuán)體與公眾的發(fā)言權(quán)和參與性。如參考美國公眾參與制定增長管理模式的做法，結(jié)合新一輪總規(guī)的公眾咨詢團(tuán)從生態(tài)保護(hù)紅線劃示入手開展公眾參與，未來結(jié)合邊界動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制逐步建立第三方社會機(jī)構(gòu)的咨詢與監(jiān)督體制等。

5 結(jié)語

簡要梳理世界各國城鎮(zhèn)化的發(fā)展脈絡(luò)，不難從諸多外在表征的演變中（如空間規(guī)劃及管制手段的變革、城市邊界的設(shè)置與調(diào)整等）找到重要的時(shí)間拐點(diǎn)和表征背后的內(nèi)在邏輯，判斷我們的發(fā)展階段，為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的理論與實(shí)踐找到支撐。發(fā)展的內(nèi)在邏輯關(guān)系到制度基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)的累積與建設(shè)：制度上的差異性決定各國追求經(jīng)濟(jì)增長和城鎮(zhèn)化的方式不盡相同，表現(xiàn)在空間發(fā)展上就有不同的空間管制手段，從而產(chǎn)生不同形式的城市邊界；所謂經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，不同歷史階段追求經(jīng)濟(jì)增長的方式是闡述政府內(nèi)部層級之間、政府與市場之間關(guān)系演變最好的表征，反映到我國則是1980年代末至今各地方以城市空間為載體，建立起基于城市土地增長的經(jīng)濟(jì)增長方式，但如今經(jīng)濟(jì)積累渡過高速增長期，進(jìn)入土地等資源緊約束、環(huán)保刻不容緩、空間發(fā)展（主要是特大城市）面臨增量向存量轉(zhuǎn)型的新常態(tài)時(shí)，政府間、政府與市場與社會與公眾的關(guān)系就要有所變革；但是單純依靠政府或市場導(dǎo)向的政策很難解決種種社會經(jīng)濟(jì)問題，以發(fā)達(dá)國家的發(fā)展規(guī)律看，政府角色是由全能操作轉(zhuǎn)為逐漸放權(quán)再到政府與市場的合作和利益共享，即走向政府、市場與社會參與的三方合作關(guān)系，更加注重目標(biāo)的多元化、綜合化及社會公平，這反映了城鄉(xiāng)空間發(fā)展與治理機(jī)制的主要趨勢，也是社會基礎(chǔ)建設(shè)與完善的導(dǎo)向，而我國在社會治理這條路上可謂剛剛覺醒，差距仍然很大。

面對當(dāng)今更加復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)局面、生態(tài)環(huán)保問題和產(chǎn)權(quán)利益關(guān)系，單純的空間設(shè)計(jì)已不能解決城鄉(xiāng)空間發(fā)展與管制的難題，進(jìn)行相應(yīng)的政策、制度和管理機(jī)制設(shè)計(jì)的重要性日益突出。在新型城鎮(zhèn)化背景下，本輪“三線劃示”應(yīng)突出其政策工具的屬性，在梳理、評估、發(fā)展既有政策工具的基礎(chǔ)上進(jìn)行劃示，形成配套的立法、經(jīng)濟(jì)、社會監(jiān)管等手段和邊界更新調(diào)整機(jī)制，并完善其他相關(guān)制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)多規(guī)融合與政策協(xié)同下的三線管理機(jī)制。

最后我們還要知道，管用的政策和制度都是實(shí)踐來的，先執(zhí)行才能有檢驗(yàn)而后才有改善。據(jù)經(jīng)驗(yàn)顯示，當(dāng)綠帶、城市增長邊界、城市服務(wù)邊界等作為單一的政策工具時(shí)其作用效果很難評估，鮮有證據(jù)證明最初的政策與最終的實(shí)施效果有必然的一致性，而且在實(shí)際操作中往往是一套政策工具協(xié)同作用，并會受到多方因素和參與主體的干預(yù)。所以一條邊界、一項(xiàng)政策或一套政策工具是否管用，還是要交給實(shí)踐、時(shí)間和公眾，它們都是檢驗(yàn)真理的標(biāo)準(zhǔn)。

References

[1]姚士謀，張平宇，余成，等. 中國新型城鎮(zhèn)化理論與實(shí)踐問題[J]. 地理科學(xué)，2014（6）：641-646.

YAO Shimou , ZHANG Pingyu, YU Cheng, et al.The Theory and Practice of New Urbanization in China[J]. Scientia Geographica Sinica, 2014(6): 641-646.

[2]財(cái)新網(wǎng). 全國14個(gè)大城市試點(diǎn)劃定開發(fā)邊界

[EB/OL]. http://m.china.caixin.com/m/2014-08-01/100711655.html.

Caixin.com. 14 Cities Nationwide Pilot Development Boundary Delimitation. http://m.china.caixin.com/m/2014-08-01/100711655.html[EB/OL].

[3]周一星. 城市研究的第一科學(xué)問題是基本概念的正確性[J]. 城市規(guī)劃學(xué)刊，2006（1）：1-5.

ZHOU Yixing. The Primary Scientific Issue of Urban Research in China Is the Correctness of Basic Urban Concepts[J]. Urban Planning Forum, 2006(1): 1-5.

[4]劉建. 巴黎地區(qū)區(qū)域規(guī)劃研究[J]. 北京規(guī)劃建設(shè)，200（1）：67-71.

LIU Jian. A Research on the Paris Region Regional Planning[J]. Beijing City Planning & Construction Review, 2002(1): 67-71.

[5]張兵，林永新，劉宛，等.“城市開發(fā)邊界”政策與國家的空間治理[J]. 城市規(guī)劃學(xué)刊，2014（3）：20-27.

ZHANG Bing, LIN Yongxin, LIU Wan, et al. Debate on Urban Development Boundary: The Perspective of Spatial Governance in China[J]. Urban Planning Forum, 2014(3): 20-27.

[6]沈山，秦蕭. 國外城市服務(wù)邊界研究進(jìn)展及啟示[J]. 城市與區(qū)域規(guī)劃研究，2012（2）：148-158.

SHEN Shan, QIN Xiao. Advances on the Urban Service Boundary Research Overseas and Its Enlightenment to China[J]. Journal of Urban and Regional Planning, 2012(2): 148-158.

[7]林堅(jiān)，許超詣. 土地發(fā)展權(quán)、空間管制與規(guī)劃協(xié)同[J]. 城市規(guī)劃，2014（1）：26-34.

LIN Jian, XU Chaoyi. Land Development Rights,Space Control, and Synergetic Planning [J]. City Planning Review, 2014(1): 26-34.

[8]李楓，張勤.“三區(qū)“”四線”的劃定研究—以完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系和明晰管理事權(quán)為視角[J]. 規(guī)劃師，2014（1）：29-31.

LI Feng, ZHANG Qin.“ Three Zones, FourLines”Functioning Analysis: Base on Complete Urban Planning System and Clear Govern Responsibilities[J]. Planners, 2014(1): 29-31.

[9]趙景亞，殷為華. 大倫敦地區(qū)空間戰(zhàn)略規(guī)劃的評介與啟示[J]. 世界地理研究，2013（2）：43-51.

ZHAO Jingya, YIN Weihua . A Critical Assessment of Spatial Strategic Planning for Greater London[J].World Regional Studies, 2013(2): 43-51.

[10]申潤秀，金錫載，胡京京. 首爾首都圈重組規(guī)劃解析[J]. 城市與區(qū)域規(guī)劃研究，2012（1）：147-164.

SHIN YounSoo, KIM SeokJae, HU Jingjing.Introduction to the Third Planning for Metropolitan Region of Seoul and Its Policies[J]. Journal of Urban and Regional Planning, 2012(1): 147-164.

[11]陳錦富，任麗娟，徐小磊，等.城市空間增長管理研究述評[J]. 城市規(guī)劃，2009（10）：19-24.

CHEN Jinfu, REN Lijuan, XU Xiaolei, et al.Remarks on Urban Spatial Growth Management Research[J]. City Planning Review, 2009(10): 19-24.

[12]宋彥，許杰蘭，張永平. 城鄉(xiāng)規(guī)劃納入公共政策：城市增長管理政策工具經(jīng)驗(yàn)[J]. 規(guī)劃師論叢，2012(00)：2-7.

SONG Yan, XU Jielan, ZHANG Yongping. Urban-Rural Planning into Public Policy: the Experience of Urban Growth Management Policy Tools[J].Planners, 2012(00)：2-7.

[13]張進(jìn). 美國的城市增長管理[J]. 國外城市規(guī)劃，2002（2）：37-40.

ZHANG Jin. Urban Growth Management in the United States[J]. Urban Planning Overseas,2002(02): 37-40.

[14]David N·Bengston，等.美國城市增長管理和開敞空間保護(hù)的國家政策——美國的政策手段及經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)[J]. 國土資源情報(bào)，2004（4）：42-49.

David N·Bengston, et al. Public Policies for Managing Urban Growth and Protecting Open Space: Policy Instruments and Lessons Learned in the United States[J].Land and Resources Information, 2004(4): 42-49.

[15]鄭德高，葛春暉. 重塑邊界：總體規(guī)劃改革與地方實(shí)踐[J]. 上海城市規(guī)劃，2014（2）：81-90.

ZHENG Degao, GE Chunhui. Reshape the Boundary: Comprehensive Planning Reform and Local Practices[J]. Shanghai Urban Planning Review，2014（2）：81-90.

[16]汪勁柏. 浦東新區(qū)的政策驅(qū)動(dòng)開發(fā)及其解釋——關(guān)于“政策區(qū)”發(fā)展模式的研究[J]. 上海城市規(guī)劃，2014（5）：84-91.

WANG Jinbai. Developing Building Height Restriction for Preserving Views to Mountain Backdrop[J]. Shanghai Urban Planning Review，2014（5）：84-91.

[17]謝沁，夏南凱，沈銳. 開發(fā)強(qiáng)度視角下的臨空商務(wù)區(qū)開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)與收益研究初探[J]. 上海城市規(guī)劃，2013（2）：77-82.

XIE Qin, XIA Nankai, SHEN Rui. Original Research on Risks and Benefits of the Development of Air Hub-oriented Business District from the Perspective of Development Intensity[J]. Shanghai Urban Planning Review,2013(2):77-82.

[18]Jagath Munasinghe著，紀(jì)雁 沙永杰 譯 點(diǎn)評：伍江. 重塑東方花園城市：科倫坡當(dāng)代城市發(fā)展分析[J]. 上海城市規(guī)劃，2014（6）：86-93.

Jagath Munasinghe, translated by JI Yan and SHA Yongjie, Comment by WU Jiang. Regaining the Garden City of the East: A Critical View upon the Current Developments in Colombo, Sri Lanka[J].Shanghai Urban Planning Review，2014（6）：86-93.

[19]彭震偉，唐偉成，張立，等. 長江三角洲城市群發(fā)展演變及其總體發(fā)展思路[J]. 上海城市規(guī)劃，2014（1）：7-12.

PENG Zhenwei, TANG Weicheng,ZHANG Li, et al. The Evolution and Overall Ideas of Development of Urban Agglomerations in the Yangtze River Delta[J]. Shanghai Urban Planning Review，2014（1）：7-12.