關(guān) 燁 葛 巖
隨著全國大城市新增用地規(guī)模的嚴(yán)格控制,近年來全國城市更新規(guī)模呈逐年增加的趨勢(shì),用地模式開始由增量擴(kuò)張向存量優(yōu)化轉(zhuǎn)變。2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確指出,“盤活存量、嚴(yán)控增量、優(yōu)化結(jié)構(gòu),提升效率,切實(shí)提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度。城鎮(zhèn)建設(shè)用地特別是優(yōu)化開發(fā)的3大城市群地區(qū),要以盤活存量為主,不能再無節(jié)制擴(kuò)大建設(shè)用地”①新華網(wǎng)新聞“中央城鎮(zhèn)化會(huì)議提出六大任務(wù),明確以人為核心”http://news.xinhuanet.com/fortune/2013-12/16/c_125862664.htm。。
根據(jù)上海土地?cái)?shù)據(jù),至 2020 年全市規(guī)劃建設(shè)用地總目標(biāo)為 3 226km2,截至2012年底僅有239.2km2的新增用地資源,平均每年的新增用地指標(biāo)不足30km2。2014年上海市政府發(fā)布的《關(guān)于編制上海新一輪城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)意見》中明確提出要“嚴(yán)守建設(shè)用地總量的‘天花板’,實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約集約用地制度,依靠存量優(yōu)化、流量增效和質(zhì)量提高滿足城市發(fā)展的用地需求,實(shí)現(xiàn)全市規(guī)劃建設(shè)用地總量‘零增長’”,城市更新將是上海新一輪總體規(guī)劃中倒逼城市空間發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要路徑。
上海的城市更新始于上世紀(jì)80年代以住房改造和建設(shè)為主的舊區(qū)改造。到90年代后期,在中心城“退二進(jìn)三”政策引導(dǎo)下開始了產(chǎn)業(yè)用地的升級(jí)改造,出現(xiàn)了創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)、工業(yè)用地轉(zhuǎn)型為科研用地(M4,C65)等多種更新嘗試。無論是舊區(qū)改造還是產(chǎn)業(yè)區(qū)升級(jí),歷經(jīng)30余年都取得了一定的成果,但在土地資源日益緊缺、城市發(fā)展要求日漸增高的雙重挑戰(zhàn)下,未來上海各類更新對(duì)象、類型規(guī)模和方式會(huì)有全面且多元的擴(kuò)展,主要表現(xiàn)如下:
首先,目前上海的工業(yè)用地占現(xiàn)狀建設(shè)用地約19.8%②市規(guī)劃國土資源局會(huì)同市經(jīng)濟(jì)信息化委于2014年4月底對(duì)全市工業(yè)用地實(shí)際使用情況進(jìn)行的全面普查摸底。,工業(yè)用地單位面積產(chǎn)出為57億元/ km2,與紐約、東京等國際化大都市相比較大提升空間③東京2007年工業(yè)用地績效為184億元/ km2,紐約為91.6億元/km2。。且全市工業(yè)用地位于規(guī)劃工業(yè)區(qū)塊(104區(qū)塊)內(nèi)的比例僅50%,大量用地粗放散布于市域范圍內(nèi)。其次,近年居民住房條件明顯提升,但是中心城和郊區(qū)還有不少棚戶簡屋亟待更新④數(shù)據(jù)來源于2012年發(fā)布的《上海市舊區(qū)改造“十二五”發(fā)展規(guī)劃》。。并且隨著老舊住區(qū)內(nèi)人員結(jié)構(gòu)的改變和生活水平的提升,當(dāng)前的社區(qū)環(huán)境已經(jīng)難以滿足人們的居住需求,主要體現(xiàn)為:套型落后,缺乏公共開放空間和社區(qū)服務(wù)設(shè)施,如缺停車、電梯等。另外,隨著電商影響,不少傳統(tǒng)商業(yè)辦公空間如四川路商業(yè)街、淮海商圈等已出現(xiàn)不同程度的空置現(xiàn)象,亟待轉(zhuǎn)型,并且根據(jù)相關(guān)規(guī)劃匯總,未來規(guī)劃新增商業(yè)、商務(wù)面積將進(jìn)一步擴(kuò)大,空置危險(xiǎn)高,轉(zhuǎn)型壓力初顯(圖1)。
綜上,可以預(yù)見未來不僅更新的對(duì)象和規(guī)模會(huì)有大量拓展,同時(shí)更多的城市更新難以通過原本的拆除重建和全面改造有效推進(jìn),而位于城市中功能復(fù)合、產(chǎn)權(quán)復(fù)雜的小規(guī)模更新將會(huì)日益涌現(xiàn)。
從上海過去30年城市更新工作的歷程來看,政策體系大多聚焦于舊區(qū)和城中村改造、工業(yè)用地轉(zhuǎn)型。上海市今年5月發(fā)布的《上海市城市更新實(shí)施辦法》⑤市政府新聞發(fā)布會(huì)介紹《上海市城市更新實(shí)施辦法》相關(guān)情況http://www.shgtj.gov.cn/xxbs/shij/201504/t20150430_652994.html。,其中對(duì)于之前政策體系中未涉及的更新對(duì)象提出了引導(dǎo)方向。但與國內(nèi)部分城市以及臺(tái)灣、香港等城市的更新政策體系相比,上海當(dāng)前的城市更新政策體系還尚待完善。一是頂層設(shè)計(jì)缺失,全市的城市更新工作既沒有法定的統(tǒng)籌機(jī)構(gòu),也缺少統(tǒng)一的法規(guī)依據(jù),居住和工業(yè)物業(yè)的更新工作還處于各條線各自為戰(zhàn)的局面。二是更新對(duì)象不夠完整,從目前的情況來看,無論是政策層面還是操作層面,基本上都是以舊住宅區(qū)和工業(yè)區(qū)為主,《上海市城市更新實(shí)施辦法》的出臺(tái)雖然補(bǔ)充了一部分更新對(duì)象,即“建成區(qū)中按市政府規(guī)定程序認(rèn)定的城市更新地區(qū)”,隨著未來更新對(duì)象的不斷涌現(xiàn),全市還沒有一個(gè)準(zhǔn)確完整的更新對(duì)象分類,適用對(duì)象較為含糊,不利于更新工作推進(jìn)。而與更新辦法配套的實(shí)施細(xì)則及相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范仍在研究制定中,出臺(tái)后仍需一段時(shí)間的實(shí)踐驗(yàn)證與完善,才能更好地發(fā)揮其作用,全市完善的更新政策體系建立仍需數(shù)年時(shí)間。
圖1 上海首批加裝電梯的老公房閘北區(qū)陸豐路2-4號(hào)
當(dāng)前上海各項(xiàng)城市更新工作主要是通過控制性詳細(xì)規(guī)劃來推進(jìn)實(shí)施,雖然各類更新項(xiàng)目均是在符合規(guī)劃土地相關(guān)要求或者取得規(guī)劃土地同意的條件下開展,但從全市角度來看,規(guī)劃工作還處于被動(dòng)地參與,總體引領(lǐng)的作用尚未體現(xiàn)。反觀國內(nèi)較早開展更新規(guī)劃編制的深圳、廣州、珠海等城市,基本上都是先編制全市的城市更新專項(xiàng)規(guī)劃,再按照城市更新單元推動(dòng)具體更新項(xiàng)目。因此,未來隨著更新對(duì)象與規(guī)模的不斷拓展,如若不在總體規(guī)劃層面進(jìn)行規(guī)劃指引,容易使各類更新工作缺乏與周邊區(qū)域的統(tǒng)籌性、整合性,導(dǎo)致全市更新工作的無序。
恰逢上海新一輪總體規(guī)劃編制工作已全面啟動(dòng),“作為宏觀層次的龍頭規(guī)劃更應(yīng)針對(duì)城市更新中存在的核心問題,明確地表達(dá)城市更新中應(yīng)堅(jiān)持的基本原則和應(yīng)遵循的核心共識(shí),同時(shí)使這些共識(shí)能夠準(zhǔn)確流暢地傳遞到下層次的規(guī)劃體系當(dāng)中”[1],同時(shí)城市更新也將成為新常態(tài)下引導(dǎo)總規(guī)自我轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要抓手。對(duì)于上海在總體層面明確各類更新地區(qū)的方向,形成更新規(guī)劃的理念與策略方法,對(duì)未來有效統(tǒng)籌存量用地具有重要意義。
從上述我市更新工作的現(xiàn)實(shí)與挑戰(zhàn)來看,在更新需求日益拓展、更新政策體系尚不完整的形勢(shì)下,作為規(guī)劃工作者,很有必要率先從總體層面對(duì)全市各類各區(qū)的更新工作進(jìn)行一個(gè)宏觀性的思考,結(jié)合新一輪總體規(guī)劃編制工作,思考在總體規(guī)劃中更新規(guī)劃的定位、作用與策略。他山之石,可以攻玉,本文以近年多個(gè)國際化大都市的總體規(guī)劃為切入點(diǎn),結(jié)合其各自的城市更新工作背景和城市規(guī)劃體系特點(diǎn),聚焦其如何在總體層面進(jìn)行城市更新方面的內(nèi)容,重點(diǎn)關(guān)注其理念、策略和方法,并結(jié)合其各自的規(guī)劃體系特征,總結(jié)可為上海更新規(guī)劃工作借鑒的經(jīng)驗(yàn)。
由于城市更新規(guī)劃是一項(xiàng)既有較強(qiáng)地域特色也較為前沿的規(guī)劃領(lǐng)域,因此本文案例借鑒的城市包含國內(nèi)外各大城市,如倫敦、紐約、巴黎、深圳、廣州,首先將5大案例城市近年編制的總體規(guī)劃背景及其更新部分的內(nèi)容進(jìn)行梳理,提煉更新規(guī)劃在總規(guī)層面的定位、導(dǎo)向與策略,并結(jié)合其各自的規(guī)劃背景和更新工作特點(diǎn)進(jìn)行分析(圖2,表1)。
從以上5個(gè)城市的案例來看,各城市總規(guī)中的城市更新多屬于“土地和空間”章節(jié),尤其是國際城市其空間發(fā)展的內(nèi)容都是以更新為背景進(jìn)行編制的。對(duì)于更新規(guī)劃部分內(nèi)容的技術(shù)引導(dǎo)思路大致形成了戰(zhàn)略性和實(shí)施性兩類。
國外城市在總體規(guī)劃中更注重戰(zhàn)略化指引更新地區(qū)發(fā)展,如倫敦按照更新程度的不同,將全市分為3大類更新地區(qū),總體規(guī)劃中并不進(jìn)行詳細(xì)的指引,但是明確每類的規(guī)劃目標(biāo),同時(shí)指明下級(jí)政府需要落實(shí)的任務(wù),在空間引導(dǎo)上,強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)性,不進(jìn)行詳細(xì)范圍的劃定。巴黎由于大區(qū)總規(guī)編制的范圍較大,更是在城市化發(fā)展的部分,通過深淺不同顏色的圖例表達(dá)各地區(qū)更新中提高建設(shè)密度的強(qiáng)度,突出戰(zhàn)略性,弱化具體范圍。
國內(nèi)城市總體規(guī)劃中系統(tǒng)性涉及城市更新內(nèi)容的較多出現(xiàn)在廣東省,作為我國較早面臨土地資源緊缺問題的地區(qū),基本已形成了從法規(guī)、政策到規(guī)劃的完整的城市更新工作體系。如“深圳的城市更新規(guī)劃經(jīng)過多年實(shí)踐和創(chuàng)新,從最初游離于法定規(guī)劃體系之外,逐步邁入城市更新常態(tài)化和體制化的階段[7]”,基于完整的城市更新規(guī)劃體系,其在總規(guī)的引導(dǎo)方法上更注重實(shí)施性,關(guān)注自下而上將更新專項(xiàng)規(guī)劃、更新單元規(guī)劃的內(nèi)容法定化。如《深圳市城市更新辦法》中對(duì)各類更新對(duì)象和更新方式都有明確的界定,因此《深圳總規(guī)》中所有的引導(dǎo)策略全部按照不同的更新對(duì)象來提出,主要內(nèi)容包括確定城市更新的目標(biāo)、規(guī)模、對(duì)象,并對(duì)4大類對(duì)象(城中村、舊工業(yè)區(qū)、舊工商住混合區(qū)、舊居住區(qū))進(jìn)行具體的更新空間引導(dǎo)。
圖2 各大城市總體規(guī)劃中的更新內(nèi)容圖紙(從左至右為倫敦、巴黎、紐約、深圳)
表1 國際大城市總體層面更新規(guī)劃內(nèi)容對(duì)比
圖3 紅色為機(jī)遇地區(qū),灰色為集約開發(fā)地
圖4 復(fù)興地區(qū)分布圖
表2 大倫敦規(guī)劃中各類更新地區(qū)的戰(zhàn)略引導(dǎo)
進(jìn)行總體層面的更新引導(dǎo),關(guān)鍵是對(duì)全域內(nèi)的各種更新地區(qū)有序指引,因此基本所有的城市都采取了分級(jí)或者分類的引導(dǎo)策略,只是結(jié)合各自不同的規(guī)劃體系和城市特征,在分類方式上有所區(qū)別。如倫敦依據(jù)更新規(guī)劃目標(biāo)的不同,將整個(gè)倫敦地區(qū)未來有更新潛力的地區(qū)劃分為機(jī)遇性增長地區(qū)、集約開發(fā)地區(qū)(圖3)、待復(fù)興地區(qū)(圖4),對(duì)未來更新進(jìn)行分級(jí)分類策略引導(dǎo),并且對(duì)發(fā)展目標(biāo)、容量有一定指導(dǎo),避免無序擴(kuò)張。通過重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè),實(shí)現(xiàn)“針灸式”發(fā)展,平衡不同地區(qū)的發(fā)展差距,突破資源瓶頸,提升城市整體能級(jí)(表2)。
深圳和廣州則根據(jù)自身城市更新管理辦法中確定的幾種更新類型地區(qū),以現(xiàn)狀功能為主進(jìn)行分類,如深圳分為城中村、舊工業(yè)區(qū)、舊工商住混合區(qū)、舊居住區(qū),廣州分為城中村、舊城和舊工業(yè)區(qū)進(jìn)行具體的更新空間引導(dǎo)。巴黎也在總圖中標(biāo)注出需重點(diǎn)更新改造的新城、工業(yè)區(qū)和缺少設(shè)施的街區(qū)(圖5,圖6)。
總體層面的更新規(guī)劃無論是何種定位、采用何種策略方法,都與其城市的規(guī)劃體系和更新工作背景緊密聯(lián)系,并且除了總規(guī)中涉及的更新內(nèi)容,更注重形成完整的規(guī)劃體系,將總規(guī)中的內(nèi)容逐步深化落實(shí)。
譬如大倫敦政府作為市一級(jí)政府,對(duì)地方的土地和項(xiàng)目沒有直接的管控權(quán),因此其所發(fā)布的總體規(guī)劃更強(qiáng)調(diào)自上而下的戰(zhàn)略性、概念性引導(dǎo),通過總體規(guī)劃目標(biāo)劃分更新地區(qū)。在實(shí)施中,各類更新地區(qū)的建設(shè)性規(guī)劃是由其所在行政區(qū)的地方發(fā)展框架(LDF)具體落實(shí)的,當(dāng)然為更好地落實(shí)總規(guī)中的對(duì)各類更新地區(qū)的要求,尤其是針對(duì)很多跨行政區(qū)劃的更新地區(qū),大倫敦政府還會(huì)編制框架性規(guī)劃,比如機(jī)遇區(qū)規(guī)劃框架(OAPF)。通過這一概念性的框架規(guī)劃,明確更新地區(qū)的總體布局,雖然這并非一個(gè)法定規(guī)劃,但對(duì)實(shí)施機(jī)制、重點(diǎn)項(xiàng)目、負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)進(jìn)行詳細(xì)的引導(dǎo),非常有效地引導(dǎo)地方發(fā)展框架(LDF)對(duì)總規(guī)層面中更新地區(qū)的規(guī)劃落實(shí)(圖7)。
深圳是國內(nèi)較早開始大規(guī)模城市更新的城市,并且形成了從法規(guī)、政策到規(guī)劃的完整的城市更新工作體系,在《深圳市城市總體規(guī)劃(2010—2020)》[5]中對(duì)各類更新地區(qū)進(jìn)行規(guī)劃安排。同時(shí)以總規(guī)為基礎(chǔ),定期編制《深圳市城市更新(“三舊”改造)專項(xiàng)規(guī)劃(2010—2015)》[8]作為近期的實(shí)施性規(guī)劃引導(dǎo)文件,內(nèi)容上除了深化總規(guī)中的各項(xiàng)內(nèi)容,還結(jié)合其他專項(xiàng)形成了諸如密度分區(qū)與城市設(shè)計(jì)、配套設(shè)施與綜合交通、保障性住房配建等綜合系統(tǒng)的規(guī)劃要求,成為總體規(guī)劃的重要實(shí)施引領(lǐng)性規(guī)劃文件,有效地和城市更新年度工作計(jì)劃進(jìn)行接軌。最終通過城市發(fā)展單元規(guī)劃⑥城市發(fā)展單元規(guī)劃主要針對(duì)城市更新單元密集的多個(gè)法定圖則片區(qū)進(jìn)行統(tǒng)籌,與法定圖則是雙軌制關(guān)系,對(duì)于有更新需求的地區(qū)制定發(fā)展單元規(guī)劃之后,仍舊通過法定圖則將內(nèi)容法定化。和法定圖則落實(shí)具體規(guī)劃要求(圖8)。
圖5 深圳總規(guī)之更新規(guī)劃圖
圖6 巴黎總圖中的各類更新地區(qū)劃分
圖7 倫敦各類更新地區(qū)的規(guī)劃實(shí)施體系
圖8 深圳市各類更新地區(qū)的規(guī)劃實(shí)施體系
在本輪總體規(guī)劃編制層面中引入城市更新的內(nèi)容,對(duì)于上海未來整體的城市更新規(guī)劃工作是一項(xiàng)開創(chuàng)性的內(nèi)容,考慮到上海目前的城市更新體系尚處于完善階段,更新規(guī)劃的首要任務(wù)就是明確導(dǎo)向和原則。一是隨著更新需求的拓展、更新方式的多元,有必要在總體層面強(qiáng)調(diào)漸進(jìn)式、針灸式的更新理念,以“提質(zhì)增效”為核心,不僅強(qiáng)調(diào)發(fā)展效益,更要關(guān)注公益性要素的落實(shí)。二是明確更新成為未來空間發(fā)展的重要途徑,將更新理念融入各部分內(nèi)容,尤其可在城市空間發(fā)展章節(jié)中重點(diǎn)闡釋,考慮到上海全市各地區(qū)更新需求的差異較大,因此首先可以結(jié)合整體空間發(fā)展內(nèi)容進(jìn)行戰(zhàn)略性指引。未來結(jié)合城市更新工作體系的完善,進(jìn)一步強(qiáng)化實(shí)施性。
通過案例研究,發(fā)現(xiàn)分級(jí)分類對(duì)更新地區(qū)進(jìn)行引導(dǎo)是在總體層面的重要方法。倫敦通過界定機(jī)遇區(qū)、集約區(qū)等多類區(qū)域,并從發(fā)展目標(biāo)、容量等方面對(duì)更新地區(qū)進(jìn)行分級(jí)分類策略引導(dǎo);深圳、廣州針對(duì)不同類別的更新對(duì)象,依托有效的實(shí)施機(jī)制,明確各種類別的導(dǎo)向,如何分類分級(jí)與規(guī)劃的定位和城市自身的更新工作背景息息相關(guān)。從上海目前更新的相關(guān)政策來看,在對(duì)象上從工業(yè)區(qū)、舊住區(qū)、城中村、風(fēng)貌區(qū)逐漸拓展到功能復(fù)合、問題復(fù)雜的綜合性的城市更新地區(qū),在方式上也基本形成了成片轉(zhuǎn)型和零星改造兩大思路,更新地區(qū)分類必須結(jié)合政策內(nèi)容,才可有效實(shí)施。本文認(rèn)為,綜合考慮問題和目標(biāo),按照城市更新對(duì)土地使用方式的改變程度為分類標(biāo)準(zhǔn),兼顧政策和規(guī)劃方法的差異,將全市更新地區(qū)分為轉(zhuǎn)型式更新地區(qū)、針灸式更新地區(qū)、保護(hù)式更新地區(qū)等類型,明確不同類型的地區(qū)所對(duì)應(yīng)的主要更新對(duì)象和發(fā)展導(dǎo)向,并重點(diǎn)提出規(guī)劃政策導(dǎo)向,同時(shí)在市域范圍內(nèi)明確近期重點(diǎn)更新任務(wù)等。
對(duì)比國內(nèi)外城市,上?,F(xiàn)行更新政策體系正在建立過程中,也尚未形成完整的更新規(guī)劃體系,在總規(guī)層面引入更新內(nèi)容應(yīng)充分與現(xiàn)行規(guī)劃體系進(jìn)行對(duì)接。作為一個(gè)開創(chuàng)性的思考,本文認(rèn)為,應(yīng)進(jìn)一步構(gòu)建上海市城市更新規(guī)劃的體系框架,結(jié)合新近發(fā)布的《上海市城市更新實(shí)施辦法》,細(xì)化總規(guī)、詳規(guī)和建設(shè)實(shí)施各層面的規(guī)劃工作內(nèi)容。同時(shí),為保障城市更新按照規(guī)劃、計(jì)劃有序進(jìn)行,應(yīng)形成與土地供應(yīng)計(jì)劃相銜接的更新計(jì)劃管理體制,使更新活動(dòng)能夠納入規(guī)劃體系和土地供應(yīng)體系(圖9)。
圖9 上海市城市更新規(guī)劃體系初步建議
上海本輪總體規(guī)劃中更新規(guī)劃的核心目標(biāo)是有利于指導(dǎo)實(shí)施層面政策的制定。上海應(yīng)努力促進(jìn)城市更新立法,建立健全更新相關(guān)的法律法規(guī)保障,推進(jìn)政策資源整合,實(shí)現(xiàn)多策并舉,在現(xiàn)行存量工業(yè)用地及更新辦法等政策基礎(chǔ)上,結(jié)合政策實(shí)施評(píng)估反饋,整合規(guī)土、商貿(mào)、房管、財(cái)稅等其他相關(guān)政策,著力構(gòu)建以規(guī)土政策為實(shí)施載體,以財(cái)稅獎(jiǎng)勵(lì)為引導(dǎo)機(jī)制,以法制建設(shè)為落實(shí)保證的更新政策體系,有效保障更新工作的有序推進(jìn)。同時(shí),城市更新應(yīng)強(qiáng)化市場(chǎng)資源配置,鼓勵(lì)多元主體參與,鼓勵(lì)“社區(qū)自治”和“企業(yè)自治”,建立利益調(diào)節(jié)機(jī)制,拓展更新資金來源。政府運(yùn)用規(guī)劃和財(cái)稅等多重手段平衡多元主體利益,建立各方利益協(xié)調(diào)和共享機(jī)制,探索土地開發(fā)權(quán)跨區(qū)捆綁政策,實(shí)現(xiàn)更新利益跨區(qū)域轉(zhuǎn)移。
最后,城市更新是一項(xiàng)動(dòng)態(tài)推動(dòng)的工作,更是一個(gè)需要長久實(shí)踐的領(lǐng)域。新常態(tài)下,總體規(guī)劃在積極轉(zhuǎn)型,城市更新規(guī)劃編制思路的探索也在不斷嘗試中,積極融入總體規(guī)劃,在城市宏觀規(guī)劃層面明確導(dǎo)向,明確分類標(biāo)準(zhǔn)和政策框架,對(duì)于未來下層級(jí)開展的各項(xiàng)更新工作有實(shí)際意義。
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