洪國城 邱 爽 趙燕菁

0 引言

長期以來，我國城市規(guī)劃的核心就是依托“一書兩證”進(jìn)行空間的增量擴(kuò)張。拿到“一書兩證”就意味著地塊的功能固定下來，不得隨意變更，城市政府依據(jù)地塊的容積率、功能收取不同的土地出讓金，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的回報(bào)。隨著城市的不斷增量擴(kuò)張，“一書兩證”的管理模式面對存量建設(shè)往往束手無策，一方面市場會自動尋找最適合某種業(yè)態(tài)生長的區(qū)位進(jìn)行不斷的繁殖，比如城市原本的別墅區(qū)逐漸變成了咖啡一條街、普通村莊變成了旅游民宿村，而這些符合市場的功能變更行為都不符合城市規(guī)劃“色塊”要求；另一方面，我國平均析產(chǎn)、共同擁有的繼承制度，老舊房屋產(chǎn)權(quán)關(guān)系極其復(fù)雜，房屋改造的交易成本極其高昂，造成老舊房屋產(chǎn)權(quán)人長期將房屋閑置或者低效率使用。

一直以來城市政府都是依托“征地拆遷”將這些復(fù)雜的問題簡單化，以貨幣補(bǔ)償?shù)确绞绞巩a(chǎn)權(quán)“歸零”，重新按照增量擴(kuò)張的方式進(jìn)行土地出讓。隨著征地拆遷難的問題愈發(fā)凸顯，傳統(tǒng)的城市規(guī)劃難以應(yīng)對存量功能變更、存量老舊房屋改造、舊城不斷衰敗等問題。在“一書兩證”的城市管理模式下，規(guī)劃部門針對任何存量建設(shè)行為更是無從審批。要解決這些問題，要求我們必須重新思考城市經(jīng)營模式，改變目前城市規(guī)劃與管理的范式，從制度設(shè)計(jì)的視角思考城市的存量規(guī)劃與管理。

1 面對存量的城市規(guī)劃與管理困境

1.1 舊村的建設(shè)失控

所有城市居民只有通過購買城市住宅、納稅等方式付費(fèi)后，才能獲取城市公共服務(wù)；而近郊區(qū)、城中村的村民由于靠近城市地區(qū)，可以便利地依托宅基地建房，從而幾乎無償?shù)亍案`取”公共服務(wù)、分享城市公共服務(wù)的外溢價(jià)值。一方面隨著城市公共服務(wù)的提升，大量的外來流動人口來到城市就業(yè)，自然也就產(chǎn)生了對住房的需求。而該類人群恰恰是我國住房保障體系的夾心層，宅基地房屋低廉的租金、便利的交通很好地迎合了他們的需求。另一方面由于宅基地產(chǎn)權(quán)的限制流轉(zhuǎn)性，農(nóng)民無法通過宅基地產(chǎn)權(quán)證的交易一次性“套現(xiàn)”獲取巨額利益，而只有通過增加宅基地房屋面積，再將房屋出租的方式實(shí)現(xiàn)房屋租金收益的最大化。在這兩方面因素的共同作用下，城邊村和城中村的住房建設(shè)逐漸失控，違法建設(shè)層出不窮，造成了巨額的公眾利益漏失與巨大的環(huán)境安全隱患。

城市政府礙于無法控制農(nóng)村違章住房建設(shè)，任何公共服務(wù)的改善都無法從農(nóng)村住房建設(shè)中獲得回報(bào)，故只能采取消極管理的方式，造成城中村市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期滯后、公共服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重短缺等現(xiàn)象。而征地拆遷難的問題使得城市政府期望通過拆遷的方式解決城中村問題的希望破滅，在此情況下，城中村不斷地向外無序蔓延，阻礙城市公共服務(wù)的升級改善（圖1）。

1.2 舊城的日漸破敗

舊城普遍位于城市的核心區(qū)域，是城市發(fā)展的起源地。然而，房屋質(zhì)量差、建筑密度高、道路市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后等現(xiàn)象，幾乎是所有城市存量舊城的共同特征。因舊城的房屋大多年代久遠(yuǎn)，而中國采用平均析產(chǎn)、共同擁有的房屋繼承制度，再加上缺少遺產(chǎn)稅和財(cái)產(chǎn)稅，導(dǎo)致舊城房屋產(chǎn)權(quán)高度分散，一棟房屋甚至有幾十位產(chǎn)權(quán)人，故即使私房已經(jīng)屬于危房，產(chǎn)權(quán)人之間很可能因?yàn)橐庖姴唤y(tǒng)一、無法找到所有產(chǎn)權(quán)人等問題而無法達(dá)成房屋翻建、修繕的共識。大部分居民選擇搬離舊城，將危房以低廉的租金出租給外來人口居住，有的甚至將房屋閑置，等待政府拆遷獲得一次性賠償。

同時，舊城還存在著大量的公房、公私混合房、僑房等產(chǎn)權(quán)類別極其復(fù)雜的房屋。公房的使用權(quán)無期限且可以繼承，租金相當(dāng)?shù)土?，除了無法進(jìn)行公開的產(chǎn)權(quán)交易以外，公房的使用人與一般房屋產(chǎn)權(quán)人并無差別，因此其可以長期享受到舊城便利的公共服務(wù)而只需繳納幾乎可以忽略不計(jì)的成本。同舊村村民一樣，在房屋無法交易的情況下，只能通過出租的方式將獲取的城市公共服務(wù)價(jià)值變現(xiàn)，故公房的使用人大多也已經(jīng)搬離破敗的舊城，而選擇將公房轉(zhuǎn)租給外來流動人口。舊城還存在大量的僑房，僑房的業(yè)主大多數(shù)位于海外，其后代甚至可能不知道其在國內(nèi)還擁有物業(yè)，造成大量的僑房房屋閑置，而城市政府卻只能任由其衰?。▓D2）。

舊城復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)情況、高昂的產(chǎn)權(quán)交易成本導(dǎo)致了舊城雖擁有城市的核心區(qū)位，但卻不得不接受日漸破敗的殘酷現(xiàn)實(shí)。面對這些寶貴的舊城存量，傳統(tǒng)依托工程設(shè)計(jì)的城市規(guī)劃發(fā)揮的空間有限，愿景藍(lán)圖只能永遠(yuǎn)停留在圖板上，根本無法成為現(xiàn)實(shí)。

2 制度設(shè)計(jì)視角下的城市存量規(guī)劃與管理

2.1 存量規(guī)劃的核心

經(jīng)濟(jì)學(xué)中，最接近存量規(guī)劃需求的理論分支，就是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)。這一由科斯創(chuàng)立的經(jīng)濟(jì)學(xué)分支，核心就是產(chǎn)權(quán)及產(chǎn)權(quán)交易的成本。近幾十年來，這一理論分支大放異彩，多位學(xué)者榮獲諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎。存量規(guī)劃的最大特點(diǎn)，就是既有空間資源為眾多產(chǎn)權(quán)人共有。城市公共服務(wù)的提升，必須經(jīng)由集體行動才能達(dá)成。制度設(shè)計(jì)取代工程設(shè)計(jì)，成為城市規(guī)劃的主要工具。自然，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)便成為城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型最順手的工具。

圖1 廈門市城中村歷年蔓延示意圖

圖2 廈門營平舊城平片區(qū)住宅產(chǎn)權(quán)分布圖

無論是舊村還是舊城，其問題的核心都在于房屋持有成本過低而造成產(chǎn)權(quán)鎖定在低效率的產(chǎn)權(quán)人手中，城市政府提供公共服務(wù)的交易成本大大高于其所能帶來的收益，公共服務(wù)的提升陷入“囚徒困境”。舊村村民依托宅基地不斷地違章搭蓋，免費(fèi)獲取城市的公共服務(wù)；舊城居民因?yàn)榉课莓a(chǎn)權(quán)交易成本高昂，造成房屋產(chǎn)權(quán)始終鎖定在低效率的使用者手中，即使業(yè)主有意愿通過功能變更的方式來提升改造，也因?yàn)橐?guī)劃部門管理工具的滯后而導(dǎo)致規(guī)劃無從審批。這些都要求我們通過制度設(shè)計(jì)角度來思考存量規(guī)劃，促使產(chǎn)權(quán)從低效率使用者向高效率使用者轉(zhuǎn)換，從低效益功能轉(zhuǎn)向高效益功能，最終實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的不斷提升，促進(jìn)城市發(fā)展。而這些問題是無法依靠工程設(shè)計(jì)繪制圖紙的方式來解決的，需要從制度的角度重構(gòu)城市規(guī)劃與管理的范式。

2.2 存量規(guī)劃的理論構(gòu)建

2.2.1 城市經(jīng)營模式的轉(zhuǎn)變

城市政府為了持續(xù)性地改善公共服務(wù)，必須對公共服務(wù)進(jìn)行定價(jià)并收取費(fèi)用。我國采用土地財(cái)政的城市經(jīng)營模式，通過土地一級市場壟斷、土地用途管制的制度設(shè)定保證了城市政府對于公共服務(wù)的合理收費(fèi)，并依托土地的“招、拍、掛”制度，地方政府將公共服務(wù)以一次性70年、50年等方式出讓給開發(fā)商，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的收費(fèi)。一次性將土地出讓70年、50年后就意味著城市土地功能的長期鎖定，任何更新行為均需要城市政府重新征地拆遷，按照增量規(guī)劃思路重新“招、拍、掛”并出讓。另一方面，舊房房屋產(chǎn)權(quán)之所以會鎖定在低效率使用者手中，根本原因就在于房屋持有成本過低，低效率使用者幾乎可以不用考慮房屋成本進(jìn)行使用，此時面對存量建設(shè)用地，城市政府提供的任何公共服務(wù)都會被周邊的存量房屋無償獲得而造成漏失。

而在國外，由于有房產(chǎn)稅的存在，任何房屋的使用均需要支付一定費(fèi)率的房產(chǎn)稅等。房產(chǎn)稅是依據(jù)房屋的價(jià)值進(jìn)行征收，而房屋的價(jià)值會隨著周邊公共服務(wù)的改善而變化。故城市政府提供的公共服務(wù)可以通過征收房產(chǎn)稅的方式持續(xù)性地獲得回報(bào)，城市政府扮演了物業(yè)管理者的角色，形成了物業(yè)稅收的城市經(jīng)營模式。

在增量擴(kuò)張的時代，采取土地財(cái)政的城市經(jīng)營模式，城市政府依托土地出讓金獲取了城市發(fā)展的初始資金，為城市的發(fā)展提供了充足動力。隨著存量時代的來臨，不再有大量的新增建設(shè)用地供城市政府出讓拍賣，城市政府更多面對的是存量建設(shè)用地，任何存量建設(shè)用地的更新行為均需要通過產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移、功能的變更來實(shí)現(xiàn)。本文認(rèn)為實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于城市經(jīng)營模式由土地財(cái)政向稅收管理轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變的工具就是房產(chǎn)稅。

2.2.2 城市的稅收管理模式

房產(chǎn)稅的本質(zhì)在于對享受到的城市公共服務(wù)支付相應(yīng)的成本，逼迫房屋由低效率使用者轉(zhuǎn)向高效率使用者，其支付的公共服務(wù)成本與房屋的市場價(jià)值相對應(yīng)。由于目前我國采取收取土地出讓金的方式一次性支付70年的城市公共服務(wù)費(fèi)，故房產(chǎn)稅應(yīng)首先針對70年到期的房屋、僑房、公房等房屋進(jìn)行試點(diǎn)收取。這類房屋往往位于城市核心區(qū)域，無償享受到城市公共服務(wù)的改善所帶來的外溢價(jià)值，且周邊土地二手交易頻繁，房屋價(jià)值的評估條件較為成熟，征收房產(chǎn)稅的條件成熟。而對于未到期的房屋，可待70年到期后再逐步收取。

有了房產(chǎn)稅后，就可以放開城市土地的使用功能，只要針對不同的土地使用功能收取不同的房產(chǎn)稅即可，因使用功能不同所帶來的是公共服務(wù)索取程度的不同。依托市場對資源的配置作用，城市土地就會實(shí)現(xiàn)功能的自我更新，而政府要做的就是根據(jù)不同的功能變化提供相應(yīng)的城市公共服務(wù)以滿足土地使用的需求，成為城市的管理者而不是經(jīng)營者。

（1）舊城的自主更新

目前舊城大多數(shù)產(chǎn)權(quán)人依靠房屋出租獲取低廉的租金，即使房屋屬于危房也不進(jìn)行修繕，因其一直期盼城市政府的拆遷而獲取一次性賠償，任何房屋的修繕行為都可能是一種“浪費(fèi)”。舊城存在大量的無權(quán)屬房屋，這類型房屋產(chǎn)權(quán)人大多已經(jīng)失去聯(lián)系，甚至都不知道自己還有棟祖宅。若開征房產(chǎn)稅，依靠低租金的出租行為可能無法滿足其繳納的房產(chǎn)稅，舊房的產(chǎn)權(quán)人要么通過修繕房屋而獲取更高的租金，要么將產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移給更高效率的使用者。對于無權(quán)屬的房屋，若房屋產(chǎn)權(quán)人長期不繳納房產(chǎn)稅，而房屋實(shí)際使用者持續(xù)繳納房產(chǎn)稅，則可以認(rèn)定房屋的權(quán)屬人為實(shí)際居住者。對于公房來說，有了房產(chǎn)稅后，就可以放開公房的交易限制，盤活公房資源，促進(jìn)公房的改造提升。

有了房產(chǎn)稅后，大大降低了舊城房屋產(chǎn)權(quán)的交易成本，一旦舊城的產(chǎn)權(quán)交易成本降低到提供公共服務(wù)所需的成本以下時，舊城的公共服務(wù)就會得到不斷的改善。此時帶來的就是片區(qū)業(yè)態(tài)的自然生長，通過市場的自發(fā)行為來實(shí)現(xiàn)舊城的漸進(jìn)式更新。隨之而來的是土地功能的變更問題。由于房產(chǎn)稅的存在，城市政府不用鎖定土地的使用功能，完全可以隨著市場行為而放開，針對不同的土地使用功能只要收取相應(yīng)的房產(chǎn)稅即可。

（2）舊村的建設(shè)管理

城中村村民依托宅基地免費(fèi)索取城市的公共服務(wù)，占用大量的建設(shè)用地進(jìn)行違章建設(shè)，影響片區(qū)公共服務(wù)的持續(xù)提升。對于村民來說宅，基地建房的面積與其免費(fèi)索取城市公共服務(wù)的量掛鉤，故任何想制止村民進(jìn)行違法建設(shè)的監(jiān)督行為成本都是相當(dāng)高昂的。因宅基地作為村民的住宅基本保障，故可針對超過面積限定的宅基地面積征收房產(chǎn)稅，這樣城中村住房無論是否有產(chǎn)權(quán)，只要超過限定面積的建筑面積，均需繳納房產(chǎn)稅。此時對于村民來說，就不能無限制增加宅基地面積，而是要依據(jù)房產(chǎn)稅的稅率選擇最佳的建房面積，并采取改善住房條件、提高租金的方式來最大化利用宅基地住房。對城市政府來說，就可以不斷地改善城中村的基礎(chǔ)設(shè)施條件、公共服務(wù)，提高居住環(huán)境，而不是目前消極管理的方式。

3 面對存量的城市規(guī)劃與管理

3.1 規(guī)劃編制與管理方式的轉(zhuǎn)變

隨著城市經(jīng)營模式由土地財(cái)政轉(zhuǎn)向稅收管理，并建立起了以房產(chǎn)稅為基礎(chǔ)的存量管理制度，那么目前的存量規(guī)劃所面臨的問題就迎刃而解。此時的城市規(guī)劃不再是拘泥于“色塊”的布局、軸線與比例關(guān)系等，而是通過政策區(qū)的方式來實(shí)現(xiàn)城市的規(guī)劃與管理。城市總體規(guī)劃不再是一張“色塊”圖，不再限定土地的功能，而是劃定不同的政策區(qū)。通過政策區(qū)的方式限定政策區(qū)內(nèi)不同的政策導(dǎo)向，其目的在于促進(jìn)土地由低使用效率轉(zhuǎn)向高使用效率的功能，產(chǎn)權(quán)由低效率使用者流轉(zhuǎn)到高效率使用者手中，以不斷實(shí)現(xiàn)城市公共服務(wù)的提升。

存量規(guī)劃編制，首先是在空間戰(zhàn)略層次思考城市的遠(yuǎn)景目標(biāo)，明確城市的發(fā)展定位，例如《香港2030規(guī)劃遠(yuǎn)景與策略》，從環(huán)境、國家、經(jīng)濟(jì)、人口、社會需要等角度思考城市規(guī)劃遠(yuǎn)景與面臨的挑戰(zhàn)，最后明確城市的發(fā)展方案。

然后要根據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)，尋找可盤活的存量空間。比如棚戶區(qū)、工業(yè)區(qū)等，同時根據(jù)產(chǎn)權(quán)的不同，劃出相應(yīng)“政策區(qū)”范圍，例如，存量工業(yè)廠房改造政策區(qū)。最后，根據(jù)政策產(chǎn)權(quán)人的利益關(guān)系，制定相應(yīng)的引導(dǎo)政策，明確負(fù)面清單，降低產(chǎn)權(quán)交易的成本，促進(jìn)土地功能的不斷升級。

在存量規(guī)劃中，不需要采用總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃的分級方式。以后的總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)更像是城市遠(yuǎn)景戰(zhàn)略規(guī)劃，采用不同政策區(qū)的方式進(jìn)行空間管制。而支持總體規(guī)劃的應(yīng)該是各類型的項(xiàng)目策劃，以落實(shí)總體規(guī)劃的政策導(dǎo)向。

針對存量的規(guī)劃與管理，廈門市規(guī)劃委近幾年做了大量的實(shí)踐探索，編制了《營平片區(qū)危舊房改造實(shí)施細(xì)則》、《廈門市預(yù)制板房屋自主集資改造指導(dǎo)意見（試行）》、《五原翻改建實(shí)施細(xì)則》、《老舊房屋加裝電梯政策研究》、《舊住宅加裝電梯、舊建筑外立面整治等增加面積部分產(chǎn)權(quán)辦理問題研究》、《農(nóng)村集體發(fā)展用地的規(guī)劃管理辦法》等一系列與存量規(guī)劃相關(guān)的政策研究，旨在以不同的案例作為研究基礎(chǔ)，自下而上地思考城市存量規(guī)劃與管理的變革。但這些只能在現(xiàn)有的頂層制度下，通過地方的制度創(chuàng)新探索存量規(guī)劃與管理，若要真在解決目前存量規(guī)劃與管理問題，還是需要從制度設(shè)計(jì)角度重新思考城市經(jīng)營模式。

3.2 規(guī)劃知識結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變

對于存量規(guī)劃而言，原來的工程設(shè)計(jì)知識已經(jīng)難以滿足規(guī)劃的需要。由于城市存量的區(qū)位不同，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、法律、法規(guī)的不完備，業(yè)主之間很難形成集體行動。因此，存量規(guī)劃的問題要求規(guī)劃師具備法律、經(jīng)濟(jì)、社會學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)等諸多方面的知識，需要極強(qiáng)的設(shè)計(jì)技巧和社會動員、人際交往能力。且要對現(xiàn)有的法律法規(guī)、審批流程、利益分配等十分熟悉，可以在不同的制度設(shè)計(jì)之間平衡多方面的利益，預(yù)測不同政策帶來的后果。面對這些，原來以工程設(shè)計(jì)為主的知識結(jié)構(gòu)急需調(diào)整。大學(xué)的學(xué)科教育應(yīng)做相應(yīng)調(diào)整，大幅度增加制度設(shè)計(jì)、政策研究方面的知識內(nèi)容。未來城市規(guī)劃師應(yīng)該通過不斷的制度設(shè)計(jì)、政策研究，來幫助規(guī)劃局實(shí)現(xiàn)存量規(guī)劃與管理。

4 結(jié)語

增量時代下，依托土地財(cái)政的城市經(jīng)營模式，城市獲得快速增長，隨著城市存量建設(shè)用地大于增量，城市發(fā)展面臨轉(zhuǎn)型。此時若繼續(xù)按照增量擴(kuò)張的思路思考存量規(guī)劃與管理的問題，必然將走向死胡同。隨之而來的是社會矛盾的不斷深化、城市的衰敗以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。經(jīng)濟(jì)社會背景的大變革要求我們應(yīng)該也必須從制度設(shè)計(jì)的角度思考城市的轉(zhuǎn)型，促進(jìn)城市走向稅收管理的經(jīng)營模式，改變過去傳統(tǒng)的城市規(guī)劃與管理方式，促進(jìn)城市土地不斷由低效率功能升級改造為高效率功能，促進(jìn)房屋產(chǎn)權(quán)不斷由低效率使用者轉(zhuǎn)向高效率使用者。只有當(dāng)城市政府依托稅收管理獲得持續(xù)的經(jīng)濟(jì)來源，持續(xù)升級城市公共服務(wù)以適應(yīng)不斷改變的土地使用功能，城市存量才能得到真正意義上的更新與發(fā)展。

存量規(guī)劃的時代已經(jīng)到來，順應(yīng)時代潮流，方能在時代的交替中站有一席之地。這是我們的風(fēng)險(xiǎn)，也是我們的機(jī)會。

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