葛春暉 朱郁郁

近現(xiàn)代以來，上海新城建設(shè)伴隨著中心城市同步發(fā)展，成為上海城鄉(xiāng)空間體系的重要組成部分。根據(jù)《英國大不列顛百科全書》對新城的釋義，新城是“一種規(guī)劃形式，其目的在于通過在大城市區(qū)以外重新安置人口，設(shè)置住宅、醫(yī)院和產(chǎn)業(yè)，設(shè)置文化、休憩和商業(yè)中心，形成新的、相對獨立的社區(qū)”。因此，新城的規(guī)劃與建設(shè)是應(yīng)對大城市規(guī)模增長的手段，同時也是重組與優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)的途徑，是國際上許多大城市空間拓展過程中的關(guān)鍵舉措[1]，對于疏散大城市功能與人口、緩解“大城市病”起到至關(guān)重要的作用[2]。

當(dāng)新城的發(fā)展與大城市乃至區(qū)域的空間結(jié)構(gòu)形成緊密不可分的關(guān)聯(lián)體時，評估新城發(fā)展特征及存在的問題，也應(yīng)從整體空間結(jié)構(gòu)與功能體系等角度入手。從18世紀古典區(qū)位理論萌芽開始到區(qū)域經(jīng)濟學(xué)和城市經(jīng)濟學(xué)等區(qū)位學(xué)派的誕生，以空間為核心、基于經(jīng)濟區(qū)位對城市空間結(jié)構(gòu)的解讀成為指導(dǎo)城市空間拓展的核心抓手。

筆者借參與新一輪上海市城市總體規(guī)劃（2015—2040）編制工作之機，認為以新城為主體的外圍地區(qū)是新一輪總體規(guī)劃破題的關(guān)鍵之一。下文嘗試從區(qū)位理論的視角反思上海新城的發(fā)展，借鑒全球城市新城空間發(fā)展特征，給予上海未來新城發(fā)展可能的策略建議。

1 上海新城規(guī)劃與建設(shè)演變歷程

上海一直孜孜不倦地探索新城的規(guī)劃與建設(shè)，歷經(jīng)了從20世紀40年代的“大上海都市計劃”到目前仍在實施主導(dǎo)的“1966”城鄉(xiāng)空間體系的演變過程，以新城規(guī)劃史作為斷代依據(jù)，大致可歸納為4個發(fā)展階段（圖1），且新城規(guī)劃與建設(shè)在不同的時期有著不同的空間表征。

1.1 1946年大上海都市計劃： 市鎮(zhèn)單位

上海關(guān)于新城建設(shè)的思考最早可追溯到1946年編制的《大上海都市計劃》，借鑒現(xiàn)代城市規(guī)劃理論，提出“有機疏散”理念，計劃將當(dāng)時80余平方公里市區(qū)的300萬人向新市區(qū)、市鎮(zhèn)疏解。市區(qū)按照都市生活標準，形成50萬—100萬人的市區(qū)單位，市郊則由一批16萬—18萬人規(guī)模的市鎮(zhèn)單位組成[3]。

1.2 1959年《城市建設(shè)初步規(guī)劃總圖》:衛(wèi)星城

1959年為克服中心城的空間制約，市規(guī)劃局組織編制《城市建設(shè)初步規(guī)劃總圖》，首次提出建設(shè)衛(wèi)星城鎮(zhèn)，作為接納外遷工廠和人口的基地，先后規(guī)劃了閔行、安亭、松江、嘉定、金山衛(wèi)、吳淞、寶山等多個工業(yè)衛(wèi)星城，每個衛(wèi)星城規(guī)模為10萬—20萬人，作為對疏散理念的空間落實。后在上海市首次獲批的城市總體規(guī)劃（1986年）中明確了“中心城-衛(wèi)星城-郊縣小城鎮(zhèn)-農(nóng)村集鎮(zhèn)”的4級城鎮(zhèn)體系。

圖1 上海“1966”城鄉(xiāng)規(guī)劃體系

1.3 1996年《上海市城市總體規(guī)劃（征求意見稿）》： 輔城和縣城

衛(wèi)星城建設(shè)取得了一定的成效，但具有較大的局限性，主要體現(xiàn)為規(guī)模較小，疏解功能和吸引人口的雙重目標均未達到，難以推動整體城鄉(xiāng)發(fā)展。為滿足20世紀末快速的經(jīng)濟社會發(fā)展，1996年編制完成的《上海市城市總體規(guī)劃（征求意見稿）》提出建構(gòu)“主城-輔城-縣城-集鎮(zhèn)”4級城鎮(zhèn)體系，強化對功能與人口的疏解。其中，輔城指寶山、閔行、嘉定3個毗鄰主城的集中建成區(qū)，青浦、松江、金山衛(wèi)、南橋、惠南、城橋為上海郊區(qū)的6個縣城[1]。

圖2 全球城市（倫敦、東京、首爾）區(qū)域空間一體化格局

1.4 21世紀以來較為穩(wěn)定的上海市城鄉(xiāng)空間體系： 新城和新市鎮(zhèn)

2001年國務(wù)院批復(fù)予以實施的《上海市城市總體規(guī)劃（1999—2020）》中明確提出建設(shè)11個新城。在此之后的10多年間，上海市郊空間發(fā)展構(gòu)想幾經(jīng)調(diào)整，相繼出臺“關(guān)于切實推進‘三個集中’加快上海郊區(qū)發(fā)展的規(guī)劃綱要”、“上海市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要”、“關(guān)于本市加快新城發(fā)展的若干意見”等多個政策性文件，最終促成了深入人心、起到主導(dǎo)作用的“1966”的市域城鎮(zhèn)體系[3]（即1個中心城、9個新城、60個左右新市鎮(zhèn)、600個左右以行政村為單位的中心村）?？臻g體系中創(chuàng)設(shè)“新市鎮(zhèn)”的概念，就其本質(zhì)而言，等同于新城，且在上海市郊，就其規(guī)模和職能看，等同于小型新城。

上海新城的發(fā)展起到了引導(dǎo)上海城市空間拓展、疏解人口與功能的作用，根據(jù)“六普”數(shù)據(jù)，2010年上海2 300多萬常住人口中，約1/5的人口集聚在郊區(qū)新城，比“五普”時期增長近1倍①邊緣城市空間通常位于中心城市輻射影響的邊緣區(qū)，距離中心15-30km，能夠形成相對獨立的發(fā)展空間和區(qū)域就業(yè)中心。交通上，通過城市環(huán)線與放射性骨干線支撐邊緣城市與周邊的通勤。。但究其個體的發(fā)展與作用卻差異明顯，不同區(qū)位的發(fā)展特征也不盡相同。

2 基于區(qū)位理論的全球城市新城空間發(fā)展特征

眾多學(xué)者的研究經(jīng)驗告訴我們，城市空間結(jié)構(gòu)研究應(yīng)注重經(jīng)濟行為的空間特征，從新古典主義學(xué)派經(jīng)典的地租理論（阿隆索，1964）到區(qū)位學(xué)派的創(chuàng)立（屠能的農(nóng)業(yè)區(qū)位論、韋伯的工業(yè)區(qū)位論、克里斯塔勒的中心地理論、勒施的市場區(qū)位論），都在試圖探索決定空間結(jié)構(gòu)及其差異的主要因素，揭示了區(qū)位、空間、功能三者在市場力作用下的耦合關(guān)系[4]。在市場經(jīng)濟的理想競爭狀態(tài)下，區(qū)位均衡的發(fā)展過程反映了城市空間結(jié)構(gòu)演變的內(nèi)在機制[5]。

基于區(qū)位理論基礎(chǔ)，分析全球城市空間結(jié)構(gòu)的發(fā)展演變規(guī)律，嘗試總結(jié)全球城市新城發(fā)展與空間區(qū)位的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)區(qū)域一體化逐漸成為影響全球城市外圍地區(qū)的空間拓展和功能集聚的主要因素，且外圍地區(qū)新城功能的集聚及建設(shè)空間的選擇明顯受圈層和廊道兩個區(qū)位要素的影響，即圈層影響功能與模式、廊道決定機遇與重點。本文所提及的“圈層”與“廊道”并不僅僅是空間拓展模式，而更多關(guān)注的是區(qū)位條件的差異性。

2.1 區(qū)域一體化視角下的空間與功能的銜接

區(qū)域一體化支撐全球城市綜合競爭力的提升，通過區(qū)域?qū)用娴募叟c分散、分工與協(xié)作，有效疏解過于集聚的功能與人口。新一輪全球城市空間結(jié)構(gòu)的統(tǒng)籌布局，均已跳出自身行政轄區(qū)，如東京、倫敦、首爾分別在東京都市圈、大倫敦地區(qū)、首爾都市圈內(nèi)進行統(tǒng)籌優(yōu)化（圖2）。新城以及節(jié)點地區(qū)成為外圍地區(qū)建設(shè)與拓展的核心空間載體。

外圍地區(qū)相對封閉的均衡空間格局在區(qū)域一體化的影響下逐漸瓦解。隨著核心區(qū)域的功能外溢，全球城市的主要功能在更大的范圍內(nèi)呈現(xiàn)出分異現(xiàn)象。空間體系與功能體系的銜接更加緊密，功能與區(qū)位的耦合關(guān)系成為引導(dǎo)全球城市外圍地區(qū)空間拓展的核心。如東京都市圈在區(qū)域一體化影響下，外圍形成了兩種類型的新城及節(jié)點地區(qū)：一是距離都市圈核心較遠，位于東京都行政區(qū)之外的綜合型都市次核，是都市圈外圍的“反磁力”中心；二是距離都市圈核心較近，結(jié)合東京都周邊的節(jié)點性城鎮(zhèn)構(gòu)成的功能性新城，是市場導(dǎo)向的重點發(fā)展地區(qū)，承擔(dān)區(qū)域?qū)I(yè)與特色職能。且區(qū)域功能呈現(xiàn)出差異化的區(qū)位偏好，表現(xiàn)為公共及消費服務(wù)功能進一步向城市中心區(qū)集中，建筑運輸和制造功能沿主要交通廊道向更加外圍的地區(qū)擴散。

2.2 圈層差異視角下的功能疏解

綜合分析全球城市周邊不同區(qū)位下功能分布的差異，呈現(xiàn)出明顯的圈層式特征。即在與核心區(qū)域的不同時空距離下，承接疏解功能的差異性大致可分為3個功能性圈層，即0—5km的核心圈層、15—30km的近域圈層、30—60km的聯(lián)系圈層。

（1）核心圈層（0—15km）：全球城市核心功能的集聚區(qū)

核心圈層是全球城市核心功能的集聚區(qū)，多體現(xiàn)出國際化高端功能的集聚與非核心功能的疏解，更加關(guān)注金融前臺、文化創(chuàng)新及文化休閑、貿(mào)易及研發(fā)總部、高端消費娛樂（商業(yè)/酒店）等服務(wù)功能的集聚。以倫敦為例，距離中心5km左右的中央活動區(qū)是倫敦作為全球城市的核心功能區(qū)，1980—1990年間，倫敦憑借碼頭區(qū)的復(fù)興改造，興建了Canary商務(wù)區(qū)，發(fā)展成為全球聞名的金融和商務(wù)機構(gòu)的總部聚集地。

（2）近域圈層（15—30km）：邊緣城市的重要功能節(jié)點

近域圈層是集聚邊緣城市②邊緣城市空間通常位于中心城市輻射影響的邊緣區(qū)，距離中心15—30km，能夠形成相對獨立的發(fā)展空間和區(qū)域就業(yè)中心。交通上，通過城市環(huán)線與放射性骨干線支撐邊緣城市與周邊的通勤。等重要功能節(jié)點集聚的地區(qū)，是緊密聯(lián)系核心區(qū)的專業(yè)化、特色化的輔助職能地區(qū)[6]。作為重點發(fā)展地區(qū)，往往以建設(shè)專業(yè)化職能為主導(dǎo)的綜合性新城推動戰(zhàn)略性新興功能的集聚，重點承載金融中后臺、文化創(chuàng)意與創(chuàng)新、教育科研、都市型工業(yè)、貿(mào)易會展與休閑娛樂等功能的集中。以美國為例，全美123個邊緣城市擁有全美2/3的寫字樓；當(dāng)下上海也呈現(xiàn)顯著特征，近域地區(qū)以生產(chǎn)服務(wù)業(yè)為代表的新興產(chǎn)業(yè)集聚態(tài)勢明顯，過去2—3年的生產(chǎn)性服務(wù)企業(yè)注冊數(shù)增長相比以往翻了2.1—2.5倍[6]。

（3）外圍圈層（30—60km）：綜合性城市的培育區(qū)域

外圍圈層作為與核心地區(qū)聯(lián)系度相對較弱的區(qū)域，是綜合性城市的培育區(qū)域，適宜發(fā)展功能相對獨立的綜合性新城。從功能疏解的角度看，除一般城市的綜合性功能外，應(yīng)重點關(guān)注高端制造、重工及特色輕工制造、為生產(chǎn)服務(wù)的大型綜合物流樞紐等先進產(chǎn)業(yè)功能的培育與集聚。以日本東京都市圈的熊谷深谷地區(qū)為例，距離東京市中心60km左右，是重要的電器、輕工、食品加工生產(chǎn)基地，分布有東芝、三菱、熊谷組基建工程等世界知名企業(yè)。

2.3 廊道引導(dǎo)視角下的空間選擇

全球城市外圍的空間拓展呈現(xiàn)出明顯的“廊道”特征，廊道地區(qū)成為外圍新城及功能性節(jié)點拓展及優(yōu)化的重點地區(qū)（圖3）。首先，區(qū)域聯(lián)系通道是廊道選擇的重要依據(jù)，歷版大倫敦規(guī)劃（2004、2008、2011）均提出與區(qū)域城鎮(zhèn)聯(lián)系的主要通道，如與劍橋、伯明翰、南安普頓等聯(lián)系的通道作為廊道拓展的主要方向；其次，區(qū)域門戶方向也是廊道選擇的重要依據(jù)，歷版大倫敦規(guī)劃中均提出將泰晤士河門戶方向、希斯羅機場門戶方向作為廊道拓展的主要方向。

3 上海新城發(fā)展特征評估

3.1 發(fā)展目標不清： 公共政策屬性與發(fā)展現(xiàn)實的錯位

眾多國家新城發(fā)展歷史及建設(shè)經(jīng)驗告訴我們，新城的發(fā)展目標具有明確的公共政策屬性，應(yīng)充分體現(xiàn)政策導(dǎo)向及服務(wù)于大都市區(qū)的整體戰(zhàn)略。從上海歷次“新城”規(guī)劃人口規(guī)模的指引與變化，可看出歷版“新城”的發(fā)展目標主要是對中心城區(qū)人口及功能的疏解（表1）。

但“1966”城鄉(xiāng)空間體系下9大新城的發(fā)展現(xiàn)實未能充分發(fā)揮“反磁力”中心的作用，對人口的吸聚能力不強。首先，新城人口集聚效應(yīng)并不明顯，比較“五普”和“六普”，過去10年，新城常住人口增加106萬人，明顯低于中心城的155萬人和中心城周邊地區(qū)的232萬人；其次，郊區(qū)（縣）作為外來人口集聚的核心，過去10年間人口增長占整個上海人口增長總量的99%，但外來人口導(dǎo)入與新城發(fā)展錯位，外來人口更多集中在新城周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，新城未能成為外來人口的主要導(dǎo)入地（圖4）。

新城發(fā)展目標與建設(shè)上存在種種脫節(jié)，上海大多數(shù)新城的操作主體為區(qū)（縣）級政府或開發(fā)公司，更多的新城建設(shè)成為“土地財政”導(dǎo)向下的房地產(chǎn)開發(fā)，與世界各國強調(diào)的高層級政府主導(dǎo)相違背。高層級政府主導(dǎo)的關(guān)鍵在于通過體制、機制創(chuàng)新來確保新城開發(fā)能夠貫徹既定的政策，待新城建成或政策目標達成，再回歸正常的屬地化治理[7]。正是這種脫節(jié)導(dǎo)致新城發(fā)展目標與發(fā)展現(xiàn)實錯位，喪失應(yīng)有的公共政策屬性。

3.2 圈層差異不當(dāng)： 均衡政策供給與市場功能訴求的矛盾

“1966”城鄉(xiāng)空間體系具有明顯的行政導(dǎo)向和結(jié)構(gòu)等級特征。一方面，過分強調(diào)了“1”與“9”之間的差異性；另一方面，新城和新市鎮(zhèn)的選擇反映了以行政區(qū)為主導(dǎo)的靜態(tài)和均衡的空間布局構(gòu)想，嚴格的空間等級格局引導(dǎo)下，9大新城成為區(qū)的代名詞，均衡化的政策供給與區(qū)位差異影響下的圈層化功能訴求相違背，過分弱化了“96”之間的差異性。

圖3 全球城市（東京、倫敦、悉尼）空間拓展的廊道特征

首先，過分強化中心城區(qū)和外圍新城的圈層差異性。對中心城區(qū)的過多關(guān)注與新城建設(shè)的市級扶持不足形成鮮明對比。一方面，市一級關(guān)注與投資建設(shè)重點仍集中在中心城區(qū)，如“十二五”期間上海市重點開發(fā)的6大板塊，4個（徐匯濱江地區(qū)、浦東前灘地區(qū)、世博園區(qū)、虹橋綜合交通樞紐地區(qū)）位于中心城區(qū)；另一方面，中心城區(qū)的功能外遷未能結(jié)合新城進行區(qū)域統(tǒng)籌布局。如剛建成投入運營的中國博覽會會展綜合體作為專業(yè)性功能節(jié)點，未能結(jié)合15—30km近域圈層的新城建設(shè)進行統(tǒng)籌布局，依然集中在中心城周邊地區(qū)，加劇了中心城區(qū)“攤大餅”的蔓延態(tài)勢。

表1 上海新城人口規(guī)模指引與變化

其次，過分弱化外圍新城之間的圈層差異性。在新城選址的行政導(dǎo)向性、均衡性影響下，新城發(fā)展的政策差異性不足，缺少對圈層差異化的功能疏解格局的關(guān)注，導(dǎo)致不同圈層下新城之間功能錯位與協(xié)同發(fā)展的關(guān)系未能予以明確。如處在核心圈層的閔行、寶山新城，政策導(dǎo)向應(yīng)與中心城區(qū)一致，但現(xiàn)狀發(fā)展未能完全融入核心地區(qū)的功能升級格局中；處在近域圈層的嘉定、松江、青浦和南橋新城，政策導(dǎo)向應(yīng)強化對新興專業(yè)化功能的培育，作為中心城區(qū)人口與功能疏解的主要空間載體，但現(xiàn)狀公共服務(wù)、交通等配套能力不足，導(dǎo)致對人口等要素資源的集聚能力不足，未起到較好的疏解作用；處在外圍圈層的金山、臨港、城橋新城，政策導(dǎo)向應(yīng)強調(diào)培育綜合性城市，關(guān)注先進制造功能的集聚，但現(xiàn)狀如臨港、城橋等新城仍然面臨就業(yè)崗位不足的困境。

3.3 廊道引導(dǎo)不足： 新城乏力與近域蔓延的窘境

首先，新城的選擇采用“行政導(dǎo)向、均衡布局”的方式，難以表達建設(shè)的重點地區(qū)，違背了市場區(qū)位選擇的基本原則。9個新城中，除臨港新城之外都是區(qū)政府駐地，并主要由區(qū)政府投資建設(shè)；60個新市鎮(zhèn)主要由鎮(zhèn)政府投資建設(shè)。廊道地區(qū)未成為新城和新市鎮(zhèn)選擇的依據(jù)。上海依托滬寧、滬杭、滬渝等重要交通走廊形成與蘇錫常、杭州、寧波等區(qū)域重要聯(lián)系的廊道，作為市域空間拓展的重要承載空間，符合市場力作用的結(jié)果，但“1966”空間體系中的9大新城，僅有嘉定、松江、青浦、奉賢在區(qū)域發(fā)展廊道上，難以強化廊道地區(qū)集聚發(fā)展的空間格局，反而促成遍地開花、缺乏重點的空間拓展態(tài)勢。

其次，過分強調(diào)中心城區(qū)-新城-新市鎮(zhèn)-中心村的空間等級結(jié)構(gòu)，但等級結(jié)構(gòu)在市場的沖擊下難以健康發(fā)展，缺少對廊道地區(qū)的政策指引。大城市蔓延拓展的魔咒催生了大量邊緣新城及新市鎮(zhèn)的快速崛起，它們對于人口的吸聚能力甚至超過新城，如江橋鎮(zhèn)2000年至2010年新增常住人口20萬，而同時段9個新城平均新增常住人口僅11.8萬。政策資源與市場資源無法形成合力，推動外圍新城的空間拓展，勢必導(dǎo)致外圍新城對人口和功能的疏解不足，從而無法避免市郊蔓延的局面，根據(jù)李曉文等人（2003）的研究，1987—1990年，城市建設(shè)強度最高的地區(qū)在距離中心5km的地方，1990—1995年拓展到10km，1995—2000年拓展到15km，2000—2008年上海市城市建設(shè)強度最高的地方已經(jīng)拓展到20km的地區(qū)[8]。

4 上海新城發(fā)展策略芻議

圖4 上海外來人口比重變化（2000—2010年）

基于全球城市新城空間發(fā)展特征的經(jīng)驗，筆者判斷上海新城發(fā)展主要存在三方面問題：首先是新城的公共政策屬性與發(fā)展現(xiàn)實的錯位，缺少從區(qū)域及功能的視角去明晰新城的發(fā)展目標；其次是圈層的功能差異關(guān)注不當(dāng)，引發(fā)市郊地區(qū)均衡化的政策供給與圈層化的市場功能訴求形成鮮明的矛盾；最后是廊道的引導(dǎo)不足，無法將行政主導(dǎo)下確定的新城、新市鎮(zhèn)與市場關(guān)注的重點空間節(jié)點相掛鉤，導(dǎo)致上海外圍地區(qū)呈現(xiàn)出新城發(fā)展乏力和近域蔓延拓展的窘境。筆者嘗試基于國際經(jīng)驗，將區(qū)域一體、圈層、廊道作為綜合判斷新城區(qū)位特征的“技術(shù)手段”，嘗試提出3條新城發(fā)展的策略應(yīng)對，引導(dǎo)新城健康有序發(fā)展。

4.1 區(qū)域一體化背景下， 明晰新城發(fā)展目標

新城建設(shè)是以大都市整體發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向，有著明確和清晰的政策目標，并由政策驅(qū)動，有制度保障[1]。當(dāng)前上海“1966”的中心城與新城體系已經(jīng)名存實亡[9]，“新城”的目標更多源自行政主導(dǎo)下規(guī)劃編制的構(gòu)想，并始終停留在空間布局的概念上。

區(qū)域一體化是大都市區(qū)核心競爭力和可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，理清大都市區(qū)內(nèi)城市之間的職能分工和空間格局，是提升上海全球競爭力的基石。新城發(fā)展目標應(yīng)與區(qū)域整體格局相一致，并體現(xiàn)疏解全球城市人口與功能的公共政策屬性，應(yīng)以區(qū)域的視野重新梳理上海城市空間體系和功能體系，破除空間等級體系，構(gòu)建空間與功能相銜接的結(jié)構(gòu)體系，重新審視新城的功能定位和發(fā)展目標，從而與周邊區(qū)域的節(jié)點地區(qū)（如昆山、太倉、嘉善、平湖等）形成協(xié)調(diào)發(fā)展的態(tài)勢，共同打造區(qū)域反磁力中心，吸引人口、功能的疏解與集聚。

4.2 依據(jù)圈層功能差異， 重塑新城發(fā)展模式

基于全球城市新城圈層化的功能疏解模式，可將新城發(fā)展依據(jù)主導(dǎo)功能的差異劃分為3個圈層：其一為距離中心15km以內(nèi)的核心圈層，主導(dǎo)功能為關(guān)注金融、總部等高端服務(wù)集聚；其二為距離中心15—30km的近域圈層，關(guān)注專業(yè)化與特色化功能主導(dǎo)的綜合性新城建設(shè)；其三為距離中心30—60km的外圍圈層，關(guān)注先進產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的綜合性新城建設(shè)。筆者依據(jù)3個圈層的區(qū)位差異性，給予上海新城以分類、差異化的發(fā)展指引。

（1）核心圈層

距離中心15km內(nèi)的新城，如寶山新城、閔行新城等，已發(fā)展成為中心城區(qū)的組成部分，應(yīng)統(tǒng)一納入中心城區(qū)管理，無需制定獨立的新城政策。強化該類新城高端功能的集聚，調(diào)整既有功能，推動工業(yè)、專業(yè)市場、教育科研等專業(yè)化功能外遷，促進該類新城產(chǎn)業(yè)升級與功能優(yōu)化。注重品質(zhì)提升，打造高端化、國際化社區(qū)，完善與就業(yè)和生活人口相匹配的生活服務(wù)設(shè)施。

（2）近域圈層

距離中心15—30km內(nèi)的新城，如嘉定新城、松江新城、青浦新城、南橋新城等，應(yīng)大力扶持其形成與中心城區(qū)緊密聯(lián)系、以特色服務(wù)功能為主導(dǎo)的綜合性城市。鼓勵總部經(jīng)濟、科研教育、旅游休閑、文化創(chuàng)意、商貿(mào)會展等專業(yè)化功能在該類新城集聚，如青浦新城發(fā)展以醫(yī)療療養(yǎng)、休閑購物為主題的專業(yè)功能，南橋新城發(fā)展以文化娛樂為主題的專業(yè)功能，嘉定新城發(fā)展以高新科技研發(fā)為主題的專業(yè)功能，松江新城發(fā)展以教育科研、休閑度假為主題的專業(yè)功能。引導(dǎo)近域圈層新城形成相對獨立的結(jié)構(gòu)，推動新城公共服務(wù)設(shè)施、公共交通系統(tǒng)的供給，合理引導(dǎo)人口和功能向近域圈層疏解。

（3）外圍圈層

距離中心30—60km內(nèi)的新城，如金山新城、城橋新城、臨港新城等，應(yīng)支持其發(fā)展成為以先進產(chǎn)業(yè)為依托、居住就業(yè)平衡的綜合性城市。該類新城應(yīng)形成應(yīng)對市場需求的獨立的城市運作與土地管理機制，強化產(chǎn)業(yè)帶動，推進上海市內(nèi)重大產(chǎn)業(yè)基地、先進產(chǎn)業(yè)示范區(qū)向該類新城集聚，促進制造業(yè)升級。關(guān)注產(chǎn)城融合，促進職住平衡，積極引導(dǎo)就業(yè)崗位和居住社區(qū)供給的匹配性，增強人口吸納能力。

4.3 關(guān)注廊道地區(qū)， 梳理新城空間發(fā)展重點

廊道地區(qū)作為新城空間發(fā)展的重點，首先從區(qū)域的視角重點梳理上海整體的空間發(fā)展廊道，大致分為兩種類型：基于區(qū)域門戶的沿江/沿海廊道、浦東機場門戶廊道；基于區(qū)域城鎮(zhèn)聯(lián)系方向的滬寧廊道、滬杭廊道、滬湖（湖州）廊道、滬甬廊道、滬太（太倉）廊道、滬崇啟（啟東）廊道等。其次重點推進廊道地區(qū)的新城發(fā)展與建設(shè)，逐漸將新城由行政主導(dǎo)的均衡布局向市場導(dǎo)向的差異化布局轉(zhuǎn)變，有序推進廊道地區(qū)潛力節(jié)點空間的建設(shè)。

廊道地區(qū)的重點發(fā)展，一方面需要強化差異化的投資引導(dǎo)，提升廊道上的交通與市政基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施供給，加快廊道地區(qū)的軌道交通建設(shè)，完善新城與中心地區(qū)的快速路網(wǎng)聯(lián)系；另一方面明確廊道地區(qū)的增長邊界，結(jié)合“十八大”和中央城鎮(zhèn)化工作會議重點，劃定上海城市綠楔的控制范圍，結(jié)合當(dāng)前的建設(shè)用地減量化工作，重點減少綠楔內(nèi)的建設(shè)用地，限制綠楔內(nèi)的開發(fā)行為，嚴守生態(tài)底線，“反向”控制新城作為廊道地區(qū)關(guān)鍵節(jié)點的空間蔓延生長。

5 結(jié)語

新城發(fā)展對上?？臻g體系與格局影響深遠，筆者基于區(qū)位理論給予新城規(guī)劃與建設(shè)三大策略。第一，新城發(fā)展應(yīng)納入上海全域乃至區(qū)域的視角下明晰發(fā)展目標，將新城發(fā)展與市場需求、公共政策訴求相結(jié)合。第二，“以圈層定模式”依托圈層功能疏解的差異性指引不同圈層尺度下的新城發(fā)展模式，關(guān)注核心圈層內(nèi)新城高端功能的培育和專業(yè)功能的外遷；關(guān)注近域圈層內(nèi)專業(yè)化、特色化功能主導(dǎo)的綜合新城培育；關(guān)注外圍圈層先進生產(chǎn)功能主導(dǎo)的綜合新城建設(shè)。第三，“以廊道定重點”將廊道作為市郊新城新市鎮(zhèn)空間選擇的重要依據(jù)，強化投資，劃定增長邊界，推動廊道地區(qū)優(yōu)先發(fā)展。筆者認為區(qū)域、圈層、廊道作為決定新城發(fā)展的關(guān)鍵區(qū)位要素，有助于打破行政主導(dǎo)的、過于等級化的“1966”城鄉(xiāng)空間體系，從而構(gòu)建區(qū)域一體、扁平化、功能與空間相銜接的“新上海城鄉(xiāng)空間體系”。

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