張 斌

要素稟賦變化導致的潛在增長率下降是近年來中國經濟增速下行的主要原因。當前的減稅政策應按照結構性減稅和普遍性降費的思路，在綜合權衡減稅、增支和控制財政風險三者關系的前提下，將減稅降費政策與推進稅制改革及稅制結構優(yōu)化相結合，實現近期“穩(wěn)增長”與中長期“調結構”雙重目標的兼顧。

減稅政策的兩種類型

通常理解的減稅，是指通過稅制調整降低特定稅種的法定稅負，與提高法定稅負的稅制調整，即增稅對應。而作為宏觀政策工具的減稅政策強調的是一定時期所有減稅和增稅措施的綜合作用對經濟總量和結構的影響。減稅政策既可以是應對經濟周期的相機抉擇的宏觀調控政策的一部分，也可以是促進經濟增長及結構調整的中長期稅制改革的組成部分。

從發(fā)達市場經濟國家減稅政策的實踐來看，既有基于總需求管理的應對經濟危機的大規(guī)模臨時性減稅政策，也有上世紀80年代以供給學派為指導的服務于結構調整的中長期永久性減稅政策。

應對經濟危機的減稅政策通常會對主體稅種實施較大規(guī)模的臨時性減稅措施，以短期內降低企業(yè)成本和增加居民可支配收入，從而擴大總需求為目標。而作為稅制改革組成部分的減稅政策則主要是通過永久性降低微觀主體（納稅人）的法定稅負以達到促進經濟增長和結構調整的目標。由于經濟增長和結構調整會帶來稅基的擴大，法定稅負的下降也有利于減少稅收流失，因此微觀主體法定稅負的下降有可能與宏觀稅負的穩(wěn)定甚至增長并存。

結構性減稅與普遍性降費

中國當前的減稅政策可以概括為“結構性減稅與普遍性降費”。2008年12月召開的中央經濟工作會議正式提出了結構性減稅政策，在2009年《政府工作報告》中，“實行結構性減稅和推進稅費改革”與“大幅度增加政府支出”和“優(yōu)化財政支出結構”并列作為實施積極的財政政策的三大措施。結構性減稅與積極的財政政策一樣，是一個具有濃厚中國特色的表述。一般認為，結構性減稅是為了達到特定目標而針對特定群體、特定稅種通過“有增有減，結構性調整”來削減稅負水平的政策。

與結構性減稅對應的是大規(guī)模減稅，兩者的區(qū)別主要有以下三點：一是覆蓋的范圍，結構性減稅針對特定群體，大規(guī)模減稅則覆蓋大部分納稅人；二是減稅的力度，結構性減稅強調針對特定群體，并且有增有減，總體減稅的力度要小于大規(guī)模減稅；三是政策目標，結構性減稅是為達到特定目標，更多地強調稅收對經濟結構調整的作用。

盡管早在2009年的《政府工作報告》中就將推進稅費改革與結構性減稅并列作為減稅政策的重要組成部分，但普遍性降費是2014年11月15日國務院常務會議正式提出的，2015年《政府工作報告》明確要求：繼續(xù)實行結構性減稅和普遍性降費，進一步減輕企業(yè)特別是小微企業(yè)負擔。

概括來看，2009年以來出臺的各項減稅降費措施具有以下特點：

一是突出結構性減稅的特征。重點針對小微企業(yè)、支持和促進創(chuàng)業(yè)就業(yè)、鼓勵自主創(chuàng)新和產業(yè)結構升級。如提高增值稅、營業(yè)稅起征點；小型微利企業(yè)的所得稅優(yōu)惠以及免征部分行政事業(yè)性收費和政府性基金；支持和促進重點群體創(chuàng)業(yè)就業(yè)稅收政策，固定資產加速折舊政策；中關村等國家級自主創(chuàng)新示范區(qū)的先行先試稅收優(yōu)惠政策等。

二是堅持清費立稅，著力降低企業(yè)稅費綜合負擔。如在資源稅從價計征改革中，將礦產資源補償費率降為零；下調失業(yè)保險費率；取消或暫停征收屬于政府提供普遍公共服務或體現一般性管理職能的收費項目等。稅費改革和普遍性降費政策的推進，不僅降低了企業(yè)，特別是小微企業(yè)的稅負，同時也有利于規(guī)范政府收入形式，打破部門的財力分割，為預算改革奠定良好基礎。

三是減稅政策與稅制改革緊密結合，實行有增有減的結構性調整。2012年以來，結構性減稅主要通過“營改增”試點得以實現。截止到2014年底，“營改增”累計減稅3746億元。為緩解減稅對財政收入的影響，同時促進資源節(jié)約和控制煙草消費，提高了成品油和煙草消費稅。

兼顧“穩(wěn)增長”與“調結構”的減稅政策

2008年國際金融危機爆發(fā)后，以“穩(wěn)增長”為目標的積極的財政政策的主要措施是“大幅度增加政府支出”，尤其是基礎設施投資，資金來源主要依靠地方融資平臺舉借債務，結構性減稅政策無論從政策力度還是作用效果來看，都未在“穩(wěn)增長”中發(fā)揮主要作用。而且隨著大規(guī)模基礎設施投資和房地產價格的上漲，財政收入和土地出讓收入也隨之大幅增加，2010年、2011年財政收入的增幅分別高達21.3%和25%，土地出讓收入則從2009年的14240億元升至30397億元和33477億元，2013、2014年則分別高達41638億元和42606億元。

2012年后，隨著經濟增速的逐步下行，財政收入的增幅也開始逐年下降，2012-2014年分別為12.9%、10.2%和8.6%；其中稅收收入的增幅只有12.1%、9.9%和7.8%，均低于財政收入的增幅。需要說明的是，這一時期房地產業(yè)和建筑業(yè)在稅收收入增長中發(fā)揮著重要作用，2013年這兩個行業(yè)占稅收收入的比重為23.4%，對稅收收入增長的貢獻則超過40%。

2015年以來經濟增速下行的壓力進一步加大，第一季度GDP的增幅降至7%，1－5月份財政收入的增幅（同口徑）僅有3.1%，稅收收入的增幅僅為2%；1－5月份國有土地使用權出讓收入僅有10793億元，同比減少7231億元，降幅高達40.1%。而按照2015年的預算安排，全國財政收入要達到154300億元，年增幅應為7.3%；國有土地使用權出讓收入要達到39452億元，年降幅僅為4.7%。在實際收入增幅遠低于預算的情況下，積極的財政政策要加力增效面臨的收支矛盾日益突出，增支、減稅和控制赤字規(guī)模這三者不可兼得，如何處理好三者的關系是當前“穩(wěn)增長”政策必須解決的核心問題。

首先，我們要清醒認識到中國經濟增速下行的主要原因不是經濟周期導致的需求不足，而是人口紅利逐步削弱，潛在增長率下降。經濟發(fā)展進入“新常態(tài)”的實質是增長模式的徹底轉型，未來經濟要保持中高速增長將主要依靠結構優(yōu)化和創(chuàng)新驅動。因此，應對經濟周期的大規(guī)模刺激政策是無法持續(xù)且難以見效的，近期的穩(wěn)增長措施要有利于結構調整和產業(yè)結構優(yōu)化升級，要與長期發(fā)展的政策目標相結合。

其次，在近期“穩(wěn)增長”壓力較大，迫切需要加大財政政策力度的情況下，在有效盤活財政存量資金、加大政府資金統(tǒng)籌使用力度、優(yōu)化財政支出結構、在基礎設施建設和公共服務領域推廣PPP模式的同時，既要保持增支政策的力度，又要適當增加減稅政策的力度，進一步降低企業(yè)稅費負擔，提高市場活力和經濟增長的內生動力。短期內可以通過適度增加赤字規(guī)模來支撐增支和減稅；而從長期看，減稅政策如果與稅制改革和稅制結構優(yōu)化有機結合，有利于經濟持續(xù)增長和稅基擴大，可以同時實現法定稅負的下降和宏觀稅負的穩(wěn)定。

再次，“穩(wěn)增長”的減稅政策在適當增加力度的同時，還是要著眼于促進結構優(yōu)化，兼顧“調結構”的政策目標。未來可以采取的加大減稅力度的措施主要有以下幾點：一是結合“營改增”的推進，降低生活性服務業(yè)的稅負，通過建筑業(yè)和房地產業(yè)改征增值稅將不動產納入增值稅抵扣鏈條，實現增值稅制的徹底轉型。根據我們的初步測算，不動產允許抵扣后的減稅規(guī)模在6000億左右，相當于增值稅標準稅率下調2-3個百分點，考慮到財政的承受能力，也可采取分期抵扣等措施調控減稅的力度。二是進一步加大研發(fā)、自主創(chuàng)新等稅收優(yōu)惠政策的力度，如擴大適用固定資產加速折舊行業(yè)的范圍，將中關村等國家級自主創(chuàng)新示范區(qū)的先行先試稅收優(yōu)惠政策適時擴大至全國，完善和優(yōu)化高新技術企業(yè)認定標準以擴大享受稅收優(yōu)惠的企業(yè)數量等。三是進一步加大鼓勵小微企業(yè)發(fā)展和創(chuàng)業(yè)就業(yè)稅費優(yōu)惠政策的力度，并將行之有效的政策固定化、長期化。如大幅度提高增值稅、營業(yè)稅起征點至每年100萬元，對符合條件的小微企業(yè)適用稅費綜合計征率由一個稅務機關征收全部稅費，減免新創(chuàng)立企業(yè)和特定群體就業(yè)在一定期限內的社會保險費等措施。

稅制改革視角下的中長期減稅政策

黨的十八屆三中全會明確提出“穩(wěn)定稅負”和“逐步提高直接稅”比重的要求，從中長期稅制改革的角度看，未來是否要堅持減稅的政策取向？

如前所述，作為稅制改革組成部分的減稅政策是指降低微觀主體的法定稅負，而穩(wěn)定稅負是指穩(wěn)定宏觀稅負水平，一般以稅收收入或財政收入占GDP的比重來衡量，反映政府與社會的總體分配關系。在法定稅制不變的情況下，由于不同稅種相對于GDP增速的彈性不同，GDP結構變動也會造成宏觀稅負的變化。而考慮到征管因素對納稅人實際稅負的影響，如果通過稅制改革下調法定稅負降低了納稅人偷逃稅的動機，提高了征管效率，也會帶來實際稅收收入的更快增長。中國當前稅費領域的突出問題是法定稅負和邊際稅率較高，但許多稅種的稅收征管效率不高，由此導致稅收負擔的分布不均衡。這意味著相對于法定稅負，平均的實際稅負水平較低但不同群體之間稅負差異較大。因此，從稅制改革的角度看，堅持適度降低法定稅負的減稅政策取向，通過提高稅收征管效率實現稅收負擔的均衡分配既可以保持實際稅負水平的穩(wěn)定，也有利于減少稅收對經濟的扭曲，從而促進經濟增長和稅基的擴大。也就是說，“穩(wěn)定稅負”與減稅政策并不必然是矛盾的，降低微觀主體的法定稅負和實現宏觀稅負的穩(wěn)定這兩個目標有可能同時實現。

中國當前稅收負擔分布的不均衡還與以間接稅，尤其是增值稅為主體的稅制結構有密切的關系。這種稅制結構造成了收入和財產保有環(huán)節(jié)的稅負較輕而消費環(huán)節(jié)的稅負較重，由于邊際消費傾向遞減，稅制整體上具有“累退性”，不僅不利于調節(jié)收入分配，同時還抑制消費、刺激出口，不利于內外需的平衡。因此，從中長期經濟結構調整的角度看，在“穩(wěn)定稅負”的前提下，逐步提高直接稅的比重意味著要相應降低間接稅的比重，而在間接稅中應充分發(fā)揮消費稅、環(huán)境保護稅、資源稅等特殊流轉稅的調節(jié)作用，因此未來減稅政策的重點是降低增值稅的比重，這對于擴大消費需求、釋放消費潛力、使消費繼續(xù)在推動經濟發(fā)展中發(fā)揮基礎作用具有重要意義。

提高直接稅比重的重點是提高個人所得稅在稅收收入中的比重，而個人所得稅改革的主要任務是“綜合與分類相結合”的稅制模式的轉變。從總體上看，個人所得稅改革也要堅持適度降低名義稅負和邊際稅負的政策取向，收入的增長應主要通過實行綜合計征后征管的加強和納稅遵從度的提高來實現。

綜上所述，從稅制改革的角度來看，盡管城鎮(zhèn)化建設和應對老齡化社會的挑戰(zhàn)要求保持財政收入的規(guī)模和適度增長，但促進經濟穩(wěn)定增長及其結構優(yōu)化從而擴大稅基始終是稅制改革的基本立足點。在充分發(fā)揮稅收調節(jié)功能的同時，未來中長期仍要堅持減稅的政策取向，在降低法定稅負和提高征管效率的基礎上實現稅負的穩(wěn)定和稅制結構的優(yōu)化。