曹生國(guó),牛金林
(1.河海大學(xué)中國(guó)移民研究中心,210098,南京;2.華能瀾滄江新能源有限公司,650000,昆明)
亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行(Asian Infrastructure Investment Bank, 簡(jiǎn)稱亞投行,AIIB)為亞洲區(qū)域多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)。據(jù)預(yù)測(cè),2020年前,亞洲地區(qū)每年基礎(chǔ)設(shè)施投資需求達(dá)7 300億美元,現(xiàn)有的世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國(guó)際多邊機(jī)構(gòu)很難滿足這一需求,亞投行的成立為亞洲地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)搭建了一個(gè)專門的基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺(tái),可以充分利用本地區(qū)充裕的儲(chǔ)蓄。同時(shí),隨著英國(guó)等眾多西方國(guó)家的加入,亞投行體現(xiàn)了它的全球性、開放性和合作性,為更好、更多地利用域外資源服務(wù)亞洲地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供平臺(tái),實(shí)現(xiàn)互利共贏。
但是美國(guó)等國(guó)家懷疑亞投行是否具有像世界銀行和亞洲開發(fā)銀行等“高標(biāo)準(zhǔn)”的運(yùn)營(yíng)規(guī)范,包括透明度問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題和環(huán)保問(wèn)題。這樣的懷疑和指責(zé)雖然毫無(wú)道理,但是對(duì)于亞投行自身來(lái)說(shuō),必須開放地、謙虛地學(xué)習(xí)其他多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)優(yōu)秀的東西,在此基礎(chǔ)上建立自己的運(yùn)營(yíng)規(guī)范,這在初創(chuàng)階段至關(guān)重要。世界銀行是成立較早、以減貧為目的、全球性的多邊開發(fā)機(jī)構(gòu),成立至今通過(guò)不斷地修改和完善形成了當(dāng)前的安保政策,包括社會(huì)政策和環(huán)保政策,為其規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)或者為借款方減少風(fēng)險(xiǎn)提供了保障措施。亞洲開發(fā)銀行基本上沿用了世界銀行的相關(guān)政策,為其運(yùn)營(yíng)提供保障。因此,亞投行可以借鑒世界銀行的相關(guān)政策制定符合自身實(shí)際的安保政策,為其運(yùn)營(yíng)提供保障。鑒于以往鐵路、公路、橋梁、港口、機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中產(chǎn)生由于征地等原因引起的移民問(wèn)題,很大程度上影響工程建設(shè),加上筆者研究方向限制,本文僅就世界銀行社會(huì)政策——非自愿移民安置政策對(duì)亞投行非自愿移民安置政策制定的借鑒和啟示進(jìn)行研究。
20世紀(jì)80年代末,世界銀行(以下簡(jiǎn)稱世行)通過(guò)總結(jié)過(guò)去20多年貸款援助項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn),表明發(fā)展項(xiàng)目中的非自愿移民不僅沒有緩解,反而常常導(dǎo)致了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。因此,世行著手制定非自愿移民安置的相關(guān)政策,并于1980年發(fā)表了第一個(gè)非自愿性移民安置政策——《世界銀行貸款項(xiàng)目中涉及的非自愿性移民社會(huì)問(wèn)題》。在此基礎(chǔ)上,1988年世行制定了較為詳細(xì)的非自愿移民安置政策與技術(shù)文件,即《開發(fā)項(xiàng)目中的非自愿性移民——世界銀行貸款項(xiàng)目政策指南》。這個(gè)政策指南經(jīng)過(guò)修訂和完善,在1990年改稱為 《世界銀行4.30導(dǎo)則:非自愿性移民》(以下簡(jiǎn)稱“4.30導(dǎo)則”),成為 20世紀(jì)90年代指導(dǎo)世行貸款項(xiàng)目非自愿移民安置工作的綱領(lǐng)性文件。進(jìn)入21世紀(jì),世界銀行于2001年12月發(fā)布了 《非自愿性移民業(yè)務(wù)政策OP4.12》(以下簡(jiǎn)稱世行業(yè)務(wù)政策OP4.12)和《非自愿性移民世界銀行程序BP4.12》(以下簡(jiǎn)稱世行程序BP4.12)以取代“4.30導(dǎo)則”。兩個(gè)新的政策文件秉承的基本精神是對(duì)非自愿移民安置工作的目標(biāo)、過(guò)程、具體要求等作出了更為詳細(xì)的規(guī)定。世行業(yè)務(wù)政策OP4.12和世行程序BP4.12的出臺(tái),為21世紀(jì)世行貸款項(xiàng)目中非自愿移民的可持續(xù)發(fā)展奠定了制度框架基礎(chǔ)。同時(shí),世行定期召開相關(guān)會(huì)議,討論其安保政策,不斷修改和完善其非自愿移民安置政策。
我國(guó)于1981年向世行貸款實(shí)施發(fā)展項(xiàng)目,這與世行第一個(gè)非自愿移民安置政策發(fā)布相吻合。在30多年實(shí)施世行貸款項(xiàng)目中,我國(guó)結(jié)合自身實(shí)際,制定出了與我國(guó)相關(guān)政策法規(guī)和世行非自愿移民安置政策相適應(yīng)的政策,為這些項(xiàng)目的實(shí)施提供了保障。在這個(gè)過(guò)程中,政策制定者和學(xué)者不斷對(duì)世行的非自愿移民安置政策進(jìn)行研究。這些研究具有以下特點(diǎn):①對(duì)世行的政策研究側(cè)重于比較分析,且以我國(guó)水庫(kù)移民政策比較為主;②側(cè)重于單一角度或視角,從不同階段、不同政策內(nèi)容對(duì)世行政策進(jìn)行研究;③沒有對(duì)世行移民政策進(jìn)行單獨(dú)、系統(tǒng)的總結(jié)分析。
圖1 世行非自愿移民安置業(yè)務(wù)政策OP4.12基本框架
由于亞投行業(yè)務(wù)的特殊性,不僅限于水利、水電工程,因此,僅僅比較分析其移民政策與我國(guó)的水庫(kù)移民政策是不夠的。其次,對(duì)于亞投行非自愿移民安置的政策制定來(lái)說(shuō),目前更重要的是全方位、系統(tǒng)地對(duì)世行等多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)的相關(guān)政策進(jìn)行學(xué)習(xí),因此單一視角的世行移民政策研究也是不足的。鑒于世行業(yè)務(wù)政策OP4.12條款較大,且相對(duì)生澀難懂,筆者以政策框架圖的形式介紹世行非自愿移民安置政策的主要內(nèi)容,同時(shí)讓讀者明白其政策邏輯。
如圖1,世行非自愿移民安置政策的基本邏輯是:世行經(jīng)驗(yàn)表明發(fā)展項(xiàng)目中非自愿移民涉及的影響可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生或減輕風(fēng)險(xiǎn)的影響,借款方有必要采取相應(yīng)的保障措施。在這個(gè)過(guò)程中,世行政策規(guī)定了借款方責(zé)任的同時(shí),在借款方提出請(qǐng)求時(shí),世行也提供必要的技術(shù)和資金上的援助,以此實(shí)現(xiàn)以下3個(gè)政策目標(biāo):
①探討一切可行的項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案,以盡可能避免或減少非自愿移民。
②如果移民不可避免,移民活動(dòng)應(yīng)作為可持續(xù)發(fā)展方案來(lái)構(gòu)思和執(zhí)行。應(yīng)提供充分的資金,使移民能夠分享項(xiàng)目的效益。應(yīng)與移民進(jìn)行認(rèn)真協(xié)商,使他們有機(jī)會(huì)參與移民安置方案的規(guī)劃和實(shí)施。
③應(yīng)幫助移民努力提高生計(jì)和生活水平,至少使其真正恢復(fù)到搬遷前或項(xiàng)目開始前的較高水平。
在對(duì)世行非自愿移民安置政策框架、政策邏輯、政策目標(biāo)等方面有初步了解的基礎(chǔ)上,具體分析其中一些重要條款對(duì)亞投行非自愿移民政策制定的啟發(fā)和借鑒意義。
世行作為一個(gè)金融機(jī)構(gòu),將風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避作為其發(fā)放貸款的前提條件之一,以保障自身的正常運(yùn)營(yíng),其非自愿移民政策也是圍繞風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避制定的,包括自身風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和向借款方減少風(fēng)險(xiǎn)提供援助。亞投行在制定其非自愿移民政策時(shí)也應(yīng)緊密圍繞風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避這個(gè)問(wèn)題。以下是世行在政策制定中采取的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避方法,值得亞投行借鑒。
世行作為一個(gè)多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)其資源和能力有限,有些風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法承受和解決。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)比如非自愿移民問(wèn)題,由于難以預(yù)測(cè)、可控性較差和影響程度較大,一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)世行是無(wú)法承擔(dān)的。因此世行的非自愿移民政策規(guī)定移民安置由借款方負(fù)責(zé)。世行業(yè)務(wù)政策OP4.12中17~24條款規(guī)定:借款方負(fù)責(zé)編制移民安置文件 (移民安置規(guī)劃、政策框架和程序框架),并負(fù)責(zé)規(guī)劃實(shí)施和監(jiān)測(cè)。世行只是審查和評(píng)估移民安置文件、規(guī)劃實(shí)施和監(jiān)測(cè)工作是否符合世行政策要求。盡管第33條款規(guī)定:世行可為主體投資項(xiàng)目中需要移民搬遷的項(xiàng)目?jī)?nèi)容提供資助,但是實(shí)際上在這個(gè)問(wèn)題上還是比較謹(jǐn)慎的;第34條款規(guī)定世行不支付現(xiàn)金補(bǔ)償和其他以現(xiàn)金支付的移民援助或土地的費(fèi)用。實(shí)際上從國(guó)內(nèi)實(shí)施的世行貸款項(xiàng)目看,除小浪底工程等極少數(shù)工程移民安置貸款由世行提供外,其他工程移民安置基本由國(guó)內(nèi)配套。這表明世行除了認(rèn)為一些移民示范工程可以取得良好效果外,一般情況下不會(huì)主動(dòng)提供工程移民安置部分的貸款,以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。亞投行也應(yīng)該有針對(duì)性地進(jìn)行工程移民安置部分貸款,不應(yīng)該太過(guò)主動(dòng)。
世行業(yè)務(wù)政策 OP4.12第 2(a)條款規(guī)定:探討一切可行的項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案,以盡可能避免或減少非自愿移民。這與國(guó)內(nèi)在工程建設(shè)征地過(guò)程中實(shí)行的“節(jié)約利用土地政策”在理念上存在本質(zhì)不同。盡管我們提出了以人為本的科學(xué)發(fā)展觀,但是實(shí)際工作中相關(guān)理念還是沒有轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)。世行盡可能避免或減少非自愿移民的政策目標(biāo)及關(guān)注弱勢(shì)群體需要具體政策規(guī)定,一方面是人權(quán)觀念和人權(quán)理論在世行項(xiàng)目中的具體運(yùn)用,另一方面這些政策可以促進(jìn)資源節(jié)約和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。而國(guó)內(nèi)強(qiáng)調(diào)資源管理、忽視移民的做法往往導(dǎo)致移民對(duì)項(xiàng)目的支持和理解不夠,甚至抵制工程建設(shè)。亞投行需要把基本的人權(quán)觀念和相關(guān)理論應(yīng)用到貸款項(xiàng)目上,避免不必要的“指責(zé)”。
不可否認(rèn),非政府組織(NGO)在當(dāng)今或者未來(lái)扮演著越來(lái)越重要的角色,不管是國(guó)內(nèi)還是國(guó)外。世行業(yè)務(wù)政策 OP4.12第 14條款規(guī)定:借款方還按照世行的要求制定一項(xiàng)程序,以便確定移民獲取補(bǔ)償和其他幫助的資格標(biāo)準(zhǔn)。該程序還包括向受影響群眾和社區(qū)、地方當(dāng)局,在適當(dāng)情況下向非政府組織(NGO)進(jìn)行有意義協(xié)商的條款,并規(guī)定申訴機(jī)制。這個(gè)條款充分體現(xiàn)了世行在政策制定上的嚴(yán)謹(jǐn)性,規(guī)定了處理與非政府組織的關(guān)系。并不是任何情況下都要與其協(xié)商,保障了獨(dú)立性,而在合適情況下與其達(dá)成協(xié)議也是有意義的,避免了互相扯皮。最后,還規(guī)定了非政府組織的申訴機(jī)制,在此機(jī)制外申訴無(wú)效。由于特殊的國(guó)情,我國(guó)缺乏對(duì)非政府組織的科學(xué)管理和與其打交道的經(jīng)驗(yàn)。試想,一個(gè)柬埔寨就有4 000多家非政府組織,亞投行如果處理不好與非政府組織的關(guān)系,很可能成為其投資項(xiàng)目的障礙。
世行業(yè)務(wù)政策 OP4.12第 3(a)條款規(guī)定強(qiáng)制性的征用土地將會(huì)導(dǎo)致①搬遷或喪失住所;②失去資產(chǎn)或獲取資產(chǎn)的渠道;③喪失收入來(lái)源或謀生手段,無(wú)論受影響的人是否必須遷至他處。而國(guó)內(nèi)建設(shè)征地過(guò)程中注重有形財(cái)產(chǎn)損失(土地、房屋和地上附著物)的調(diào)查和補(bǔ)償,相比世行,社會(huì)資本等無(wú)形資本損失問(wèn)題沒有得到重視。在筆者對(duì)對(duì)南方某大型水庫(kù)移民的調(diào)研中,發(fā)現(xiàn)有幾對(duì)移民夫妻一個(gè)外遷、一個(gè)后靠就近安置,人為造成分離。由于各自在安置區(qū)得不到親友的幫助、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)被破壞及生理、心理上得不到安撫,導(dǎo)致外遷移民在法律禁止的情況下仍然返遷。同時(shí),由于國(guó)外部分國(guó)家的居民社區(qū)觀念比較強(qiáng)烈,如果由于強(qiáng)制性移民導(dǎo)致原有社區(qū)組織被破壞,而得不到重建或相應(yīng)的補(bǔ)償將引起社區(qū)居民的強(qiáng)烈反感。亞投行在其移民政策的制定中,必須注重社會(huì)資本損失補(bǔ)償問(wèn)題,比如,村民A經(jīng)營(yíng)一個(gè)商鋪,村里部分村民由于項(xiàng)目建設(shè)需要遷移到其他地方,其客戶減少,導(dǎo)致收入減少這類補(bǔ)償問(wèn)題。
世行業(yè)務(wù)政策OP4.12第14條款規(guī)定,世行的經(jīng)驗(yàn)表明依附于土地、具有傳統(tǒng)生產(chǎn)方式的少數(shù)民族的移民問(wèn)題尤其復(fù)雜,移民活動(dòng)可能對(duì)他們的身份特征和文化延續(xù)造成嚴(yán)重的不利影響。因此,世行需要弄清楚借款方是否探尋了所有可行的項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案,以避免這些群體的實(shí)際遷移。世行對(duì)少數(shù)民族移民安置問(wèn)題的態(tài)度是明確的,特別對(duì)于依附于土地、具有傳統(tǒng)生產(chǎn)方式少數(shù)民族的移民問(wèn)題,只有探析了所有設(shè)計(jì)方案后,無(wú)法避免才可以實(shí)行遷移。同時(shí),如果項(xiàng)目所處位置少數(shù)民族比重較大或者項(xiàng)目對(duì)少數(shù)民族影響比較大,借款方要制定相應(yīng)的《少數(shù)民族發(fā)展計(jì)劃》。大多數(shù)亞洲國(guó)家由于地理、歷史等原因,民族成分復(fù)雜和民族間矛盾比較突出,長(zhǎng)期處于混亂中。比如緬甸有135個(gè)民族,是我國(guó)的兩倍多,由于達(dá)不成民族和解,長(zhǎng)期處于戰(zhàn)亂中,這實(shí)際已經(jīng)嚴(yán)重影響了中緬油氣管道等中國(guó)在緬的投資項(xiàng)目。亞投行如果在政策制定上不重視少數(shù)民族問(wèn)題很可能影響到其貸款項(xiàng)目安全。
世行業(yè)務(wù)政策OP4.12第4條款規(guī)定:世行非自愿移民政策適用于導(dǎo)致非自愿移民的所有項(xiàng)目?jī)?nèi)容,無(wú)論其資金來(lái)源如何。它還適用于造成非自愿移民的其他活動(dòng),這些活動(dòng)據(jù)世行判斷:①與世行援助的項(xiàng)目有直接且重大的關(guān)系;②對(duì)于實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目文件中規(guī)定的目標(biāo)是必要的;③與項(xiàng)目或計(jì)劃與項(xiàng)目同期開展。這體現(xiàn)了世行的關(guān)注點(diǎn)并不僅僅局限于自己貸款項(xiàng)目的本身,還包含其他關(guān)聯(lián)性項(xiàng)目。世行要求借款方編制或提供未建成的關(guān)聯(lián)性項(xiàng)目的移民行動(dòng)計(jì)劃或者編制完工的關(guān)聯(lián)性項(xiàng)目的盡職報(bào)告,以評(píng)估項(xiàng)目間的關(guān)聯(lián)性,保障項(xiàng)目發(fā)揮最大效益。但是,由于國(guó)內(nèi)項(xiàng)目管理者只注重項(xiàng)目主體工程竣工驗(yàn)收是否能通過(guò),比如在北方某世行貸款的引水工程中,主體工程在建設(shè)質(zhì)量、外觀上都做得非常好,但是世行卻將其評(píng)為“不滿意”工程,其原因就是其關(guān)聯(lián)的田間灌溉配套設(shè)施遲遲未建設(shè),導(dǎo)致工程的功能無(wú)法發(fā)揮。因此,亞投行在其非自愿移民政策的制定中應(yīng)該關(guān)注關(guān)聯(lián)性項(xiàng)目對(duì)貸款項(xiàng)目存在的影響,不管是正面還是負(fù)面的。
從對(duì)世行非自愿移民政策制定邏輯和主要條款的介紹上看,世行政策制定的最終目的是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避,包括自身的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避,也包括為借款方風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避提供必要支持,這值得亞投行借鑒。當(dāng)然,世行作為一個(gè)營(yíng)利性質(zhì)的機(jī)構(gòu),其非自愿移民政策制定考慮了利潤(rùn)等因素,一些條款的制定也受到詬病,比如世行業(yè)務(wù)政策 OP4.12第 2(c)條款規(guī)定應(yīng)幫助移民努力提高生計(jì)和生活水平,至少使其真正恢復(fù)到搬遷前或項(xiàng)目開始前的較高水平。世界著名移民專家Downing認(rèn)為這將恢復(fù)和發(fā)展混為一團(tuán),往往導(dǎo)致移民沒有從發(fā)展項(xiàng)目獲得發(fā)展,并且這一點(diǎn)在印度等實(shí)施的發(fā)展項(xiàng)目中得以體現(xiàn)。因此,亞投行在非自愿移民政策制定上不能全盤照搬,需要結(jié)合自身機(jī)構(gòu)特點(diǎn)和亞洲實(shí)際,制定出有針對(duì)性的政策,比如如何最大限度地規(guī)避亞洲地區(qū)的宗教沖突、國(guó)家信用評(píng)級(jí)較低等問(wèn)題給貸款項(xiàng)目帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。
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