趙亮亮 王 珺

（浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院，浙江 杭州 310018）

一、引言

2013年底中國(guó)審計(jì)局公布的全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，截至2013年6月底，地方政府性債務(wù)余額178908.66億元,比此前2010年末公布的的地方政府債務(wù)余額增長(zhǎng)了40%。近年來(lái)，急劇膨脹的地方政府債務(wù)規(guī)模之中蘊(yùn)含著巨大的潛在風(fēng)險(xiǎn)，地方政府債務(wù)的巨大風(fēng)險(xiǎn)也已成為危害社會(huì)穩(wěn)定的一大因素?，F(xiàn)在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題已經(jīng)成為各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)的一個(gè)重要議題。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不良的影響。一旦大范圍的地方政府債券違約，政府公信力將會(huì)大打折扣，如不及時(shí)防范債務(wù)問(wèn)題有可能引發(fā)金融危機(jī)，甚至?xí)a(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。

現(xiàn)如今地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題已成為影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)務(wù)院已經(jīng)委托審計(jì)署對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題進(jìn)行全面審計(jì)，涉及到中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府。

二、地方政府性債務(wù)的情況概述

本文將地方政府債務(wù)定義為“地方機(jī)關(guān)事業(yè)單位及地方政府專(zhuān)門(mén)成立的基礎(chǔ)設(shè)施性企業(yè)為提供基礎(chǔ)性、公益性服務(wù)直接借入的債務(wù)和提供擔(dān)保形成的債務(wù)”。

（一）我國(guó)地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

1.債務(wù)規(guī)模較大。截至2013年6月底，各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)206988.65億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29256.49億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66504.56億元。全口徑地方政府性債務(wù)合計(jì)178909億元,占債務(wù)總額比重59.09%，相比2012年年底的57.21%，增加了1.88%。（詳見(jiàn)表1）①

表1 各級(jí)政府債務(wù)規(guī)模情況(單位:億元)

就地方政府債務(wù)而言,從債務(wù)分類(lèi)來(lái)看,地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額占地方債務(wù)總額的60.85%，與2012年底的60.61%持平。地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)余額占地方債債務(wù)總額的14.90%，與2012年底的15.66%大體相同。地方政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)余額占地方債務(wù)總額的24.25%，與2012年底的23.74%相近。總體而言,地方政府債務(wù)中負(fù)有償還責(zé)任的直接債務(wù)的所占比例較大,地方政府的償債壓力較大。

2.地方政府債務(wù)中市級(jí)政府債務(wù)余額最大。從政府層級(jí)看，省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)分別為17780.84億元、48434.61億元、9573.60億元和3070.12億元，占比分別為29.03%、40.75%、28.18%、2.04%（詳見(jiàn)表2）。

3.融資平臺(tái)公司成為最大的舉債主體。從地方債務(wù)的舉債主體來(lái)來(lái)看,地方政府的三大舉債主體為:融資平臺(tái)公司舉債40755.54億元,占債務(wù)總額的37.44%;政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)舉債30913.38億元,占債務(wù)總額的28.40%;經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位舉債17761.87億元,占債務(wù)總額的16.32%。其中,融資平臺(tái)仍為地方政府借債最主要的主體。

（二）我國(guó)地方政府債務(wù)存在的問(wèn)題

隨著我國(guó)地方政府債務(wù)的發(fā)展，它呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)，債務(wù)規(guī)模激增，債務(wù)結(jié)構(gòu)越來(lái)越復(fù)雜，舉債手段多樣化，監(jiān)管措施缺失等?，F(xiàn)如今，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越發(fā)凸顯，阻礙著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。具體來(lái)說(shuō)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.地方政府被動(dòng)舉債，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄。我國(guó)法律明文規(guī)定地方政府不能獨(dú)立發(fā)債，但是迫于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求不得不借助外力。再者，由于地方財(cái)政可以由國(guó)家財(cái)政兜底，地方政府舉債幾乎沒(méi)有還款的壓力，進(jìn)而嚴(yán)重缺乏債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。這種情況下，地方政府一般都采取借舊債用新債還的方式，很少顧及的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題。

2.地方政府債務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制不夠規(guī)范。地方政府運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制貫穿從債務(wù)預(yù)算開(kāi)始，一直到債務(wù)的清償?shù)氖冀K，主要涵蓋了地方政府債務(wù)預(yù)算機(jī)制、地方政府債務(wù)規(guī)?？刂茩C(jī)制、地方政府債務(wù)清償機(jī)制三個(gè)方面。當(dāng)前我國(guó)的地方政府債務(wù)有一定的不透明性，這種不透明性是由絕大部分的地方政府都沒(méi)有進(jìn)行地方政府債務(wù)預(yù)算以及大量的地方政府債務(wù)脫離了政府預(yù)算管理體系引起的。對(duì)于債務(wù)規(guī)模的控制機(jī)制，法律上對(duì)地方政府舉債的限制導(dǎo)致地方政府舉債行為的隱蔽性，這對(duì)債務(wù)規(guī)模的統(tǒng)計(jì)以及結(jié)構(gòu)控制造成很大障礙，目前雖然已有地方政府建立了這樣的機(jī)制，但也都形同虛設(shè)。地方政府目前在清償債務(wù)的方式上，大多都是用借新債還舊債，用“大窟窿”填補(bǔ)“小窟窿”，缺乏債務(wù)清償?shù)拈L(zhǎng)效機(jī)制。

（三）地方政府性債務(wù)過(guò)度依賴(lài)土地出讓收入

截至2012年底，11個(gè)省級(jí)、316個(gè)市級(jí)、1396個(gè)縣級(jí)政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額34865.24億元，占省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額93642.66億元的37.23%。土地資源是有限的且土地出讓收入是一次性收人,與持續(xù)性的、剛性的日常支出難以匹配。因此,通過(guò)土地出讓獲得的收入用于償還地方債務(wù)會(huì)導(dǎo)致更多的問(wèn)題和更大的風(fēng)險(xiǎn)。而且過(guò)度依賴(lài)土地財(cái)政的話(huà),將會(huì)繼續(xù)導(dǎo)致房?jī)r(jià)高位運(yùn)行,使得房地產(chǎn)綁架中國(guó)經(jīng)濟(jì)的扭曲的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式難以改變,以致積重難返。

（四）缺乏有效的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體制

目前，我國(guó)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)不斷加重，但是并沒(méi)有對(duì)其債務(wù)進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。如果不進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，地方政府就無(wú)從得知所持債務(wù)對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)的影響，更無(wú)法及時(shí)對(duì)所持債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、清償?shù)冗M(jìn)行調(diào)整以防控風(fēng)險(xiǎn)，也無(wú)法得知以后年度是否可持續(xù)進(jìn)行舉債。我國(guó)地方政府目前缺乏這樣完整的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制。

三、地方政府債務(wù)潛在風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)制

(一)體制原因

我國(guó)自1994年以來(lái)實(shí)行分稅制財(cái)政體制，分稅制使中央政府與地方政府財(cái)力出現(xiàn)明顯差距，同時(shí)財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重錯(cuò)位，這一體制在多年的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中顯現(xiàn)出一些嚴(yán)重弊端，導(dǎo)致地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。

其一,財(cái)政體制。目前,地方政府承擔(dān)了絕大部分的一般性預(yù)算支出項(xiàng)目,其中許多項(xiàng)目需要來(lái)自中央政府的轉(zhuǎn)移支付,但是目前轉(zhuǎn)移支付的諸多問(wèn)題日益顯現(xiàn)，例如專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付越來(lái)越多，需要地方配套資金越來(lái)越大，加劇了地方政府債務(wù)的擴(kuò)張。而且當(dāng)前的轉(zhuǎn)移支付制度也增加了行政成本,“駐京辦”、“跑部進(jìn)京”現(xiàn)象屢禁不止，這都導(dǎo)致本就自身難保的地方財(cái)力更加困難，最后不得不向地方債務(wù)去尋求幫助。

其二,經(jīng)濟(jì)體制。我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不足，政府財(cái)權(quán)與事權(quán)極其不匹配，使得政府過(guò)多的干預(yù)市場(chǎng)，地方政府承擔(dān)著大部分的改革成本，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)直接轉(zhuǎn)嫁給地方政府，造成了政府債務(wù)居高不下的局面。此外，我國(guó)市場(chǎng)化程度不高，金融機(jī)構(gòu)在某種程度上的政府壟斷，使得類(lèi)似如保險(xiǎn)公司、擔(dān)保公司等民間金融機(jī)構(gòu)發(fā)展緩慢,難以形成切實(shí)有效的化解經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制。

其三，政績(jī)考核體制。我國(guó)上級(jí)政府委派并考核下級(jí)政府,這種政績(jī)考核機(jī)制極易產(chǎn)生地方政府間經(jīng)濟(jì)和建設(shè)的競(jìng)賽，單純的對(duì)高GDP水平的崇尚導(dǎo)致由政治比拼所帶來(lái)的地方債務(wù)的急劇增加。同時(shí)，政府機(jī)構(gòu)臃腫、人員冗雜、效率低下等原因?qū)е铝诵姓杀疽恢倍继幱诟呶?。不僅將一部分原本可用于基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品生產(chǎn)的資源給占用了,還導(dǎo)致了地方政府債務(wù)的大肆擴(kuò)張。

（二）債務(wù)融資制度的原因

我國(guó)法律明令禁止了地方政府列赤字的行為,這就將地方政府融資渠道限制在一個(gè)很小的范圍之內(nèi),目前要想實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的融資，透明度高的地方公債難以使用?；诖?地方政府不得不通過(guò)大量的地方政府融資平臺(tái)籌資來(lái)滿(mǎn)足地方經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的需要。2008年以來(lái),隨著金融危機(jī)爆發(fā),地方政府更是在短期內(nèi)籌集大量資金以完成中央政府的4萬(wàn)億投資的配套和滿(mǎn)足其自身的利益。但是，由于4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激資金大多數(shù)是投向高速公路、鐵路和機(jī)場(chǎng)等周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢的行業(yè)，投資收益期限錯(cuò)配導(dǎo)致地方政府負(fù)債大量增加。

（三）管理原因

管理層面上，形成我國(guó)地方政府債務(wù)潛在風(fēng)險(xiǎn)的原因主要有兩個(gè)方面：一個(gè)是地方政府債務(wù)的管理制度，另一個(gè)是地方政府官員考核管理制度。

地方政府的債務(wù)融資并不是由地方政府本身完成的，而是由其所屬的企事業(yè)單位或者相關(guān)職能部門(mén)來(lái)分散進(jìn)行。基于此，政府要想直接對(duì)融資的整個(gè)過(guò)程進(jìn)行有效的監(jiān)管就很難，這就造成了債務(wù)的總規(guī)模和債務(wù)結(jié)構(gòu)的難以控制性。這樣的不可控性導(dǎo)致地方政府債務(wù)的償還沒(méi)有計(jì)劃性可言，對(duì)于那些馬上到期的債務(wù)，地方政府不得不臨時(shí)償還。這樣的方式在一定程度上存在著相當(dāng)大的債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)，一旦債務(wù)的規(guī)模大于地方政府的能夠立即償還的范圍，可能將會(huì)釀成巨大的債務(wù)危機(jī)。同時(shí)，這種模式也使地方政府債務(wù)透明性很低。大部分地方政府很少有強(qiáng)烈的債務(wù)責(zé)任意識(shí)，財(cái)政部門(mén)對(duì)其很難做到有效的監(jiān)督，而最終有可能巨額的壞賬還得由財(cái)政來(lái)負(fù)責(zé)償還。

當(dāng)前，我國(guó)地方政府官員在其任期期間，主要的升遷機(jī)會(huì)是由良好的政績(jī)來(lái)爭(zhēng)取到的，這就導(dǎo)致地方政府官員不顧及政府財(cái)政的承受程度，大肆舉債，片面的追求政績(jī)的提升。即使工程以失敗告終，責(zé)任也不會(huì)由官員們自己承擔(dān)，也不會(huì)為這些因工程而籌集的大量債務(wù)負(fù)責(zé)。

四、防范地方債風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策與建議

首先，在財(cái)政體制方面，建立現(xiàn)代財(cái)政制度。要合理界定中央政府與地方政府的收入、支出范圍；要適當(dāng)減輕地方政府特別是鄉(xiāng)級(jí)政府的支出責(zé)任：一些由地方政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)，應(yīng)該由中央政府承擔(dān)。一方面要合理劃分上下級(jí)政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán),盡可能實(shí)現(xiàn)不同層級(jí)的政府,其事權(quán)有相應(yīng)的財(cái)權(quán)與之匹配,控制地方政府靠債務(wù)促增長(zhǎng)的體制性沖動(dòng),避免地方債務(wù)持續(xù)的擴(kuò)大。另一方面完善的地方稅體系必不可少,有條件的地方開(kāi)征物業(yè)稅、遺產(chǎn)稅、筵席稅等,努力擴(kuò)大和穩(wěn)固地方政府的財(cái)政收入,減少財(cái)政赤宇。除此之外,建立一套完善的轉(zhuǎn)移支付制度,突出一般性轉(zhuǎn)移支付的作用,進(jìn)一步清理、整合專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

其次，要對(duì)地方政府的債務(wù)加強(qiáng)管理。地方政府要制定舉債計(jì)劃，嚴(yán)格控制舉債規(guī)模；還要建立債務(wù)的評(píng)價(jià)機(jī)制，比如債務(wù)的規(guī)模、成本、償還以及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等制度；建立健全地方政府性債務(wù)管理責(zé)任制，嚴(yán)肅責(zé)任追究；還要建立與之相匹配的責(zé)任追究制度，如果發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，責(zé)任會(huì)追究到人。同時(shí)，要加大對(duì)地方政府債務(wù)的相關(guān)信息披露，這樣才能真正防范地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

最后，需要規(guī)范干部考核制度及地方政府行為。針對(duì)地方政府官員的“短期”行為，在任期內(nèi)大搞形象工程的問(wèn)題，加快人事制度改革。同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督，這就需要與建立相關(guān)法律法規(guī)聯(lián)系起來(lái)，也需要與社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合，使地方政府官員得到有效的監(jiān)督制約，包括監(jiān)督地方政府的擔(dān)保行為，防止地方政府隨意擔(dān)保所帶來(lái)的不良后果。切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能避免短期行為，力避地方政府通過(guò)透支未來(lái)、“寅吃卯糧”的方式來(lái)獲得短期發(fā)展，縮小債務(wù)規(guī)模；減少政府的干預(yù)力度，一些投資大的且有一定盈利性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以通過(guò)BOT等方式由市場(chǎng)解決；杜絕不考慮百姓民生問(wèn)題、僅僅是為了提升政府政績(jī)的工程，切實(shí)保障民生，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展；提高工程質(zhì)量和市政規(guī)劃能力，杜絕拆了建、建了拆的惡性行為，減輕地方債務(wù)壓力。

注釋

①數(shù)據(jù)源于審計(jì)署2013年12月30日全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)盟。

[1]劉蓉,黃洪.我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的度量、評(píng)估與釋放[J].經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理，2012，01:82-88.

[2]李顯杰.中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理[J].改革與開(kāi)放，2009，08:65-67.

[3]李臘生，耿曉媛，鄭杰.我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)[J].統(tǒng)計(jì)研究，2013，10:30-39.

[4]韓增華.中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)算管理與分權(quán)體制完善[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2011，04:142-145.

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[7]吳許璐.我國(guó)債務(wù)可持續(xù)性的量化分析[D].東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，2012.

[8]陳均平.中國(guó)地方政府債務(wù)的確認(rèn)計(jì)量和報(bào)告[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010.