范煒烽，王青平

2013 年3 月，國(guó)務(wù)院強(qiáng)調(diào)：“改革社會(huì)組織管理制度。 加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制。 成立這些社會(huì)組織，直接向民政部門依法申請(qǐng)登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意”[1]，有力地推動(dòng)了我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展。 黨的十八屆三中全會(huì)重申“要改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力”[2]，更是為我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展提供了新的契機(jī)。 然而，由于現(xiàn)行二元管理體制的存在，給社會(huì)組織分類及登記管理造成一定的困難，也制約了社會(huì)組織效用的發(fā)揮。 因而，通過(guò)分析其中存在的問題，提出相應(yīng)的對(duì)策，為我國(guó)社會(huì)組織分類及登記管理提供更為廣闊的思維空間。

一、 鏡像透視：我國(guó)社會(huì)組織的分類及其登記管理

目前，我國(guó)社會(huì)組織的管理遵循的是“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的體系。

（一）我國(guó)社會(huì)組織分類及其登記管理的現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)組織的分類及其登記管理主要依據(jù)三個(gè)條例，分別是1998 年的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、2004 年的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》。 在條例出臺(tái)之前，各部門均有權(quán)批準(zhǔn)社會(huì)組織，曾一度出現(xiàn)發(fā)展過(guò)濫、總體失控的現(xiàn)象和社會(huì)組織的法人資格賦予工作十分混亂等諸多問題。 為使社會(huì)組織的登記管理科學(xué)化、制度化，根據(jù)中央強(qiáng)調(diào)由民政部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行登記管理的規(guī)定，我國(guó)政府對(duì)社會(huì)組織的管理依舊遵循“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的體系。

（二）當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織分類及其登記管理中存在的問題

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)組織分類及其登記管理中不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求的問題日益暴露，主要體現(xiàn)在：

1.政策法規(guī)滯后。自1989 年出臺(tái)第一部《外國(guó)商會(huì)管理暫行規(guī)定》以來(lái)，我國(guó)先后出臺(tái)了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《社會(huì)團(tuán)體章程示范文本》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》、《民辦非企業(yè)單位名稱管理暫行規(guī)定》、《基金會(huì)名稱管理規(guī)定》 等近30 部有關(guān)社會(huì)組織管理的法律文件，這些法規(guī)、規(guī)章主要以國(guó)院院三個(gè)《條例》為依據(jù)，部分省市配套登記管理暫行辦法或規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、法律體系不健全、管理框架混亂、涵蓋面較窄，對(duì)社會(huì)組織的界限、地位等諸多問題不夠明確，尤其對(duì)社會(huì)組織的含義、作用、權(quán)力及義務(wù)等進(jìn)行明確規(guī)定的法律目前尚處于空白。

2.門檻要求偏高。 社會(huì)組織合法性地位的確認(rèn)，主要表現(xiàn)在：一是對(duì)資金的要求上。目前的現(xiàn)行法規(guī)、條例中規(guī)定社會(huì)組織的注冊(cè)資金至少3 萬(wàn)元，雖然對(duì)于一些因資金短缺而無(wú)法登記的社會(huì)組織有一定的放開，但這對(duì)于一些偏遠(yuǎn)山區(qū)尤其是農(nóng)村基層群眾自發(fā)性成立卻無(wú)固定場(chǎng)所、無(wú)規(guī)范章程、無(wú)會(huì)計(jì)審核制度、無(wú)專職人員，但有較高的志愿性和服務(wù)意識(shí)的社會(huì)組織來(lái)說(shuō)還是一道難以越過(guò)的“門檻”。二是在準(zhǔn)入制度上。我國(guó)對(duì)社會(huì)組織的登記審批非常嚴(yán)格，主要體現(xiàn)在雙重許可制度和行政許可。 由于對(duì)社會(huì)組織的登記管理負(fù)有相應(yīng)的法定職責(zé)，因而業(yè)務(wù)主管部門及登記管理機(jī)關(guān)均對(duì)社會(huì)組織的登記管理采取謹(jǐn)慎的態(tài)度和嚴(yán)格的控制措施，以避免承擔(dān)不利的法律后果。

3.職責(zé)關(guān)系模糊。 在當(dāng)前我國(guó)雙重管理體制下， 登記機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門雖然對(duì)社會(huì)組織實(shí)行“雙重審核、雙重負(fù)責(zé)、雙重監(jiān)管”，但也暴露出主管職責(zé)重疊、交叉管理、關(guān)系模糊的弊端。 這種“雙重管理”體制，導(dǎo)致業(yè)務(wù)主管與管理的職責(zé)關(guān)系不明確，已不能適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的要求，也嚴(yán)重束縛了社會(huì)組織發(fā)揮作用的空間。

4.條件限制苛刻。這主要表現(xiàn)在限制社會(huì)組織競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展方面。 這種限制是指在同一行政區(qū)域和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，不允許出現(xiàn)同一類型的社會(huì)組織，這實(shí)際上限制了社會(huì)組織的發(fā)展。

二、他山之石：國(guó)外社會(huì)組織分類及登記管理的經(jīng)驗(yàn)

國(guó)外社會(huì)組織具有公民意識(shí)、法制觀念、自治觀念、志愿精神和公益精神等文化方面的積淀和背景，在分類及登記管理上積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。

（一）國(guó)外社會(huì)組織的分類標(biāo)準(zhǔn)

由于社會(huì)組織在不同國(guó)家的理解和認(rèn)識(shí)存在比較大的差異，對(duì)于社會(huì)組織也有許多不同的界定，因此在對(duì)社會(huì)組織的分類上，各國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)也是各不相同。 根據(jù)各國(guó)社會(huì)組織登記管理的實(shí)踐來(lái)看，目前社會(huì)組織的國(guó)際分類標(biāo)準(zhǔn)主要表現(xiàn)為：

歐共體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)業(yè)的5 類18 項(xiàng)。 第一類為醫(yī)療與衛(wèi)生，包括醫(yī)院、診所及其他醫(yī)療機(jī)構(gòu)，牙醫(yī)和獸醫(yī)；第二類為教育，包括高等教育、中小學(xué)教育、職業(yè)教育、護(hù)理教育及研究與開發(fā)；第三類為休閑與文化，包括娛樂機(jī)構(gòu)、圖書館、檔案館、博物館、動(dòng)物園；第四類為其他公眾服務(wù)，包括社會(huì)工作、慈善機(jī)構(gòu)、專業(yè)組織、雇主協(xié)會(huì)、工會(huì)、宗教組織和學(xué)會(huì)、旅行社；第五類為體育組織。

全美慈善中心的“全國(guó)免稅團(tuán)體分類”(NTEE)。美國(guó)社會(huì)學(xué)家、結(jié)構(gòu)功能主義的代表人物塔爾科特·帕森斯（Talcott Parsons,1902～1979）采用了橫向類型比較法，提出以目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn),“把社會(huì)組織劃分為經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)組織(如實(shí)業(yè)公司)、政治目標(biāo)組織(如銀行、社團(tuán))、整合組織(如政黨、法庭及各類‘利益群體’等)和模式維持組織(如教會(huì)、學(xué)校、研究機(jī)構(gòu)、藝術(shù)表演單位等)四種類型”[3]。

聯(lián)合國(guó)“國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)”分類體系(ISIC)。 依據(jù)主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)基層單位進(jìn)行分析，把社會(huì)組織劃分為3 大類15 小類。 第一類為醫(yī)療和社會(huì)工作類，包括醫(yī)療保健、獸醫(yī)和社會(huì)工作；第二類為教育類，包括小學(xué)教育、中學(xué)教育、大學(xué)教育、成人教育及其他；第三類為其他社區(qū)服務(wù)和個(gè)人服務(wù)，包括環(huán)境衛(wèi)生、商會(huì)和專業(yè)組織、工會(huì)、其他會(huì)員組織(包括宗教和政治組織)、娛樂機(jī)構(gòu)、新聞機(jī)構(gòu)、圖書館、博物館及文化機(jī)構(gòu)、運(yùn)動(dòng)和休閑。

薩拉蒙的分類標(biāo)準(zhǔn)(ICNPO)。美國(guó)約翰·霍普金斯大學(xué)薩拉蒙教授根據(jù)26 個(gè)國(guó)家的比較研究，將42 個(gè)國(guó)家社會(huì)組織的活動(dòng)領(lǐng)域劃分為12 個(gè)大類和27 個(gè)小類， 即文化與休閑領(lǐng)域的文化與藝術(shù)、休閑、服務(wù)性俱樂部，教育與研究領(lǐng)域的中小學(xué)教育、高等教育及其他教育、研究類，衛(wèi)生領(lǐng)域的醫(yī)院與健康、診所、精神衛(wèi)生與危機(jī)防范、其他保健服務(wù)類，社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的社會(huì)服務(wù)、緊急情況急救、社會(huì)救濟(jì)類，環(huán)境領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)、動(dòng)物保護(hù)類，發(fā)展與住房領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、社區(qū)發(fā)展、住房、就業(yè)與職業(yè)培訓(xùn)類，法律、推促與政治類（包括民權(quán)與推促組織、治安與法律服務(wù)、政治組織），工會(huì)類，宗教活動(dòng)和組織類，國(guó)際性活動(dòng)類，行業(yè)商會(huì)、專業(yè)協(xié)會(huì)、慈善中介與志愿行為鼓動(dòng)類及其他類。

（二）國(guó)外社會(huì)組織分類及其登記管理的經(jīng)驗(yàn)

無(wú)論國(guó)外對(duì)社會(huì)組織如何劃分，準(zhǔn)入前的靈活“把關(guān)”與準(zhǔn)入后的有力監(jiān)管相結(jié)合是其對(duì)社會(huì)組織分類及登記管理的基本模式。

1.準(zhǔn)入前的靈活“把關(guān)”。 在國(guó)外，對(duì)社會(huì)組織要取得入口管理、合法性地位，必須要經(jīng)過(guò)自行設(shè)立或登記設(shè)立兩種模式。 自行設(shè)立模式就是社會(huì)組織只需一定數(shù)量的個(gè)人之間的合意即可成立，不需要任何注冊(cè)登記審批手續(xù)，但這并不意味著這些國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的登記管理視而不見。 社會(huì)組織出現(xiàn)違法犯罪行為， 必將受到國(guó)家的追查懲罰，這種模式被稱為追懲制或承認(rèn)制，這是歐、美等大多數(shù)西方發(fā)達(dá)國(guó)家采用的模式。 “在自行設(shè)立模式下， 盡管法人登記并不構(gòu)成社會(huì)組織獲取合法性的前提，但社會(huì)組織若想獲取法人資格并對(duì)組織行為負(fù)有限責(zé)任， 則必須進(jìn)行法人登記，政府透過(guò)法人登記起到規(guī)范組織內(nèi)部治理和明晰組織法律責(zé)任的規(guī)制效果。在美國(guó)，社會(huì)組織注冊(cè)受公司法和稅法等有關(guān)法律的規(guī)范， 具體方法各州不盡相同。”[4]登記設(shè)立模式就是在法律框架內(nèi)，向政府機(jī)關(guān)申請(qǐng)注冊(cè)登記，只有獲得該機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)后方可成立，只有取得法律主體地位，方可進(jìn)行相應(yīng)的活動(dòng)，否則即為非法性組織，這一注冊(cè)也被稱為預(yù)防制或強(qiáng)制注冊(cè)制。 “登記設(shè)立模式分為兩種，一種是單一登記制，即社會(huì)組織向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)成立時(shí)，僅受形式審查，無(wú)須其他相關(guān)部門批準(zhǔn)，如新加坡；另一種是雙重登記制，即社會(huì)組織在向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記之前， 必須取得有關(guān)業(yè)務(wù)部門批準(zhǔn)，登記管理機(jī)關(guān)依據(jù)其批復(fù)做出登記與否的決定。 ”[4]1998 年，日本頒布《特定非營(yíng)利組織促進(jìn)法》，明確了特定非營(yíng)利組織活動(dòng)法人（NPO 法人），規(guī)定任何非營(yíng)利組織的成立，必須向所屬政府部門提出申請(qǐng)，并登記、認(rèn)證。

2. 準(zhǔn)入后的有力監(jiān)管。 發(fā)揮登記管理機(jī)關(guān)的監(jiān)管是英國(guó)、日本和新加坡政府的日常權(quán)責(zé)。英國(guó)的免稅慈善組織必須向議會(huì)中的慈善委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受其獨(dú)立監(jiān)管。慈善委員會(huì)除了負(fù)責(zé)慈善組織的登記以外， 還包括對(duì)慈善組織日常訪問制度、質(zhì)詢調(diào)查制度、年度報(bào)表制度、審計(jì)與獨(dú)立財(cái)務(wù)檢查制度、公益募捐管理制度等方面的監(jiān)管。 而且，慈善委員會(huì)還是慈善組織信息、咨詢方面的提供者。 新加坡的做法是由社團(tuán)注冊(cè)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)社會(huì)組織的登記和日常管理，即以社團(tuán)注冊(cè)管理機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，通過(guò)稅收、審計(jì)、檢查、司法等部門的聯(lián)合，發(fā)揮對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管作用，并由社團(tuán)注冊(cè)管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)對(duì)社會(huì)組織的信息公布、財(cái)務(wù)審查、年度檢查及相關(guān)調(diào)查的職責(zé)。

通過(guò)準(zhǔn)入前的靈活“把關(guān)”和準(zhǔn)入后的有力監(jiān)管，社會(huì)組織分類登記管理在西方發(fā)達(dá)國(guó)家受到有效的監(jiān)管。 合理地借鑒這些發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)探尋我國(guó)社會(huì)組織的分類及管理是非常有益的。

三、走出困境：我國(guó)社會(huì)組織分類及登記管理的策略回應(yīng)

對(duì)社會(huì)組織登記管理，旨在提高社會(huì)組織的綜合素質(zhì)。 而這一素質(zhì)的提高應(yīng)在社會(huì)組織分類體系框架下，堅(jiān)持登記與備案雙軌制，健全監(jiān)管制度，實(shí)行降低門檻與適度競(jìng)爭(zhēng)結(jié)合。

（一）確立社會(huì)組織的分類體系

社會(huì)組織的分類未統(tǒng)一，造成登記及其管理上的差異。 通過(guò)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，立足于我國(guó)社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位的現(xiàn)實(shí)情況，實(shí)行相應(yīng)的分類登記及管理顯得尤為迫切。

1.根據(jù)無(wú)償性和有償性特點(diǎn)進(jìn)行劃分。 可以把社會(huì)團(tuán)體劃分為兩大類， 即公益性社會(huì)團(tuán)體和互益性社會(huì)團(tuán)體， 這一劃分及主要目的在于根據(jù)服務(wù)的性質(zhì)進(jìn)行分類管理。 公益性社會(huì)團(tuán)體突出特點(diǎn)是無(wú)償性， 而互益性社會(huì)團(tuán)體突出特點(diǎn)是有償性，并在稅收管理、審計(jì)監(jiān)管等方面進(jìn)行不同的對(duì)待，以更優(yōu)惠的稅收政策和寬松的監(jiān)管模式對(duì)待公益性社會(huì)團(tuán)體。 對(duì)互益性社會(huì)團(tuán)體，實(shí)行嚴(yán)格的稅務(wù)監(jiān)管和審計(jì)監(jiān)管，即實(shí)行稅務(wù)監(jiān)管和審計(jì)監(jiān)管同步進(jìn)行，并將這一舉措固定化、常規(guī)化。

2.從所屬領(lǐng)域進(jìn)行劃分。 這可分為社會(huì)福利類、互益性社會(huì)組織，其中互益性社會(huì)組織分為志愿義務(wù)類、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)工商類、社會(huì)服務(wù)類、公益慈善類、科教文衛(wèi)類，并以“被動(dòng)式”對(duì)福利類的基金會(huì)加強(qiáng)監(jiān)管，完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，同時(shí)開展信息公開及網(wǎng)上舉報(bào)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“不告不理”的舉措。 對(duì)于其它類的社會(huì)組織，則采取“主動(dòng)式”監(jiān)管為主，加強(qiáng)定期監(jiān)管，夯實(shí)社會(huì)組織的信用機(jī)制，建立健全基金會(huì)的評(píng)價(jià)體系。

3.從社會(huì)功能的角度進(jìn)行劃分。 首先，將民辦非企業(yè)單位、公益慈善類均細(xì)分為兩大類型，即義務(wù)救助型、志愿服務(wù)型、公眾捐贈(zèng)型、慈善基金型。在詳細(xì)劃分的基礎(chǔ)上，按照不同類型，明確民辦非企業(yè)單位、公益慈善類的宗旨、性質(zhì)、職能和活動(dòng)原則等，在標(biāo)準(zhǔn)化管理框架內(nèi)，引導(dǎo)民辦非企業(yè)單位、公益慈善類在預(yù)定范圍內(nèi)進(jìn)行活動(dòng)。

4.按照社會(huì)組織的性質(zhì)劃分。 可分為“行業(yè)組織、慈善性機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)團(tuán)體、政治團(tuán)體、社區(qū)組織、社會(huì)服務(wù)組織、公民互助組織、同人組織、非營(yíng)利性咨詢服務(wù)組織”[5]。 通過(guò)這一劃分，依據(jù)不同類型社會(huì)組織的性質(zhì)，分別制定具有各自特點(diǎn)的《XXX型社會(huì)組織工作標(biāo)準(zhǔn)》，參照標(biāo)準(zhǔn)化管理的要求而引導(dǎo)社會(huì)組織在預(yù)定范圍內(nèi)開展活動(dòng)，以便在對(duì)社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位有效分類的基礎(chǔ)上加強(qiáng)管理。 例如，對(duì)社會(huì)團(tuán)體類的行業(yè)協(xié)會(huì)（商會(huì)）、維權(quán)類、青少年類社會(huì)組織可以分別由工商聯(lián)（總商會(huì)）、總工會(huì)、團(tuán)委統(tǒng)一歸口登記管理。對(duì)基金會(huì)類的兒童類、涉僑類、殘障服務(wù)類社會(huì)組織則分別由婦聯(lián)、僑聯(lián)、殘聯(lián)統(tǒng)一歸口登記管理；民辦非企業(yè)單位性質(zhì)的文藝類、社科類、科技類、體育類社會(huì)組織可以分別由文聯(lián)、社科聯(lián)、科協(xié)、體育總會(huì)統(tǒng)一歸口登記管理；等等。

（二）提高社會(huì)組織的公信力

提高社會(huì)組織的公信力，是有效實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織分類及登記管理的內(nèi)在基礎(chǔ)，具體體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

1.提高社會(huì)組織的綜合素質(zhì)。我國(guó)社會(huì)組織在支持社會(huì)建設(shè)中起著重要的推動(dòng)作用。 參照國(guó)際化的標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)社會(huì)組織的管理知識(shí)、專業(yè)技能、服務(wù)水平及專職工作人員等方面的培訓(xùn)，將社會(huì)組織成員“要我登記”的“實(shí)然”性認(rèn)識(shí)，提升到“我要登記”的“應(yīng)然”性認(rèn)識(shí)層面，使社會(huì)組織能真正“直面社會(huì)問題，為弱勢(shì)群體爭(zhēng)取權(quán)利、表達(dá)訴求，建立起代表自己特點(diǎn)的團(tuán)體文化和基本價(jià)值觀， 形成社會(huì)組織行為標(biāo)準(zhǔn)和倫理守則的動(dòng)力和機(jī)制”[6]，以真正發(fā)揮社會(huì)組織在我同社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。

2.登記與備案雙軌制。 在現(xiàn)行模式下，對(duì)不同類型的社會(huì)組織實(shí)行登記制度是必然的選擇。 然而， 對(duì)于城鄉(xiāng)社區(qū)中僅活動(dòng)范圍僅限在本社區(qū)之內(nèi)、自我娛樂活動(dòng)較多、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)較少而且不可能達(dá)到登記注冊(cè)所需要的3 萬(wàn)元資金的社會(huì)組織及已經(jīng)存在但得不到政府認(rèn)可無(wú)法進(jìn)行登記注冊(cè)的大量社會(huì)組織，實(shí)行備案制不失為一種有效的解決舉措。所謂備案注冊(cè)，是指對(duì)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中應(yīng)運(yùn)而生的不同類型社會(huì)組織基本信息進(jìn)行登記，認(rèn)可其存在的合法形式，以利于跟蹤培育和監(jiān)管。 通過(guò)登記許可制度與備案注冊(cè)制度相結(jié)合，以非常簡(jiǎn)單的程序、極少或者不要求一定數(shù)量注冊(cè)資金為基層大量社會(huì)組織進(jìn)行備案登記， 是我國(guó)提高社會(huì)組織公信力的有效途徑。

（三）優(yōu)化社會(huì)組織的活動(dòng)環(huán)境

我國(guó)社會(huì)組織分類管理難的突出問題就是缺乏相對(duì)寬松的活動(dòng)環(huán)境。 通過(guò)健全制度、降低門檻、適度競(jìng)爭(zhēng)、加強(qiáng)宣傳、登記與備案雙軌制等措施不失為解決當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織分類及登記管理的良策。

1.健全監(jiān)管制度。 雖然我國(guó)出臺(tái)了針對(duì)不同類別社會(huì)組織實(shí)行分類登記管理的辦法， 但這些辦法絕大部分屬單行條例， 已不符合我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情。 因此， 要針對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的現(xiàn)狀，立足實(shí)際，緊跟時(shí)代步伐，堅(jiān)持原則性與靈活性相結(jié)合，明確區(qū)分各類社區(qū)社會(huì)組織的登記辦法。 建立相應(yīng)的考核機(jī)制，如“制定業(yè)務(wù)主管單位政府職能轉(zhuǎn)移的績(jī)效評(píng)估、 業(yè)務(wù)主管單位工作人員的業(yè)績(jī)考核、業(yè)務(wù)主管單位指導(dǎo)失誤的責(zé)任追究制度等”[7]。 對(duì)現(xiàn)行社會(huì)組織管理法律法規(guī)及規(guī)章不合時(shí)宜部分進(jìn)行必要的修訂和完善，并盡快出臺(tái)《社會(huì)組織法》等相關(guān)法律法規(guī)，從制度上確保社會(huì)組織的分類管理真正納入法制化、規(guī)范化的軌道。

2.降低門檻與適度競(jìng)爭(zhēng)結(jié)合。 目前，我國(guó)社會(huì)組織準(zhǔn)入的主要阻滯因素是雙重管理體制。 例如，1998 年修訂的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》增設(shè)籌備申請(qǐng)審批程序， 給社會(huì)團(tuán)體設(shè)立增加了 “門檻高度”。 這一“門檻”隨著2013 年國(guó)務(wù)院的針對(duì)行會(huì)、商會(huì)類、科技類、公益、慈善類及城鄉(xiāng)（社區(qū)）服務(wù)類四類社會(huì)組織的登記辦法而放寬， 此后成立社會(huì)組織，只需向民政部門依法申請(qǐng)登記，減少了業(yè)務(wù)主管單位審查的環(huán)節(jié)。 這對(duì)于解決社會(huì)組織“一管就死”和“一放就亂”兩個(gè)極端老大難問題無(wú)疑是新突破， 更是開啟了解決社會(huì)組織登記管理的新思路。 基于此，提出以下幾個(gè)方面建議：

一是可以依據(jù)國(guó)務(wù)院的政策，結(jié)合各地實(shí)際，對(duì)公益慈善類、社會(huì)福利類、社會(huì)服務(wù)類等三類組織開展直接登記注冊(cè)試點(diǎn)。

二是降低成立社會(huì)組織注冊(cè)資金要求（各地可根據(jù)實(shí)際考慮由30000 元以上降至1 萬(wàn)元以上）；降低人員配備及住所要求；放寬社區(qū)社會(huì)組織登記條件；允許同一行業(yè)根據(jù)需要成立多個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)（可根據(jù)實(shí)際將行業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)員數(shù)量由50 個(gè)放寬至30 個(gè)以上）；不同行業(yè)可以籌辦新的社會(huì)組織，降低社會(huì)組織準(zhǔn)入門檻。

三是調(diào)整縣（市、區(qū)）本級(jí)民辦非企業(yè)單位登記范圍（可考慮將20 萬(wàn)元以下的民辦非企業(yè)單位由縣民政局負(fù)責(zé)登記，開辦資金為20 萬(wàn)元及以上且業(yè)務(wù)主管單位為市級(jí)部門的可選擇在市或?qū)俚氐目h民政局登記），以“XX 市XX 區(qū)或XX 縣”行政區(qū)劃名稱，明確社會(huì)組織登記時(shí)名稱使用范圍；將符合冠以“XX 市”或“XX”行政區(qū)劃名稱條件的民辦非企業(yè)單位名稱核準(zhǔn)權(quán)下放到民政局，并下放社會(huì)組織管理權(quán)限；同時(shí)，強(qiáng)化縣（區(qū)）監(jiān)管權(quán)。 縣民政局對(duì)在本級(jí)登記的社會(huì)組織可評(píng)定3A （含3A）以下評(píng)估等級(jí)。

四是通過(guò)將社團(tuán)籌備成立與成立登記合并；簡(jiǎn)化民辦非企業(yè)單位名稱預(yù)先核準(zhǔn)。 減少核準(zhǔn)事項(xiàng)，登記管理機(jī)關(guān)僅對(duì)民辦非企業(yè)單位名稱進(jìn)行審核，簡(jiǎn)化社會(huì)組織登記程序。

五是各縣（市、區(qū)）社會(huì)組織管理局統(tǒng)一制定全縣（市、區(qū)）社會(huì)組織登記辦事指南以及有關(guān)登記表格、示范文本；各級(jí)登記管理機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)組織辦理申請(qǐng)成立、變更、注銷登記等事務(wù)，在5 至20個(gè)工作日內(nèi)辦理完畢；辦理社會(huì)組織成立、變更、注銷、備案等手續(xù)不收取相關(guān)費(fèi)用，提高社會(huì)組織登記工作效率。

六是開辟網(wǎng)上服務(wù)渠道。 開設(shè)網(wǎng)上服務(wù)窗口，工作人員通過(guò)電子郵件、QQ 等方式和網(wǎng)上審批平臺(tái)提供網(wǎng)上答疑和申報(bào)資料在線審查，方便社會(huì)組織在網(wǎng)上辦理登記和變更手續(xù)。

總之， 在同一行政區(qū)域不得成立業(yè)務(wù)范圍相同或相似的行業(yè)組織的規(guī)定， 無(wú)疑限制了社會(huì)力量作用的發(fā)揮。 當(dāng)前，應(yīng)緊跟時(shí)代發(fā)展的方向，因地制宜。 允許在同一行政區(qū)域內(nèi)，業(yè)務(wù)范圍相同或相似的社會(huì)組織根據(jù)自身發(fā)展的需要， 依照既定程序，在法律范圍內(nèi)展開合理、有序的競(jìng)爭(zhēng)。

[1] 馬凱. 關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說(shuō)明——2013 年3 月10 日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上[R].新華社，2013-03-10.

[2] 中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào)[R].新華社，2013-11-12.

[3] 帕森斯.現(xiàn)代社會(huì)的結(jié)構(gòu)與過(guò)程[M].梁向陽(yáng)，譯.北京：光明日?qǐng)?bào)出版社，1988.

[4] 龍寧麗.國(guó)外社會(huì)組織管理體制的做法和經(jīng)驗(yàn)[ J].社團(tuán)管理研究，2011，（7）.

[5] 俞可平.中國(guó)公民社會(huì)：概念、分類與制度環(huán)境[ J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2006，（1）.

[6] 張萃萍.當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織存在的問題及對(duì)策思考[ J].求實(shí)，2010，（3）.

[7] 白景坤. 我國(guó)社會(huì)組織管理體制改革的目標(biāo)及路徑探析[ J].理論探討，2010，（2）.