[基金項目]2014年河南省軟科學(xué)研究計劃項目“中原經(jīng)濟區(qū)低碳發(fā)展策略研究”(142400410092)

論我國的低碳法治建設(shè)

鄧小云

(河南省社會科學(xué)院 中州學(xué)刊雜志社，鄭州 450002)

[摘要]全球氣溫升高、氣候發(fā)生變化已是不爭的事實，它要求人類社會改變那種以高能耗、高污染為代價的傳統(tǒng)發(fā)展模式。我國在面臨能源和資源日益匱乏、人口眾多、環(huán)境容量有限的客觀現(xiàn)實，不得不力求實現(xiàn)低碳發(fā)展。這一舉措既是樹立我國作為負責任的大國形象的必然要求，也是國內(nèi)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實需求。近些年一些國際組織和發(fā)達國家都推出了各種各樣的低碳法案，為經(jīng)濟社會低碳發(fā)展提供了法制保障。目前我國有關(guān)低碳發(fā)展的制度安排散見于一系列法律、法規(guī)、規(guī)章和政策性文件中，低碳發(fā)展的基礎(chǔ)性法律及相關(guān)制度缺失的現(xiàn)象極大地制約了我國低碳發(fā)展的效果和進程。我國亟須出臺專門的低碳發(fā)展促進法，構(gòu)建包括低碳發(fā)展規(guī)劃制度、(企業(yè))項目氣候變化影響評價制度、低碳產(chǎn)業(yè)目錄和退出制度、碳排放權(quán)交易和碳稅制度、碳排放目標責任制度、低碳教育制度等在內(nèi)的系統(tǒng)的低碳發(fā)展制度體系，以強有力的法律制度促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動公民樹立低碳理念、塑造低碳文化、建設(shè)低碳社會。

[關(guān)鍵詞]氣候變化；碳排放；低碳發(fā)展促進法

[收稿日期]2014-12-10

[作者簡介]鄧小云(1972-)，女， 河南新安人，副研究員，博士，從事環(huán)境與資源保護法學(xué)研究。

[中圖分類號]D90

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2015)02-0059-05

低碳，意指較低的溫室氣體(以二氧化碳為主)排放。低碳發(fā)展是建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會和建設(shè)美麗中國的應(yīng)有之義。從外部環(huán)境看，全球氣溫升高、氣候發(fā)生變化已是不爭的事實；從國內(nèi)條件看，我國面臨能源和資源日益匱乏、人口眾多、環(huán)境容量有限的客觀現(xiàn)實，這都要求人類社會必須改變以高耗能、高污染為代價的傳統(tǒng)發(fā)展模式。低碳發(fā)展已是大勢所趨。但是，相對于長期以來拼能源、拼資源的傳統(tǒng)發(fā)展模式，低碳發(fā)展是一個比較新的領(lǐng)域。近年來，越來越多的學(xué)者開始關(guān)注低碳發(fā)展問題，現(xiàn)有文獻中有的涉及了低碳經(jīng)濟、低碳旅游、低碳生活等領(lǐng)域并提出了一些低碳化建議，有的從建設(shè)低碳社會、低碳城市、低碳社區(qū)、低碳鄉(xiāng)村等角度進行了分析，呼吁人人行動起來，共建低碳社會。不過，當前關(guān)于低碳法治建設(shè)的研究尚不夠系統(tǒng)、深入，未能提出具體的、可操作的低碳發(fā)展制度、機制和措施。鑒于此，本文擬對我國低碳法治建設(shè)的現(xiàn)狀進行審視，在此基礎(chǔ)上提出完善我國低碳法治體系的思路和措施。

一、低碳發(fā)展是一種可持續(xù)發(fā)展理念和方式

在經(jīng)濟發(fā)展觀的支配下，人類以自然的統(tǒng)治者自居，為滿足人的需要對自然資源進行掠奪性開發(fā)利用。從人與自然關(guān)系的角度來看，這種非協(xié)調(diào)性發(fā)展模式終將殃及人類自身的生存。二十世紀六七十年代以來全球性環(huán)境危機的出現(xiàn)，如酸雨、臭氧層空洞、全球氣候變暖、生物多樣性銳減、土地荒漠化、能源枯竭、淡水資源污染等，使人類不得不對以往的不協(xié)調(diào)發(fā)展模式進行反思和檢討，人們開始探索和尋求人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑，低碳發(fā)展理念應(yīng)運而生。

(一)低碳發(fā)展的內(nèi)涵

從詞義上看，低碳發(fā)展是“低碳”與“發(fā)展”的有機結(jié)合。低碳，即較低的溫室氣體排放。溫室氣體是指大氣中能吸收地面反射的太陽輻射，并重新發(fā)射輻射的一些氣體如水蒸氣、二氧化碳、大部分制冷劑等。根據(jù)世界氣象組織2014年9月發(fā)布的《溫室氣體公報》，地球大氣中有三種主要的溫室氣體——二氧化碳、甲烷和氧化亞氮，其中二氧化碳的濃度最高。發(fā)展包括兩層含義：一為自由，二為進步。自由是人類社會發(fā)展的應(yīng)有之義，也是最終目的和主要手段。根據(jù)馬克思關(guān)于人類社會發(fā)展的“三階段”(即人群共同體階段、物的依賴性階段和個人全面發(fā)展階段)理論，人類社會的發(fā)展過程實際上就是通向自由的過程。進步，意指“事物由小到大、由簡到繁、由低級到高級、由舊質(zhì)到新質(zhì)的變化過程”。綜上，可以將低碳發(fā)展界定為：在嚴格控制溫室氣體排放、積極促進溫室氣體吸收的同時，實現(xiàn)經(jīng)濟社會健康、可持續(xù)發(fā)展。

低碳發(fā)展既是目標也是手段，其對推進節(jié)能減排、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、實現(xiàn)經(jīng)濟效益與環(huán)境效益雙贏而言是一個很好的抓手。從涉及的領(lǐng)域來看，低碳發(fā)展包括低碳經(jīng)濟、低碳生活、低碳文化等方面的內(nèi)容。低碳經(jīng)濟是以低能耗、低排放、低污染為基礎(chǔ)的經(jīng)濟發(fā)展模式，其實質(zhì)是提高能源利用效率和創(chuàng)建清潔的能源結(jié)構(gòu)，核心是技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和發(fā)展觀念轉(zhuǎn)變[1]。所謂低碳生活，是指生活中所耗用的能量要盡量減少，以降低二氧化碳等溫室氣體的排放量。低碳文化強調(diào)發(fā)展理念和制度以及公眾的意識、行為方式等對建設(shè)低碳社會的重要意義[2]。低碳發(fā)展對人類的經(jīng)濟、社會、文化等活動以及生活方式都提出了由“高碳”向較低或更低的碳排放轉(zhuǎn)變的要求。

(二)低碳發(fā)展對人類活動的要求

具體而言，低碳發(fā)展對人類活動主要提出了三個方面的要求：(1)低碳發(fā)展的前提是發(fā)展，其目的是增進人類的福利，改善人類的生活質(zhì)量。(2)人類在追求發(fā)展的同時應(yīng)當主動限制自己的行為，不至于因當代人的發(fā)展而損害后代人滿足其需要的能力。(3)應(yīng)當把經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)的可持續(xù)性結(jié)合起來，對人類賴以發(fā)展的基礎(chǔ)——環(huán)境、資源和能源保持利用效率最大化以及廢棄物和污染物排放最小化。以低碳發(fā)展理念為指導(dǎo)，決策者在制定政策時，應(yīng)當確保相關(guān)措施可以支持長期的經(jīng)濟社會發(fā)展。在微觀上，低碳發(fā)展要求人們在進行生產(chǎn)生活等活動的過程中，要改進沿襲已久的不合理的生產(chǎn)方式、消費方式等，抑制不合理的價值追求。低碳發(fā)展要求調(diào)整現(xiàn)行的國際經(jīng)濟關(guān)系，調(diào)整的范圍包括經(jīng)濟發(fā)展和社會生活的所有方面，調(diào)整的核心目標是實現(xiàn)節(jié)能減排、人與自然和諧相處，最終目的是使人類世世代代健康存續(xù)和發(fā)展。低碳發(fā)展有一系列評價指標，包括國家/區(qū)域單位一次能源二氧化碳排放量，工業(yè)、建筑、交通等領(lǐng)域的人均二氧化碳排放量等。相關(guān)指標可以比較直觀地展示人類生產(chǎn)生活活動對低碳發(fā)展要求的滿足程度。

(三)氣候變化背景下低碳發(fā)展的重要性和緊迫性

氣候變化對經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生重要影響。如全球變暖帶來的冰川消融、海平面上升、極端氣候、空氣污染、能源緊缺、糧食減產(chǎn)等現(xiàn)象，會使人類社會的正常生產(chǎn)生活條件和發(fā)展進程受到阻礙和破壞。氣候變化的應(yīng)對有兩種切實可行的方案：一是提高能源使用效率，通過節(jié)能減少溫室氣體排放，從而減緩氣候變化的進程；二是開發(fā)利用可再生能源，如風能、太陽能、潮汐能等，這些能源在能耗過程中不產(chǎn)生溫室氣體和其他污染物，更有利于實現(xiàn)分布式能源供應(yīng)。而這兩種方案的實施，都有賴于樹立和踐行低碳發(fā)展理念。低碳發(fā)展，已是不得不為、盡快而為的事情。

當前，國際貿(mào)易領(lǐng)域正在開展新一輪技術(shù)革命和競爭，一方面以低碳產(chǎn)品和服務(wù)來積極爭奪國際市場，另一方面在進口貿(mào)易方面設(shè)置綠色壁壘。近年來頻繁發(fā)生的中歐、中美關(guān)于太陽能產(chǎn)品、汽車輪胎等的反傾銷、反補貼案例，就表明我國出口導(dǎo)向性的低碳產(chǎn)業(yè)政策必須進行調(diào)整，我國應(yīng)當更多地依法推進低碳技術(shù)和產(chǎn)品的推廣和應(yīng)用。事實上，目前我國大量環(huán)境問題和社會問題都可以通過低碳發(fā)展得到有效解決。如持續(xù)嚴重的霧霾問題、城市交通擁堵問題、水土流失問題等，這些問題無一不內(nèi)在地涉及碳排放問題，旨在減少碳排放的低碳法律制度的有效實施，能夠在相當程度上解決這些問題。

二、國外低碳法治建設(shè)實踐及其啟示

在世界范圍內(nèi)，一些國際組織和發(fā)達國家近些年都推出了各種各樣的低碳法案，為各國經(jīng)濟社會低碳發(fā)展提供了強有力的法制保障和規(guī)范。

1992年的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(以下簡稱《公約》)是第一個較為全面的控制二氧化碳等溫室氣體排放，以應(yīng)對全球變暖給人類經(jīng)濟社會發(fā)展帶來不利影響的國際公約，也是國際社會在應(yīng)對全球氣候變化、發(fā)展低碳經(jīng)濟而達成的進行國際合作的基本框架?！豆s》沒有規(guī)定具體的減排指標，但1997年《京都議定書》為各締約方規(guī)定了具有法律約束力的定量化減排和限排指標。這兩部法律文件凝聚了國際社會關(guān)于氣候變化問題的基本公識，夯實了國際社會合作應(yīng)對氣候變化、發(fā)展低碳經(jīng)濟的法律基礎(chǔ)，迄今為止一直發(fā)揮著重要作用。

在全球為改善氣候條件而努力合作的大背景下，各國都在積極探索低碳發(fā)展的實現(xiàn)形式，盡管采取的措施各異，卻存在一個共同的特征，那就是低碳經(jīng)濟已上升到了國家戰(zhàn)略的高度，以法律制度強制推行。主要發(fā)達國家大都以《公約》和《京都議定書》為基礎(chǔ)，結(jié)合本國國情，在國內(nèi)出臺了各具特色的旨在推進低碳經(jīng)濟發(fā)展的法律制度，同時制定了本國發(fā)展低碳經(jīng)濟的中長期規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建起了一套以基本法律為主導(dǎo)，涉及環(huán)境、能源、稅收、消費等領(lǐng)域的系統(tǒng)化的低碳發(fā)展機制和措施。如英國2008年《氣候變化法案》是世界上第一部關(guān)于氣候變化的內(nèi)國立法，該法案構(gòu)建了比較完整的應(yīng)對氣候變化的制度體系，奠定了英國發(fā)展低碳經(jīng)濟的制度基礎(chǔ)。美國2007年《低碳經(jīng)濟法案》提出要大力開發(fā)風能、太陽能等可再生能源，要求政府對發(fā)電技術(shù)、交通運輸技術(shù)、能效技術(shù)等領(lǐng)域進行重點投入。德國是最早將發(fā)展低碳循環(huán)經(jīng)濟寫入法律的國家，目前已構(gòu)建了一套涉及低碳經(jīng)濟各個領(lǐng)域的較為嚴密的制度體系，尤其強調(diào)法律制度與市場手段相結(jié)合來約束企業(yè)的高排放行為[3]。與英國等國注重發(fā)展低碳經(jīng)濟不同，日本提出了“低碳社會”的概念。日本采取了一系列手段推動低碳社會建設(shè)，如加強公共交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，征收環(huán)境稅和碳稅；鼓勵有利于溫室氣體減排的生產(chǎn)和消費活動，鼓勵開發(fā)低碳產(chǎn)品和推廣低碳生活方式；采用更加緊湊的城市布局，以方便步行和自行車出行；在農(nóng)村推廣生物燃料汽車，引進高效、低價的可再生能源；向家庭普及太陽能，推廣高效熱泵等。日本的低碳發(fā)展理念和措施比較契合其本國資源匱乏等國情，其在能效監(jiān)管方面爭取充當“領(lǐng)跑者”并取得了一定效果。

主要發(fā)達國家的低碳發(fā)展實踐對我國有一定的借鑒和啟示意義：我國應(yīng)當在全社會樹立低碳發(fā)展理念、培育低碳文化，應(yīng)將相關(guān)立法作為推動經(jīng)濟社會低碳轉(zhuǎn)型與發(fā)展的重要保障和規(guī)范性動力，應(yīng)當加強規(guī)劃、標準等調(diào)控手段以及碳稅、碳交易等市場手段的協(xié)調(diào)運用，應(yīng)當重視低碳技術(shù)研發(fā)和相關(guān)機制構(gòu)建[4]。

三、當前我國低碳法治建設(shè)的狀況

作為負責任的大國，我國在國際上為推動節(jié)能減排、促進可持續(xù)發(fā)展做了大量工作，如一直積極參與和推動國際氣候變化談判并批準了《京都議定書》。在國內(nèi)，我國于2007年6月頒布了《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》，這在發(fā)展中國家是首例。目前我國有關(guān)低碳發(fā)展的制度安排散見于一系列法律、法規(guī)、規(guī)章和政策性文件中，但總體而言，現(xiàn)有制度尚不足以支持長期、系統(tǒng)、有效地進行低碳發(fā)展。

(一)我國有關(guān)低碳發(fā)展的法律制度散亂、不完整

我國有多部法律、法規(guī)涉及了低碳發(fā)展，如《環(huán)境保護法》《節(jié)約能源法》《大氣污染防治法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》《清潔生產(chǎn)促進法》《礦產(chǎn)資源法》《煤炭法》《電力法》等法律以及國務(wù)院出臺的大量以控制溫室氣體排放、推動低碳發(fā)展為目的的法規(guī)性文件，都從不同角度、不同程度地包含了低碳發(fā)展的要求。但是，這些法律、法規(guī)都不是專門針對低碳發(fā)展而出臺的，其中一些制度和要求雖然提出要加強環(huán)境保護、節(jié)能減排，但對如何控制溫室氣體排放而言顯得籠統(tǒng)、模糊，缺乏可操作性，有些提法甚至僅具宣示性、警示性[5]。如《節(jié)約能源法》和《可再生能源法》都規(guī)定要提高能源效率、促進可再生能源發(fā)展，但二者都不可能直接減少溫室氣體排放，因為只有石化能源消費總量的減少才能實現(xiàn)溫室氣體減排，而我國多年來經(jīng)濟發(fā)展勢頭較好，很可能出現(xiàn)在可再生能源消費總量增加的同時，化石能源消費量也繼續(xù)增加的局面。另外，由于多頭立法，難免存在有關(guān)低碳發(fā)展的制度之間互相交叉、重疊而一些重要的制度缺失的現(xiàn)象。如《循環(huán)經(jīng)濟促進法》和《清潔生產(chǎn)促進法》雖然都提出實行稅收優(yōu)惠、補貼等獎勵性手段來激勵公眾和企業(yè)自愿實行有利于低碳發(fā)展的行為，但是都沒有規(guī)定具體、細化的獎勵措施和程序，導(dǎo)致在現(xiàn)實中不能產(chǎn)生廣泛的影響。

(二)我國促進低碳發(fā)展的政策導(dǎo)向日益凸顯

近年來，我國先后出臺了一系列發(fā)展低碳經(jīng)濟、促進節(jié)能減排的政策性文件，如國務(wù)院發(fā)布的《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020年)》《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》《關(guān)于加強節(jié)能工作的決定》等。2009年11月，國務(wù)院常務(wù)會議確立了我國控制溫室氣體排放的行動目標，包括到2020年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放量比2005年下降40%-45%，將之作為約束性指標納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃等。2010年8月，國家發(fā)展和改革委決定首先在“五省八市”(廣東、遼寧等省和天津、重慶等市)開展建設(shè)低碳省區(qū)和低碳城市的試點工作。2014年9月，國務(wù)院公布了國家發(fā)展和改革委提交的《國家應(yīng)對氣候變化規(guī)劃(2014-2020年)》，指出積極應(yīng)對氣候變化事關(guān)中華民族和全人類的長遠利益，事關(guān)我國經(jīng)濟社會發(fā)展全局，要采取更加有力的措施，努力實現(xiàn)綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、循環(huán)發(fā)展?？傮w來看，我國政策層面正在為全面推進經(jīng)濟社會低碳發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)，其中一些舉措如制定循環(huán)經(jīng)濟技術(shù)和產(chǎn)品名錄、進行循環(huán)經(jīng)濟統(tǒng)計評價、推行再生產(chǎn)產(chǎn)品標識認證等，可以通過立法上升到制度層面，成為行之有效的促進經(jīng)濟社會低碳發(fā)展的制度保障和規(guī)范。

四、完善我國低碳法治體系的建議

我國目前尚未把低碳發(fā)展全面納入法治軌道，國家在宏觀調(diào)控上對低碳發(fā)展還沒有真正做到統(tǒng)一規(guī)劃，我國低碳法律制度的總體質(zhì)量還不高且存在諸多問題，整個社會層面還沒有形成低碳意識和新的消費理念。鑒于此，筆者建議從以下三個方面加強我國低碳法治體系建設(shè)。

(一)制定專門的低碳立法

借鑒英國、美國等國出臺專門的低碳法案的立法經(jīng)驗，我國可以考慮制定專門的《低碳發(fā)展促進法》作為實現(xiàn)經(jīng)濟社會低碳發(fā)展的基礎(chǔ)性法律，如此也符合我國的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》《清潔生產(chǎn)促進法》等立法慣例。未來的《低碳發(fā)展促進法》至少要規(guī)定以下八項基本的低碳發(fā)展制度。

1.低碳發(fā)展規(guī)劃制度。該制度在參考國家“十二五”規(guī)劃的基礎(chǔ)上，明確未來一定時間段內(nèi)的溫室氣體減排目標，整體規(guī)劃好財政稅收、金融信貸、能源結(jié)構(gòu)、低碳技術(shù)等領(lǐng)域的低碳化手段的跟進，由地方將促進低碳發(fā)展納入相關(guān)規(guī)劃，制定低碳經(jīng)濟等專項規(guī)劃，并將低碳發(fā)展目標作為各級政府制定中長期發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的重要內(nèi)容。

2.(企業(yè))項目氣候變化影響評價制度。可以參照目前《環(huán)境影響評價法》中對(企業(yè))項目進行環(huán)境影響評價的規(guī)制，建立相應(yīng)的(企業(yè))項目氣候變化影響評價制度，要求相關(guān)部門將評價結(jié)論和審查意見作為決策的重要依據(jù)。

3.低碳產(chǎn)業(yè)目錄和退出制度。該制度的內(nèi)容是：國家在總體產(chǎn)業(yè)政策框架下制定低碳產(chǎn)業(yè)目錄，并允許省級政府根據(jù)本區(qū)域情況將低碳產(chǎn)業(yè)目錄分類、細化，嚴把產(chǎn)業(yè)經(jīng)營入口關(guān)。對不符合國家和地方低碳產(chǎn)業(yè)目錄的項目，堅決不予立項。對目錄外已經(jīng)建成的高碳項目，實施分步退出和改造方案，即通過制定合理的低碳標準將高能耗的落后技術(shù)產(chǎn)能逐步淘汰，鼓勵高碳企業(yè)引進技術(shù)進行低碳化改造。

4.低碳產(chǎn)品標準、認證和標識制度。理論上講，低碳產(chǎn)品是指與同類產(chǎn)品或相同功能的產(chǎn)品相比，其碳排放量值符合該類產(chǎn)品的國家標準或技術(shù)規(guī)范中有關(guān)低碳評價指標要求的產(chǎn)品。因此，《低碳發(fā)展促進法》應(yīng)當責成有關(guān)部門制定低碳產(chǎn)品認證技術(shù)規(guī)范和低碳產(chǎn)品碳減排評價指標，規(guī)定產(chǎn)品生產(chǎn)者或銷售者可以委托第三方認證機構(gòu)進行低碳產(chǎn)品認證[6]。在低碳產(chǎn)品認證制度中應(yīng)當引入“產(chǎn)品生命周期”的概念，即要求終端產(chǎn)品及其原材料構(gòu)成都符合低碳產(chǎn)品標準。

5.碳排放權(quán)交易制度。當前，歐盟、英國、加拿大、美國均實施了符合本國國情的碳排放權(quán)交易制度。我國浙江等地已有在水污染防治領(lǐng)域試行排污權(quán)交易的經(jīng)驗，并形成了一套比較成熟的市場交易機制，可將此經(jīng)驗和機制在大氣污染防治領(lǐng)域進行推廣?！兜吞及l(fā)展促進法》應(yīng)當鼓勵有條件的地方建立碳市場，實行碳排放權(quán)交易。政府應(yīng)加強對此種交易機制的宏觀調(diào)控，如在科學(xué)評估的基礎(chǔ)上明確地區(qū)排放總量指標，然后由市場決定交易價格。

6.碳稅制度。碳稅就是針對二氧化碳排放行為征稅，是環(huán)境稅的一種，能夠帶來環(huán)境質(zhì)量提高、國家財政收入增加的雙重紅利效應(yīng)，同時符合“污染者付費”的環(huán)境法理。碳稅手段已被美國、丹麥、 瑞典、 德國、荷蘭、意大利、澳大利亞等國廣泛采用并收效明顯，我國立法中也可借鑒。需要注意的是，碳稅的稅基、稅率等的設(shè)定沒有統(tǒng)一的藍本，我國應(yīng)結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展情況謹慎設(shè)定。

7.碳排放目標責任制度。低碳發(fā)展的力度取決于政府推進程度，因此，應(yīng)當建立碳排放目標責任制度，以規(guī)范政府環(huán)境行政行為。在建設(shè)項目立項準備階段，政府環(huán)保部門必須對項目環(huán)評中的碳排放情況進行分析、評價，對不符合碳排放技術(shù)和標準的項目應(yīng)整改到排放達標的前提下方可予以立項，否則一律不予立項。項目建成后，環(huán)保部門要對項目運行中的碳排放風險進行實時監(jiān)管。碳減排目標應(yīng)當納入政府部門及其行政人員的政績考核指標體系中，對完不成碳減排目標者要啟動行政問責機制，以強化各級政府的低碳發(fā)展責任。

8.低碳教育制度。我國在低碳發(fā)展方面面臨三大特殊困難：一是人口基數(shù)大且增長速度快，溫室氣體減排調(diào)控難度大。二是改革開放以來經(jīng)濟總體上快速發(fā)展，但經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理，溫室氣體減排任務(wù)重。三是我國很多地區(qū)資源、能源的天然賦存量小，轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)能源結(jié)構(gòu)和居民能源消費結(jié)構(gòu)的壓力大。為了應(yīng)對這三方面困難，《低碳發(fā)展促進法》應(yīng)當規(guī)定公民要樹立低碳理念，教育機構(gòu)要重視低碳人才培養(yǎng)和低碳技術(shù)研發(fā)，政府要加大低碳教育培訓(xùn)投入，支持企業(yè)和公民致力于建設(shè)低碳城市、低碳社區(qū)、低碳農(nóng)村，共建低碳社會。

(二)各級政府出臺低碳發(fā)展方案

低碳發(fā)展是一項系統(tǒng)、復(fù)雜的工程，在我國現(xiàn)階段，單靠企業(yè)和個人自愿采取低碳化行為是遠遠不夠的，并且很多情況下企業(yè)或個人往往是有低碳意識卻不知如何具體、有效地作為。低碳發(fā)展主要靠政府推進。建議國務(wù)院出臺《國家低碳發(fā)展方案》，地方政府依據(jù)《低碳發(fā)展促進法》和《國家低碳發(fā)展方案》，制定符合本地實際的區(qū)域性低碳發(fā)展方案?！秶业吞及l(fā)展方案》中應(yīng)當明確低碳發(fā)展的具體目標、重點領(lǐng)域、機制措施、評價體系等，要求地方將低碳發(fā)展目標體現(xiàn)在區(qū)域及行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃中，將節(jié)能減排指標在各級政府和相關(guān)企業(yè)中層層分解并逐級、定期進行考核；應(yīng)當要求地方建設(shè)中盡快研發(fā)使用環(huán)境友善技術(shù)(包括能效技術(shù)、低碳技術(shù)和適應(yīng)技術(shù))，避免“鎖定效應(yīng)”(很多產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)設(shè)施一旦裝置了低效率、高能耗的設(shè)備，其高排放的效應(yīng)將在很長時間內(nèi)被鎖定，而設(shè)備的更新、改進將導(dǎo)致巨大的重置成本)；要求各地發(fā)展碳市場，將低碳項目作為招商引資、對外合作的重點項目；要有組織、有秩序地在一些地方建設(shè)低碳發(fā)展試點和示范基地，將低碳發(fā)展作為創(chuàng)造就業(yè)機會、搶占未來發(fā)展制高點的重要戰(zhàn)略；要在工業(yè)、建筑、交通、公共機構(gòu)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、民用六大領(lǐng)域組織實施節(jié)能科技提效工程、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)培育工程、循環(huán)經(jīng)濟促進工程、新能源推廣應(yīng)用工程和節(jié)能人才工程，開展千家萬戶節(jié)能低碳行動。

(三)加強環(huán)境執(zhí)法保障

目前，我國環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域存在的問題集中表現(xiàn)為執(zhí)法權(quán)限缺失，如環(huán)境執(zhí)法部門只享有現(xiàn)場檢查權(quán)、責令改正權(quán)和一般的行政處罰權(quán)如罰款、沒收違法所得等權(quán)限，而缺乏強制執(zhí)行權(quán)如對污染設(shè)施和裝備的沒收權(quán)、對環(huán)境違法企業(yè)賬號內(nèi)資金的強制劃撥權(quán)等。而且，環(huán)境執(zhí)法部門的部分決定權(quán)歸政府，這極大地限制了環(huán)保執(zhí)法的效果，不能滿足促進低碳發(fā)展、震懾違法行為的需要。加強環(huán)境執(zhí)法，可重點考慮三個方面：(1)通過環(huán)保體制改革，賦予環(huán)保部門查封、凍結(jié)、扣押等強制執(zhí)行權(quán)和限期治理決定權(quán)，保障環(huán)境執(zhí)法的效力[7]。(2)整合現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)理隊伍，建立環(huán)境警察制度。(3)建立多個政府部門聯(lián)動、多種執(zhí)法手段并用的環(huán)境執(zhí)法長效機制。環(huán)保部門要與工商、電力、金融、司法、公安、水利、公路、鐵路等部門聯(lián)合打擊環(huán)境違法行為，對拒不配合的企業(yè)可以采取限水、限電、限貸、限運等多種手段予以懲治，以徹底改變環(huán)保執(zhí)法薄弱的局面，強化環(huán)境執(zhí)法對環(huán)境違法行為的震懾力。

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〔責任編輯：張毫〕

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