李英利

新《預(yù)算法》背景下我國高校財務(wù)內(nèi)部控制存在的問題及對策

李英利

隨著高校擴(kuò)招擴(kuò)建，高校從以前單純的依靠國家財政撥款辦學(xué)到現(xiàn)在多元化、多渠道籌資辦學(xué)，高校的財務(wù)能力大大增強(qiáng)。傳統(tǒng)的財務(wù)內(nèi)部控制在觀念上長期存在重核算輕預(yù)算，重預(yù)算資金申報，輕預(yù)算資金使用、績效評價和分析現(xiàn)象，已經(jīng)無法滿足高校的發(fā)展需求，改革在新預(yù)算法背景下勢在必行。文章提出在新《預(yù)算法》形勢下，加強(qiáng)我國高校財務(wù)內(nèi)部控制的重要性，并針對我國高校財務(wù)內(nèi)部控制的現(xiàn)狀和存在的具體問題，結(jié)合《新預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定，提出相應(yīng)的解決對策。

新《預(yù)算法》；財務(wù)內(nèi)部控制；高等學(xué)校；對策

一、新《預(yù)算法》的修訂對高校財務(wù)管理提出的新要求

（一）硬化預(yù)算約束，從嚴(yán)控制單位支出

預(yù)算的執(zhí)行力度直接影響著預(yù)算管理的最終效果。目前，超出預(yù)算金額和使用范圍支出是不少高校都存在的現(xiàn)象。根據(jù)新《預(yù)算法》規(guī)定，要求單位預(yù)算必須編實編細(xì)年初支出預(yù)算，強(qiáng)化年初預(yù)算約束力，嚴(yán)格限定預(yù)算調(diào)整。

（二）加強(qiáng)追蹤問效，實施績效與預(yù)算掛鉤

新《預(yù)算法》明確地把“講求績效”作為預(yù)算編制的五大原則之一,規(guī)定各部門、各單位是預(yù)算執(zhí)行主體,對執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)。新《預(yù)算法》也進(jìn)一步明確指出,支出預(yù)算編制要參考其績效評價結(jié)果[1]。高校作為培育人才的事業(yè)單位，決定國家未來人才的培養(yǎng)。因而，不追蹤問效，也就無法明確預(yù)算的編制是否合理，預(yù)算的執(zhí)行是否有效，應(yīng)將績效貫穿到高校預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等全過程之中。預(yù)算的編制與執(zhí)行情況和效果也應(yīng)成為考核校內(nèi)各部門績效的重要指標(biāo)。

（三）加快推進(jìn)預(yù)算公開，健全透明預(yù)算制度

相比1994年的《預(yù)算法》的公開機(jī)制，新《預(yù)算法》對預(yù)算信息公開的要求做了進(jìn)一步細(xì)化,要求也更為嚴(yán)格，變化主要體現(xiàn)在：公開的時間大幅提前、公開的內(nèi)容繼續(xù)拓展、公開的科目更加詳細(xì)[1]。只有不斷改進(jìn)和加強(qiáng)預(yù)算信息公開的力度，提高預(yù)算工作的透明度和公開性，才能夠更好地接受社會各界的監(jiān)督。

二、高校預(yù)算管理存在的問題

（一）預(yù)算經(jīng)費不足，舉債籌資比重過大，財務(wù)風(fēng)險加大

自1999年國務(wù)院通過了教育部提出的《面向21世紀(jì)教育振興行動計劃》后，高校開始進(jìn)行連續(xù)不斷的擴(kuò)大招生規(guī)模，我國高等教育由精英化轉(zhuǎn)向大眾化。2000年前，高校的合并重組，使得高校規(guī)模擴(kuò)大的同時，相應(yīng)的學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施和教學(xué)設(shè)施建設(shè)支出、師資隊伍建設(shè)支出、科研支出等也隨學(xué)校規(guī)模的擴(kuò)張而相應(yīng)增多。目前，高校的非營利性決定了財政撥款仍是教育經(jīng)費的主要來源，盡管財政對高等教育的經(jīng)費撥款逐年提高，但由于財政支出結(jié)構(gòu)相對固定，決定其無法在短時間內(nèi)做出較大的調(diào)整。造成了高校教育經(jīng)費無法與高校擴(kuò)張規(guī)模同步化，教育經(jīng)費嚴(yán)重不足就成了高校普遍面臨的問題。由此，向銀行舉債籌資成為高校解決經(jīng)費問題的重要方式。高校負(fù)債主要是銀行貸款，而債務(wù)風(fēng)險也是高校財務(wù)風(fēng)險的主要組成部分。一方面，高校由于盲目響應(yīng)國家政策以及忽視自身償債能力過度借債而負(fù)擔(dān)了高額的銀行貸款，高額的本金和利息給高校財務(wù)帶來重大負(fù)擔(dān)和不良的信用影響；另一方面，高校在貸款到期時只能通過新的貸款獲得資金償還舊債。高額的貸款利息和本金的支付減少了日常資金量。另外，為避免資金鏈的斷裂，高校勢必降低教學(xué)、師資隊伍、科研等各方面的支出，這必然對高校的教學(xué)和科研質(zhì)量產(chǎn)生不可預(yù)計的影響。

（二）成本核算基礎(chǔ)較薄弱，成本核算意識不強(qiáng)

高校屬于事業(yè)單位，是非營利性組織，其活動不以盈利為目的。在2012年新高校財務(wù)制度出臺之前，國家沒有要求高校必須進(jìn)行成本核算。事業(yè)單位的性質(zhì)制約了高校進(jìn)行有效的成本核算。并且，2013年新高校會計制度出臺，要求會計核算一般采用收付實現(xiàn)制，只有部分經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或事項采用權(quán)責(zé)發(fā)生制。如高校固定資產(chǎn)計提折舊也只是虛提，沒有列為費用，因而無法象企業(yè)那樣具備成本核算的會計基礎(chǔ)。

同時，我國高校內(nèi)部控制意識單薄，部分領(lǐng)導(dǎo)者行政權(quán)力意識至上，不重視甚至忽視內(nèi)部控制，大部分員工沒有形成維護(hù)內(nèi)部控制的意識；預(yù)算設(shè)置和執(zhí)行意識不足，有些高校預(yù)算部門和執(zhí)行部門分立，預(yù)算歸預(yù)算，執(zhí)行歸執(zhí)行，實際工作不按預(yù)算進(jìn)行，預(yù)算成為一紙空文，缺乏權(quán)威性和嚴(yán)肅性；成本效益意識不強(qiáng)，在收付實現(xiàn)制的會計核算基礎(chǔ)上，有些商業(yè)性經(jīng)營和租賃項目沒有反映成本和收益。同時，財政大力扶持教育背景下，高校普遍出現(xiàn)盲目建設(shè)、重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象，資金使用率不高。

（三）缺乏完善的高校預(yù)算監(jiān)管和績效評價體系

1.高校預(yù)算管理機(jī)制不健全，缺乏約束力。高校的預(yù)算管理、財務(wù)會計核算、監(jiān)督制度的不完善，如對業(yè)務(wù)流程干涉過多、對重要崗位和重要環(huán)節(jié)人員的職責(zé)界定不明，對管理領(lǐng)導(dǎo)層控制較少。高校內(nèi)部控制意識單薄，部分領(lǐng)導(dǎo)者行政權(quán)力意識至上，不重視甚至忽視內(nèi)部控制，大部分員工沒有形成維護(hù)內(nèi)部控制的意識。導(dǎo)致相關(guān)的財務(wù)內(nèi)部控制制度難以發(fā)揮應(yīng)有作用，使之形同虛設(shè)，流于形式。

2.風(fēng)險評估機(jī)制不健全、缺乏風(fēng)險防范和監(jiān)控功能。高校作為不以盈利為目的的事業(yè)單位，其財務(wù)風(fēng)險可分為財務(wù)狀況總體失衡風(fēng)險、債務(wù)風(fēng)險、投資風(fēng)險和財務(wù)管理風(fēng)險。改革開放后，我國通過教育體制改革，高校教育投入逐漸向多元化發(fā)展。近年來不少高校大規(guī)模購置土地建設(shè)新校區(qū)，由此新增了大量的銀行貸款，籌資風(fēng)險也隨之增大；不可預(yù)知的學(xué)生退學(xué)、退宿等情況，也帶來了高校收入的不穩(wěn)定性和一定的風(fēng)險性。高校的合并改建、擴(kuò)招擴(kuò)建給運營帶來了諸多風(fēng)險，并且由于對風(fēng)險缺乏科學(xué)合理、健全有效的評估機(jī)制，削弱了風(fēng)險防范和監(jiān)控的功能。高校的國家事業(yè)單位性質(zhì)，使這種風(fēng)險更具潛伏性和隱蔽性，加之財務(wù)管理人員對財務(wù)內(nèi)控的麻痹大意，缺乏分析和防范風(fēng)險的具體措施，從而帶來巨大的潛在風(fēng)險。

3.預(yù)算管理不嚴(yán)格，缺乏權(quán)威性和嚴(yán)肅性。高校在編制預(yù)算時往往是參照過往的會計核算數(shù)據(jù)，存在明顯的滯后性，不能較好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新要求。并且，不少高校存在經(jīng)費開支并未嚴(yán)格按照經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行，或隨意更改預(yù)算，如預(yù)算的追加未經(jīng)相應(yīng)的論證和程序等現(xiàn)象，使預(yù)算形同虛設(shè)，缺乏權(quán)威性和嚴(yán)肅性。此外，高校也沒有建立與預(yù)算編制相適應(yīng)的預(yù)算跟蹤、預(yù)算分析評估制度，使預(yù)算管理存在諸多漏洞。

（四）財務(wù)人員觀念陳舊、業(yè)務(wù)水平不過關(guān)

一方面，由于歷史原因，部分高校財務(wù)管理人員對財務(wù)管理的觀念仍停留在記賬當(dāng)家的層面，認(rèn)為財務(wù)部門只是對單位經(jīng)濟(jì)活動的簡單報銷記賬，忽視對財務(wù)管理制度的建設(shè)和自身業(yè)務(wù)水平的提高。有的單位雖然建立了書面的規(guī)章制度，但是在實際操作中仍以個人經(jīng)驗和自身道德約束來管理，造成有些財務(wù)人員缺乏專業(yè)的業(yè)務(wù)知識，部分高校忽視對財務(wù)人員的繼續(xù)教育，使之對會計和財務(wù)管理新的法律法規(guī)沒有認(rèn)真掌握貫徹，會計核算中的電算化核算新技術(shù)沒有吃透，大大降低了工作效率和財務(wù)工作的準(zhǔn)確性。另一方面，部分高校的財務(wù)部門混淆了會計核算和監(jiān)督部門的界限，造成了財務(wù)部門中的崗位存在重疊交叉的現(xiàn)象，經(jīng)常性的內(nèi)部職位變動，使得內(nèi)部審計失去了原有的監(jiān)督和警示作用，內(nèi)部控制工作進(jìn)行得不透徹，有關(guān)職員沒有得到有效的監(jiān)督、處理和提高。

三、新《預(yù)算法》下完善高校財務(wù)內(nèi)部控制的措施

（一）拓寬融資渠道，防范債務(wù)風(fēng)險

經(jīng)費不足問題是當(dāng)前高校財務(wù)內(nèi)部控制面臨的首要問題。為此，高校應(yīng)拓寬融資和籌資渠道，積極開展校企合作、技術(shù)投資，以緩解長期困擾的教育經(jīng)費不足問題。同時，在使用銀行貸款方面，應(yīng)注重重要領(lǐng)域、重要學(xué)科、重要施工工程、重大科研項目的投入，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，通過成立有專業(yè)財會人員參與的融資領(lǐng)導(dǎo)小組，以多方調(diào)研、科學(xué)評估、集體決策的方式作出最終的銀行貸款方案，并做好貸款使用跟蹤和貸款效益的評估工作，加強(qiáng)監(jiān)督，確保貸款的使用質(zhì)量，積極防范債務(wù)風(fēng)險。

（二）硬化預(yù)算約束，從嚴(yán)控制各項支出

高校要配置的資源主要包括人、財、物三方面。其中，財和物是資源配置的核心。但高校的財務(wù)控制工作不能僅限于收撥、分配和使用資金上，應(yīng)該同時實行人員、物力、財力的最優(yōu)化配置，設(shè)立資產(chǎn)管理部門，加強(qiáng)資產(chǎn)的購入、使用、報廢環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，強(qiáng)化成本效益意識，加強(qiáng)會計核算和監(jiān)督，減少不必要的開支，提高債務(wù)風(fēng)險防范意識，減少設(shè)備閑置和資源閑置，促進(jìn)財務(wù)管理部門會計職能由單一的“核算型”向“核算+管理型”轉(zhuǎn)變，從而使學(xué)校各項資源得到優(yōu)化配置，做到用財有效。

（三）加強(qiáng)預(yù)算績效管理和預(yù)算監(jiān)管

1.設(shè)置內(nèi)部控制組織機(jī)構(gòu)——內(nèi)部控制委員會。新《預(yù)算法》的一大亮點是明確了預(yù)算監(jiān)督問題。合理設(shè)置內(nèi)部控制組織機(jī)構(gòu)，設(shè)立監(jiān)督體系控制是強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督和績效管理的有效途徑。可以設(shè)立專門的高校內(nèi)部控制委員會，委員會負(fù)責(zé)人由校長擔(dān)任，委員會成員由學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)班子成員組成。內(nèi)部控制委員會下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)日常事項的控制，可由總會計師擔(dān)任辦公室主任，辦公室成員可由學(xué)校各職能部門的負(fù)責(zé)人擔(dān)任，應(yīng)涉及如財務(wù)、審計、國有資產(chǎn)管理和紀(jì)檢等內(nèi)部控制關(guān)鍵領(lǐng)域的部門。辦公室主要負(fù)責(zé)對高校內(nèi)部控制制度的設(shè)計與完善情況進(jìn)行監(jiān)督和檢查；明確設(shè)立內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)、衡量內(nèi)控的執(zhí)行效果、分析差異、根據(jù)目標(biāo)糾正偏差和內(nèi)控缺陷等的內(nèi)部控制程序；對內(nèi)部控制的關(guān)鍵內(nèi)容，包括不相容職務(wù)與崗位控制、授權(quán)批準(zhǔn)控制、全面預(yù)算控制、高校的收支業(yè)務(wù)控制以及政府采購及基建工程控制等方面進(jìn)行定期、不定期的檢查與考核評價，并及時將檢查結(jié)果上報內(nèi)部控制委員會，保證內(nèi)部控制制度的有效實施[2]。

2.有效地加強(qiáng)高校的風(fēng)險控制能力，防范各類風(fēng)險。高校的風(fēng)險控制是一個持續(xù)而反復(fù)的過程。首先，要在全校范圍內(nèi)樹立全員風(fēng)險防范意識。從管理層到普通教職工都要持續(xù)主動的辨識本單位和部門可能存在的潛在風(fēng)險或現(xiàn)實風(fēng)險，是領(lǐng)導(dǎo)層要更為謹(jǐn)慎的關(guān)注各層級的風(fēng)險。尤其對重要、特殊的風(fēng)險領(lǐng)域要建立風(fēng)險識別系統(tǒng)，如基建工程、項目招投標(biāo)及重大經(jīng)濟(jì)事項等容易滋生腐敗，存在貪污舞弊的風(fēng)險，應(yīng)持續(xù)重點關(guān)注；應(yīng)建立財務(wù)風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，對高校潛在的財務(wù)風(fēng)險進(jìn)行識別。其次，在已識別風(fēng)險的基礎(chǔ)上，全面分析風(fēng)險的主要影響因素，發(fā)生的可能性和風(fēng)險的程度等。例如，高校大規(guī)模擴(kuò)建過程中由于銀行貸款會帶來潛在的財務(wù)風(fēng)險，通過分析現(xiàn)金流和償債能力等各項指標(biāo)可詳細(xì)分析、判斷短期和長期的潛在還貸風(fēng)險的大小。最后，根據(jù)重要性原則，制定相應(yīng)的計劃，并采取有效的規(guī)避措施降低風(fēng)險的水平或避免風(fēng)險的發(fā)生。例如，在對高?；I資渠道、籌資規(guī)模、資金用途、償還來源及效益等各方面進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，可通過拓寬學(xué)?；I資渠道、緊縮支出和調(diào)整銀行借款規(guī)模等方式實施全面的風(fēng)險控制和風(fēng)險應(yīng)對機(jī)制。

3.嚴(yán)格學(xué)校預(yù)算管理，做到理財有據(jù)。強(qiáng)調(diào)“全口徑預(yù)算”是新《預(yù)算法》的一大亮點。全口徑預(yù)算就是把政府所有收支全部納入統(tǒng)一管理，其目標(biāo)定位于構(gòu)建一個覆蓋所有收支，不存在游離于預(yù)算外的政府收支，是將所有類型的財政資金收支都納入統(tǒng)一管理體系的制度框架[3]。高校應(yīng)充分考慮自身現(xiàn)有的辦學(xué)資源，綜合考慮各部門和學(xué)院的需求情況，通過合理規(guī)劃和分配資金，規(guī)范預(yù)算的編制、執(zhí)行、分析和評估程序，實事求是地按照單位及部門實際需求編制預(yù)算，明確各項預(yù)算收入，細(xì)化預(yù)算開支，嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)審核通過的預(yù)算，不得存在與預(yù)算目的不符的收支項目。允許符合高校財務(wù)預(yù)算制度要求，根據(jù)辦學(xué)、科研實際情況適度調(diào)整預(yù)算，使預(yù)算更切合學(xué)校的辦學(xué)目標(biāo)和實際變化。另外，加快預(yù)算跟蹤、分析評估程序的推進(jìn)，實行第一責(zé)任人追究制度，保障資金使用效益，定期評估預(yù)算效益，為以后的預(yù)算作參考和調(diào)整。

（四）轉(zhuǎn)變預(yù)算觀念，樹立正確的財務(wù)內(nèi)部控制意識

1.加強(qiáng)高校領(lǐng)導(dǎo)層的內(nèi)部控制意識，設(shè)置總會計師制度。我國《會計法》明確規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人為會計第一負(fù)責(zé)人，應(yīng)對會計信息的真實、完整負(fù)責(zé)。由于高校的經(jīng)濟(jì)活動主要是由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)集體決策的，因此，高校經(jīng)濟(jì)行為的合法性和效率性很大程度上取決于學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層的個人素質(zhì)和道德標(biāo)準(zhǔn)[4]。因而，高校管理領(lǐng)導(dǎo)層必須加大對內(nèi)部控制的重視程度，從政策制定、行動落實等方面著手，率先垂范，不越權(quán)、不濫用職權(quán)，為內(nèi)部控制創(chuàng)造良好環(huán)境。其次，界定明確分管財務(wù)內(nèi)部控制的副校長、副處長的工作職責(zé)，建立和完善總會計師制度，由具有專業(yè)知識背景和經(jīng)驗的總會計師分管高校的財務(wù)管理和經(jīng)濟(jì)核算，以合理和有效地規(guī)避經(jīng)濟(jì)運行風(fēng)險。

2.廣泛宣傳內(nèi)部控制制度，提高師生員工對內(nèi)控制度的認(rèn)識。廣大教職工內(nèi)部控制意識薄弱也是高校中普遍存在這種現(xiàn)象。例如，不少教職工在編制和執(zhí)行預(yù)算時，時常以部門或個人的利益為出發(fā)點，較少考慮學(xué)校的整體利益，預(yù)算編制脫離實際需要，預(yù)算執(zhí)行也得不到良好的控制。針對這種情況，各高校應(yīng)深入地開展內(nèi)部會計控制制度的宣傳教育。一方面，要提高全校師生對內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識，讓其了解內(nèi)部控制在高校財務(wù)管理中的地位和作用。另一方面，廣泛介紹和宣傳高校的各項內(nèi)部會計控制制度，從而使大家能夠理解并自覺遵守和執(zhí)行現(xiàn)有的內(nèi)部控制制度，保證教學(xué)、科研、社會服務(wù)等目標(biāo)任務(wù)的各個環(huán)節(jié)都能得到有效的控制。

3.全面提升財務(wù)會計人員的整體素質(zhì)。高校財務(wù)內(nèi)部控制的實施效果在一定程度上取決于財務(wù)人員的勝任能力。因此，一方面，必須不斷地加強(qiáng)高校會計人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和繼續(xù)再教育學(xué)習(xí)，在努力拓展知識面的前提下，提升財務(wù)人員的專業(yè)技能、職業(yè)素質(zhì)、職業(yè)道德修養(yǎng)以及文化素養(yǎng)，以適應(yīng)高校教育事業(yè)的飛速發(fā)展；另一方面，定期開展財務(wù)人員的考核評估工作，及時淘汰不合格的財務(wù)人員，補(bǔ)充引進(jìn)具有先進(jìn)專業(yè)技能的財務(wù)管理和實操人員，以此不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化的要求。

4.建立信息技術(shù)控制。信息化不僅是企業(yè)管理發(fā)展的重要趨勢之一，也是在信息社會快速發(fā)展下對事業(yè)單位管理發(fā)展的必然要求。信息技術(shù)控制的應(yīng)用，能降低財務(wù)內(nèi)部控制的成本，精簡人員配置和簡化手續(xù)，減少人為操縱的因素，保障財務(wù)內(nèi)控的效率和質(zhì)量。同時，信息技術(shù)控制能加快技術(shù)的反饋速度，提高控制效率。另外，建立信息技術(shù)控制有利于加強(qiáng)信息溝通交流，強(qiáng)化內(nèi)外監(jiān)管，提高相關(guān)財務(wù)信息的公開透明度，進(jìn)而有利于相關(guān)決策的科學(xué)合理化。

總之，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，高校身處復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，財務(wù)管理工作顯得尤為重要，高校財務(wù)內(nèi)部控制作為高校內(nèi)部控制的核心，有利于促進(jìn)高校進(jìn)一步貫徹和執(zhí)行國家各項法律、法規(guī)和規(guī)章制度；有利于保護(hù)資產(chǎn)的安全和完整，提高經(jīng)營管理的效率[5]；有利于進(jìn)一步規(guī)范會計工作秩序，完善會計管理的制度體系；有利于提高會計信息質(zhì)量，為建立健全高校管理體系服務(wù)。在新《預(yù)算法》背景下，高校應(yīng)加強(qiáng)財務(wù)內(nèi)部控制的建設(shè)，使高校財務(wù)內(nèi)部控制為高校的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮更大的作用。

[1]封毅.學(xué)習(xí)貫徹新《預(yù)算法》深入推進(jìn)財政改革[N].重慶日報，2014-12-04.

[2]肖飛雪.完善高校財務(wù)內(nèi)部控制之我見[J].經(jīng)營管理者，2009，（5）.

[3]萬靜.要把建立透明預(yù)算制度放在改革首位[N].法制日報，2014-07-10.

[4]李英利.淺析我國高校內(nèi)部會計控制問題及對策[J].市場論壇，2013，（5）.

[5]黃敏慧.高校財務(wù)內(nèi)部控制問題及改善措施初探[J].天津職業(yè)院校聯(lián)合學(xué)報，2013，15（2）.

[責(zé)任編輯：南南]

李英利，桂林醫(yī)學(xué)院總會計師，高級會計師，副教授，廣西桂林541004

G475

A

1004-4434(2015)05-0074-04

廣西高校科學(xué)技術(shù)研究項目一般項目“高校投融資內(nèi)部控制研究”（YB2014083）