○章安邦

(吉林大學(xué) 司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心，吉林 長春 130012)

一、司法權(quán)地方化問題的表現(xiàn)類型

“司法權(quán)地方化”是一個描述性概念而非規(guī)范性概念，其本身并沒有確定的內(nèi)涵與外延，而旨在描述、總結(jié)、歸納司法權(quán)在運(yùn)行當(dāng)中出現(xiàn)的受到地方干預(yù)、影響、控制等一系列方式而導(dǎo)致的司法不公等地方化現(xiàn)象。因此，探尋司法權(quán)地方化的本質(zhì)就有必要總結(jié)司法權(quán)地方化的主要類型。

(一)司法的地方保護(hù)主義

司法地方保護(hù)主義，是指一些司法機(jī)關(guān)和司法人員將地方、局部利益置于全國、整體利益之上，偏袒本地當(dāng)事人、損害外地當(dāng)事人合法權(quán)益的行為?！?〕司法的地方保護(hù)主義是地方在司法權(quán)運(yùn)行當(dāng)中排除了理應(yīng)統(tǒng)一進(jìn)行的法律適用從而達(dá)到保護(hù)地方作為一個整體的利益的目的，在形式上往往表現(xiàn)為在根本上執(zhí)行或者適用的是地方公開公布或者默契遵守的“土政策”或“潛規(guī)則”，國家法律在地方利益面前無情地被地方司法所拒之門外。具體而言，司法的地方保護(hù)主義在司法實(shí)踐中主要體現(xiàn)在案件受理階段、案件審理階段與案件執(zhí)行階段對于地方利益的保護(hù)。在司法的地方保護(hù)主義的作用下，跨行政區(qū)域的司法異地執(zhí)行就顯得十分困難，尤其是在兩個地區(qū)因?yàn)樵撍痉ú门卸a(chǎn)生利害糾紛和經(jīng)濟(jì)利益沖突的情況下，原本“主場作戰(zhàn)”而導(dǎo)致的有利于一方的司法裁判將很難在“客場”得到有效執(zhí)行，對方法院、公安等公權(quán)力機(jī)關(guān)會以各種理由對其執(zhí)行不予配合，甚至出于地方利益的“保護(hù)”而以各種形式對其執(zhí)行進(jìn)行干擾、阻撓。

(二)司法機(jī)關(guān)參與地方綜合治理

司法機(jī)關(guān)不僅僅需要完成司法權(quán)的正常行使，其還需要參與到地方綜合治理的各項(xiàng)活動中來，參與地方治理的整體行動，其中大部分行動都與司法權(quán)運(yùn)行本身沒有直接關(guān)聯(lián)，這也是中國式“能動司法”的一種具體表現(xiàn)，其違背了司法權(quán)行使的被動性和不告不理等司法的基本規(guī)律。在具體活動上，地方司法機(jī)關(guān)需要參與“創(chuàng)建衛(wèi)生文明城”，司法機(jī)關(guān)也有要求負(fù)責(zé)任的“包干區(qū)”，必須按照要求達(dá)到衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn);地方司法機(jī)關(guān)需要抽調(diào)法官參與舊城改造、強(qiáng)制拆遷等，甚至成立工作小組，有些法官離開工作崗位一走就是幾年;在各類突發(fā)緊急情況下，地方司法機(jī)關(guān)也需要參與到緊急行動中來，比如2010年某省夏季突發(fā)洪水，在緊急情況下，地方黨委就按照單位“發(fā)包”決堤責(zé)任，司法機(jī)關(guān)也是其中的“承包方”，必須保證自己負(fù)責(zé)的大堤完好無損，否則其領(lǐng)導(dǎo)就會受到來自地方的處分或者政治前途上的影響，等等。因此，本身就任務(wù)繁重、案件堆積的地方司法機(jī)關(guān)與其它地方單位一樣承擔(dān)了地方綜合治理的任務(wù)，分散了大量的人力、物力和精力到地方綜合治理當(dāng)中，司法權(quán)在參與地方社會的綜合治理當(dāng)中事實(shí)上被蠶食了，這也是司法權(quán)地方化的一種表現(xiàn)。

(三)司法權(quán)的集團(tuán)化與個人化

司法權(quán)地方化的另一表現(xiàn)就是司法權(quán)被地方領(lǐng)導(dǎo)或者某些利益團(tuán)體通過各種方式所竊取并且形成壟斷性控制，體現(xiàn)在地方權(quán)力對于個案當(dāng)中司法公正的影響。那么，地方權(quán)力是如何在個案當(dāng)中產(chǎn)生影響和干預(yù)的呢?就筆者對于基層司法長期的關(guān)注和考察，其基本上遵循的是“上令下從，層層傳遞”的規(guī)矩來影響司法，而傳遞的媒介往往是通過權(quán)力、權(quán)威、個人情面等混雜在一起。具體而言，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)試圖干預(yù)司法個案，其不會堂而皇之地直接向主審法官打招呼或者提出要求(在許多刑事司法案件當(dāng)中，甚至可以在沒有進(jìn)入法院的審判程序就能夠在公安機(jī)關(guān)按照各種方式“案結(jié)事了”)，而是通過隱秘的層層傳達(dá)的方式，從院長、分管副院長、庭長、副庭長再到主審法官，一級級傳達(dá)領(lǐng)導(dǎo)的批示和指示(當(dāng)然，如果試圖介入干預(yù)司法的權(quán)力級別沒有在法院院長之上，其會理性地通過與其平級或者下級的審判職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)介入干預(yù)司法，但是其影響和干預(yù)能力會相對較弱)，每個層級在自覺地配合類似的權(quán)力尋租過程中都會得到近期的或者長遠(yuǎn)的好處作為激勵，而少數(shù)不配合這樣干預(yù)司法的法官就可能面臨一定的職業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。所以，在這樣的權(quán)力運(yùn)行體系下，個案公正極其容易受到影響，部分地方官員的權(quán)力觸角可以延伸到司法裁判當(dāng)中，其本質(zhì)上還是為其個人利益或者小集團(tuán)利益服務(wù)，因而形成了司法權(quán)的個人化和集團(tuán)化。

二、司法權(quán)地方化問題的形成

司法權(quán)地方化的形成具有諸多原因、方式和進(jìn)路，基于筆者的考察，主要在于地方對于司法機(jī)關(guān)人事權(quán)、財(cái)政經(jīng)費(fèi)的供給權(quán)以及對地方司法機(jī)關(guān)的考核評比，因此，筆者將其分為兩個角度進(jìn)行考察:一個是規(guī)范層面上的影響，也就是基于一般法律規(guī)范、在法律之內(nèi)地方對于司法權(quán)運(yùn)行的影響;另一個角度是從司法權(quán)是如何在法律之外實(shí)際上受到地方權(quán)力的干擾和控制。

(一)司法官員的地方生成

在目前的憲法法律制度下，地方的司法官員的選舉、任免都必須經(jīng)過地方的人事任免程序。在人事關(guān)系上，根據(jù)《憲法》第一百零一條的規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會選舉并且有權(quán)罷免本級人民法院院長和本級人民檢察院檢察長;第一百二十八條規(guī)定，最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)。地方各級人民法院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。根據(jù)《人民法院組織法》第三十四條的規(guī)定:地方各級人民法院院長由地方各級人民代表大會選舉，副院長、庭長、副庭長和審判員由地方各級人民代表大會常務(wù)委員會任免?！吨腥A人民共和國法官法》第十五條第三款規(guī)定:地方各級人民法院院長由地方各級人民代表大會選舉和罷免，副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長和審判員由本院院長提請本級人民代表大會常務(wù)委員會任免。從這兩個法律規(guī)范可以看出，地方的法官以及法院當(dāng)中的各項(xiàng)職務(wù)應(yīng)當(dāng)來源于地方權(quán)力機(jī)關(guān)——地方各級人大及其常委會，同時，地方人大及其常委會可以依法對法官以及法院當(dāng)中的各項(xiàng)職務(wù)進(jìn)行罷免。因此，在法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，有學(xué)者就自然而然地從法律規(guī)范當(dāng)中推出了如下結(jié)論:“上述法律規(guī)定導(dǎo)致人民法院的產(chǎn)生、法官任免、法官的編制和職級待遇、職務(wù)升遷、政治命脈等都控制在地方，也使得設(shè)在地方的國家法院完全成為代表地方利益的地方法院和地方法官，實(shí)際是被列為地方政權(quán)的一部分，國家法院除最高人民法院外都由此演變成為實(shí)實(shí)在在的地方法院。法院地方化，使得法院和法官在司法過程中并不是完全以國家的法律作為裁決的依據(jù)，而往往是受限于地方領(lǐng)導(dǎo)人的意志及地方利益。”〔2〕

(二)財(cái)政經(jīng)費(fèi)的地方供給

在大多數(shù)關(guān)于地方財(cái)政對地方司法的影響的研究當(dāng)中，其基本邏輯就是簡單地從1994年全國分稅制改革后，“塊塊管理”的財(cái)政制度下各個地方財(cái)政開始自行負(fù)擔(dān)法院的經(jīng)費(fèi)。周黎安教授認(rèn)為，我國當(dāng)下的中央與地方的財(cái)政關(guān)系是一種“行政發(fā)包制”的財(cái)權(quán)關(guān)系，〔3〕地方扮演了財(cái)稅發(fā)包制度的承包人角色，對于地方各項(xiàng)事業(yè)包括司法經(jīng)費(fèi)都進(jìn)行了包干。在規(guī)范層面上，建國以來我國地方法院的財(cái)政來源在不同階段經(jīng)歷不同的財(cái)政政策，這與不同時期中央的財(cái)政政策息息相關(guān)，絕大多數(shù)財(cái)政政策調(diào)整時都沒有給法院的經(jīng)費(fèi)做出專門的調(diào)整，而是將其視為地方黨委政府的職能部門與其它地方職能部門享受共同的財(cái)政政策?！蹲罡呷嗣穹ㄔ骸⒇?cái)政部關(guān)于切實(shí)解決人民法院業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)困難問題的通知》是針對法院的財(cái)政經(jīng)費(fèi)的專門性政策文件。其中規(guī)定了“各級財(cái)政部門對法院經(jīng)費(fèi)實(shí)行單列以后，在安排財(cái)政預(yù)算時，對人民法院所必需的司法業(yè)務(wù)費(fèi)和干訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，要根據(jù)實(shí)際需要與可能，切實(shí)予以保障。這是人民法院實(shí)行‘獨(dú)立行使審判權(quán)’、依法審判案件的一個重要條件”，“各級財(cái)政部門壓縮行政經(jīng)費(fèi)時，對各級人民法院司法業(yè)務(wù)費(fèi)中的辦案費(fèi)要給以保障，以利于人民法院審判工作的正常進(jìn)行”等等?！度嗣穹ㄔ贺?cái)務(wù)管理暫行辦法》第三條就明確指出，人民法院財(cái)務(wù)管理的原則是“分級管理、分級負(fù)擔(dān)”。自2002年到2006年，中央財(cái)政收入一直占國家財(cái)政收入50%以上，而中央財(cái)政承擔(dān)的司法經(jīng)費(fèi)卻一直只占全國司法經(jīng)費(fèi)的5%左右。相反，地方財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比例不足50%(這一比例還逐年下降)，而地方財(cái)政承擔(dān)的司法經(jīng)費(fèi)占全國司法經(jīng)費(fèi)的比例卻接近95%。法院的收入受制于地方財(cái)政之后，法院就自然而然向地方及其財(cái)政部門低頭，從而以“有奶就是娘”的邏輯推導(dǎo)出法院吃了地方財(cái)政這個“娘”的“奶水”后就必須服從其意志，成為地方利益的保護(hù)者和黨政領(lǐng)導(dǎo)個人的“刀把子”。〔4〕

(三)法定程序背后的人事權(quán)力博弈

目前學(xué)界對司法權(quán)地方化的批判的一個基本立足點(diǎn)就是地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力對于司法的干涉是一種“法律之外的干涉”，是“代理人機(jī)會主義”之下的權(quán)力尋租?！?〕在這個邏輯之下，地方對于司法的影響和干涉就不再是前文論述的規(guī)范層面上的監(jiān)督和影響，而是體現(xiàn)在實(shí)際的微觀權(quán)力運(yùn)行當(dāng)中的干涉，其遵循的是政治的權(quán)衡而非法律的規(guī)制。而這種政治的權(quán)衡與服從則是在一個行政化色彩極其濃厚的組織中才會顯現(xiàn)。雖然在規(guī)范層面上地方各級人民法院院長是由各級人民代表大會選舉產(chǎn)生，副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長由人民法院院長提請本級人大常委會任免，〔6〕但是在中國的司法實(shí)踐中，能否被“選舉”為法院院長，能否被人大常委會“任免”為各級審判職務(wù)，并不在于缺乏競爭導(dǎo)致的流于形式的“選舉”過程和“任免”程序，真正的“競爭”是在于能否被“提名”或者“提請”進(jìn)入選舉過程和任免程序，在這個“事前”競爭當(dāng)中能否取勝進(jìn)入法律程序。并且為了保證黨對司法的領(lǐng)導(dǎo)，法院院長基本上都是中共黨員，需要通過黨內(nèi)組織部門提名、審核。因此，地方黨政權(quán)力正是利用在人事制度上的話語權(quán)從而在程序之外的競爭博弈中實(shí)現(xiàn)了對于司法權(quán)的控制，形成了司法權(quán)在法律之外的地方化。

(四)地方財(cái)政權(quán)“俘獲”司法權(quán)

通過財(cái)政權(quán)力的控制來干預(yù)司法與通過人事方面的管理權(quán)、控制權(quán)來實(shí)際上干預(yù)司法的邏輯是基本一致的，其實(shí)質(zhì)還是在現(xiàn)有的地方治理和權(quán)力體系下，地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)利用在公權(quán)力意義上的公共財(cái)政分配中的“自由裁量權(quán)力”作為個人在某些司法案件中的私人利益的交易籌碼，最終導(dǎo)致地方權(quán)力對于司法權(quán)在地方運(yùn)行的干擾。顧培東先生認(rèn)為，“中國司法存在內(nèi)生資源不足和欠缺充足、穩(wěn)定的外部資源，不能形成司法機(jī)構(gòu)自洽機(jī)制，因而不可避免地導(dǎo)致司法行為的偏差。”〔7〕“內(nèi)生資源”代表的是訴訟費(fèi)用所帶來的收入;“外部資源”則是來自司法體制外的人、財(cái)、物。而包括法院經(jīng)費(fèi)在內(nèi)的外部資源取決于同級其他權(quán)力機(jī)構(gòu)，也就是地方同級的財(cái)政供給機(jī)構(gòu)。司法機(jī)關(guān)與地方在財(cái)政上的供給關(guān)系意味著形成供求關(guān)系下的市場交易行為，地方是司法經(jīng)費(fèi)的供貨方，司法機(jī)關(guān)是司法經(jīng)費(fèi)的需求方。國家沒有按照計(jì)劃的方式明確統(tǒng)一規(guī)定司法經(jīng)費(fèi)的供貨方對司法機(jī)關(guān)的固定供貨量，而只是在各個關(guān)于司法經(jīng)費(fèi)的通知、管理辦法當(dāng)中采用了原則性要求。既然司法經(jīng)費(fèi)的供需并非是按照計(jì)劃的方式進(jìn)行，就自然給予了司法經(jīng)費(fèi)供需雙方主體討價還價也就是權(quán)力相互博弈的相對自由的尋租空間。尤其是我國絕大部分地方司法機(jī)關(guān)的司法經(jīng)費(fèi)保障不足，95%的司法經(jīng)費(fèi)來自地方供給，大部分地區(qū)的司法機(jī)關(guān)仍然處于僅僅能夠保證基本工資供給的“吃飯財(cái)政”〔8〕的境況下，在地方與地方的司法機(jī)關(guān)之間形成的是一個主體地位在事實(shí)上并不完全平等的“賣方市場”〔9〕。司法機(jī)關(guān)欲求獲得更多的司法經(jīng)費(fèi)，就必然需要有等值的交易籌碼，并且使用什么交易籌碼是由處于“賣方市場”的有利地位的司法經(jīng)費(fèi)供給方——地方黨政部門及領(lǐng)導(dǎo)個人的需要所決定的。對于地方黨政部門以及領(lǐng)導(dǎo)個人而言，作為相對獨(dú)立并且在理論上以國家的名義依據(jù)國家統(tǒng)一頒布的法律、法規(guī)行使司法權(quán)力的司法機(jī)關(guān)往往成為其行使權(quán)力進(jìn)行地方治理抑或是“權(quán)力尋租”的制約和掣肘，涉及到地區(qū)之間出現(xiàn)的利益沖突、矛盾也需要司法機(jī)關(guān)運(yùn)用司法權(quán)來“定分止?fàn)帯?，保護(hù)本地的利益。因此，司法機(jī)關(guān)手中的司法權(quán)按照其個人的意志和利益的“適當(dāng)行使”是地方黨政部門以及領(lǐng)導(dǎo)個人最為需要和不可替代的交易籌碼。司法機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)即可以通過向地方領(lǐng)導(dǎo)“讓渡”或者“配合”的方式來獲取相對充足的司法經(jīng)費(fèi)，尤其是在許多本身屬于其自由裁量權(quán)的范圍當(dāng)中進(jìn)行的“可上可下”的偏向于地方的司法裁判中，司法機(jī)關(guān)本身也十分愿意通過“配合”地方的方式首先付出自己的籌碼，然后能夠在各個可能獲取財(cái)政經(jīng)費(fèi)的時間點(diǎn)最大限度地為司法機(jī)關(guān)獲得更多的財(cái)政經(jīng)費(fèi)，緩解司法機(jī)關(guān)的財(cái)政緊張狀況。但是在這樣的權(quán)力博弈和運(yùn)行當(dāng)中，司法權(quán)“成功地”因?yàn)樨?cái)政經(jīng)費(fèi)保障問題被地方所“俘獲”，成為了司法權(quán)地方化的重要原因。正如?？略趯τ谡螜?quán)力的解剖中所言:“權(quán)力是具體的權(quán)力，每一個人都擁有它，權(quán)力的部分或總體的轉(zhuǎn)讓使政治權(quán)力或主權(quán)得以確立。這一理論框架主要是建立在這樣一種觀念的基礎(chǔ)上，即政治權(quán)力的構(gòu)成遵循合法交易的模式，這種合法交易包含了合同形式的交換。因此在權(quán)力的理論與商品的理論，權(quán)力的理論與財(cái)產(chǎn)的理論之間有著清晰的相似性?！薄?0〕

(五)績效考核中的權(quán)力共謀

地方橫向的績效考核則是地方黨政權(quán)力對司法干涉的重要表現(xiàn)形式。在權(quán)力運(yùn)行實(shí)踐當(dāng)中，地方黨委政府將包括法院、檢察院在內(nèi)的司法機(jī)關(guān)都納入到其考核評估體系當(dāng)中，考核的結(jié)果事關(guān)司法機(jī)關(guān)及其法官的年終獎金與考核獎勵，與法官拿來養(yǎng)家糊口的收入息息相關(guān)?？己嗽趯?shí)踐當(dāng)中既包含客觀的工作成果體現(xiàn)出的在“數(shù)目字管理”當(dāng)中的績效，也包括考核者也就是上級黨政部門的主觀態(tài)度，其運(yùn)用的是組織管理學(xué)上的官員晉升的“錦標(biāo)賽模式”。官員晉升的“錦標(biāo)賽模式”是指上級政府對多個下級政府部門的行政長官設(shè)計(jì)的一種晉升競賽，競賽優(yōu)勝者將獲得晉升，而競賽標(biāo)準(zhǔn)由上級政府決定?！?1〕地方政府對于地方各個職能部門的考核是其行政長官競爭的重要方式，而司法機(jī)關(guān)與其它地方職能機(jī)關(guān)一樣就是地方官僚體系中的一個職能部門。在考核當(dāng)中，司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)謀求的是在地方橫向考核中突出的政績用以作為自己晉升的基礎(chǔ)條件，法官則在地方橫向考核當(dāng)中獲得經(jīng)濟(jì)上的滿足和激勵，而地方的考核者則能夠通過考核中的權(quán)勢地位進(jìn)行權(quán)力尋租，從而在某些個案當(dāng)中以權(quán)力干涉司法，謀取個人的非法利益，法院領(lǐng)導(dǎo)和法官也自然為了實(shí)現(xiàn)各自的利益而自覺甚至主動配合，三方在考核評估中從而達(dá)成了權(quán)力的合謀。司法權(quán)在這樣的由上級部門主導(dǎo)的官員晉升的錦標(biāo)賽模式下的績效考核中，逐步被地方黨政領(lǐng)導(dǎo)這個“上級部門”所掌握與控制，形成了司法權(quán)地方化問題。

三、司法權(quán)地方化問題的治理

司法權(quán)地方化的諸多表現(xiàn)形式違背了司法權(quán)運(yùn)行的基本規(guī)律，最終都導(dǎo)致了司法不公，司法的權(quán)威喪失，司法公信力也逐步降低。2015年3月26日，在北京航空航天大學(xué)召開了“司法規(guī)律學(xué)術(shù)研討會”，來自國內(nèi)各個高校和科研機(jī)構(gòu)的從事司法研究方面的學(xué)者關(guān)于司法規(guī)律問題進(jìn)行了深入討論，得出了關(guān)于司法規(guī)律的一些共識性結(jié)論?！?2〕尤其是與司法權(quán)地方化問題相關(guān)的部分為大家所熟知，如法官獨(dú)立行使審判權(quán)，法律的統(tǒng)一適用，司法權(quán)運(yùn)行的被動性和克制性，等等。我國司法權(quán)地方化問題在根本上是由于其違背了基本的司法規(guī)律從而使其成為我國司法改革必須重點(diǎn)突出面對的問題。司法改革的基本邏輯就是通過合乎司法規(guī)律的制度安排有效治理當(dāng)下存在的司法權(quán)運(yùn)行中的違背司法規(guī)律問題，讓司法權(quán)真正按照司法規(guī)律發(fā)揮其應(yīng)有的作用，適當(dāng)?shù)匕缪莺闷浔緫?yīng)扮演的政治角色、經(jīng)濟(jì)角色和社會角色，建設(shè)公正、高效、權(quán)威的社會主義司法制度，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

筆者認(rèn)為，對于違背司法規(guī)律的司法權(quán)地方化問題的治理與規(guī)訓(xùn)大體上可以從兩個層面進(jìn)行有效探索。首先，要切實(shí)解決目前司法權(quán)地方化存在的問題，制定“對癥下藥”的改革方案。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》就已經(jīng)提出:“依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)。改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施?！薄?3〕《人民法院第四個五年改革綱要(2014-2018)》當(dāng)中已經(jīng)具體展開:“推動省級以下法院人員統(tǒng)一管理改革?！⒎乐垢深A(yù)司法活動的工作機(jī)制?！苿尤嗣穹ㄔ贺?cái)物管理體制改革。”〔14〕中共中央包括最高人民法院都已經(jīng)對于司法的去地方化改革進(jìn)行了如上的相應(yīng)部署和頂層設(shè)計(jì)，通過這樣的改革方案能夠最大限度地排除地方權(quán)力對地方司法權(quán)公正、高效、權(quán)威行使的干涉與影響，讓雖然發(fā)生在各個地方的司法活動成為不僅僅是“服務(wù)于地方”的司法，而是保證在法制統(tǒng)一的國家內(nèi)實(shí)現(xiàn)司法權(quán)的獨(dú)立、公正行使和法律的統(tǒng)一適用。

其次，對于違反司法規(guī)律的司法地方化問題的治理方式在注重頂層設(shè)計(jì)的同時，需要回歸對于“人”和“人性”的關(guān)注，尊重基本人性是司法規(guī)律的應(yīng)有之意，因?yàn)樗痉?quán)運(yùn)行是由一個個活生生的法官、檢察官等個人作為主體展開。真正具有全局意識、長遠(yuǎn)意識的制度變遷方式應(yīng)當(dāng)具備充分的激勵機(jī)制保障和促進(jìn)制度改革的利益相關(guān)者在未來的制度中的利益，真正調(diào)動起人的經(jīng)濟(jì)理性從而自覺開展行動，讓每一位行動者都是自身利益的最佳判斷者。因此，需要讓地方的司法官員在抵制地方權(quán)力對于司法權(quán)運(yùn)行的干擾時，不僅僅有外在的制度保護(hù)和制度依賴，同時能夠在司法官員的內(nèi)心當(dāng)中通過利益權(quán)衡自覺抵制地方權(quán)力的干涉。因此，在司法官員的選任上選擇那些有能力辦理好司法案件并且能夠“自覺”地對行政權(quán)力和物質(zhì)利益免疫的具有從事法官工作資格的人就具有十分重要的意義，這樣才能在根本上對司法權(quán)地方化問題進(jìn)行有效治理。筆者認(rèn)為，未來的法官選任需要至少滿足如下幾個條件:(1)充足的司法經(jīng)驗(yàn)。美國著名法官霍姆斯強(qiáng)調(diào):“法律的生命不在于邏輯，而在于經(jīng)驗(yàn)?！薄?5〕只有具備充分的司法經(jīng)驗(yàn)的法官才能按照真正司法的規(guī)律對案件進(jìn)行基本的判決，才有充足的對于案件判決結(jié)果的充分自信，才有可能在個案當(dāng)中堅(jiān)持以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，堅(jiān)持司法的基本規(guī)律、堅(jiān)守自己的良知底線，作出只服從法律的司法判決。如果沒有充足的司法經(jīng)驗(yàn)，就可能在面臨來自地方領(lǐng)導(dǎo)的法外干涉與壓力時，缺乏對其干擾進(jìn)行排除的內(nèi)心確信，從而相對容易在這些干涉面前“束手就擒”，助長地方領(lǐng)導(dǎo)肆意干涉司法案件的氣焰。(2)寬松的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。在司法權(quán)的權(quán)力尋租得到有效遏制的社會，法官本身就不是一個追逐經(jīng)濟(jì)利益的崗位，即使給予其再高的薪水相比較同樣資歷的律師的收入而言仍然相去甚遠(yuǎn)。給予司法官員寬松的經(jīng)濟(jì)環(huán)境意味著法官無需為了自己的經(jīng)濟(jì)收入和經(jīng)濟(jì)處境的改善而可能從事權(quán)力尋租行為，司法官員就不會向干涉的權(quán)力(即使在級別和實(shí)際權(quán)力都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于自己的權(quán)力面前)輕易低頭。在地方上，一個在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平下能夠處于衣食無憂、經(jīng)濟(jì)寬松環(huán)境的司法官員能夠在最大程度上抵制地方領(lǐng)導(dǎo)以財(cái)政權(quán)和績效考核作為“蘿卜加大棒”的誘惑，審慎行使司法權(quán)力，防止地方保護(hù)主義和司法權(quán)的集團(tuán)化與個人化。(3)一定的年齡限制。年齡限制不僅僅是基于讓法官具備充足的司法經(jīng)驗(yàn)以及社會經(jīng)驗(yàn)的考量，在中國官僚體系當(dāng)中所遵循的嚴(yán)格的“逐級提拔”的晉升規(guī)則下，法官達(dá)到一定的年齡也就意味著其在官僚體系當(dāng)中的晉升空間極為有限，司法官員最低年齡的設(shè)置意味著司法官員的政治生命提前終結(jié)。因此，這樣的司法官員在案件當(dāng)中面對來自上級的權(quán)力干涉時就可能表現(xiàn)出“無欲則剛”的姿態(tài)，能夠有效地對上級的權(quán)力干涉產(chǎn)生剛性的免疫能力，從而能夠遵從法律和事實(shí)，堅(jiān)守自身良知進(jìn)行司法裁判。同時能夠有效防止出現(xiàn)司法權(quán)力與地方權(quán)力的權(quán)力共謀，堅(jiān)持司法權(quán)運(yùn)行的被動性和克制性原則，而僅僅“畫地為牢”地履行好公正審判的基本職能，不再參與地方社會的綜合治理，司法權(quán)力不再越出紅線一步。

注釋:

〔1〕劉風(fēng)景:《司法地方保護(hù)主義之病狀與診治》，《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會科學(xué)版)》2014年第3期。

〔2〕郝銀鐘:《法院去地方化改革的法理依據(jù)與具體路徑》，《法律適用》2013年第7期。

〔3〕周黎安:《行政發(fā)包制》，《社會》2014年第6期。

〔4〕參見郝銀鐘:《法院去地方化改革的法理依據(jù)與具體路徑》，《法律適用》2013年第7期;楊小軍:《法治中國視域下的司法體制改革研究》，《法學(xué)雜志》2014年第3期;譚世貴、梁三利:《構(gòu)建自治型司法管理體制的思考——我國地方化司法管理的問題與出路》，《北方法學(xué)》2009年第3期;等等。

〔5〕〔德〕柯武剛、史漫飛:《制度經(jīng)濟(jì)學(xué):社會秩序與公共政策》，韓朝華譯，商務(wù)印書館，2000年，第3頁。

〔6〕《中華人民共和國法官法》第十一條第三款。

〔7〕顧培東:《中國司法改革的宏觀思考》，《法學(xué)研究》2000年第3期。

〔8〕左衛(wèi)民:《中國基層法院財(cái)政制度實(shí)證研究》，《中國法學(xué)》2015年第1期。文中指出，所謂“吃飯財(cái)政”，主要指經(jīng)常性支出在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中占相當(dāng)重要地位，尤其是以人員經(jīng)費(fèi)為主要構(gòu)成的行政事業(yè)費(fèi)占財(cái)政支出比重較高的一種支出結(jié)構(gòu)狀態(tài)。

〔9〕此處借用了“賣方市場”這個經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念，“賣方市場”意味著供給小于需求、商品價格有上漲趨勢，賣方在交易上處于有利地位的市場。

〔10〕〔法〕米歇爾·福柯:《權(quán)力的眼睛》，嚴(yán)鋒譯，上海人民出版社，1997年，第223頁。

〔11〕參見周黎安:《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期;金太軍、沈承誠:《政府生態(tài)治理、地方政府核心行動者與政治錦標(biāo)賽》，《南京社會科學(xué)》2012年第6期。

〔12〕彭巍:《司法規(guī)律學(xué)術(shù)研討會紀(jì)要》，《法制與社會發(fā)展》2015年第3期。

〔13〕《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報(bào)》2013年11月16日第1版。

〔14〕參見http://news.xinhuanet.com/legal/2015-02/26/c_127520462.htm，2015年8月22日最后訪問。

〔15〕〔美〕小奧利弗·溫德爾·霍姆斯:《普通法》，冉昊、姚中秋譯，中國政法大學(xué)出版社，2006年。