○胡 海，殷煥舉

(四川農(nóng)業(yè)大學(xué) 政治學(xué)院，四川 雅安 625014)

隨著社會(huì)治理的日益復(fù)雜化，傳統(tǒng)的以一元治理、專(zhuān)業(yè)分工、各司其職為特征的碎片化治理已不能適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)治理的需要。必須轉(zhuǎn)變治理理念，創(chuàng)新社會(huì)治理，“加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制，確保社會(huì)既充滿活力又和諧有序。”〔1〕因此，需要摒棄社會(huì)治理的碎片化，整合社會(huì)治理的組織、功能、資源等要素，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的協(xié)同化。

一、轉(zhuǎn)型期社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)困境:碎片化治理之弊

新中國(guó)成立后，逐步建立起了國(guó)家—單位(公社)—個(gè)人的縱向的高度集權(quán)化的社會(huì)治理，中國(guó)社會(huì)也實(shí)現(xiàn)了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的高度一體化。高度集權(quán)化的社會(huì)治理對(duì)于維持社會(huì)穩(wěn)定和資源汲取有著特殊的意義，但卻“窒息了社會(huì)的創(chuàng)造力，犧牲了個(gè)體的自由和權(quán)利?！薄?〕改革開(kāi)放后，隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)分化加快，集權(quán)化治理顯然已不能適應(yīng)變化了的社會(huì)環(huán)境。中國(guó)開(kāi)始大規(guī)模的分權(quán)化改革，“就城市政府內(nèi)部分權(quán)而言，伴隨市區(qū)政府分權(quán)，城市治理結(jié)構(gòu)從‘一級(jí)政府、一級(jí)管理’轉(zhuǎn)向‘兩級(jí)政府、兩級(jí)管理’，伴隨區(qū)政府與街道辦事處分權(quán)，城市治理結(jié)構(gòu)又轉(zhuǎn)變?yōu)椤畠杉?jí)政府、三級(jí)管理’?！薄?〕這種改革可以祛除集權(quán)化治理的弊端，但是在某種程度上卻陷入了碎片化治理之殤，碎片化治理的基本特征就是各社會(huì)治理組織均擁有獨(dú)立的領(lǐng)域、目標(biāo)、價(jià)值與行為規(guī)范，通過(guò)分散化的部門(mén)來(lái)提供多樣化的公共服務(wù)。這種基于專(zhuān)業(yè)分工基礎(chǔ)上的分割治理雖有利于提高組織工作效率，但組織間的目標(biāo)、資源、信息等要素卻難以有效整合，無(wú)法形成一個(gè)有機(jī)協(xié)同的整體來(lái)解決那些日趨復(fù)雜化的社會(huì)問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，碎片化治理的流弊主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

(一)社會(huì)治理價(jià)值理念的碎片化

社會(huì)治理價(jià)值理念的碎片化主要是指在社會(huì)治理中的不同部門(mén)形成的各自的部門(mén)價(jià)值和文化，集中表現(xiàn)為“政府部門(mén)利益化”傾向，“如果被部門(mén)和局部利益牽著走，不僅損害全局，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看對(duì)部門(mén)也是不利的。”〔4〕從制度設(shè)計(jì)上講，政府各部門(mén)應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益的工具。但實(shí)踐中，各部門(mén)往往只顧本部門(mén)的工作和短期利益，只注重局部環(huán)節(jié)而缺乏整體協(xié)調(diào)，導(dǎo)致“部門(mén)利益追求”替代了“公共利益關(guān)懷”。這種狹隘性、分散性、敵對(duì)性的部門(mén)主義，或許有利于局部效率的提升，但嚴(yán)重的本位主義導(dǎo)致了社會(huì)資源的浪費(fèi)，消解了社會(huì)治理的整體績(jī)效，最終喪失了公共性。例如，松花江流域污水處理問(wèn)題上的“上游排污、下游遭殃”，上游排污處理成本每噸1.1元，上游嫌貴將污水排到江里，到了哈爾濱成本就增加到每噸4元，到了下游佳木斯的排污處理成本就變成了每噸6元?！?〕

(二)社會(huì)治理組織結(jié)構(gòu)的碎片化

政府往往按其功能角色劃分為許多職能不同的部門(mén)，這種基于勞動(dòng)分工、專(zhuān)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化原則劃分的組織結(jié)構(gòu)無(wú)疑有利于提高政府工作效率。但由于組織間缺乏溝通協(xié)調(diào)、整合服務(wù)的機(jī)制，日益導(dǎo)致了行政業(yè)務(wù)之間、行政層級(jí)之間、行政部門(mén)之間以及公私部門(mén)之間的隔閡與沖突，形成了碎片化的組織結(jié)構(gòu)。碎片化的組織結(jié)構(gòu)使得部門(mén)的適應(yīng)性和靈活性大為降低，難以適應(yīng)復(fù)雜的公共議題，也無(wú)法對(duì)公眾需求作出快速、及時(shí)的反應(yīng)。以北京市東城區(qū)政府為例，政府管理職能分散在37個(gè)專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)和街道辦事處，一個(gè)井蓋出問(wèn)題可能涉及到水、電、氣、熱、交通、電信等十幾個(gè)部門(mén)。在垃圾管理中，生活垃圾歸環(huán)衛(wèi)部門(mén)，建筑垃圾歸建委管理，建筑垃圾上再覆蓋上生活垃圾就成了沒(méi)人管理的混合垃圾?！?〕

(三)社會(huì)治理方法體系的碎片化

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)社會(huì)治理主要依靠傳統(tǒng)公共行政范式下的權(quán)威，治理手段單一且?guī)в袕?qiáng)烈的剛性特質(zhì)，造成了我國(guó)社會(huì)治理方法體系的碎片化。這種單一的剛性治理手段勢(shì)必會(huì)影響到政府行為的選擇，部分官員慣于動(dòng)用行政資源或高壓手段，簡(jiǎn)單粗暴地解決社會(huì)矛盾，這樣做不僅不利于社會(huì)矛盾的解決，甚至?xí)夯c民眾的關(guān)系。比如上訪問(wèn)題。在過(guò)去十多年(指從2001年至2010年)里，農(nóng)民上訪已成為“讓基層政府在信訪治理中很被動(dòng)”“最令政府頭疼”的問(wèn)題，〔7〕甚至出現(xiàn)不惜一切代價(jià)進(jìn)行攔訪、截訪、陪吃、陪住，或者以“精神病”為由將上訪者送進(jìn)精神病院的極端情形?！?〕另外，在行政管控思維的影響下，政府幾乎包攬了所有社會(huì)事務(wù)，承擔(dān)了所有社會(huì)責(zé)任，這不僅嚴(yán)重阻礙了政府職能的轉(zhuǎn)變，耗損了過(guò)多的社會(huì)公共資源，而且壓縮了社會(huì)力量參與社會(huì)治理的空間，降低了社會(huì)治理的效率和效益。

二、走出困境的現(xiàn)實(shí)選擇:實(shí)現(xiàn)協(xié)同化治理

碎片化治理已成為制約我國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新的桎梏，要克服碎片化治理的現(xiàn)實(shí)困境，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的創(chuàng)新，必須突破現(xiàn)有的理論框架，建構(gòu)一種科學(xué)的理論方法。作為現(xiàn)代系統(tǒng)科學(xué)視域下的協(xié)同學(xué)理論恰為創(chuàng)新中國(guó)社會(huì)治理提供了一個(gè)全新的視角。借助協(xié)同學(xué)理論，我們將超越碎片化治理的形態(tài)稱(chēng)為協(xié)同化治理。這里，協(xié)同化治理是指在現(xiàn)代社會(huì)治理體系中，政府、現(xiàn)代社會(huì)組織及公眾等社會(huì)治理子系統(tǒng)通過(guò)平等、理性的溝通與回應(yīng)，把社會(huì)治理系統(tǒng)中各種相互之間無(wú)規(guī)則、無(wú)秩序的要素在一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的組織結(jié)構(gòu)中有機(jī)地整合起來(lái)，使社會(huì)治理系統(tǒng)中的各子系統(tǒng)由無(wú)序狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂幸欢ㄒ?guī)則和秩序的、相互補(bǔ)充和配合的狀態(tài)，以解決特定子系統(tǒng)不易解決的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)稀缺資源的最優(yōu)利用與公共利益的最大化實(shí)現(xiàn)。簡(jiǎn)言之，協(xié)同化治理即關(guān)涉“合作的組織結(jié)構(gòu)如何形成的問(wèn)題”。具體上講，協(xié)同化治理有如下三層涵義:第一，協(xié)同化治理是一種狀態(tài)，是社會(huì)治理主體間通過(guò)各種集體行動(dòng)和關(guān)聯(lián)所形成的相互促進(jìn)、相互配合，資源和要素良性互動(dòng)的狀態(tài);第二，協(xié)同化治理最終表現(xiàn)為一種結(jié)果，即是實(shí)現(xiàn)了資源最優(yōu)利用和公共利益最大化實(shí)現(xiàn)的社會(huì)治理;第三，協(xié)同化治理的運(yùn)行狀態(tài)和行為結(jié)果需要通過(guò)構(gòu)建更為“有序”的組織結(jié)構(gòu)得以實(shí)現(xiàn)，使得組織內(nèi)部以及組織之間不再是彼此獨(dú)立或相互隔離，而是相互依存、相互影響，和諧共存于社會(huì)治理巨系統(tǒng)之中?？傮w而言，協(xié)同化治理的功能優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在以下幾方面:

(一)協(xié)同化治理符合碎片化治理工具的理論追求

要摒棄碎片化治理的弊病，迫切需要我們?cè)诜此紓鹘y(tǒng)治理工具的基礎(chǔ)上，提出新的治理方略，即社會(huì)治理的高效有序需要一種能夠超越過(guò)去治理工具、加強(qiáng)協(xié)商與合作的全新的治理工具。從該視角出發(fā)，作為一種新的社會(huì)治理理念和方法論的有機(jī)統(tǒng)一，協(xié)同化治理恰恰體現(xiàn)了碎片化治理工具的理論追求。與碎片化治理相比，在價(jià)值理念上，協(xié)同化治理意味著一種社會(huì)治理的哲學(xué)和理念，其是以公共利益最大化實(shí)現(xiàn)作為組織行動(dòng)的基本目標(biāo)和價(jià)值判斷。在組織結(jié)構(gòu)上，主張打破過(guò)去彼此獨(dú)立或相互排斥的組織壁壘，通過(guò)整合相互隔離的政府力量以及社會(huì)資源，形成資源整合、信息互通、協(xié)調(diào)有效的社會(huì)治理組織體系。在運(yùn)行機(jī)制上，協(xié)同化治理注重整合分散的組織目標(biāo)、資源、信息、業(yè)務(wù)和服務(wù)，通過(guò)制度化、經(jīng)?；⒁?guī)范化的跨界合作來(lái)保證集體行動(dòng)的有序性以及多元主體參與社會(huì)治理的有效性，從而實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)化利用和公共利益最大化實(shí)現(xiàn)的社會(huì)治理過(guò)程和活動(dòng)?？梢哉f(shuō)，協(xié)同化治理正是我國(guó)社會(huì)治理走出碎片化困境的理想治理工具，其不僅是治理理念的革新，更是一種基于復(fù)雜現(xiàn)實(shí)的創(chuàng)新需要。

(二)協(xié)同化治理契合中國(guó)社會(huì)治理變遷的內(nèi)在邏輯

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制從總體性的社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)多元化的社會(huì)，社會(huì)結(jié)構(gòu)的劇烈變動(dòng)要求創(chuàng)新社會(huì)治理以適應(yīng)變化了的社會(huì)環(huán)境。據(jù)此，中央明確了社會(huì)治理創(chuàng)新應(yīng)該遵循“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”〔9〕的原則，這一頂層設(shè)計(jì)以其特有的方式體現(xiàn)了我國(guó)政府主導(dǎo)型現(xiàn)代化發(fā)展模式的邏輯特征，但同時(shí)也要求整合各種社會(huì)資源，充分發(fā)揮政府、現(xiàn)代社會(huì)組織及公眾等社會(huì)治理主體的優(yōu)勢(shì)和作用，形成社會(huì)治理的整體合力。因此，基于我國(guó)社會(huì)治理變遷的現(xiàn)實(shí)考量，協(xié)同化治理絕不是否定或質(zhì)疑政府在社會(huì)治理中的核心主體地位，而是要求政府積極回應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)治理的大趨勢(shì)而主動(dòng)變革，推進(jìn)政府治理能力的現(xiàn)代化，為轉(zhuǎn)型期社會(huì)的和諧有序提供良好的治理環(huán)境。而現(xiàn)代社會(huì)組織則應(yīng)該主動(dòng)嵌入現(xiàn)有的社會(huì)政治架構(gòu)中去，不斷優(yōu)化內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和完善自律機(jī)制，積極發(fā)展與政府的合作伙伴關(guān)系，有效承接政府改革過(guò)程中剝離出的社會(huì)治理和公共服務(wù)職能。此外，在協(xié)同化治理中，政府擔(dān)當(dāng)著統(tǒng)籌者、協(xié)調(diào)者、仲裁者等多重角色，應(yīng)在暢通參與渠道、規(guī)范集體行為、制定合作規(guī)則、培育多元主體、搭建信息平臺(tái)等方面發(fā)揮積極功能。因此，協(xié)同化治理不僅深度契合了我國(guó)社會(huì)治理創(chuàng)新的總體思路和發(fā)展方向，也是中國(guó)社會(huì)政治環(huán)境和話語(yǔ)體系的產(chǎn)物。

(三)協(xié)同化治理順應(yīng)社會(huì)治理民主化的發(fā)展訴求

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府幾乎壟斷了所有的社會(huì)資源，按照自上而下的行政邏輯實(shí)施統(tǒng)一的社會(huì)管制，體現(xiàn)出較強(qiáng)的政治全能主義色彩。改革開(kāi)放后，中國(guó)政府開(kāi)始進(jìn)行大規(guī)模的政治性分權(quán)，權(quán)力系統(tǒng)也逐步呈現(xiàn)出多元化和開(kāi)放性的趨勢(shì)，政府不可能再固守傳統(tǒng)的封閉性政治結(jié)構(gòu)，必須以更加開(kāi)放的態(tài)度協(xié)同多元主體共同應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜化的公共議題。協(xié)同化治理正是這樣一種民主參與和協(xié)商共治的社會(huì)治理機(jī)制，一方面，政府以更為寬容和開(kāi)放的態(tài)度積極拓寬社會(huì)參與渠道，保障現(xiàn)代社會(huì)組織、公眾能夠有效、有序參與到社會(huì)治理中去;另一方面，多元主體在彼此平等和相互獨(dú)立的基礎(chǔ)上就共同關(guān)心的問(wèn)題和公共事務(wù)進(jìn)行對(duì)話、溝通與協(xié)商，達(dá)成一致意見(jiàn)并執(zhí)行，形成國(guó)家與社會(huì)力量關(guān)聯(lián)互動(dòng)的社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)，最終實(shí)現(xiàn)由權(quán)力支配社會(huì)到國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)利的良性互動(dòng)?？傊?，協(xié)同化治理將有力推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)變和治理成本的降低，而多元主體的協(xié)同合作則創(chuàng)造了重要的政治資源，即民主和信任。正是從這個(gè)意義上講，協(xié)同化治理是推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展的有效途徑。

總之，無(wú)論是現(xiàn)實(shí)需要的角度，抑或未來(lái)發(fā)展的角度，協(xié)同化治理的提出極大地拓展了我國(guó)社會(huì)治理的研究視野，其不僅為擺脫碎片化治理提供了可資借鑒的選擇，更為推進(jìn)我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了新的理論工具。

三、協(xié)同化治理的實(shí)現(xiàn)路徑

(一)塑造協(xié)同化治理的文化理念

實(shí)現(xiàn)協(xié)同化治理不僅僅是技術(shù)層面上的整合與重組，文化理念的塑造尤為重要。因此，塑造一種集體的、共享的文化價(jià)值觀是維系治理主體間協(xié)同合作的紐帶。至少應(yīng)樹(shù)立以下幾種文化價(jià)值理念:第一，公共理性。協(xié)同化治理以公共理性為價(jià)值基礎(chǔ)，沒(méi)有公共理性的支撐與引導(dǎo)，就不會(huì)有穩(wěn)定的協(xié)同合作。所謂公共理性是指各種政治主體以公正的理念，自由而平等的身份，在政治社會(huì)這樣一個(gè)持久存在的合作體系之中，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行充分合作，以產(chǎn)生公共的、可以預(yù)期的共治效果的能力?！?0〕因此，唯有積極呵護(hù)與培育公共理性，才能夠有效避免盲目跟風(fēng)、“背叛”等因素所導(dǎo)致的“象征性協(xié)同”。第二，信任觀念。合作是協(xié)同化治理的主要行動(dòng)機(jī)制，而穩(wěn)定的信任關(guān)系能夠?yàn)檎畠?nèi)外主體間的合作共治提供良好的倫理環(huán)境。一般來(lái)說(shuō)，信任水平隨著交往頻率和時(shí)間的增加而提升，有必要構(gòu)建以服務(wù)—合作為主要內(nèi)容的信任關(guān)系。但是，信任的培養(yǎng)也并非單純地依靠反復(fù)的交往即可實(shí)現(xiàn)，還應(yīng)建立有預(yù)見(jiàn)性的事后懲戒機(jī)制，使得信任有得以維系的保障。第三，責(zé)任意識(shí)。責(zé)任意識(shí)是協(xié)同化治理價(jià)值來(lái)源的核心，即政府、現(xiàn)代社會(huì)組織以及公眾對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的責(zé)任。責(zé)任意識(shí)的培育不僅需要在客觀上通過(guò)制度約束來(lái)實(shí)現(xiàn)，即其行使的每項(xiàng)權(quán)力都對(duì)應(yīng)責(zé)任，其拒絕行使法定的義務(wù)也要承擔(dān)責(zé)任，而且在主觀上應(yīng)確立“公共人”意識(shí)，內(nèi)化為普遍的行為準(zhǔn)則。

(二)建構(gòu)協(xié)同化治理的組織體系

組織體系的設(shè)計(jì)反映了不同主體間的權(quán)力分配，決定了不同主體在社會(huì)治理中的權(quán)責(zé)關(guān)系，建構(gòu)協(xié)同化治理需要與之相適應(yīng)的組織體系作為支撐。因此，加強(qiáng)政府內(nèi)部組織的整合與協(xié)同，以及政府與社會(huì)主體的合作共治，發(fā)揮組織體系的整體效應(yīng)，具有重要的作用。

1.優(yōu)化政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)

協(xié)同化治理主張打破碎片化治理下的組織壁壘，圍繞社會(huì)治理領(lǐng)域?qū)φ畠?nèi)部機(jī)構(gòu)與功能進(jìn)行整合，健全部門(mén)間的協(xié)同配合機(jī)制，促進(jìn)政府資源的整合，以協(xié)調(diào)推進(jìn)政府整體工作。

(1)建立多層次社會(huì)治理綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

協(xié)同化治理強(qiáng)調(diào)多元主體參與的有序性和有效性，為確保集體行動(dòng)的協(xié)調(diào)和整合程度，有必要設(shè)立一個(gè)具有權(quán)威性、獨(dú)立性的社會(huì)治理綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)社會(huì)治理的宏觀治理和綜合協(xié)調(diào)職能，促使各社會(huì)治理主體形成一致性的戰(zhàn)略目標(biāo)，并就共同目標(biāo)制定具體的行動(dòng)步驟。一方面，在中央層面建立權(quán)威性的社會(huì)治理綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。進(jìn)一步強(qiáng)化中央政府的宏觀調(diào)控能力，發(fā)揮中央政府在政府間協(xié)同合作的主導(dǎo)與統(tǒng)籌作用。從操作性上看，可考慮在中央設(shè)立一個(gè)由總理、副總理或國(guó)務(wù)委員領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)治理綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，專(zhuān)職負(fù)責(zé)全局性規(guī)劃與協(xié)調(diào)的職能。另一方面，在地方層面，建立跨區(qū)域、跨部門(mén)、跨職能的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，類(lèi)似機(jī)構(gòu)在沿海地區(qū)已經(jīng)進(jìn)行了一些有益的合作和探索，如從2008年起，杭州、湖州、嘉興、紹興四城市聯(lián)合制定了《杭湖嘉紹邊界環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法工作制度》，并通過(guò)了《2008年杭湖嘉紹邊界環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法實(shí)施方案》?！?1〕當(dāng)然，今后還需進(jìn)一步完善地方性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的組織形式，逐步建立健全省、市、縣一級(jí)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的規(guī)范性、戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性，使之成為擁有實(shí)質(zhì)性協(xié)調(diào)和調(diào)度權(quán)力，充分發(fā)揮實(shí)際效果的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

(2)圍繞社會(huì)治理領(lǐng)域進(jìn)行政府職能整合，實(shí)現(xiàn)由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變

針對(duì)過(guò)度專(zhuān)業(yè)分工所導(dǎo)致的社會(huì)治理和公共服務(wù)的碎片化，迫切需要對(duì)政府中職能相同或相近的機(jī)構(gòu)根據(jù)法定責(zé)任原則進(jìn)行整合、歸并，“穩(wěn)步推進(jìn)大部門(mén)制改革，健全部門(mén)職責(zé)體系”，〔12〕著力解決政出多門(mén)、權(quán)責(zé)交叉、機(jī)構(gòu)重疊等問(wèn)題，逐步實(shí)現(xiàn)政府系統(tǒng)內(nèi)部的政策協(xié)同、管理協(xié)同、資源協(xié)同與服務(wù)協(xié)同，提高政府組織的整體績(jī)效。近年來(lái)，實(shí)踐中也有類(lèi)似的探索，如為解決成都東城根街下穿隧道積水事件，成都市于2005年11月撤銷(xiāo)了水利局，新組建水務(wù)局，將全市的防洪、水源、供水、用水、節(jié)水、排水、污水處理與回用以及河道、農(nóng)田水利、水土保持、農(nóng)村水電等所有涉水事務(wù)實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理，結(jié)束了“多龍管水”的局面，東城根街下穿隧道再也沒(méi)有因?yàn)橄掠攴e水而堵塞?！?3〕此外，在治理方法上，須改變傳統(tǒng)社會(huì)治理中片面依賴(lài)行政手段的習(xí)慣，綜合運(yùn)用多樣化的社會(huì)治理方法，完善凸顯合法性和合規(guī)性，行政方法、經(jīng)濟(jì)方法、法律方法、思想教育方法并舉，剛性手段與柔性手段并重的社會(huì)治理方法體系，其不僅能有效化解社會(huì)治理中的矛盾糾紛，并且可以降低治理成本。逐步將政府權(quán)力運(yùn)作模式由統(tǒng)制轉(zhuǎn)向善治、由行政命令轉(zhuǎn)向溝通協(xié)調(diào)、由政府絕對(duì)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向引導(dǎo)、疏導(dǎo)，最終實(shí)現(xiàn)由管制型政府過(guò)渡到服務(wù)型政府。

2.構(gòu)建政府與現(xiàn)代社會(huì)組織的合作伙伴關(guān)系

現(xiàn)代社會(huì)組織是政府的得力助手和可信賴(lài)的伙伴，能夠發(fā)揮政府不可代替的重要作用。因此，協(xié)同化治理不僅涉及政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)的整合，還需要協(xié)調(diào)政府與現(xiàn)代社會(huì)組織等治理主體的關(guān)系，將“適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)”〔14〕，建立政府與現(xiàn)代社會(huì)組織的合作伙伴關(guān)系。但是，社會(huì)生長(zhǎng)并不是自發(fā)形成的，其得益于市場(chǎng)與國(guó)家的發(fā)展，更由于中國(guó)社會(huì)本身的弱質(zhì)性決定了我國(guó)現(xiàn)代社會(huì)組織的發(fā)展壯大需要國(guó)家力量的積極推動(dòng)。因此，我們建議:首先，加快法制建設(shè)，確立現(xiàn)代社會(huì)組織的法律地位和活動(dòng)方式，為現(xiàn)代社會(huì)組織的發(fā)展提供完善的法律基礎(chǔ)與制度環(huán)境;其次，加強(qiáng)政府在資金投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才隊(duì)伍培育等方面對(duì)社會(huì)組織的幫助與扶持;再次，政府要引導(dǎo)、鼓勵(lì)和扶持一批比較規(guī)范的現(xiàn)代社會(huì)組織，通過(guò)合同、協(xié)議等方式委托社會(huì)組織提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，增強(qiáng)其參與社會(huì)治理的能力，努力實(shí)現(xiàn)政府與現(xiàn)代社會(huì)組織的良性互動(dòng)，使之成為公眾參與社會(huì)治理的有效平臺(tái)。

(三)建立協(xié)同化治理的保障機(jī)制

協(xié)同化治理的核心基礎(chǔ)是政府內(nèi)外主體間的協(xié)同行動(dòng)，主體間協(xié)調(diào)與否直接關(guān)系著協(xié)同化治理的實(shí)現(xiàn)。因此，建立和完善政府內(nèi)外主體間關(guān)聯(lián)與合作的保障機(jī)制就顯得尤為重要，這些機(jī)制包括:第一，利益協(xié)調(diào)機(jī)制。政府內(nèi)外主體間協(xié)調(diào)與否的關(guān)鍵是建立在各行為主體對(duì)共同利益達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上的，利益交集越多，合作行為和協(xié)同效應(yīng)就越容易實(shí)現(xiàn)。但共同利益并不總是存在的，各主體間的利益沖突也不可避免。因此，這就需要協(xié)調(diào)主體間的利益關(guān)系，確定集體行動(dòng)后的合作收益，根據(jù)受益大小來(lái)完善利益補(bǔ)償機(jī)制，彌補(bǔ)相對(duì)收益差異，實(shí)現(xiàn)主體間利益分配的合理與平衡。第二，評(píng)估激勵(lì)機(jī)制。井然有序的集體行動(dòng)狀態(tài)、資源最優(yōu)化利用和公共利益最大化實(shí)現(xiàn)是協(xié)同化治理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。但“協(xié)同效應(yīng)的陷阱”〔15〕等風(fēng)險(xiǎn)，要求對(duì)集體行動(dòng)的狀態(tài)和效果進(jìn)行客觀公正的評(píng)估，這些評(píng)估包括來(lái)自上級(jí)部門(mén)的評(píng)估、利益相關(guān)者的評(píng)估以及專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的評(píng)估，并建立問(wèn)責(zé)追究體系。同時(shí)，有必要構(gòu)建一套有效的激勵(lì)機(jī)制，綜合調(diào)動(dòng)各種激勵(lì)因素、激勵(lì)方式和激勵(lì)手段來(lái)激發(fā)主體間的合作動(dòng)力，以促進(jìn)合作共識(shí)的達(dá)成。第三，監(jiān)督約束機(jī)制。由于社會(huì)治理主體間并不存在嚴(yán)格的命令——服從關(guān)系，因此建立具有約束力的監(jiān)督機(jī)制方能確保合作各方嚴(yán)格執(zhí)行“協(xié)議”內(nèi)容。另外，除了繼續(xù)完善上級(jí)監(jiān)督、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督和公眾監(jiān)督等傳統(tǒng)形式外，還需要建立健全法律監(jiān)督、財(cái)務(wù)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)“搭便車(chē)”、不合作等行為的違規(guī)違約處罰力度，規(guī)避集體行動(dòng)困境。

(四)搭建協(xié)同化治理的信息共享系統(tǒng)

現(xiàn)代信息技術(shù)為解決政府內(nèi)部運(yùn)作碎片化的問(wèn)題、政府與社會(huì)主體實(shí)時(shí)協(xié)同的問(wèn)題以及向公眾提供整合化公共服務(wù)方面提供了基本條件和技術(shù)支持。因此，充分借助信息技術(shù)，構(gòu)建有效的信息資源整合和共享機(jī)制，使信息充分、及時(shí)地傳播、交流是實(shí)現(xiàn)協(xié)同化治理的重要技術(shù)保障。具體來(lái)說(shuō)，一方面，在政府內(nèi)部建立互聯(lián)互通的社會(huì)治理信息溝通與共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政策發(fā)布、業(yè)務(wù)辦理、服務(wù)信息傳遞等政務(wù)信息在統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺(tái)下共享與互通，充分發(fā)揮信息資源的協(xié)同效應(yīng)和增值效應(yīng)，打破信息資源的“部門(mén)割據(jù)”與“信息孤島”狀況，為全面提升政府間協(xié)同供給公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力和質(zhì)量提供技術(shù)支持。另一方面，整合政府與社會(huì)間的電子化互動(dòng)回應(yīng)機(jī)制，將政府、現(xiàn)代社會(huì)組織以及公眾間的互動(dòng)機(jī)制進(jìn)行整合，建立政府、現(xiàn)代社會(huì)組織以及公眾間彼此依賴(lài)、共享權(quán)利的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，從而提高各社會(huì)治理主體對(duì)民眾需求的反應(yīng)度和靈活性。在這方面，不少地方進(jìn)行了卓有成效的探索，山東省青島市高度重視電子政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)，統(tǒng)籌整合電子政務(wù)資源，著力建設(shè)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下“一體化”政府，按“全市統(tǒng)一、兩級(jí)分建，分級(jí)集中、分布應(yīng)用，一網(wǎng)式流轉(zhuǎn)、一站式服務(wù)”的模式，建設(shè)全市網(wǎng)上審批應(yīng)用體系，形成了全國(guó)領(lǐng)先的“大廳+網(wǎng)絡(luò)”雙重集中統(tǒng)一的審批服務(wù)模式，有力促進(jìn)了高效廉潔服務(wù)型政府建設(shè);將全市統(tǒng)一的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)延伸到社區(qū)(村)，形成了高度統(tǒng)一而又各具特色的面向社區(qū)(村)居民(村民)的網(wǎng)上服務(wù)體系，并在社區(qū)(村)設(shè)立為民服務(wù)代理點(diǎn)，幫助居民(村民)上網(wǎng)獲取服務(wù)，使政府網(wǎng)上公共服務(wù)在社區(qū)(村)落地，惠及城鄉(xiāng)群眾?！?6〕

總之，協(xié)同化治理旨在打破碎片化治理下的部門(mén)主義、組織壁壘和自我封閉狀態(tài)，其主要涉及文化理念、組織結(jié)構(gòu)、保障機(jī)制以及信息平臺(tái)的整合與塑造，逐步實(shí)現(xiàn)合作行為的制度化和合作關(guān)系的穩(wěn)定化，以提高社會(huì)治理的整體績(jī)效。當(dāng)然，打破碎片化治理的革命不可能一蹴而就，但無(wú)疑為中國(guó)社會(huì)治理的創(chuàng)新提供了一種可能的選擇。

注釋:

〔1〕《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月16日。

〔2〕何增科:《中國(guó)社會(huì)治理體制改革路線圖》，國(guó)家行政學(xué)院出版社，2009年，第14頁(yè)。

〔3〕陳偉東:《公共服務(wù)型政府與和諧社區(qū)建設(shè)——以武漢市社區(qū)建設(shè)為個(gè)案》，《江漢論壇》2005年第12期。

〔4〕李克強(qiáng):《全面履行政府職責(zé)努力實(shí)現(xiàn)民之所望》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年3月22日。

〔5〕王剛、李楊:《松花江上的首尾之爭(zhēng)》，《中國(guó)新聞周刊》2005年第44期。

〔6〕陳平:《網(wǎng)格化城市管理新模式》，北京大學(xué)出版社，2006年，第79頁(yè)。

〔7〕申端鋒:《鄉(xiāng)村治權(quán)與分類(lèi)治理:農(nóng)民上訪研究的范式轉(zhuǎn)換》，《開(kāi)放時(shí)代》2010年第6期。

〔8〕李軍鵬:《“鬧訪”特點(diǎn)與官民博弈》，《人民論壇》2010年第5期。

〔9〕《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月16日。

〔10〕〔美〕約翰·羅爾斯:《公共理性觀念再探》，《公共理性與現(xiàn)代學(xué)術(shù)》，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2000年。

〔11〕杭州市環(huán)境保護(hù)局辦公室:《市環(huán)保局關(guān)于2009年杭州都市經(jīng)濟(jì)圈工作總結(jié)和2010年工作思路的報(bào)告》(杭環(huán)函〔2009〕133 號(hào))，杭州市環(huán)境保護(hù)局網(wǎng)站，http://www.hzepb.gov.cn/art/2009/12/14/art_2386_56012.html，2009-12-14。

〔12〕胡錦濤:《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗》，《人民日?qǐng)?bào)》2012年11月9日。

〔13〕梁小琴:《成都“大部門(mén)體制”改革:一條河，不再五家管》，《人民日?qǐng)?bào)》2008年2月21日。

〔14〕《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月16日。

〔15〕戰(zhàn)略協(xié)同理論將關(guān)聯(lián)和合作無(wú)法實(shí)現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)的現(xiàn)象稱(chēng)為“協(xié)同的陷阱”。

〔16〕曲振:《青島加強(qiáng)電子政務(wù)整合 提升政府管理服務(wù)水平》，《信息化建設(shè)》2012年第2期。