○ 陳興發(fā)

(1.南京大學 政府管理學院，江蘇 南京 210036;2.淮海工學院 法學院，江蘇 連云港 222005)

環(huán)境公正運動最早可以追溯到上世紀70年代，1978年8月2日可以看作是這一運動的起點。這一天美國媒體第一次刊載有毒廢棄物影響居住在愛河地區(qū)人民健康的新聞。自上世紀30年代開始，Hooker化工公司向廢棄的愛河傾倒成千上萬的垃圾，并于1953年開始將填埋后的土地出賣給教育機構(gòu)。隨后一所學校被建好，學校附近很多房子被建好，人們隨之搬入。但是上世紀70年代暴雨把埋在地下的化學垃圾沖刷到地表，帶來包括生育缺陷在內(nèi)的嚴重的健康問題，從而引發(fā)人們廣泛的抗議運動。在隨后數(shù)年里包含1982年瓦倫事件在內(nèi)的勞工階層或者說是中低收入階層參與環(huán)境抗爭的相似的案件不斷出現(xiàn)，于是環(huán)境公正運動誕生了。〔1〕這一運動在西方發(fā)達資本主義國家逐漸展開，人們通過游行、示威等方式參與環(huán)境公正運動，反對有毒污染，反對環(huán)境權(quán)利與責任分擔中對有色人種等弱勢群體的不公正，并不斷傳遞到巴西、拉丁美洲等廣大發(fā)展中國家，使其成為一場全球運動，至今未衰。

新中國建立后，特別是改革開放以來，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，尤其是工業(yè)化和城市化的快速推進，環(huán)境污染和破壞日益嚴重。近年來，環(huán)境危機引發(fā)的環(huán)境抗爭不斷出現(xiàn)，人們對環(huán)境問題的認識也不再拘泥于人與環(huán)境和諧相處、解決代際之間環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展等視角，開始全面關(guān)注環(huán)境公正，從人與人同代之間的權(quán)利義務分配視角來消解環(huán)境問題，推動環(huán)境公正運動發(fā)生和發(fā)展。當下如何在中國語境下從理論和實踐層面回應環(huán)境公正運動，已經(jīng)具有現(xiàn)實的必要性和緊迫性。本文擬從政府治理視域，立足于完善環(huán)境公正運動的中國模式，把握這一運動的歷史和現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)其存在的問題，預判其未來走向，提出較為可行的應對策略。

一、環(huán)境公正與環(huán)境公正運動的界定

要想了解環(huán)境公正運動，必須首先認識什么是環(huán)境公正。這是一個容易被多維度界定的難以獲得統(tǒng)一認知的概念。1987年介紹瓦倫事件的僅有28頁的名為《必由之路:為環(huán)境公正而戰(zhàn)》的小冊子首次使用“環(huán)境公正”一詞。從此環(huán)境公正作為一個新概念得到了廣泛的采用，并在上世紀90年代后逐漸成為環(huán)境保護中的關(guān)鍵詞?！?〕隨后，這一概念被人們從倫理學、社會學等多重視角加以解讀與豐富，環(huán)境公正的理論和實踐研究也成為國際學界聚焦的熱點領域。

“目前學術(shù)界對于環(huán)境公正還沒有統(tǒng)一的定義?！薄?〕學者們從自身不同的學科身份和研究旨趣對此展開探討。從倫理學視角看，“環(huán)境公正是指在環(huán)境資源的使用和保護方面，所有主體一律平等，即享有同等的使用權(quán)利，負有同等的保護義務”。〔4〕從社會學的視角看，“環(huán)境公正并非指對環(huán)境的公正，而是指在所有人口中公正地分配好的環(huán)境資源和壞的環(huán)境資源?！薄?〕其實質(zhì)“是指如何在人與人之間分配自然資源和分攤環(huán)境責任，即環(huán)境權(quán)利與環(huán)境義務的對應問題”?！?〕也有的學者認為，它鏈接的主要是針對種族、階級和性別來說的不成比例的環(huán)境威脅和疾病，所聚焦的公正概念是對一個特定環(huán)境里的人們來說的，目標是有害廢物生產(chǎn)分布，化學品和其他物質(zhì)處置，住房和城市的發(fā)展，土地使用，水權(quán)利，以及交通。它要求在環(huán)境決策中參與公正，推動環(huán)境效益和負擔的分配正義，國家機關(guān)讓環(huán)境正義成為他們所做工作的一部分?！?〕

從政府治理視角看，環(huán)境公正最先在美國得到理論上的界定和實踐上的操作。1991年美國第一屆“全國人民有色人種環(huán)境領袖峰會”就環(huán)境公正的重要原則達成共識，認為環(huán)境公正的定義應該包含四方面:一是對所有人民的判斷不考慮種族和收入;二是公平對待是指沒有不適當?shù)呢摀?三是有意義地參與是指有機會參與并產(chǎn)生實際影響;四是發(fā)展指的是法律、政策和規(guī)則方面的內(nèi)容。根據(jù)這一認識，美國環(huán)境保護署(EPA)在其網(wǎng)站上界定，所謂環(huán)境公正是指所有人民不分種族、膚色、國籍或收入在環(huán)境法律、法規(guī)、政策的發(fā)展、實施和執(zhí)行方面應得到公平對待并能有意義地參與?！?〕其中有意義地參與是指:“①有可能受影響的居民有機會參加那些將會影響其生活環(huán)境或健康的擬議活動的決策;②公民的建議要影響制定法規(guī)機關(guān)的決定;③所有參加的公民的意見將在決定制定過程中考慮;④決策的制定者要盡可能使更多的可能受到影響的居民參加。”〔9〕

環(huán)境問題催生環(huán)境公正概念和理論，對環(huán)境公正的實踐則帶來環(huán)境公正運動?？梢哉f，過去三十余年間“草根”環(huán)境運動席卷全球，從發(fā)達國家到發(fā)展中國家都能聽到對環(huán)境公正的呼喚?！碍h(huán)境公正運動是對環(huán)境不公正做出的最大反映。”〔10〕那何為環(huán)境公正運動?從廣義上來說，人類從事生產(chǎn)生活時面對所產(chǎn)生的環(huán)境問題而采取措施的所有行為活動都屬于環(huán)境公正運動的范疇。從狹義上來說，就如環(huán)境公正的概念一樣，不同學者從不同視角對其則有不同的界定。

從社會學視角看，有的學者認為，環(huán)境公正運動實際上是民權(quán)運動的延伸，“既強調(diào)對自然環(huán)境的保護，又強調(diào)在環(huán)境風險中對弱勢群體基本生存權(quán)和人權(quán)的保障”?！?1〕這一認知把環(huán)境公正運動更多理解為公民參與，是一場公民權(quán)利運動。但是，如果僅僅把環(huán)境公正運動理解為自下而上的公民參與，忽略政府及企業(yè)等其他主體在其間的功能，難以呈現(xiàn)其全貌。事實上，隨著環(huán)境公正運動的深入開展，將其僅僅理解為公民權(quán)利參與的思想也不斷被反思和超越，政府、企業(yè)和社團組織等參與主體越來越受到重視。

從政府治理視角看，筆者認為環(huán)境公正運動是人類在一定經(jīng)濟社會發(fā)展階段社會主體旨在實現(xiàn)環(huán)境公正而公平參與政府環(huán)境法律、政策的制定、執(zhí)行和監(jiān)督的活動。面對環(huán)境污染，在應對這一傷害或創(chuàng)造、享有美好環(huán)境利益時，如何針對不同的群體給予不同的對待，如何有效組織相關(guān)主體參與問題解決，是關(guān)注的焦點。就行為性質(zhì)而言，環(huán)境公正運動不僅僅是一種自下而上的公民參與，更多地體現(xiàn)為一種政府管理和公民參與相結(jié)合的活動。通過一定的活動方式和渠道將政府的注意力集中到人們的日常生活，而不是抽象的經(jīng)濟成本和效益分析，形成國家相關(guān)政策法律來實現(xiàn)社會環(huán)境公正。〔12〕

就環(huán)境公正運動的內(nèi)涵而言，承認每個人應該享有安全的生活環(huán)境是其基本前提，平等享有追求安全生活的權(quán)利是其基本原則，通過平等參與政府相關(guān)法律、法規(guī)以及政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督則是其重要途徑。就其特點來說，發(fā)生根源在于一定經(jīng)濟條件下環(huán)境的公共屬性與人的需求的私有性之間的矛盾難以調(diào)和，具有必然性;發(fā)生、發(fā)展狀況受其所處時代經(jīng)濟發(fā)展狀況制約和影響，具有時代性;擁有保障運行的經(jīng)費資源、專業(yè)人才、信息來源和運行機制，區(qū)別于個體的、人群的、分散的環(huán)境公正抗爭，具有組織性;不同類型和發(fā)展階段的國家或同一國家在不同歷史發(fā)展階段開展環(huán)境公正運動的理論、屬性、方式、途徑等并不相同，呈現(xiàn)出多樣性。

經(jīng)過不斷演化和流變，就全球范圍而言，環(huán)境公正運動的內(nèi)涵和特點被不斷發(fā)展。一是在運動主體上，由范圍較小的個體、家庭和社區(qū)人群，發(fā)展為一個國家的全體公民，甚至跨越國界包括世界公民;二是在組織結(jié)構(gòu)上，由個體參與和非正式團體參與，發(fā)展為正式團體參與和全國性的、世界性的運動網(wǎng)絡參與;三是在參與方式上，由非法的、強制性的參與轉(zhuǎn)變?yōu)橛袊曳杀Ｕ?，乃至國際法律保障的合法的常態(tài)參與;四是在參與渠道和途徑上，由當初主要靠游行、示威、抗議、請愿等途徑，轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎?、行政、司法、政黨、利益集團等制度參與;五是在運動深度上，環(huán)境公正運動革命正逐漸取代環(huán)境公正運動，對政府與社會治理帶來全面而深刻的影響。

二、中國環(huán)境公正運動的發(fā)生背景和歷程

美國環(huán)境公正運動源自下層人民反對政府環(huán)境權(quán)利與責任的歧視，是面對環(huán)境問題所受到不公正待遇的吶喊，背后掩蓋的是對資本主義政治經(jīng)濟制度貪婪的控訴，有其深刻的思想和現(xiàn)實基礎?！熬薮蟪晒Φ沫h(huán)境改革進步保護了人類的健康和自然，但是社會不公的存在意味著白人階層是享有這些新環(huán)境權(quán)利的主要群體。環(huán)境公正運動的目的是擴大這些權(quán)利享有至所有社會群體，包括那些弱勢的和歷史上被歧視的群體?！薄?3〕我國環(huán)境公正運動的發(fā)生發(fā)展也不例外，同樣受到深刻的時代背景影響。

(一)中國環(huán)境公正運動的生成背景

中國環(huán)境公正運動生成背景既體現(xiàn)出國際環(huán)境公正運動的共性，也有其自身的動因和特點。

1.環(huán)境問題的產(chǎn)生和惡化是環(huán)境公正運動生成的現(xiàn)實條件

1974年中科院金鑒明、侯學煜撰文指出，西方資本主義國家“產(chǎn)業(yè)革命以后，煤、煙塵、二氧化硫逐漸造成大氣污染。礦冶、制堿、制酸逐漸造成水質(zhì)污染。到本世紀20-40年代，又增加了石油產(chǎn)品和有機化學工業(yè)所帶來的污染。本世紀50年代到現(xiàn)在除了石油和石油產(chǎn)品造成的污染大量增加外，出現(xiàn)了農(nóng)藥等有機合成物質(zhì)和放射性物質(zhì)的污染。除大氣污染、水質(zhì)污染外，噪聲、振動、垃圾、惡臭、地面沉降等其他公害也紛紛出現(xiàn)”?！?4〕兩位學界前輩當時就意識到，“我國是社會主義國家，又是一個發(fā)展中的國家，經(jīng)濟發(fā)展也會帶來新的環(huán)境保護問題”?！?5〕建議開展全國污染源和污染狀況的調(diào)查，為制訂環(huán)境保護的對策和措施方面提供依據(jù)。

令人遺憾的是隨著我國工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，西方環(huán)境領域曾經(jīng)面對的問題幾乎都在中國重現(xiàn)，環(huán)境問題越來越突出。上世紀70年代，“從東北的松花江到黃河、長江、珠江，我們幾大河流都發(fā)現(xiàn)有污染問題，有些江段污染還比較嚴重。就連官廳水庫也發(fā)現(xiàn)了污染?！薄?6〕由此可見，中國環(huán)境問題存在歷史欠賬，并非只在改革開放之后才發(fā)生的，改革開放前已經(jīng)存在，并在一定范圍內(nèi)表現(xiàn)嚴重。經(jīng)過多年的歷史累積和現(xiàn)實中不斷增加，如今環(huán)境污染嚴重已經(jīng)成為社會共識與焦點。

2010年國家環(huán)境保護部、統(tǒng)計局、農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《第一次全國污染源普查公報》。公報顯示，2007年主要污染物(工業(yè)源、農(nóng)業(yè)源、生活源)全國排放總量中“各類源廢水排放總量2092.81億噸，廢氣排放總量637203.69億立方米。主要污染物排放總量:化學需氧量3028.96萬噸，氨氮172.91萬噸，石油類78.21萬噸，重金屬(鎘、鉻、砷、汞、鉛，下同)0.09 萬噸，總磷 42.32 萬噸，總氮 472.89 萬噸;二氧化硫2320.00 萬噸，煙塵 1166.64 萬噸，氮氧化物 1797.70 萬噸?！薄?7〕根據(jù)中國官方數(shù)據(jù)2004年環(huán)境污染的經(jīng)濟損失占GDP比重達3.05%，且這一數(shù)據(jù)被認為是保守估計。按世界銀行估計，中國2007年僅空氣和水污染的損失就大約占到GDP總量的5.8%，并且2007年已經(jīng)成為世界上最大的碳排放國家。〔18〕

這些數(shù)量龐大的污染物排放、堆積已經(jīng)帶來嚴重的環(huán)境問題，給人們的身心健康和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展帶來現(xiàn)實和潛在的威脅。如空氣污染方面，2009年4月22日當時的環(huán)?？偩志珠L向全國人大常委會報告大氣污染防治工作的進展情況時指出，全國2008年23.2%的城市空氣質(zhì)量沒有達到國家二級標準?！盎姻埠统粞跷廴疽殉蔀闁|部城市空氣污染的突出問題。上海、廣州、天津、深圳等城市的灰霾天數(shù)已占全年總天數(shù)的30%-50%。灰霾和臭氧污染不僅直接危害人體健康，而且造成大氣能見度下降，看不見藍天，使公眾對大氣環(huán)境不滿。我國目前的空氣質(zhì)量評價指標僅包括二氧化硫、二氧化氮和可吸入顆粒物三項污染物，尚不能完全反映大氣污染的實際狀況，使空氣質(zhì)量評價結(jié)果與公眾直觀感受不一致?！薄?9〕而且，嚴重環(huán)境問題在西方發(fā)達國家是歷經(jīng)近百年發(fā)展才出現(xiàn)，在我國則主要是近二、三十年快速發(fā)展后集中出現(xiàn)，對社會沖擊力更大。2013年全國僅突發(fā)環(huán)境事件就達712次，其中重大環(huán)境事件3次，較大環(huán)境事件12次，一般環(huán)境事件697次?！?0〕

面對嚴重的環(huán)境問題，除了從技術(shù)革新、政府經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整等視角展開應對外，在同代人之間如何公正享有環(huán)境權(quán)利和分擔環(huán)境義務也越來越受到社會關(guān)注，催生環(huán)境公正運動的發(fā)生和發(fā)展。

2.環(huán)境理論的不斷發(fā)展是環(huán)境公正運動生成的思想基礎

隨著環(huán)境問題的產(chǎn)生和惡化，環(huán)境問題逐漸進入黨和政府的視野，并在理論上不斷獲得發(fā)展和推動。改革開放前，理論界盡管個別學者意識到環(huán)境問題，但是在特定的歷史時期，社會上主流思想是認為環(huán)境問題主要是資本主義國家制度造成的問題，中國不會存在環(huán)境問題。否定人口增長與環(huán)境惡化的“麥多斯”曲線，不承認工業(yè)發(fā)展危害環(huán)境，反對人類資源枯竭論，反對生態(tài)危機中的“平衡論”?！霸谏鐣髁x條件下，對舊的生態(tài)平衡的破壞是為了創(chuàng)造更加美好的環(huán)境。大寨人民移山填谷，把原始黃土地層改造成‘海綿田’，確實破壞了‘七溝八梁一面坡’的原始環(huán)境和貧膺的生態(tài)平衡，但卻創(chuàng)造了年年穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的新平衡。”〔21〕

事實上，當時出現(xiàn)的環(huán)境問題已經(jīng)引起黨和政府內(nèi)部關(guān)注，認為“消除污染，保護環(huán)境問題，必須引起我們高度重視?！薄?2〕也就是說，不能因為發(fā)展經(jīng)濟，發(fā)展工業(yè)，破壞環(huán)境，損害人民福祉。應該變廢為寶，綜合利用?！鞍褟U氣綜合利用起來了，造福人民，這是正業(yè)。你把廢氣排出去，危害自己，危害人民，不講財富的綜合利用，這是資本主義的經(jīng)營思想?！薄?3〕這一時期的環(huán)境理論事實上已經(jīng)意識到工業(yè)生產(chǎn)會帶來環(huán)境問題，會影響人民身心健康，應該加強技術(shù)革新，綜合利用，造福人民。但是，除聯(lián)系資本主義制度考慮環(huán)境公正性問題外，在人類與自然之間、人與人代際之間以及人與人同代之間的公正性探討幾乎未有觸及，還處于懵懂狀態(tài)。

改革開放以后，以經(jīng)濟建設為中心，國家進入快速工業(yè)化和城市化時期。從改革開放初期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，到后來的沿海、沿江以及全國性的大開發(fā)，在帶來經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，也不可避免地加劇環(huán)境問題，推動環(huán)境公正理論發(fā)展。針對環(huán)境資源短缺、污染與人的需求之間的矛盾，主張實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、科學發(fā)展。從人與自然的關(guān)系看，主張人與自然的和諧相處，反思文革時代過分強調(diào)人的主觀能動性而忽略自然環(huán)境的承載能力，粗暴發(fā)展工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的方式。從人與人代際之間看，主張當下經(jīng)濟社會發(fā)展不吃子孫飯，不斷子孫路。從人與人同代之間看，倡導治理環(huán)境污染、共建美好明天人人有責。總體來說，對環(huán)境問題的認識越來越深刻，越來越全面。

十八大以來，面對日益嚴重的環(huán)境問題，環(huán)境理論不斷被反思和重構(gòu)。超越功利主義環(huán)境觀，即超越強調(diào)經(jīng)濟利益最大化、忽略環(huán)境利益的環(huán)境觀，提出建設生態(tài)文明。樹立“保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念，更加自覺地推動綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，決不以犧牲環(huán)境為代價去換取一時的經(jīng)濟增長”?！?4〕把體現(xiàn)生態(tài)文明建設狀況的指標引入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，發(fā)揮生態(tài)文明建設導向作用。加強法治建設，建立環(huán)境責任終生追究制度。“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設提供可靠保障。”〔25〕同時加強環(huán)境意識教育，呼吁全民參與，共建美麗中國。這一時期理論是對過去環(huán)境理論的升華，是對社會主義建設規(guī)律的新把握，為環(huán)境問題化解和環(huán)境公正運動深入展開奠定了思想基礎。

3.公民權(quán)利保障的日益完善是環(huán)境公正運動生成的法律基礎

域外學者認為，“環(huán)境公正是一種公民權(quán)利，也是一種人權(quán)”?！?6〕正因為如此，健康權(quán)是域外環(huán)境公正運動關(guān)注的焦點，環(huán)境公正運動一直引起草根階層的大量公眾參與，并不斷獲得從國際到國內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)的保障。

我國是社會主義國家，憲法是國家依法治國的根本大法。就公民權(quán)利保障問題，建國以來的四部憲法都給予明確規(guī)定。1954憲法第八十七條規(guī)定，中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由。國家供給必需的物質(zhì)上的便利，以保證公民享受這些自由。1982憲法第三十五條規(guī)定，中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由。這些權(quán)利保障為公民爭取保護環(huán)境健康權(quán)在內(nèi)的各項利益、參與包括環(huán)境公正運動的各項活動提供根本保障。

憲法作為根本大法，其權(quán)利保障的規(guī)定還需要在具體法律法規(guī)中細化和落實。就公民環(huán)境權(quán)利方面，建國后我國三部環(huán)境保護法持續(xù)給予了關(guān)注，為環(huán)境公正運動的開展提供可操作性依據(jù)。1979年《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》第八條規(guī)定，公民對污染和破壞環(huán)境的單位和個人，有權(quán)監(jiān)督、檢舉和控告。1989年《中華人民共和國環(huán)境保護法》第六條規(guī)定，一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告。2014年《中華人民共和國環(huán)境保護法》第五條規(guī)定，環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則。第一次明確保障公眾參與的權(quán)利，并專門設置第五章“信息公開和公眾參與”。其中第五十三條規(guī)定，公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利。第五十七條規(guī)定，公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)任何單位和個人有污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的，有權(quán)向環(huán)境保護主管部門或者其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門舉報。第五十八條規(guī)定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟:(一)依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記;(二)專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益。

2015年4月，為貫徹落實2014年《環(huán)境保護法》第五章的規(guī)定，推動公眾參與工作有序展開，國家環(huán)保部組織出臺了《環(huán)境保護公眾參與辦法(試行)》，對公眾參與的原則、范圍、形式、監(jiān)督和保障給予明確規(guī)定。至此，從憲法、法律以及國務院部門規(guī)章層面完善了公民參與權(quán)利保障體系，為環(huán)境公正運動開展提供扎實的法律基礎，也必將推動環(huán)境公正運動的有序發(fā)展。

(二)中國環(huán)境公正運動的歷程

隨著環(huán)境公正運動生成的現(xiàn)實基礎、理論條件和法律保障等不斷發(fā)展，我國環(huán)境公正運動也經(jīng)歷從無到有、由低級階段向高級階段不斷推進的歷程?；仡欉@一歷程，從運動的理論基礎、表現(xiàn)形式、組織程度、激烈狀態(tài)、標志性事件等方面來看，可以粗略分為三個階段。

1.1949至1978年，環(huán)境公正運動懵懂時期。盡管在西方這個時期環(huán)境問題已經(jīng)相當嚴重，并引發(fā)了環(huán)境運動，但是由于社會制度和經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差異，尤其是工業(yè)化和城市化水平滯后，我國環(huán)境公正運動還處于懵懂和潛伏期。

這一時期，隨著我國工業(yè)化發(fā)展，環(huán)境問題已經(jīng)在一定范圍內(nèi)存在，如何應對在理論和實踐上還受極左思想影響，無法正確認識環(huán)境問題的復雜根源和機理，在應對方法和方式上主要靠繼續(xù)開展環(huán)境保護大會戰(zhàn)的群眾運動。對具體造成的環(huán)境損害，通過補償來解決?！澳惴懦鰪U水、廢氣、廢渣，危害人民健康，破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，你就辦不下去。剛才說的馬霸冶煉廠，試生產(chǎn)才幾天，農(nóng)民就有意見。不搞綜合利用，就辦不下去。株州冶煉廠原來不搞廢氣回收，影響周圍農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，年年賠款，農(nóng)民要把它砸掉?！薄?7〕可見，企業(yè)給受損的農(nóng)民賠款成為體現(xiàn)環(huán)境公正的手段，否則農(nóng)民可能會通過“把它砸掉”的方式表達不滿。

2.1979-2011年，環(huán)境公正運動萌芽時期。改革開放后，隨著環(huán)境壓力越來越大，應對環(huán)境問題的實踐也在不斷探索。從環(huán)境公正運動的視角看，這是其萌芽期，也是一個環(huán)境抗爭向環(huán)境公正運動轉(zhuǎn)化時期。

伴隨人與自然和諧相處、可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)文明等理論不斷發(fā)展，在實踐上試行和正式實施環(huán)保法，升格國家環(huán)保局為國家環(huán)境保護總局，并倡導環(huán)境保護公民參與。遺憾的是，一邊是理論不斷發(fā)展，立法和管理機構(gòu)不斷完善，一邊卻是環(huán)境問題愈演愈烈，致使環(huán)境抗爭事件不斷增多，并逐漸向環(huán)境公正運動轉(zhuǎn)化。2006年國家環(huán)?？偩志珠L透露，“因環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件以年均29%的速度遞增。2005年，全國發(fā)生環(huán)境污染糾紛5.1萬起。自松花江水污染事件發(fā)生以來，全國發(fā)生各類突發(fā)環(huán)境事件76起，平均每兩天就發(fā)生一起?！薄?8〕這一時期，公眾參與出現(xiàn)新特征，數(shù)量大，強制性傾向嚴重，組織性增強，公正性訴求明顯。如2005年浙江省發(fā)生的東陽市與新昌縣的兩起抗議環(huán)境污染事件，已經(jīng)初步具備環(huán)境公正運動的基本特征，標志環(huán)境公正運動萌芽。

3.2012年以來，環(huán)境公正運動發(fā)展期。十八大以來，環(huán)境公正運動進入理論和實踐上的快速發(fā)展時期。這一時期，環(huán)境問題壓力不斷加大，社會關(guān)注度越來越高，環(huán)境公正運動迅速發(fā)展。

2014年，“全國300多個地級以上城市中80%未達到國家空氣質(zhì)量二級標準。長三角、珠三角，特別是京津冀地區(qū)，大面積霧霾頻繁發(fā)生，引起社會各界和新聞媒體的高度關(guān)注”?！?9〕為解決環(huán)境問題，黨和政府積極探索解決之道，傳統(tǒng)環(huán)境理論不斷被超越和完善，環(huán)境公正運動條件越來越寬松和規(guī)范。原來公民參加環(huán)境公正運動被認為是給政府找麻煩的觀點漸漸改變，新的環(huán)境保護法修訂后，鼓勵公民和社會團體有序參與環(huán)境問題解決。2015年1月，由環(huán)保組織“自然之友”和“福建綠家園”作為共同原告提起謝某等四人為被告的“福建南平生態(tài)破壞案”被南平市中級人民法院立案受理，是新《環(huán)保法》實施后首例環(huán)境公益訴訟立案，標志我國環(huán)境公正運動進入新階段?？傮w來說，這一時期，環(huán)境公正運動呈現(xiàn)規(guī)模大、抗爭性激烈、參與群體多元化等特點，并從體制外的街頭無序抗爭逐漸向體制內(nèi)有序運行轉(zhuǎn)移。

歸納我國環(huán)境公正運動產(chǎn)生發(fā)展的歷程，呈現(xiàn)出較為清晰的邏輯脈絡，表現(xiàn)為“工業(yè)化、城市化等經(jīng)濟社會發(fā)展→產(chǎn)生環(huán)境問題→政府主導環(huán)境保護→環(huán)境問題日益嚴重→公眾參與加強→環(huán)境公正運動產(chǎn)生”。對這一歷程進行三個階段劃分，其精確性和科學性也許還有待商榷，但是一部中國環(huán)境公正運動歷史仍可以得到粗略的呈現(xiàn)。

三、當下中國環(huán)境公正運動存在的問題和原因分析

隨著新環(huán)保法實施，尤其是環(huán)境保護公眾參與辦法的試行，必將推動我國環(huán)境運動的新發(fā)展，為解決環(huán)境問題、實現(xiàn)環(huán)境公正提供新途徑。但是，基于中國語境下的環(huán)境公正運動目前還存在諸多不足和挑戰(zhàn)。

(一)環(huán)境公正運動存在的問題和挑戰(zhàn)

1.主體錯位。環(huán)境公正運動主體涉及諸如政府、企業(yè)主、公民以及環(huán)境非政府組織(英文簡稱ENGO)等眾多成分。在西方國家，奉行理性選擇理論和選票民主理論的環(huán)境公正運動主體主要是企業(yè)主和公民，采用合作理論的環(huán)境公正運動主體則主要是企業(yè)主和政府。中國則要求政府、企業(yè)、公民以及ENGO等相關(guān)組織共同參與協(xié)商合作，推動環(huán)境公正運動健康有序展開。但是實然狀態(tài)下相關(guān)參與主體還存在諸多不足，主要表現(xiàn)為越位、缺位和弱位。

(1)政府越位。環(huán)境正義是公共產(chǎn)品，政府主導優(yōu)質(zhì)環(huán)境產(chǎn)品供給是其履行責任的本分要求，也反映一個國家政府治理能力和水平。忽略這一點，無法反映出中國特色，也無法彰顯環(huán)境問題解決的制度優(yōu)勢和體制優(yōu)勢。但是，由于傳統(tǒng)政治體制影響，以及GDP為中心的政績觀和維穩(wěn)剛性的制約，政府往往在環(huán)境公正運動中出現(xiàn)越位，即本該扮演裁判員，卻成為運動員，甚至當企業(yè)與公民發(fā)生矛盾時“拉偏架”。

(2)企業(yè)缺位。企業(yè)是環(huán)境污染的主要制造者，也是環(huán)境污染的直接得利者，理當在解決環(huán)境問題、實現(xiàn)環(huán)境正義中履行更多責任。但是，當環(huán)境問題發(fā)生、利益矛盾激化后，企業(yè)往往出現(xiàn)缺位，即躲在政府后面，由政府直接面對利益相關(guān)方，而非積極溝通，勇敢承擔責任，有違環(huán)境公正的基本要求?！?0〕

(3)公民和ENGO弱位。國外環(huán)境公正運動的主體主要由公民組成，尤其是中下層的草根群體，而ENGO在運動中主要扮演組織者的角色。不論是公民，還是ENGO，在我國當下的環(huán)境公正運動中一直處于弱位。這種弱位從公民角度看，主要表現(xiàn)為其大多由弱勢群體組成，缺少追求環(huán)境公正的法律、專業(yè)素質(zhì)，體制內(nèi)訴求能力較弱;從ENGO角度看，主要表現(xiàn)為數(shù)量相對不足，專業(yè)能力薄弱，相互合作性差。就美國而言，截止到2000年，有超過6000家全國性和地區(qū)性環(huán)境公正運動組織，有超過20，000家地方組織，就共同關(guān)心的空氣、水、土地和食物等有毒問題以及環(huán)境和資源損害問題有效開展工作?！?1〕與此同時，“欠發(fā)達國家和地區(qū)的環(huán)境 NGO組織由于制度困境而發(fā)育不全且相互之間的聯(lián)接很松散，極大地影響著它們在抵制當?shù)丨h(huán)境污染事件上的能量和信心?！薄?2〕這種弱位直接影響我國環(huán)境公正運動的開展，迫切需要創(chuàng)造條件改善。

2.方式強制。環(huán)境公正運動方式可以分為合法性與強制性。近年隨著公眾環(huán)境權(quán)利意識覺醒，環(huán)境抗爭運動中強制性傾向明顯，即通過強制阻擾、甚至非法聚集等方式表達自身訴求，引起社會聚焦，獲取社會同情，迫使相關(guān)主體讓步，以實現(xiàn)運動目標。觀察近年多地抵制PX項目的群體性事件，會發(fā)現(xiàn)這種強制性主要表現(xiàn)為:一是訴求剛性。所謂訴求剛性，即不考慮訴求目標是否與已有的法律法規(guī)，尤其是否與政府已經(jīng)做出的決策和程序沖突，要求強制性滿足訴求目的。如多起環(huán)境事件中，對已經(jīng)通過環(huán)境評估、立項審批的項目強行要求終止，甚至已經(jīng)具有合法手續(xù)開工的項目被迫取消，運動不達目的不罷休，目標不可調(diào)和。二是街頭抗爭。運動組織、參與者未經(jīng)相應合法審批，采用大規(guī)模的街頭散步等形式進行抗議和表達，即采用變相的游行、示威、靜坐等形式來引起社會關(guān)注，號召參與者到指定地點聚集，給政府和相關(guān)主體施加壓力。三是暴力邊緣。運動中常會出現(xiàn)一定的暴力傾向。如參與者情緒激動，不聽勸阻，強行突破警戒線，甚至損毀財物。四是組織隱形。運動中常常缺少明確的公開合法的領導者和組織者，所有組織活動隱形化。一般首先在網(wǎng)上通過貼吧、QQ群等平臺聚集討論、串聯(lián)，然后落地實施，等訴求目的達成后，即刻消弭于無形。

3.認識偏差。相關(guān)主體對環(huán)境公正運動的性質(zhì)、功能等認識不統(tǒng)一。在橫向的不同地區(qū)、縱向的不同層級出現(xiàn)偏差，共識形成困難，制約運動的健康發(fā)展。就偏差的內(nèi)容來說，主要包括:一是定性不準。同一類型的運動有時被看作公民正常的利益訴求，是人民內(nèi)部矛盾，有時又被打上敵對勢力的標簽，上升為敵我矛盾。二是功能不清。過于迷戀傳統(tǒng)體制張力，對環(huán)境公正運動不能客觀面對、正確引導和利用。當運動發(fā)生時，參與主體常常被當作“不明真相的群眾”“一小撮人”而受到排斥和壓制。三是共識困難。國外有的環(huán)保機構(gòu)、政府機構(gòu)打著科學的幌子，常會掩蓋一個行業(yè)的危害性，甚至去抹黑某些環(huán)?；顒?，進行反向的環(huán)境公正運動操作。如2001年Ong and Glantz對煙草業(yè)反對二手煙調(diào)控的分析、2000年McCright and Dunlap對氣候變化與人類活動的抹黑?！?3〕當下中國人們對環(huán)境評估報告、對專家關(guān)于轉(zhuǎn)基因與人類健康關(guān)系的解釋常常抱著質(zhì)疑的態(tài)度，同樣反映出對國家機構(gòu)、環(huán)境評估機構(gòu)的不信任，顯現(xiàn)環(huán)境公正主體之間共識形成困難。

4.消極性重。正常的環(huán)境公正運動應該包括消極和積極兩個方面。消極的環(huán)境公正運動常常是被動的、抗爭式的運動，而積極的環(huán)境公正運動則是體制內(nèi)主動的、常態(tài)式的運動。當下我國環(huán)境公正運動呈現(xiàn)出消極性偏重的問題。一是從國內(nèi)視角看，這種環(huán)境公正運動的消極性主要表現(xiàn)為被動、抗爭式謀求環(huán)境公正，常態(tài)的前置參與不足，即在抗爭發(fā)生前的決策階段，規(guī)范、充分、有效的公眾參與活動欠缺。二是從國際視角看，鑒于環(huán)境公正運動的全球化影響，跨國界的運動已經(jīng)經(jīng)常化。但是我國發(fā)生的環(huán)境公正運動中常常會發(fā)現(xiàn)國際組織的身影，卻鮮見境外環(huán)境公正運動中有中國環(huán)境組織和公民的參與，呈現(xiàn)出一定的被動性和消極性。除此之外，不論國內(nèi)還是國外，環(huán)境公正運動的領導者和參與者常常表現(xiàn)為一群消極的叛逆者，而不是積極的革命者，即缺少對已有體制革命性、建設性地自覺推動和完善。

(二)環(huán)境公正運動存在問題的原因分析

當下我國環(huán)境公正運動問題生成的原因復雜，理論構(gòu)建和實踐運行層面上的欠缺是其重要組成。

1.環(huán)境公正運動理論發(fā)展滯后。理論與實踐關(guān)系密切，理論來源于實踐，也反作用于實踐。就我國環(huán)境公正運動而言，符合中國語境的運動理論的貧乏直接影響運動的發(fā)展。這種貧乏主要表現(xiàn)為環(huán)境公正運動理論落后于國內(nèi)環(huán)境運動實踐，更未超越國際環(huán)境公正運動理論，去引領國際環(huán)境公正運動。

長期以來，國內(nèi)環(huán)境公正運動更多地被賦予消極性，常是麻煩制造者的代名詞，難以被主流理論和現(xiàn)有體制接納。官方文獻缺少環(huán)境公正及其運動的描述和界定，對其理論基礎、運行模式、績效評價缺少系統(tǒng)論述，至今未在官方理論系統(tǒng)中獲得明確接納，只是從環(huán)境保護理論、環(huán)境保護運動視角進行建構(gòu)。與此同時，已有理論缺少國際視野，當國外環(huán)境公正的鄰避原則已經(jīng)從“NIMBY”(Not In My Back Yard)發(fā)展到“NIMEC”(Not In My Entire Country)的時候，國內(nèi)還像很多其他發(fā)展中國家一樣，難以就“NIMBY”形成社會共識。〔34〕這種理論的滯后不僅導致黨和政府在國內(nèi)應對此類活動時常常陷入被動，也不利于抵御國外環(huán)境公正運動對國內(nèi)的消極性影響，不利于獲取環(huán)境公正運動的國際話語主導權(quán)。盡管十八大以來，特別是新環(huán)境保護法的修訂實施，為國內(nèi)環(huán)境公正運動大發(fā)展帶來新機遇，但是改變環(huán)境公正運動理論滯后于環(huán)境運動實踐的狀況還有待于黨和政府以及廣大理論工作者付出更大的努力。

2.環(huán)境公正運動運行機制欠缺。環(huán)境公正運動機制包括各種基本制度和組織原則，是活動順利運行的保障。對環(huán)境公正運動來說，如果制度供給欠缺，而運動參與主體活躍，則會導致運動失序，引起社會不穩(wěn)定。實然狀態(tài)下的環(huán)境公正運動引發(fā)的不穩(wěn)定風險也正是相關(guān)制度供給不足造成的，即諸如環(huán)境公正運動的法律規(guī)制、行政服務、監(jiān)督引導等制度缺乏和不完善造成的。

同時，與世界發(fā)達國家相比，我國屬于工業(yè)化、城市化的后起國家，環(huán)境壓力的遲至也導致環(huán)境公正運動的遲至，對相關(guān)參與主體來說都屬于新事物，缺少成熟的運作原則和經(jīng)驗。就當下環(huán)境公正運動而言，不同的參與主體都表現(xiàn)出較大的局限性。政府作為運動主導者，引導、保障運動在體制內(nèi)運行的管理能力和經(jīng)驗不足，缺少駕馭自信。廣大公眾以及ENGO作為運動參與主體，在行動策略制定、組織方式等方面常常欠缺理性和合法性，談判妥協(xié)的經(jīng)驗不夠，運動的組織控制經(jīng)驗欠缺。企業(yè)主作為運動利益攸關(guān)方，面對運動壓力常常角色錯亂，甚至不知所措?？梢哉f，這些具體運作層面的原則和經(jīng)驗不足，也是導致環(huán)境公正運動中諸多問題存在的不可忽略的因素。

以上兩個視角的原因分析更多側(cè)重于政治與政府治理。如果超越這一視野，單向度的經(jīng)濟發(fā)展模式、嚴重的社會貧富分化、選擇性深化改革等都應該被列入原因來思考。

四、完善環(huán)境公正運動的中國模式，推動環(huán)境公正運動健康發(fā)展

當下如何消解中國環(huán)境公正運動中存在的問題和不足成為一個需要客觀面對的緊迫課題。筆者基于政府治理視角提出幾點思考。

(一)加強運動角色扮演者協(xié)商合作，塑造環(huán)境公正運動中國模式

政府與社會達成推動環(huán)境公正運動的共識有利于形成運動的合力，推動運動深入展開。在環(huán)境公正運動發(fā)源地美國，倡導運動的支持者與反對者在政府搭建的平臺進行協(xié)商，在體制內(nèi)尋找共贏的解決方案，即達成基于協(xié)商一致的政策制定。這種協(xié)商一致的政策制定排斥強制性運動形式，也被看成是環(huán)境公正運動的合法性來源。在政策制定過程中，各種環(huán)境標準與環(huán)境公正參與者偏好之間互動影響，國家組織在其間扮演平衡角色，政策議價結(jié)果也更容易成為國家正式政策和計劃。這被稱為“國家共振”，即在合法的國家平臺上各種環(huán)境公正運動的支持者和反對者內(nèi)部互動交流，達成重疊共識，呈現(xiàn)共振結(jié)果。

但是，囿于國家屬性等制約因素，事實上西方這種國家共振模式常常受到詬病。國家組織、企業(yè)、非政府組織以及公民之間的重疊共識達成困難，政府機構(gòu)的官僚和慣性、各種利益團體的訴求差異和文化定勢，以及誰來監(jiān)管和如何監(jiān)管共識生成的缺位，導致這種國家共振常常成為“國家矛盾”，無法獲得“共鳴”?！?5〕因而，國家共振常常異化為政府與企業(yè)共謀合作的共振，或者因過于迷戀選票民主而最終遠離共振。但是，這種謀求國家共振的思路對化解我國環(huán)境公正運動中存在的問題則具有啟示意義。

就我國而言，政府本質(zhì)屬性決定其無法選擇政府與企業(yè)共謀的合作模式，那樣政府只會成為企業(yè)利益的代言人，遠離環(huán)境公正的基本要求。也不能選擇完全的選票民主，那樣只會導致收買與被收買以及渙散無序，難以達成訴求目標，折損政府治理效率和能力。而要立足國情，彰顯制度優(yōu)勢，加強政府主導下的運動角色扮演者之間的協(xié)商合作，塑造環(huán)境公正運動中國模式。

1.增強政府平衡屬性。環(huán)境公正運動的支持者與反對者各自利益訴求不同，甚至難以調(diào)和，而政府不能簡單支持和反對其中一方，成為其中一方的共謀。要超越功利主義和自由主義，從履行維護社會公平正義的道德義務、追求社會共同善的視角平衡各方利益，即以平衡者身份參與環(huán)境公正運動，在各種訴求之間達成和諧，推動共鳴生成。

2.豐富協(xié)商和合作形式。由于我國環(huán)境公正運動支持者與反對者之間的矛盾系人民內(nèi)部矛盾，執(zhí)政黨的性質(zhì)決定其沒有自己的特殊利益，在其主導下實現(xiàn)環(huán)境公正追求的中國式國家共振具有理論可行性。這種理論可行性如果要轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實可行性，豐富有效的運動主體之間的協(xié)商和合作形式是達成這種可行性的基本保障。當下既要開發(fā)協(xié)商合作的新方式，尤其是符合網(wǎng)絡時代要求的新方式，也要充分利用體制內(nèi)傳統(tǒng)的座談會、聽證會，發(fā)揮其應有的功能。

3.提升程序公正性。程序是保障運動參與者權(quán)利的重要安排，一旦程序公正受到破壞，相關(guān)主體的權(quán)益就無法保障。同時，缺少相關(guān)主體充分而公正參與的政府決策結(jié)果常常引起社會質(zhì)疑，增加行政成本。當下構(gòu)建環(huán)境公正運動的中國模式，需要規(guī)范運動程序，推動運動的常態(tài)化、積極化運行，消減其強制性和消極性傾向。

(二)完善環(huán)境公正運動法律體系，推動環(huán)境公正運動法治化

法律是現(xiàn)代社會運行的重要保障，對環(huán)境公正運動的規(guī)范開展具有重要價值。美國自從環(huán)境公正觀念產(chǎn)生后，很快對環(huán)境公正及其運動開展大量立法。1992年至1999年間通過了聯(lián)邦環(huán)境公正倡議后，地方政府紛紛開始具體立法，僅加州就采取至少20項配套立法措施。通過立法，強制要求環(huán)境公正運動主體把環(huán)境公正的立法要求帶入政府官僚機構(gòu)搭建的環(huán)境公正運動支持者和反對者溝通平臺。〔36〕這對保障環(huán)境公正運動在法律規(guī)制下的有秩序運行無疑意義重大，反映出美國政府治理中較好的法治意識，對中國環(huán)境公正運動的法治化也具有一定參考價值。

1.賦予環(huán)境公正權(quán)利的完整內(nèi)涵。中國《國家人權(quán)行動計劃(2012-2015年)》將“環(huán)境權(quán)利”作為公民經(jīng)濟社會文化權(quán)利的組成部分列出，提出修改環(huán)保法、防治重金屬污染、加大水污染治理、改善大氣質(zhì)量、推進生態(tài)建設、加強海洋保護、放射性污染防治、嚴格監(jiān)管危險化學品、完善環(huán)境監(jiān)察機制，來保障公民環(huán)境權(quán)利?？梢钥闯銎渲袑Νh(huán)境權(quán)利的理解仍然沒有走出人與自然和諧相處、人與人代際之間環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的局限，還沒有體現(xiàn)出環(huán)境公正的完整意蘊。2014年新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》也依然沒有確定公民的環(huán)境公正權(quán)利。當下完善環(huán)境公正運動法律，需要進一步解放思想，堅持環(huán)境公正的自然屬性和社會屬性相統(tǒng)一，重視人與人同代之間的環(huán)境公正，賦予環(huán)境公正權(quán)利的完整內(nèi)涵。

2.確定環(huán)境公正權(quán)利作為公民人權(quán)入憲。有的學者主張，將環(huán)境權(quán)利入憲，“在一個更高的層面為公眾提起環(huán)境公益訴訟、開展環(huán)境維權(quán)行為奠定法律權(quán)利基礎”。〔37〕筆者認為，這不失為實現(xiàn)傳統(tǒng)環(huán)境權(quán)利的有效方式。但是，環(huán)境權(quán)利與環(huán)境公正權(quán)利并不相同，即使實現(xiàn)環(huán)境權(quán)利入憲也不足以體現(xiàn)現(xiàn)代環(huán)境公正及其運動的客觀需要。因而，當下如果難以直接將環(huán)境公正權(quán)利入憲，可以通過國家黨代會或人代會方式確認環(huán)境公正權(quán)利為人權(quán)，隨后進入新一輪國家人權(quán)行動計劃，透過憲法中“國家尊重和保障人權(quán)”的規(guī)定，最終達成對環(huán)境公正權(quán)利的憲法保障。

3.構(gòu)建法律法規(guī)層面的環(huán)境公正權(quán)利保障體系。西方國家在加強環(huán)境公正權(quán)利實現(xiàn)過程中，一般都有專門的環(huán)境公正的法律保障，規(guī)定環(huán)境公正的基本原則。如美國政府于1994年頒布了《對少數(shù)民族和低收入人群實施環(huán)境公正的聯(lián)邦條例》。我國應該將環(huán)境公正立法作為遠期目標，當下不一定去照搬國外單獨制定環(huán)境公正法的立法方式。但是，可以將其納入現(xiàn)有環(huán)境保護法體系，在下一輪環(huán)保法修訂時加入環(huán)境公正部分。并將落實環(huán)保法的《環(huán)境保護公眾參與辦法(試行)》擴展為《環(huán)境公正參與辦法》，對參與的原則、范圍、形式、監(jiān)督和保障給予明確規(guī)定。也可以利用實踐既有的環(huán)境保護公眾參與辦法的機會，為國家層面《環(huán)境公正參與辦法》出臺累積運行經(jīng)驗。當然，諸如廣東等改革開放前沿地方，也可以出臺地方性環(huán)境公正權(quán)利保障法規(guī)，助推環(huán)境公正理論及其運動健康發(fā)展。

(三)加強環(huán)境公正運動制度供給，構(gòu)筑運動多元平臺

建立完善的環(huán)境公正運動的參與制度，構(gòu)筑多元平臺，讓相關(guān)主體實質(zhì)性地參與環(huán)境決策、執(zhí)行和評估過程，對于實現(xiàn)環(huán)境公正，化解不公正引發(fā)的環(huán)境風險非常重要。

1.跨部門工作制度。由于環(huán)境公正涉及領域眾多，涉及主體多元，建構(gòu)常態(tài)的跨部門工作制度具有現(xiàn)實必要性。這種跨部門工作制度可以以環(huán)境工作委員會等形式存在，由環(huán)保部門牽頭。委員會負責信息告知、建議提出、意見整合，然后反饋到行政決策部門，影響政策的制定和執(zhí)行。在政府、企業(yè)、ENGO以及社區(qū)公民等利益相關(guān)方之間科學分配與會成員比例，會議時間實行定期和不定期相結(jié)合，議題領域廣泛，發(fā)起標準適當，保障跨部門工作制度的實效性，避免形式主義。

2.過程參與制度?，F(xiàn)實狀況下政府作出涉及環(huán)境政策的重大依據(jù)往往是純粹的環(huán)境評估報告，有時也會增加一個一般由政府內(nèi)部機構(gòu)作出的社會穩(wěn)定性風險評估報告。前者是一個純粹技術(shù)性的過程，后者常摻入感知偏袒，公信力一直被置喙。事實上政府依據(jù)前者的科學性和后者的穩(wěn)定性所作出的決策，一旦進入實施階段，常常即刻面臨社會強烈抗議，科學性受到質(zhì)疑，穩(wěn)定性預期落空。扭轉(zhuǎn)這一困境，根本方法在于重視參與過程制度建設，確立多元參與主體的互動規(guī)則，規(guī)范活動程序。只有加大環(huán)境公正主體的過程參與，不簡單用科學性取代利益主體之間的協(xié)商合作，提升穩(wěn)定性風險評估的中立性、客觀性，才能增加政策的確定性，避免決策出臺后即刻面臨社會強烈抵制的尷尬。

3.信息公開制度。環(huán)境公正活動主體依法享有獲取環(huán)境信息的權(quán)利，政府部門應當健全信息公開制度，依法公開環(huán)境信息，創(chuàng)造條件保障相關(guān)主體的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、舉報權(quán)，為環(huán)境公正運動正常開展提供支持。公開的范圍應該包括政府執(zhí)法信息、企業(yè)排污信息、ENGO訴求信息等符合政府信息公開范圍的所有信息。公開的方式可以為報紙、電視、網(wǎng)站、公共微信平臺等多種手段，尤其是網(wǎng)絡手段，以方便相關(guān)主體獲取。如2015年3月，遼寧省大連市啟動了電視智能終端環(huán)保服務平臺項目，4月江西省景德鎮(zhèn)市環(huán)保局“瓷都環(huán)?！蔽⑿殴娰~號正式啟用，都不失為較好的公開方式。

4.活動監(jiān)管制度。需要在更廣闊的政府背景下改變監(jiān)管制度環(huán)境，推動環(huán)境公正運動監(jiān)管制度完善?？梢约哟笳畽C構(gòu)環(huán)保執(zhí)法的司法監(jiān)督，法律責任外化，實行重大決策和執(zhí)行責任終生追究制度;強化涉事企業(yè)的履責監(jiān)督，通過預交環(huán)境污染保證金等方式提升其履責能力;對激進的組織和個人進行評估，對有害于環(huán)境公正運動常態(tài)運行的因素進行抑制，防止運動失序。

(四)提高環(huán)境公正參與者素質(zhì)，健全環(huán)境公正運動主體

環(huán)境公正參與者是環(huán)境公正運動的主角，涉及政府、企業(yè)、ENGO、公民等諸多主體。這些環(huán)境公正運動參與者的綜合素質(zhì)和能力決定著運動的品相，而提升這種品相，需要提高參與者的綜合水平。

1.在政府機構(gòu)方面，要強化自身隊伍建設和組織建設，內(nèi)化環(huán)境公正意識，提高環(huán)境公正運行能力。同時，充分發(fā)揮已有的工會、婦聯(lián)、共青團、工商聯(lián)等傳統(tǒng)組織的環(huán)境正義功能，增加對環(huán)境公正的關(guān)注度，呼應社會客觀需求，尤其是要自覺擔負弱勢群體謀求環(huán)境公正的代言人，自覺引領活動開展。

2.在環(huán)境非政府組織方面，保障公民結(jié)社權(quán)利行使，增加ENGO數(shù)量。加大ENGO參與環(huán)境公正運動的活動資助，尤其是對環(huán)境公益訴訟資金的補助。提升ENGO法律和環(huán)境方面的專業(yè)素質(zhì)和組織領導能力，引導其健康有序發(fā)展。

3.在企業(yè)方面，當下我國的各類企業(yè)，應該處理好自身利益和社會利益、自身利益和他人利益的關(guān)系，提高環(huán)境責任和公正意識，積極參與相關(guān)座談會、聽證會等活動。健全內(nèi)部環(huán)境組織，提高在法律框架下獲取合法利益的本領。

4.在公民方面，他們是環(huán)境公正運動的參與主體，近年來呈現(xiàn)越來越大眾化、年輕化趨勢。政府部門和ENGO應該教育公民參與有利于促進環(huán)境公正的活動，培養(yǎng)其通過合法方式和渠道表達利益訴求的能力，推動活動在已有的人大、行政、司法、政黨、政協(xié)等制度內(nèi)進行，遠離街頭抗爭運動。

五、結(jié) 語

通過以上對中國環(huán)境公正運動的研究，可以得出以下初步的認識:

(1)環(huán)境公正是解決環(huán)境問題的重要途徑，而環(huán)境公正運動則是實現(xiàn)環(huán)境公正的重要手段。通過環(huán)境公正運動，實質(zhì)改變環(huán)境政策和法規(guī)的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，推動政策制定者和政府官員改進決策過程，鼓勵政府有效改變對過去忽略領域和群體的態(tài)度，促進社會環(huán)境公正的實現(xiàn)，尤其是弱勢群體環(huán)境公正的實現(xiàn)，是其根本目標。

(2)中國環(huán)境公正運動有蓬勃發(fā)展的趨勢，如何正確認識和進行體制接納是當務之急。當下諸多環(huán)境問題生成正是固守傳統(tǒng)的環(huán)境保護、可持續(xù)發(fā)展的視角，過于迷戀環(huán)境技術(shù)提升和政府嚴格監(jiān)管而缺乏環(huán)境公正路徑所導致的。環(huán)境公正運動的研究和實踐將為超越傳統(tǒng)的環(huán)境問題應對策略提供新指引。

(3)構(gòu)建中國環(huán)境公正的協(xié)商合作模式是推動環(huán)境公正運動健康發(fā)展的必然選擇。環(huán)境公正理論和運動都起源于發(fā)達國家，并向全世界擴展。不同國家的結(jié)構(gòu)和發(fā)展階段不同，沒有任何一種理論和模式是普適的。但是，西方環(huán)境公正的國家共振等理論對深化中國環(huán)境公正運動具有啟示意義。

(4)環(huán)境公正的解決，環(huán)境公正運動的深入開展，需要全面深化社會改革。西方環(huán)境公正運動發(fā)生的重要原因在于環(huán)境權(quán)利與責任分擔中的不公正濃度高，尤其是對處于社會草根階層的有色人種、弱勢群體不公正。當下中國這一問題也不同程度存在，需要全面深化社會改革，消滅貧窮和財富分布不均，超越功利主義、自由主義和國家(地區(qū))主義的治理理論，來逐步消解。

(5)本文主要從政府治理視角切入，囿于資料和水平限制，僅對中國環(huán)境公正運動進行初步勾勒。這是一個跨學科的課題，需要從倫理學、社會學、教育學、法學、政治學等諸多領域展開探討，也需要結(jié)合具體個案、行業(yè)進行定性和定量分析，給出更為確定和精細的意見和建議。

中國環(huán)境公正運動研究還處于萌芽階段，存在很大的探索空間。面對當下嚴重的環(huán)境問題，環(huán)境公正運動的研究也必將從理論和實踐上助推中國環(huán)境公正的實現(xiàn)和環(huán)境問題的改善，助推生態(tài)文明的建設。

注釋:

〔1〕〔5〕Andrew Dobson，Justice and the Environment:Conceptions of Environmental Sustainability and Theories of Distributive Justice，Oxford University Press，1998，pp.18-19，20.

〔2〕〔6〕曾建平:《環(huán)境公正三題》，《中共中央黨校學報》2007年第6期。

〔3〕〔11〕洪大用、龔文娟:《環(huán)境公正研究的理論與方法述評》，《中國人民大學學報》2008年第6期。

〔4〕張金俊:《國內(nèi)農(nóng)民環(huán)境維權(quán)研究:回顧與前瞻》，《天津行政學院學報》2012年第14卷第2期。

〔7〕〔33〕〔35〕〔36〕Raoul S.Lievanos，Certainty，F(xiàn)airness，and Balance:State Resonance and Environmental Justice Policy Implementation，Sociological Forum，Vol.27，No.2，June 2012，pp.480-503.

〔8〕〔12〕Heather Dillingham，Determining the Current Status of the Environmental Justice Movement:Analysis of Revolutionary Actions，Harvard Journal of African American Public Policy.Summer 2008，Vol.14，pp.37-50.

〔9〕李奕、韓廣、鄒甜:《淺議美國的環(huán)境公正》，《中國環(huán)境管理》2004年第3輯。

〔10〕〔26〕Robert D.Bullard，The Quest for Environmental Justice:Human Rights and the Politics of Pollution，Sierra Club Books，2005，pp.1，2.

〔13〕〔31〕Nikolay L.Mihaylov and Douglas D.Perkins，Local Environmental Grassroots Activism:Contributions from Environmental Psychology，Sociology and Politics，behavioral sciences，2015，Vol.5，pp.121 – 153.

〔14〕〔15〕金鑒明、侯學煜:《環(huán)境保護和植物生態(tài)學》，《植物學雜志》1974年第1期。

〔16〕〔22〕〔23〕〔27〕華國鋒:《一九七三年八月十九日華國鋒同志在全國環(huán)境保護大會上的講話》，《環(huán)境保護科學》1977年3月，第1-4頁。

〔17〕環(huán)境保護部、國家統(tǒng)計局、農(nóng)業(yè)部:《第一次全國污染源普查公報》，http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201002/t20100210_185698.htm。

〔18〕Zhongxiang Zhang，Energy and Environmental Policy in China，Edward Elgar，2011.

〔19〕參見中國環(huán)保網(wǎng):《我國存在發(fā)生大氣嚴重污染事件的隱憂》，http://www.chinaenvironment.com/view/ViewNews.aspx?t=News_1＆k=20090423171856560。

〔20〕《中華人民共和國環(huán)境保護部 2013年環(huán)境統(tǒng)計年報》，http://zls.mep.gov.cn/hjtj/nb/2013tjnb/。

〔21〕中國科學院貴陽地球化學研究所環(huán)境地質(zhì)實驗室:《批判資產(chǎn)階級環(huán)境理論》，《環(huán)境保護》1975年5月，第1-5頁。

〔24〕〔25〕習近平:《堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境基本國策 努力走向社會主義生態(tài)文明新時代》，http://news.xinhuanet.com/video/2013-05/24/c_124761554.htm。

〔28〕陳國裕、李玉梅:《環(huán)保工作要實現(xiàn)歷史性轉(zhuǎn)變》，《學習時報》2006年4月22日，http://www.china.com.cn/chinese/zhuanti/xxsb/1193693.htm。

〔29〕〔30〕陳吉寧:《環(huán)保部就全面加強環(huán)境保護答記者問》，2015年3月7日，http://www.gov.cn/zhuanti/2015qglhzb/zb12.htm。

〔32〕張金俊:《國外環(huán)境抗爭研究述評》，《學術(shù)界》2011年第9期。

〔34〕Alexandria Sousa，Never mind NIMBY，more like“Not In My Entire Country”:An Analysis of the Diffusion of the Environmental Justice Movement Across the United States-Mexico Border，Journal of Undergraduate International Studies，F(xiàn)all 2014，Vol.17，pp.75-85.

〔37〕康瑞華、李英、遲曉蕾:《生態(tài)馬克思主義環(huán)境公正思想與中國環(huán)境公正問題》，《科學社會主義》(雙月刊)2013年第5期。