孔令秋

（華東政法大學(xué)研究生教育院，上海 201620；哈爾濱學(xué)院思想政治理論課教研部，哈爾濱 150080）

法學(xué)研究

立法協(xié)商中的非政府組織功能及其實(shí)現(xiàn)

孔令秋

（華東政法大學(xué)研究生教育院，上海 201620；哈爾濱學(xué)院思想政治理論課教研部，哈爾濱 150080）

為了推進(jìn)我國的民主法治進(jìn)程，基于協(xié)商民主理論和我國政治協(xié)商的實(shí)踐經(jīng)驗，黨的十八屆三中全會提出了“深入開展立法協(xié)商”的理念，十八屆四中全會又再次重申了“民主立法”的重要性。在法治國家建設(shè)的宏偉目標(biāo)下，立法協(xié)商成為實(shí)現(xiàn)良法體系構(gòu)建的重要機(jī)制，具有重要的時代價值。但由于缺乏權(quán)力制約的政治框架，協(xié)商主體分散，協(xié)商能力失衡以及公民性品格缺失等方面的原因，導(dǎo)致我國的立法協(xié)商陷入了困境。而非政府組織在消解立法協(xié)商困境中具有不可忽視的作用。因此，必須加強(qiáng)非政府組織能力建設(shè)，以此來推動立法協(xié)商機(jī)制的完善。

立法協(xié)商；協(xié)商民主；非政府組織；社會組織

黨的十八大以來，民主法治進(jìn)程明顯加快。十八大提出了“要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”［1］，十八屆三中全會重申了“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”的理念，并明確提出“深入開展立法協(xié)商”的政治實(shí)踐，十八屆四中全會再次強(qiáng)調(diào)民主立法，積極拓寬公民參與立法的途徑。同時，根據(jù)十八屆四中全會所提出的“全面推進(jìn)依法治國”以及“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”的總體目標(biāo)，立法協(xié)商已經(jīng)成為推動中國民主法治進(jìn)程，構(gòu)建以憲法為核心的良法體系的重要形式。但在中國現(xiàn)階段，立法協(xié)商存在諸多的現(xiàn)實(shí)困境，而非政府組織的發(fā)展與能力建設(shè)對立法協(xié)商的深入開展具有至關(guān)重要的作用。

一、立法協(xié)商的理論基礎(chǔ)及時代價值

1.立法協(xié)商的理論基礎(chǔ)：協(xié)商民主。立法協(xié)商的理論基礎(chǔ)是協(xié)商民主，“協(xié)商性民主是基于理性討論的一種對話規(guī)則，獲得共識的一種政治實(shí)踐。這種政治實(shí)踐不同于基于暴力之上的統(tǒng)治?！保?］協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)政治參與的平等性和公民對公共決策進(jìn)行討論和審議的權(quán)利。協(xié)商民主的核心觀點(diǎn)是通過信息交流、辯論、溝通以及個人偏好的轉(zhuǎn)換與利益協(xié)調(diào)，最大限度地達(dá)成共識，以保證公共決策的合法性以及對個人人格的尊重，保證每個人的聲音尤其是弱者的聲音被傾聽并予以尊重。

20世紀(jì)90年代初，在西方學(xué)術(shù)界，協(xié)商民主開始興起。1980年約瑟夫·畢塞特首次提出了協(xié)商民主概念，之后的伯納德·曼寧、喬舒亞·科恩以及詹姆斯·博曼、喬·埃爾斯特等人分別就協(xié)商民主理論發(fā)表了基礎(chǔ)性的研究成果。1994年，學(xué)術(shù)界的領(lǐng)軍人物羅爾斯與哈貝馬斯的加入，使協(xié)商民主理論開始受到廣泛的關(guān)注。人們越來越認(rèn)為，民主在本質(zhì)上是協(xié)商，而不是簡單的投票。近幾十年來，自由主義的霸權(quán)地位在外部受到了來自伊斯蘭文化和亞洲文化的挑戰(zhàn)，在內(nèi)部也受到了左派人士的批評。而且，西方自由主義民主本身也面臨著合法性的壓力與挑戰(zhàn)，人們對國家政權(quán)以及公共政策的合法性提出了質(zhì)疑與責(zé)難。協(xié)商民主為政治合法性和公共政策合法性危機(jī)的解決提供了一個新的視角，是民主制度的新發(fā)展與轉(zhuǎn)向。正如約翰·S·德雷澤克所指出的：“如果我們放棄追求真實(shí)的民主，那么，民主本身就會變得貧瘠。民主向協(xié)商的轉(zhuǎn)變有可能會給民主的發(fā)展帶來新動力，尤其是能給追求民主真實(shí)性提供新動力?！保?］22

從淵源來看，協(xié)商民主理論是古代雅典審議民主的復(fù)興，而不是完全的創(chuàng)新。在雅典，公民通過公民大會對國家政治事務(wù)進(jìn)行協(xié)商、討論和爭辯。審議就是公民公開討論相互辯論以及討論法律的過程［4］。英國的保守主義大師伯克認(rèn)為，議會應(yīng)該是公民利益的協(xié)商大會，不應(yīng)以地方意圖和偏見為導(dǎo)向。自由主義大師密爾是當(dāng)代憲政主義協(xié)商民主的先驅(qū)，他期望在自由主義和協(xié)商民主之間形成一種緊張關(guān)系：他試圖在更大范圍內(nèi)推動公共討論，并使公共討論的信息更加通暢［3］2。近代自由主義者杜威也從政治合法性的角度闡釋了協(xié)商民主，認(rèn)為“政治民主的發(fā)展使用互相商討和自愿同意的方法來代替使用強(qiáng)力從上到下使多數(shù)人服從于少數(shù)人的方法?！保?］

從協(xié)商民主的興起背景以及理論界對協(xié)商民主的關(guān)注來看，協(xié)商民主正是在自由主義民主出現(xiàn)危機(jī)的情況下，為了應(yīng)對復(fù)雜、多元、高風(fēng)險的社會需要而產(chǎn)生的一種民主治理體制的理論基礎(chǔ)，協(xié)商民主是對票決民主的重要補(bǔ)充，也是民主理論發(fā)展的轉(zhuǎn)向，并為國家統(tǒng)治和社會治理提供了新的理論視角。

2.立法協(xié)商機(jī)制對轉(zhuǎn)型中國的時代價值。隨著改革進(jìn)入深水區(qū)以及轉(zhuǎn)型出現(xiàn)的種種問題與困境，法治作為基本的治國方略已普遍達(dá)成共識。十八屆四中全會所提出的“法治國家、法治政府和法治社會一體建設(shè)”的目標(biāo)，協(xié)商民主理論在轉(zhuǎn)型期的中國具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，其中，立法協(xié)商是協(xié)商民主的重要體現(xiàn)。十八屆四中全會指出，“法律是治國之重器，良法是善治之前提?！蹦敲矗诋?dāng)下中國，立法協(xié)商也就成為構(gòu)建以憲法為核心的良法體系的重要策略選擇，具有重要的時代價值。首先，立法協(xié)商能夠增強(qiáng)執(zhí)政黨的執(zhí)政合法性。十八屆四中全會特別強(qiáng)調(diào)中國共產(chǎn)黨對社會主義法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)地位。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在依法治國過程中，必須實(shí)現(xiàn)良法之治，法律只有體現(xiàn)和回應(yīng)社會的利益訴求，社會才能實(shí)現(xiàn)善治，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的權(quán)威性和合法性才能確立和穩(wěn)固，而良法體系的前提則是在立法中擴(kuò)大公民參與，進(jìn)行立法協(xié)商。其次，立法協(xié)商是平衡利益格局的根本選擇。當(dāng)下中國正處于社會轉(zhuǎn)型期，改革也進(jìn)入“深水區(qū)”，社會利益格局處于失衡狀態(tài)，利益分配不公導(dǎo)致階層間矛盾的激化，“貧富分化加劇、社會矛盾凸顯、價值裂痕加重、官民對立情緒上升等等”［6］11，這些嚴(yán)重的社會問題集中表現(xiàn)為民眾為了自身的利益訴求而進(jìn)行不斷的上訪、鬧訪，甚至引發(fā)激烈的群體性事件，為了平息社會失序采取的高壓維穩(wěn)政策不但無法從根本上解決社會矛盾，反而使政治權(quán)威和統(tǒng)治合法性遭受質(zhì)疑。而立法協(xié)商則能夠為公民利益表達(dá)提供正常的渠道，并通過理性協(xié)商在利益分配和利益格局的調(diào)整上達(dá)成某種共識，從根本上解決社會矛盾。再次，立法協(xié)商能夠?qū)ι鐣r值觀進(jìn)行整合。中國傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)的解體以及市場經(jīng)濟(jì)的縱深發(fā)展“致使傳統(tǒng)的價值取向、道德意識、思想信念和行為模式等開始從根基上發(fā)生破碎和瓦解”［6］8，而正統(tǒng)的意識形態(tài)則無法實(shí)現(xiàn)主流價值觀的整合。立法協(xié)商是公民之間基于公共理性和充分考慮公共利益的基礎(chǔ)上，通過平等自由的對話、討論，參與公共決策的民主形式，協(xié)商民主的典型特征是通過協(xié)商引起反思，繼而自覺進(jìn)行偏好的轉(zhuǎn)換，［3］24并最終就某一議題達(dá)成共識。在立法協(xié)商這一過程中，有利于主流價值觀的形成。

總之，以往由于缺乏公民參與立法的合法渠道，當(dāng)公民利益受損時，“在制度化渠道之外，集體行動參與者只有選擇實(shí)施破壞性戰(zhàn)術(shù)，才能比較迅速地獲得與體制內(nèi)的行動者進(jìn)行政治、福利資格和物質(zhì)利益磋商的機(jī)會”［7］，而這種體制外的維權(quán)形式對社會秩序的破壞作用無疑是非常巨大的，立法協(xié)商機(jī)制則能夠通過良法體系的構(gòu)建從源頭上進(jìn)行利益的均衡與合理分配，避免社會不公與社會矛盾的迸發(fā)。

二、轉(zhuǎn)型時期立法協(xié)商的實(shí)踐難題與困境

在中國，各個地方已深入開展立法協(xié)商的探索與實(shí)踐，規(guī)范性法律文件在制定或修改的過程中，通過政治協(xié)商會議或其他組織機(jī)構(gòu)，充分聽取公民個人或團(tuán)體的建議，以使法律反映不同利益群體的訴求?；趨f(xié)商民主的理論基礎(chǔ)，我國在民主政治實(shí)踐中將立法協(xié)商作為構(gòu)建我國協(xié)商民主體系的重要組成部分。其中，人民政協(xié)在立法協(xié)商中起到了非常重要的作用，各個地方的政協(xié)也將立法協(xié)商作為一項重要的工作，一些地方還就立法協(xié)商制定了相關(guān)的規(guī)章制度。這種在立法階段即保證公民參與的立法形式，對于反映民眾訴求，平衡利益格局以及提高法治建設(shè)效率方面意義重大。但基于我國目前的民主法治發(fā)展?fàn)顩r和公民的政治參與能力、參與熱情等，我國的立法協(xié)商在政治環(huán)境、主體要件等方面仍面臨著一系列考驗。

1.立法協(xié)商缺乏權(quán)力制約的政治框架。梅維·庫克認(rèn)為：“協(xié)商民主，如果用最簡單的術(shù)語來表達(dá)，指的是為政治生活中的理性討論提供基本空間的民主政府?！保?］立法協(xié)商是公民進(jìn)行利益表達(dá)并通過理性的討論協(xié)商達(dá)成共識的過程，這就要求立法協(xié)商要在權(quán)力制約的框架下進(jìn)行。目前，隨著我國反腐敗力度的加強(qiáng)和權(quán)力制約體制的逐步完善，立法協(xié)商的政治環(huán)境有所改善。但由于封建歷史傳統(tǒng)的影響以及新中國成立后很長一段時間內(nèi)國家對社會的監(jiān)護(hù)式管理，導(dǎo)致社會權(quán)力空間狹小，作為社會主要自治力量的非政府組織發(fā)展遲緩。雖然近年來公民的民主意識在不斷提高，各個地方在立法協(xié)商過程中，公民的參與熱情也凸顯了立法協(xié)商的生命力和公民對參與公共決策的渴望，但非政府組織力量的薄弱導(dǎo)致社會缺乏自我組織和自治能力，公民參與立法協(xié)商的分散化和無組織化使社會分解和制約國家權(quán)力的能力大為降低，將“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”缺乏必要的社會基礎(chǔ)。在國家權(quán)力缺乏社會制約的情況下，立法協(xié)商也就失去了權(quán)力與權(quán)利的平衡機(jī)制和對話環(huán)境而可能會成為公共政策合法性的一種粉飾，在公共政策制定過程中，根本起不到實(shí)質(zhì)性的作用，最終造成協(xié)商是協(xié)商，立法是立法，協(xié)商程序與立法程序之間出現(xiàn)斷裂，公民對立法進(jìn)程的影響甚微，甚至“說了也白說”，協(xié)商結(jié)果無法通過制度化的渠道影響立法，公民通過立法協(xié)商所體現(xiàn)的利益訴求無法在法律中得以體現(xiàn)。

2.立法協(xié)商主體分散，協(xié)商能力失衡。西方的協(xié)商民主理論是建立在公民具有理性協(xié)商能力的基礎(chǔ)之上的，而在我國，公民沒有組織起來，在立法協(xié)商過程中，主體處于分散化狀態(tài)，從而大大削弱了協(xié)商能力。這可能會導(dǎo)致我國的立法協(xié)商陷入主體性困境。從本質(zhì)上講，立法協(xié)商不是簡單地進(jìn)行投票，而是理性的訴求表達(dá)，“在協(xié)商民主模式中，民主決策是平等的公民之間通過理性的公共討論所達(dá)成的結(jié)果，是通過實(shí)現(xiàn)理解的溝通以尋求合理性并做出合法性決策?！保?］立法過程就是利益的分配與權(quán)利的界定過程，所以，立法涉及公民的基本權(quán)利格局和利益格局，也涉及權(quán)利與權(quán)力的分割和界限問題。那么，為了實(shí)現(xiàn)不同利益的公平分配和權(quán)利與權(quán)力的合理分割，就要求立法協(xié)商主體之間具有均衡的協(xié)商能力，只有協(xié)商能力均衡，立法協(xié)商的參與者才能在協(xié)商的過程中進(jìn)行平等的對話、交流與博弈，而且，協(xié)商能力的大小取決于參與者對相關(guān)信息的占有量、知識儲備量以及表達(dá)能力和推理能力等等。但目前，不同利益群體的組織化程度不同，很多利益群體尤其是一些弱勢群體如農(nóng)民工等，還沒有有效的組織起來，利益群體的成員處于分散狀態(tài)，單純的以個人身份參與協(xié)商討論，其利益訴求的表達(dá)能力明顯不足，從而使其在立法協(xié)商中反映本群體利益訴求的效果大大降低，最終使立法協(xié)商過程被某些利益集團(tuán)所操控。也就是說，由于一些利益群體缺乏組織化，導(dǎo)致不同利益群體的協(xié)商能力嚴(yán)重失衡，從而使立法協(xié)商過程的利益博弈無法公平地進(jìn)行，最終導(dǎo)致立法協(xié)商偏離其初衷而流于形式。

3.協(xié)商主體的公民性品格缺失。在理性協(xié)商能力方面，“協(xié)商民主的一個基本的優(yōu)勢在于它致力于使理性在政治中凌駕于權(quán)力之上。政策之所以被采納不是因為最有影響力的利益取得了成功，而是因為公民或其代表在傾聽和審視相關(guān)的理由后，一致認(rèn)可該政策的正當(dāng)性。”［10］也就是說，協(xié)商的過程要求協(xié)商者表達(dá)自己的理性的觀點(diǎn)而不是情緒化的訴求，所有的參與者在接受最具說服力的信息后修改與轉(zhuǎn)換自己的偏好，并最終達(dá)成共識。而且，所有的參與者應(yīng)該尊重他人，傾聽他人的觀點(diǎn)，對不同的觀點(diǎn)具有一種寬容的態(tài)度，并保證在協(xié)商的過程中，自覺遵守協(xié)商的程序性規(guī)則。在公共精神方面，盧梭認(rèn)為：“作為主權(quán)權(quán)威的參與者，就叫做公民；作為國家法律的服從者，就叫做臣民”［11］公民只有在關(guān)注公共利益的前提下參與到國家的政治生活中，才能體現(xiàn)主權(quán)者的地位，才能成為真正的公民。

立法協(xié)商機(jī)制為公民參與國家政治決策提供了合法途徑，然而，受政治法律文化傳統(tǒng)的影響，目前我國公民的公共理性和公共精神則明顯不足。改革開放后，受市場經(jīng)濟(jì)的影響，社會民眾的價值觀更加呈現(xiàn)多元化。但由于非政府組織發(fā)育不良，沒有能力對社會進(jìn)行整合，社會如一盤散沙，價值觀分裂，利益摩擦不斷，公民缺乏理性寬容精神和對公共利益的關(guān)注，這就導(dǎo)致在協(xié)商的過程中，參與者的偏好往往是基于個人的私利而非對社會公共利益的考量，無法傾聽不同群體的聲音，似乎每個人都將目光聚焦于個人的私利，這就導(dǎo)致通過協(xié)商所產(chǎn)生的政治決策的合法性與正當(dāng)性受到質(zhì)疑。雖然目前，隨著民主法治理念的不斷強(qiáng)化，我國公民的權(quán)利意識不斷增強(qiáng)，但由于缺乏非政府組織對公民精神的塑造，公民的公共理性以及社會責(zé)任感等公民性品格明顯不足。從立法協(xié)商的角度來看，公民性品格的缺乏可能會導(dǎo)致立法協(xié)商成為自我利益爭奪的場域，無法通過理性的博弈達(dá)成共識。

三、非政府組織功能對立法協(xié)商困境的消解

非政府組織在立法協(xié)商中的價值主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1.對權(quán)力構(gòu)成分解與制衡。中國是一個專制傳統(tǒng)歷史比較悠久的國家，雖然隨著民主法治進(jìn)程的推進(jìn)，我國公民參與國家政治生活的渠道有所拓展，但不可否認(rèn)的是，我國公民的民主政治參與仍然存在很多問題，人民代表大會制度的功能也頗受質(zhì)疑。由于權(quán)力制約機(jī)制的缺失，導(dǎo)致權(quán)力擴(kuò)張的法律化，為了冠以“合法性”的名號，相關(guān)部門以法謀私，通過立法的形式擴(kuò)張部門利益或地方利益，使立法過程淪為既得利益集團(tuán)服務(wù)的遮羞布，這不僅是對立法程序的扭曲，而且也是對憲法原則和憲法精神的侵犯。十八屆三中全會以來所提出的立法協(xié)商、民主立法等民主政治目標(biāo)與實(shí)踐無疑是公民參與國家公共決策、合理構(gòu)建利益格局、分享改革紅利的必要之舉。但協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)首先需要公民與國家能夠平等的進(jìn)行對話和交流，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對國家權(quán)力的制約和公民權(quán)利的釋放。而非政府組織作為組織化、群體化的權(quán)力制約與平衡力量，發(fā)揮著整合公民行動目標(biāo)與方向，抵御國家權(quán)力擴(kuò)張和維護(hù)社會權(quán)利的重要功能，通過對權(quán)力的制衡與分解，“使得權(quán)力呈現(xiàn)多中心化、分散化和統(tǒng)治資源的社會化，實(shí)現(xiàn)著對權(quán)力的消極而實(shí)在的新的限制和消減”［12］，從而使國家權(quán)力和社會權(quán)利處于均衡狀態(tài)，為立法協(xié)商的開展和公共政策的合法性營造良好的政治環(huán)境。所以說，在處于轉(zhuǎn)型期的中國，代表不同利益群體表達(dá)的非政府組織是保證“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”的最好的社會力量，是制約國家權(quán)力擴(kuò)張和膨脹的重要角色，也是保證社會公眾與政府進(jìn)行平等對話的重要載體，社會公眾也只有通過代表自己的非政府組織才能增強(qiáng)其利益博弈的力量并抵御國家權(quán)力的濫用。立法協(xié)商也只有在這樣的政治框架下才能保證民意凌駕于權(quán)力之上，并保證公共政策的合法性與正當(dāng)性，打造“法治政府”，推動“法治國家”的實(shí)現(xiàn)。

2.增強(qiáng)集體行動的能力與理性化。1965年，曼瑟爾·奧爾森（M·Olson）發(fā)表了《集體行動的邏輯》，認(rèn)為個體理性和集體理性之間存在一定的沖突，由于公共物品的非競爭性和非排他性，使?jié)撛诘男袆蛹w采取坐享其成的行為，從而使集體行動陷入困境。法律本身屬于公共物品，同樣具有非競爭性和非排他性，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，分散的、非組織化的利益群體雖然存在共同的利益或目標(biāo)，但由于缺乏明確的利益的成本與收益的分割機(jī)制，理性的個人則基于自身利益最大化的考慮，傾向于采取搭便車的機(jī)會主義的策略選擇。從我國目前各地開展的立法協(xié)商實(shí)踐來看，相關(guān)部門希望通過座談會、咨詢會等立法協(xié)商形式實(shí)現(xiàn)善法之治，但由于立法協(xié)商的參與者要付出時間成本和物質(zhì)成本，而通過立法協(xié)商所產(chǎn)生的規(guī)范性法律文件則具有公共物品的性質(zhì)，所以理性的個人都希望在沒有成本付出的情況下免費(fèi)獲得這種公共物品，這就導(dǎo)致相關(guān)利益群體集體行動能力的不足。

然而，隨著權(quán)利意識的增強(qiáng)，公民對自身經(jīng)濟(jì)權(quán)益的追求與捍衛(wèi)的意識更加濃厚，法律從本質(zhì)上說是對利益的分配形式，由于立法階段民主參與的不足，導(dǎo)致利益格局的失衡，在某些利益群體的利益受到嚴(yán)重?fù)p害時，利益群體往往會采取自發(fā)的、短暫的、暴力的形式捍衛(wèi)權(quán)利。但由于利益群體缺乏組織化，這種行動策略也往往缺乏理性化，在轉(zhuǎn)型期的中國往往以群體性事件的形式表現(xiàn)出來，這些群體性事件表現(xiàn)為相關(guān)的利益群體與國家權(quán)力之間的抗?fàn)?，但這種以暴力性為特征的權(quán)利訴求具有比較強(qiáng)的破壞作用，屬于國家與公民之間的一種負(fù)和博弈，會造成社會財富的普遍消減和社會秩序出現(xiàn)亂象。

在依法治國的背景下，集體行動需要制度化渠道，具有規(guī)則和規(guī)范的引導(dǎo)，非政府組織可以將相關(guān)利益群體組織起來，并通過組織成員之間的信息共享、溝通與協(xié)商，首先在組織內(nèi)部達(dá)成共識，這種共識會轉(zhuǎn)化為集體行動的一致性，形成清晰的集體行動的目標(biāo)，這就增強(qiáng)了集體行動的能力，在立法協(xié)商的過程中，通過理性的協(xié)商與博弈在不同利益群體之間達(dá)成共識。同時，組織成員的共識也是基于組織內(nèi)部的規(guī)則和共同的價值觀的，因此，非政府組織內(nèi)部的自治和對規(guī)則的遵守能夠培養(yǎng)成員的規(guī)則意識，促進(jìn)了集體行動的理性化，防止在追求個人權(quán)益與目標(biāo)過程中的非理性化與暴力化。

3.培育公民理性寬容精神和社會責(zé)任感。伯曼認(rèn)為，“合法的立法必須源自公民的公共協(xié)商?！保?3］因此，立法協(xié)商要求公民具有公共意識、公共關(guān)懷，對國家公共事務(wù)具有主人翁的態(tài)度并積極參與國家政治生活，這就要求公民具有公共精神，將自由、平等、秩序以及公共利益等價值取向當(dāng)作參與國家公共決策的內(nèi)驅(qū)力。同時還應(yīng)該具有理性協(xié)商的能力，立法從根本上講就是利益的分配和分割問題，立法協(xié)商的目的是在公共決策過程中，公民能夠理性地表達(dá)自己的偏好，但個人的偏好并不是完全自私自利的，而是要超越完全的自我而兼顧他人利益和公共利益，在協(xié)商的過程中，根據(jù)信息的交流和利益的博弈，對個人的偏好進(jìn)行轉(zhuǎn)換和修正，只有進(jìn)行理性的交流，才能最大限度地達(dá)成共識。

非政府組織的發(fā)展在培育公民的理性寬容精神和社會責(zé)任感的過程中無疑會發(fā)揮重要的作用。當(dāng)今社會是一個高度多元化的社會，信任沖突、信仰沖突以及文化沖突和道德失范現(xiàn)象層出不窮，非政府組織通過共同的價值觀念或利益紐帶將具有共同的價值目標(biāo)和利益訴求的社會公眾聯(lián)系起來，通過互惠規(guī)范與合作，逐漸培養(yǎng)本團(tuán)體內(nèi)部成員之間的理性寬容與妥協(xié)精神和本群體的社會責(zé)任感。如果各個社會組織都能完成本團(tuán)體成員理性精神和公共精神的培養(yǎng)，那么，在涉及自身利益的民主協(xié)商中，才能保證協(xié)商參與者在協(xié)商的過程中理性傾聽他人的觀點(diǎn)，通過對所討論問題的各個維度進(jìn)行反思，從公共精神和社會責(zé)任感兩方面來改變自己的偏好，并最終達(dá)成共識。

四、加強(qiáng)非政府組織能力建設(shè)，推動立法協(xié)商機(jī)制的完善

1.實(shí)現(xiàn)非政府組織的去行政化。非政府組織的基本功能是將分散的利益?zhèn)€體組織起來，以組織化的形式對相關(guān)利益群體的利益進(jìn)行整合，并對國家權(quán)力形成某種制衡。在立法協(xié)商中，非政府組織是利益群體在平等的基礎(chǔ)上達(dá)成共識的場域，在公民與立法決策者之間搭建了一個良性溝通的橋梁，同時也增強(qiáng)了公民與國家進(jìn)行平等協(xié)商對話的能力，使權(quán)力與權(quán)利的平衡通過規(guī)范性法律文件的出臺而得以制度化，防止權(quán)力以法律的形式擴(kuò)張。因此，非政府組織必須有能力對國家權(quán)力予以制衡。但從目前來看，行政依附性仍然是非政府組織功能發(fā)揮的重要阻滯因素，很多非政府組織不具有公益性、非營利性、資源性等基本特質(zhì)，甚至成為國家權(quán)力的延伸機(jī)構(gòu)。非政府組織的行政化趨向使其無法實(shí)現(xiàn)社會治理的功能。十八屆三中全會明確提出了非政府組織與行政機(jī)關(guān)脫鉤以及重點(diǎn)培育社會組織的號召，十八屆四中全會又提出全面推進(jìn)依法治國的宏偉目標(biāo)，相關(guān)部門應(yīng)該以此為契機(jī)，積極探索非政府組織去行政化的路徑，使非政府組織實(shí)現(xiàn)真正的獨(dú)立，提高非政府組織的社會自治能力，并成為真正的相關(guān)利益群體的利益守護(hù)者和表達(dá)者，而非僅僅是國家權(quán)力的同盟者。在立法協(xié)商中，非政府組織應(yīng)既與國家進(jìn)行必要的合作，同時也要對國家權(quán)力進(jìn)行合理的制衡，只有這樣，非政府組織才能以組織化和理性化的方式為公民參與國家立法活動提供主體性支持。

2.增強(qiáng)非政府組織的社會自治能力。黨的十八屆三中全會明確提出激發(fā)社會組織活力，由社會組織承擔(dān)必要的公共服務(wù)；黨的十八屆四中全會提出了“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”，并提出了發(fā)揮“行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用”。非政府組織在推進(jìn)法治國家、法治政府和法治社會一體化建設(shè)中無疑具有不可忽視的作用。一方面，非政府組織是社會自治的重要主體；另一方面，非政府組織也是分解與制約國家權(quán)力，通過合作與制衡促進(jìn)法治國家和法治政府實(shí)現(xiàn)的重要主體之一。只有通過社會自治能力的增強(qiáng)，提高非政府組織的社會動員能力，通過組織認(rèn)同和組織紀(jì)律，增強(qiáng)社會組織的凝聚力和向心力，才能培養(yǎng)組織成員的合作意識和責(zé)任意識，進(jìn)而培養(yǎng)公民的公共精神和公共理性，激發(fā)公民對社會公共事務(wù)和國家政治生活的參與熱情和使命感，并在規(guī)則化、程序化的民主生活中與不同的利益主體進(jìn)行理性的交流、討論與協(xié)商，進(jìn)而保證立法協(xié)商的正義價值以及法律本身對權(quán)力的制約和對權(quán)利的保障。所以說，非政府組織必須提高公信力和社會自治能力，有效地進(jìn)行社會動員，凝聚相關(guān)利益群體，獲得社會公眾的認(rèn)可，保證立法協(xié)商的順利進(jìn)行。

3.推動與扶持弱勢群體的自組織化。民主化的關(guān)鍵在于不同的團(tuán)體和階層都能夠有效地參與國家政治生活，并從國家的政治生活中獲得主人翁的地位和正當(dāng)權(quán)益的滿足。“民主化可以在三個維度上發(fā)生：公民權(quán)、范圍和真實(shí)性。公民權(quán)是指能夠有效參與政治生活的公民在總?cè)丝谥兴嫉谋戎亍７秶侵该裰骺刂扑婕笆聞?wù)的廣度。真實(shí)性是指相對于象征性的意義而言，民主參與和控制的真實(shí)程度?！保?］77立法協(xié)商的合法性取決于所有參與決策的利益群體之間具有均衡的立法協(xié)商能力，在立法協(xié)商中，“每個人都有影響結(jié)果的平等權(quán)利?！保?4］也就是說，通過立法協(xié)商的形式構(gòu)建良法體系是以不同的利益群體具有均衡的協(xié)商能力為前提的，但從我國目前的非政府組織的發(fā)展規(guī)模來看，由于身份、地位、政策以及機(jī)會的不平等，我國的非政府組織的發(fā)展極不平衡，一些弱勢群體如婦女、兒童、老人、殘疾人以及農(nóng)民工等的組織化能力很低，無論在政治生活中還是在經(jīng)濟(jì)生活中，自我聯(lián)合的能力明顯不足，有些弱勢群體，即使成立了社會團(tuán)體，對國家的政治生活和經(jīng)濟(jì)生活的影響也非常小，在立法協(xié)商中更是缺乏話語權(quán)。這些弱勢團(tuán)體由于資源的匱乏，協(xié)商能力的薄弱，無法通過自身的能力真正參與國家政治生活，并對國家的公共決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。因此，對于一些弱勢群體的組織化還需要國家力量的推動與引導(dǎo)，并對這些組織進(jìn)行必要的資金與資源投入，從而提高其在立法協(xié)商中與其他利益集團(tuán)進(jìn)行利益博弈的能力，使其利益訴求在立法中得以體現(xiàn)，只有這樣才能保證社會主義民主的深度和廣度以及立法協(xié)商結(jié)果的真實(shí)性和合理性。

［1］堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告［R/OL］.新年網(wǎng)，［2012－11－19］.http：//www.xj.xinhuanet.com/2012－11/19/c＿113722546＿5.htm.

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〔責(zé)任編輯：劉 陽〕

經(jīng)濟(jì)學(xué)研究

·產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)專題·

D412 ［

］A ［

］1000－8284（2015）03－0120－06

2015－01－09

上海地方高校大文科學(xué)術(shù)新人培育計劃資助項目“俄羅斯轉(zhuǎn)型期的公民社會發(fā)展及其對法治進(jìn)程的影響”；華東政法大學(xué)“085”工程第五期“博士研究生海外調(diào)研計劃”資助項目“俄羅斯非政府組織的‘民間治理’與秩序重建”

孔令秋（1973－），男，黑龍江哈爾濱人，博士研究生，副教授，從事法學(xué)理論研究。