孫 彩 紅

(中國社會(huì)科學(xué)院 政治學(xué)研究所，北京100028)

·政治發(fā)展研究·

治理視角下的社區(qū)公共服務(wù)
——基于深圳市南山區(qū)的案例分析

孫 彩 紅

(中國社會(huì)科學(xué)院 政治學(xué)研究所，北京100028)

政府作為單一主體提供公共服務(wù)的方式已不能適應(yīng)社區(qū)的發(fā)展現(xiàn)實(shí)，需要向現(xiàn)代治理方式轉(zhuǎn)變。根據(jù)治理的基本要素和特征，社區(qū)公共服務(wù)治理框架包含四個(gè)基本要素——公共服務(wù)決策、提供公共服務(wù)的主體、服務(wù)供給過程、公共服務(wù)的效果。但現(xiàn)有案例表明，社區(qū)公共服務(wù)決策、供給過程和公共服務(wù)效果評(píng)估，與公共服務(wù)的治理要素不完全符合，這成為阻礙社區(qū)公共服務(wù)治理的關(guān)鍵問題。同時(shí)，這也與政府的公共政策體制、政府與市場、社會(huì)之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)與職能分界、社區(qū)公共服務(wù)制度有著重要關(guān)聯(lián)。因此，社區(qū)居民有效參與公共服務(wù)決策、多元主體參與提供公共服務(wù)、多元主體權(quán)責(zé)分工與協(xié)同合作法治化、公共服務(wù)效果監(jiān)督評(píng)估的制度化等，是社區(qū)公共服務(wù)治理現(xiàn)代化所需具備的基本條件。

治理；社區(qū)公共服務(wù)；多元主體參與；深圳市南山區(qū)

有效的政府治理是國家治理的重要組成部分，而公共服務(wù)作為地方政府的一項(xiàng)重要職能，其履行方式需從管理轉(zhuǎn)向治理。因此，對(duì)于社區(qū)公共服務(wù)也可以從治理的角度進(jìn)行分析。實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化，具體到社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域，更為核心的是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)主體的多元參與和協(xié)作化。深圳南山區(qū)社區(qū)公共服務(wù)案例表明，在公共服務(wù)決策、服務(wù)供給過程和服務(wù)效果的監(jiān)督評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)，有些相關(guān)主體還未真正參與進(jìn)來，而且參與主體之間缺少分工協(xié)作制度。實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)供給主體的多元化只是滿足社區(qū)公共服務(wù)治理架構(gòu)的必要條件，而非充分條件。按照社區(qū)公共服務(wù)治理現(xiàn)代化的架構(gòu)，還需要社區(qū)居民實(shí)際參與、多元主體之間在不同環(huán)節(jié)分工協(xié)作的規(guī)范化和法治化運(yùn)作、公共服務(wù)效果的制度化評(píng)估。在更為宏觀層面上，社區(qū)公共服務(wù)的有效治理受制于政府與市場、社會(huì)之間的權(quán)力和職能分界以及政府治理現(xiàn)代化的程度。

一、治理視角下的社區(qū)公共服務(wù)

地方政府履行公共服務(wù)職能，最終要落實(shí)到社區(qū)居民得到公共服務(wù)和保障上，為此，討論社區(qū)公共服務(wù)的治理框架，需要先對(duì)社區(qū)公共服務(wù)進(jìn)行基本界定。社區(qū)服務(wù)概念早就存在，而社區(qū)公共服務(wù)的概念是在21世紀(jì)初由學(xué)者提出來的，認(rèn)為社區(qū)公共服務(wù)是“現(xiàn)代社會(huì)為了社區(qū)的需要而提供的社會(huì)公共服務(wù)，以及社區(qū)本身為滿足自己的需求自行安排的共有服務(wù)”[1]。在此基礎(chǔ)上，另有學(xué)者提出，社區(qū)公共服務(wù)是指“通過一定組織和形式，向某一個(gè)社區(qū)或更大范圍區(qū)域提供具有生產(chǎn)上的非排他性和消費(fèi)中的非競爭性、福利性的物品和服務(wù)，以滿足社區(qū)居民生活和工作的各種需求”[2]。從更寬泛的意義上可以認(rèn)為，社區(qū)公共服務(wù)是政府公共服務(wù)在社區(qū)的延伸。結(jié)合地方政府的公共服務(wù)職能和社區(qū)發(fā)展現(xiàn)實(shí)，此處把社區(qū)公共服務(wù)界定為：在政府主導(dǎo)(協(xié)調(diào)、整合)下，政府、社會(huì)、市場領(lǐng)域的多元主體為滿足社區(qū)居民多樣化多層次需求而提供的公共服務(wù)。

當(dāng)前，社區(qū)公共服務(wù)供給與社區(qū)居民需求之間仍存在較大差距。伴隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和人民群眾生活水平不斷提高、特別是社會(huì)結(jié)構(gòu)變化和利益群體多元化，居民對(duì)公共服務(wù)的需求也更具多樣性、多層次性和復(fù)雜性，政府單一主體提供公共服務(wù)的模式已經(jīng)不能適應(yīng)社區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。

與治理現(xiàn)代化要求相對(duì)應(yīng)，社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域問題的解決，也可從治理視角進(jìn)行分析。20世紀(jì)90年代出現(xiàn)的治理理論，其基本特點(diǎn)和運(yùn)行機(jī)制強(qiáng)調(diào)治理主體多元化、參與性、透明性和責(zé)任性。聯(lián)合國全球治理委員會(huì)1995年發(fā)表的報(bào)告指出，“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”[3]。這種治理模式強(qiáng)調(diào)，治理主體多元性和治理方式多樣化，體現(xiàn)為政府與社會(huì)的合作和共同參與。隨著治理理論的進(jìn)一步發(fā)展，出現(xiàn)了善治的概念。作為治理的一種狀態(tài)，善治是“政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)”[4]，具有合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)性等基本特性?！皬慕y(tǒng)治、管理到治理，……是一次政府、市場、社會(huì)從配置的結(jié)構(gòu)性變化引發(fā)現(xiàn)實(shí)的功能性變化再到民主參與的主體性變化的制度型塑?！盵5]

總而言之，治理的基本要素及特征主要體現(xiàn)為四個(gè)方面：其一，治理對(duì)象或內(nèi)容，主要指向不同范圍內(nèi)的公共事務(wù)，區(qū)別于私人事務(wù)。其二，治理主體，不再是政府單一主體，而是納入了政府和公共機(jī)構(gòu)之外的社會(huì)主體、市場主體等，尤其是作為被管理對(duì)象的參與。其三，治理方式，以法治方式為基本特征，不斷采用多樣化手段與方式。治理的基礎(chǔ)不是以管理控制為出發(fā)點(diǎn)，而是強(qiáng)調(diào)治理過程中不同主體之間協(xié)調(diào)合作以及責(zé)任承擔(dān)。其四，治理的結(jié)果或目的是滿足公眾的公共需求，更好地實(shí)現(xiàn)公共利益。按上述基本要素和特征，我們可以從治理視角給社區(qū)公共服務(wù)設(shè)定一個(gè)基本治理框架：為社區(qū)提供哪些公共服務(wù)——公共服務(wù)決策或需求表達(dá)機(jī)制；公共服務(wù)由哪些主體來提供——多元主體參與；社區(qū)公共服務(wù)通過哪些途徑來提供——供給方式；社區(qū)公共服務(wù)是否滿足需求——服務(wù)效果的監(jiān)督評(píng)估。這四點(diǎn)構(gòu)成了社區(qū)公共服務(wù)治理的基本框架，也可以作為評(píng)判已有社區(qū)公共服務(wù)供給現(xiàn)狀的一個(gè)參照。

在社區(qū)公共服務(wù)的基本治理框架下，社區(qū)公共服務(wù)決策由政府“為民做主”轉(zhuǎn)向“由民做主”，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民在公共服務(wù)決策中的參與權(quán)和表達(dá)權(quán)，確保社區(qū)公共服務(wù)從“供方主導(dǎo)”向“需求主導(dǎo)”轉(zhuǎn)變。為此，提供社區(qū)公共服務(wù)至少應(yīng)符合下列三個(gè)原則：其一，堅(jiān)持社區(qū)公共服務(wù)的需求導(dǎo)向和以人為本原則，以需求為導(dǎo)向的公共服務(wù)不是發(fā)端于政府指令而是社區(qū)需求的驅(qū)動(dòng)，讓社區(qū)居民實(shí)際參與公共服務(wù)決策。其二，堅(jiān)持多方參與、共同協(xié)作的原則。根據(jù)社區(qū)及其公共服務(wù)需求的不同類型，采取不同的供給方式，發(fā)揮不同主體的作用。其三，堅(jiān)持既要依法有序供給、又要激發(fā)社會(huì)活力的原則。法治方式是不同主體參與社會(huì)治理的基本方式，具體到社區(qū)公共服務(wù)過程，各類主體要堅(jiān)持依法運(yùn)作，遵守相關(guān)法律法規(guī)和政策。同時(shí)，政府要激發(fā)社會(huì)活力，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)多種主體的主動(dòng)性積極性，有效整合各種社會(huì)資源，為社區(qū)提供更及時(shí)、更高質(zhì)量的公共服務(wù)。

二、多元主體參與的社區(qū)公共服務(wù)

從社區(qū)公共服務(wù)供給實(shí)踐情況來看，地方政府在嘗試吸納不同的主體參與、采取不同的供給方式向社區(qū)提供公共服務(wù)，尤其是一些發(fā)達(dá)地區(qū)的城市社區(qū)，正在擴(kuò)展公共服務(wù)的社會(huì)主體，建設(shè)多種提供公共服務(wù)的平臺(tái)，構(gòu)建多元化社區(qū)公共服務(wù)供給體系。深圳市南山區(qū)按照《深圳市社區(qū)服務(wù)“十二五”規(guī)劃》提出的社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展實(shí)際，在“一核多元”社區(qū)治理模式下探索創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式?！耙缓硕嘣敝卫砟Ｊ降幕局卫斫Y(jié)構(gòu)是“1+3+N”：“1”代表社區(qū)綜合黨委(總支)；“3”代表社區(qū)居民委員會(huì)、社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)中心；“N”代表各類社區(qū)社會(huì)組織和駐轄區(qū)的企事業(yè)單位。具體說來，是以社區(qū)綜合黨委(總支)為核心，以社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)中心為依托，各類社區(qū)社會(huì)組織和駐轄區(qū)企事業(yè)單位等多元主體參與、共建共享進(jìn)行社區(qū)治理，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力。下面就從這些多元主體及供給方式概括社區(qū)公共服務(wù)的具體實(shí)踐。

1.基層黨組織在公共服務(wù)供給中的角色

雖然基層黨組織不作為政府機(jī)構(gòu)直接為社區(qū)提供公共服務(wù)，但就社區(qū)公共服務(wù)而言，黨組織以領(lǐng)導(dǎo)核心的角色進(jìn)行引導(dǎo)、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)，特別是在引導(dǎo)、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)多種社會(huì)組織和企事業(yè)單位參與社區(qū)服務(wù)的過程中，街道和社區(qū)黨組織的核心作用更為凸顯。南山區(qū)主要是通過黨建來最大限度地激發(fā)社會(huì)活力，發(fā)揮各類組織在社區(qū)公共服務(wù)中的作用。以社區(qū)黨組織為核心，業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理單位和許多社會(huì)組織、民間組織也參與到南山的“和諧社區(qū)”建設(shè)中來，南山區(qū)已形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共建共享的區(qū)域化黨建工作新格局[6]。街道和社區(qū)黨組織通過引導(dǎo)和統(tǒng)籌，綜合利用轄區(qū)資源，逐步形成了多元共治的社區(qū)服務(wù)方式。社區(qū)黨組織與物業(yè)管理公司、社區(qū)社會(huì)組織、駐轄區(qū)企事業(yè)單位等形成“共駐共建”的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)這些組織的資源與社區(qū)需求有效對(duì)接，并推動(dòng)這些單位的服務(wù)性、公益性、社會(huì)性事業(yè)逐步向社區(qū)開放。于是，社區(qū)黨組織在這個(gè)過程中起到了連接資源供給方與服務(wù)需求方的橋梁與紐帶作用。

2.政府組織直接提供公共服務(wù)的方式

公共服務(wù)的性質(zhì)和政府職能的規(guī)定性，使得政府成為社區(qū)公共服務(wù)的主要供給主體之一。直接提供社區(qū)公共服務(wù)的政府組織主要是區(qū)政府及街道辦事處，財(cái)政資金主要由區(qū)政府負(fù)責(zé)。近年來，南山區(qū)政府不斷加大民生投入、增加社會(huì)福利，“2013年，在民生領(lǐng)域投入97.4億元，占財(cái)政支出的85.2%”[7]。這些服務(wù)具體涵蓋了就業(yè)、公共教育、社會(huì)保障、養(yǎng)老濟(jì)困、醫(yī)療衛(wèi)生、百姓安居、公共文化、環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，以及一些公共服務(wù)設(shè)施。

南山區(qū)街道辦事處主要負(fù)責(zé)監(jiān)管區(qū)財(cái)政下?lián)艿拿裆?wù)專項(xiàng)資金的使用、落實(shí)區(qū)政府提供的公共服務(wù)。現(xiàn)在，街道不斷轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，改變以往重經(jīng)濟(jì)利益、輕視社會(huì)建設(shè)的觀念，把社會(huì)建設(shè)納入整體經(jīng)濟(jì)建設(shè)之中，加大對(duì)社區(qū)服務(wù)的投入力度。在社區(qū)層面建立的社區(qū)工作站，是區(qū)政府在社區(qū)的主要工作平臺(tái)，協(xié)助區(qū)政府及職能部門和街道實(shí)現(xiàn)在社區(qū)的一些基本服務(wù)事項(xiàng)，完善社區(qū)安全、社會(huì)保障以及環(huán)境保護(hù)等基本公共服務(wù)體系。

3.政府購買公共服務(wù)的方式

政府購買公共服務(wù)是政府間接提供公共服務(wù)的一種方式。所謂政府向社會(huì)組織購買服務(wù)，“是指政府將原來直接提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，通過直接撥款或公開招標(biāo)方式，交給有資質(zhì)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來完成，最后根據(jù)擇定者或者中標(biāo)者所提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，來支付服務(wù)費(fèi)用”[8]?？梢?，政府購買服務(wù)的內(nèi)在邏輯是引入市場競爭與制度安排，目的是在投入機(jī)制上從“花錢養(yǎng)人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤盎ㄥX買服務(wù)”，從而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的專業(yè)化和市場化。

從實(shí)踐看，政府購買公共服務(wù)已成為中國政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)是較早開始探索政府向社會(huì)組織購買服務(wù)的地區(qū)。深圳市南山區(qū)政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐發(fā)展較快，已成為提供公共服務(wù)的一種重要方式。南山區(qū)全面推廣政府購買服務(wù)，致力于構(gòu)建高效合理的公共服務(wù)資源配置體系和供給體系。2013年，向148家社會(huì)組織購買20大項(xiàng)公共服務(wù)，投入資金7.8億元，占全區(qū)民生財(cái)政總支出9%，服務(wù)領(lǐng)域涵蓋公共教育、就業(yè)培訓(xùn)、文化體育、公共交通、環(huán)境保護(hù)、城市管理、司法矯正、福利保障等。*參見深圳市南山區(qū)社會(huì)工作委員會(huì)的2013年8月“宜居南山社會(huì)管理與服務(wù)系統(tǒng)工程”現(xiàn)場會(huì)材料。街道也轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)服務(wù)觀念，開展了購買公共服務(wù)的做法。例如，招商街道通過政府放權(quán)、讓社會(huì)組織承接服務(wù)，每年向社會(huì)組織購買服務(wù)的經(jīng)費(fèi)超過1 000萬元。

政府在社區(qū)層面購買公共服務(wù)是以社區(qū)服務(wù)中心為載體和平臺(tái)的。截至2013年末，南山區(qū)已建立了53家社區(qū)服務(wù)中心，通過購買服務(wù)和市場化運(yùn)作機(jī)制提供專業(yè)化服務(wù)。社區(qū)服務(wù)中心是實(shí)現(xiàn)社區(qū)、社會(huì)組織和社工“三社”聯(lián)動(dòng)的載體。社區(qū)服務(wù)中心以專業(yè)社工為支撐，通過政府購買和項(xiàng)目管理以及社會(huì)組織專業(yè)化運(yùn)營，重點(diǎn)服務(wù)老幼等特殊困難人群，滿足居民物質(zhì)文化生活需求。

4.社會(huì)組織提供公共服務(wù)的方式

社會(huì)組織的民間性、社區(qū)性、服務(wù)性等特點(diǎn)，使其成為提供社區(qū)公共服務(wù)的主體之一。南山區(qū)政府最大限度地激發(fā)社會(huì)活力，積極支持和引導(dǎo)各類社會(huì)組織參與社區(qū)公共服務(wù)，推動(dòng)服務(wù)主體從政府“獨(dú)角戲”向社會(huì)“全參與”轉(zhuǎn)變。

南山區(qū)參與提供社區(qū)公共服務(wù)的社會(huì)組織大多數(shù)是社區(qū)社會(huì)組織?！氨绕鸫蠹瘓F(tuán)，小集團(tuán)的行動(dòng)更果斷，而且能有效地運(yùn)用它們的資源，向心組織的小集團(tuán)一般總能發(fā)掘并使用其能量”[9]。社區(qū)社會(huì)組織作為轄區(qū)內(nèi)的小集團(tuán)，更容易在社區(qū)公共服務(wù)中發(fā)揮作用。南山區(qū)已有1 700多家社區(qū)社會(huì)組織，其中登記備案的有747家，主要開展志愿服務(wù)、公益服務(wù)、文體服務(wù)等。

為了更充分發(fā)揮社會(huì)組織在社區(qū)公共服務(wù)中的重要作用，南山區(qū)通過建設(shè)區(qū)級(jí)社會(huì)組織孵化園和街道社會(huì)組織服務(wù)中心(“1+8”工程)，依托社區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)等孵化網(wǎng)絡(luò)形成社會(huì)組織培育發(fā)展新模式和綜合平臺(tái)，引導(dǎo)和協(xié)調(diào)社區(qū)社會(huì)組織開展各種服務(wù)活動(dòng)。除了對(duì)社區(qū)社會(huì)組織給予資金、場地等支持外，還有效解決了社區(qū)社會(huì)組織的分散性問題。而南山區(qū)在街道設(shè)立的社會(huì)組織服務(wù)中心以及在社區(qū)建立的社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)，都對(duì)這些分散性社區(qū)社會(huì)組織的整合起到了組織作用。

5.社區(qū)互助提供服務(wù)的自治性方式

在南山區(qū)，已有不少社區(qū)通過搭建公共服務(wù)平臺(tái)，利用自助和互助的自治性方式提供了一些公共服務(wù)。這是社區(qū)自我實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的一個(gè)組成部分。有的社區(qū)利用“社工+志愿者或義工”的機(jī)制，提供一些幫助老年人的服務(wù)；有的社區(qū)建立居民自助互助平臺(tái)，由社區(qū)居民委員會(huì)牽頭，依托愛心驛站、居家養(yǎng)老、呼援通服務(wù)、四點(diǎn)半學(xué)校、鄰里互助計(jì)劃等群眾性自我服務(wù)平臺(tái)，優(yōu)化社區(qū)資源配置，提供便利性公共服務(wù)。

在這種自治性方式中，社區(qū)居民委員會(huì)起到了比較直接和關(guān)鍵的組織作用。社區(qū)居委會(huì)協(xié)助區(qū)政府及街道辦事處在社區(qū)開展工作，通過社區(qū)活動(dòng)為居民提供服務(wù)，負(fù)責(zé)組織居民開展便民利民、自助互助和志愿服務(wù)。另外，南山區(qū)已建立了100多個(gè)居民議事會(huì)，也成為以自治方式提供公共服務(wù)的平臺(tái)。

6.經(jīng)營性組織提供服務(wù)的市場化方式

這類企業(yè)型經(jīng)營性組織提供的社區(qū)公共服務(wù)，主要涉及社區(qū)的物業(yè)管理類服務(wù)、社區(qū)學(xué)校提供的教育服務(wù)等。像物業(yè)管理這類服務(wù)，社區(qū)居民作為消費(fèi)者可以直接或通過業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)公司談判，而不需要政府直接介入。通常情況是，社區(qū)業(yè)主委員會(huì)以合同或契約形式委托選定的物業(yè)公司，由物業(yè)公司為社區(qū)居民提供物業(yè)服務(wù)。有些物業(yè)公司還以政府購買服務(wù)的方式參與社區(qū)管理服務(wù)，如人口信息采集、安全隱患排查、人口計(jì)生服務(wù)等。

總之，南山區(qū)社區(qū)公共服務(wù)涉及的主體主要包括社區(qū)黨組織、社區(qū)工作站、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)服務(wù)中心、社會(huì)組織、業(yè)委會(huì)、物業(yè)管理公司、駐轄區(qū)企事業(yè)單位等。社區(qū)公共服務(wù)的供給基本上形成了政府主導(dǎo)和社會(huì)多元參與的機(jī)制，不僅增強(qiáng)了社區(qū)公共服務(wù)的專業(yè)化、社會(huì)化水平，而且利于推進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)均等化。

三、社區(qū)公共服務(wù)的治理現(xiàn)代化

推進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)的治理現(xiàn)代化，要點(diǎn)之一是實(shí)現(xiàn)多元主體參與和協(xié)作共治。按照社區(qū)公共服務(wù)的一般治理框架，還不能判定南山區(qū)社區(qū)公共服務(wù)的實(shí)踐已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了治理現(xiàn)代化?；蛘哒f，表面上呈現(xiàn)出來的社區(qū)公共服務(wù)供給主體多元化只是治理現(xiàn)代化的一個(gè)必要條件，而要實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)的治理現(xiàn)代化還需要具備治理框架中的其他要素及特征。

1.公共服務(wù)決策中社區(qū)居民主體的參與

社區(qū)公共服務(wù)供給，首先要確定向社區(qū)提供哪些公共服務(wù)，所以，完善的公共服務(wù)決策機(jī)制是第一個(gè)重要環(huán)節(jié)。理論上，社區(qū)居民作為社區(qū)治理主體之一，對(duì)社區(qū)內(nèi)公共事務(wù)有參與權(quán)并對(duì)社區(qū)發(fā)展承擔(dān)一定責(zé)任，他們?cè)诠卜?wù)決策中也有發(fā)言權(quán)和選擇權(quán)，這是治理的本質(zhì)之一。公民不僅是社區(qū)公共服務(wù)的接受者，有時(shí)還是公共服務(wù)的合作生產(chǎn)者，管理者應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，很多共同生產(chǎn)是以較高層次的公民參與形式為前提的[10]。因此，社區(qū)居民參與公共服務(wù)訴求表達(dá)是多元主體提供公共服務(wù)的邏輯起點(diǎn)。

但是南山案例分析表明，社區(qū)居民在公共服務(wù)決策中的表達(dá)權(quán)還沒完全實(shí)現(xiàn)。例如，社區(qū)居民議事會(huì)作為居民參與社區(qū)公共事務(wù)和服務(wù)的平臺(tái)，其召開頻率比較低。南山區(qū)有一個(gè)街道的13個(gè)社區(qū)居民議事會(huì)在2013年才召開了13次議事會(huì)議，而且居民議事會(huì)的內(nèi)容較多是停車場緊缺、小區(qū)改造等基礎(chǔ)設(shè)施類問題，范圍比較窄。實(shí)際上，這一類基礎(chǔ)設(shè)施議題都是政府提出來而不是社區(qū)居民首先提出的。參與過程中只是讓居民討論“如何做”，而不是討論最初該“做什么”，因此參與作用比較有限。因?yàn)楣駞⑴c是公民和政府決策者之間信息交流和訴求表達(dá)的過程，所以缺少公民參與的“為民眾制定的政策一般認(rèn)為劣于與民眾共同制定的政策”[11]。在南山一個(gè)社區(qū)調(diào)研時(shí)，一位負(fù)責(zé)人提到，有些居民需要的是養(yǎng)老服務(wù)，而社區(qū)服務(wù)中心提供的卻是教給老年人剪紙的服務(wù)，類似公共服務(wù)錯(cuò)位問題不同程度存在著。“當(dāng)前社區(qū)服務(wù)中心服務(wù)項(xiàng)目缺乏針對(duì)性、特色性和差異性，存在一刀切的問題”[12]，這在一定層面上都是社區(qū)居民主體在公共服務(wù)決策中缺位導(dǎo)致的。

究其原因，現(xiàn)有決策機(jī)制在社區(qū)公共服務(wù)的提供者與享用者之間沒有建立起有效的信息輸入——反饋——決策輸出的渠道和完整鏈條。一方面，在宏觀制度環(huán)境上，與中國現(xiàn)行的政府公共決策制度有一定關(guān)聯(lián)。地方政府在公共政策過程中吸納公民參與還比較有限，政府這種決策行為慣性，在缺乏完善的參與制度保障情況下，延伸到社區(qū)公共服務(wù)決策中，使得社區(qū)居民的參與權(quán)也比較容易被忽視。另一方面，從公民個(gè)體分析，社區(qū)居民參與社區(qū)公共服務(wù)決策需要成本。理性的成本計(jì)算使不少居民產(chǎn)生“搭便車”行為，只愿意享受其他居民參與決策之后的公共服務(wù)結(jié)果，而不愿意付出參與成本。再一方面，社區(qū)居民的公共服務(wù)需求不僅多樣甚至相互沖突，而政府或其他主體掌握的資源有限，需要在這些需求之間進(jìn)行權(quán)衡。于是，這些供給主體也不傾向于社區(qū)居民實(shí)際參與到公共服務(wù)決策過程中。最終的結(jié)果是政府和其他主體提供的一些社區(qū)公共服務(wù)出現(xiàn)錯(cuò)位，偏離居民需求。

2.公共服務(wù)供給主體多元化

治理的一個(gè)基本要素是治理主體的多元化，具體到社區(qū)公共服務(wù)的治理現(xiàn)代化，則是公共服務(wù)供給主體和供給方式朝著多元化方向發(fā)展。政府不再是提供社區(qū)公共服務(wù)的唯一主體，而是要把社會(huì)主體和市場主體等多元化社會(huì)力量和資源整合起來，這是多元主體以不同方式參與社區(qū)公共服務(wù)的內(nèi)在邏輯。

南山區(qū)的社區(qū)公共服務(wù)供給，基本上能夠根據(jù)不同街道及社區(qū)的特點(diǎn)和發(fā)展需求來選擇不同的供給主體、供給方式，做到了以問題導(dǎo)向來選擇。每個(gè)街道和社區(qū)具有的特點(diǎn)、面臨的問題與需求都不一樣，在服務(wù)供給中多元主體發(fā)揮的作用也不一樣。有的街道及其社區(qū)重點(diǎn)發(fā)展的是社區(qū)物業(yè)管理聯(lián)合會(huì)、業(yè)主委員會(huì)聯(lián)合會(huì)等關(guān)系社區(qū)居民利益的社會(huì)組織；有的側(cè)重于社區(qū)綜合黨組織與駐轄區(qū)單位共駐共建的平臺(tái)；有些街道及其社區(qū)則突出社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)服務(wù)中心的功能。這對(duì)于健全社區(qū)公共服務(wù)體系、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)專業(yè)化和社會(huì)化都發(fā)揮了一定作用。

雖然社區(qū)公共服務(wù)的供給主體呈現(xiàn)出多元化局面，但有些主體的參與程度還存在問題。就社會(huì)組織這一類主體而言，當(dāng)前社區(qū)公共服務(wù)中比較活躍的是社區(qū)社會(huì)組織，尤其是文體類社會(huì)組織，這些組織大多數(shù)是在街道備案，或者沒有備案而只是在本社區(qū)開展文體活動(dòng)。更深層次的原因是，社會(huì)組織發(fā)展存在著不平衡問題，以及無法提供專業(yè)化服務(wù)和有效承接政府轉(zhuǎn)移職能的能力問題。截至2013年12月，在南山區(qū)登記的社會(huì)組織總數(shù)為747家，包括經(jīng)濟(jì)類9家、科學(xué)研究類5家、教育類268家、衛(wèi)生類6家、文化類243家、體育類126家、生態(tài)環(huán)境類3家、社會(huì)服務(wù)類78家、綜合類9家。*參見深圳市南山區(qū)民政局《2013年南山區(qū)社會(huì)組織登記管理工作情況匯報(bào)》。據(jù)此可看出社會(huì)組織類型分布的比例，大部分社會(huì)組織是文體類、教育類，這些占到85.27%；社會(huì)服務(wù)類占10.44%；衛(wèi)生、科技、環(huán)境等類別社會(huì)組織發(fā)展緩慢、力量薄弱。社會(huì)組織的這種發(fā)展結(jié)構(gòu)，從整體上阻礙了社會(huì)組織提供社區(qū)公共服務(wù)的功能，影響了公共服務(wù)的社會(huì)化。

3.公共服務(wù)供給過程的分工協(xié)作法治化

在向社區(qū)提供公共服務(wù)的過程中，基本的要求是多元主體的分工協(xié)作以及規(guī)范化運(yùn)作。在政府單一主體模式下，公共服務(wù)供給是自上而下的過程，在治理框架下，公共服務(wù)供給是自上而下和自下而上相結(jié)合的過程，而且多元主體之間具有規(guī)范化和法治化的分工協(xié)作與權(quán)責(zé)關(guān)系。

從南山個(gè)案來看，不同主體之間沒有充分實(shí)現(xiàn)在權(quán)力、責(zé)任等方面有效分工與合作，治理過程法治化欠缺。與提供社區(qū)公共服務(wù)有關(guān)的政府主體、社區(qū)居民、社區(qū)居委會(huì)、其他社會(huì)主體之間的相互關(guān)系還未理順。像社區(qū)居民和政府之間的利益表達(dá)和參與關(guān)系、社區(qū)居委會(huì)對(duì)社區(qū)工作站和社區(qū)服務(wù)中心的監(jiān)督關(guān)系、政府和其他社會(huì)主體之間的協(xié)調(diào)和監(jiān)督關(guān)系、多元主體之間的合作關(guān)系，都未理順。

以政府購買公共服務(wù)為例，購買服務(wù)過程中相關(guān)主體之間權(quán)責(zé)分工不明晰，影響了這些主體之間的有機(jī)協(xié)作。政府內(nèi)部與購買服務(wù)相關(guān)的部門(包括財(cái)政部門、購買項(xiàng)目主管職能部門、審計(jì)部門等)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系不明確；政府部門作為公共服務(wù)的購買者，與提供公共服務(wù)的社會(huì)主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系未厘清，其中一個(gè)更為關(guān)鍵的問題涉及政府職能轉(zhuǎn)變和向社會(huì)下放權(quán)力的內(nèi)容，這影響著政府與社會(huì)主體的關(guān)系。

4.公共服務(wù)效果的監(jiān)督評(píng)估制度化

提供社區(qū)公共服務(wù)的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，是監(jiān)督評(píng)估所提供的公共服務(wù)是否真正滿足社區(qū)居民的實(shí)際需求。這是社區(qū)公共服務(wù)治理現(xiàn)代化的又一個(gè)基本要素。確保社區(qū)公共服務(wù)有效供給，不僅要改革公共服務(wù)供給過程中的制度，還須有后續(xù)的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。通過對(duì)公共服務(wù)效果的評(píng)估和反饋，才能更好地改善社區(qū)公共服務(wù)。

實(shí)際上，完整的社區(qū)公共服務(wù)監(jiān)督和評(píng)價(jià)制度并沒有建立起來。南山區(qū)社區(qū)服務(wù)中心作為政府購買公共服務(wù)的載體和平臺(tái)，現(xiàn)有制度對(duì)其提供的公共服務(wù)的效果評(píng)估，基本上限于區(qū)民政局對(duì)服務(wù)項(xiàng)目設(shè)定、人員配備、招投標(biāo)文件編制、服務(wù)協(xié)議簽訂等方面。社區(qū)居民還沒有被納入社區(qū)服務(wù)中心的評(píng)估主體，這影響了對(duì)公共服務(wù)效果的全面判斷，因?yàn)橹挥薪邮芊?wù)的居民對(duì)服務(wù)效果才最有發(fā)言權(quán)。對(duì)于政府購買的公共服務(wù)，包括政府投入的財(cái)政資金效益，也沒有規(guī)范的監(jiān)督制度和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

社區(qū)居民參與公共服務(wù)的監(jiān)督評(píng)價(jià)制度還沒有普遍建立起來，南山區(qū)目前只有極少數(shù)社區(qū)建立了類似的公共服務(wù)評(píng)估機(jī)制。例如，深圳灣社區(qū)實(shí)行了政府邀請(qǐng)第三方負(fù)責(zé)、有社區(qū)居委會(huì)和居民代表參與的社區(qū)公共服務(wù)評(píng)估體系，采用百分制評(píng)估機(jī)制，其中社區(qū)居委會(huì)的評(píng)估占30分，居民參與評(píng)估占25分，街道科室的評(píng)估占45分。①參見《深圳灣社區(qū)綜合服務(wù)中心績效評(píng)估實(shí)施細(xì)則》，2014年8月。評(píng)估結(jié)果作為街道向服務(wù)中心撥付績效經(jīng)費(fèi)的依據(jù)，從而加大了監(jiān)督評(píng)估的約束力。以社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)居民占主體的公共服務(wù)監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，是社區(qū)公共服務(wù)治理現(xiàn)代化的重要一環(huán)，需要在不斷完善的基礎(chǔ)上使之普遍化、制度化。

結(jié) 語

從治理角度分析社區(qū)公共服務(wù)，主要目的是為了尋求有效滿足社區(qū)居民公共服務(wù)需求的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展與轉(zhuǎn)型，社區(qū)居民的公共服務(wù)需求日益呈現(xiàn)出多樣化、多層次性和復(fù)雜性態(tài)勢(shì)。政府單一主體無法有效滿足具有這些多樣特性的公共服務(wù)需求。于是一些地區(qū)尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府，給出的“處方”就是提供社區(qū)公共服務(wù)的主體多元化。

然而，通過深圳市南山區(qū)的案例分析發(fā)現(xiàn)，從治理主體上實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)主體的多元化，只是滿足社區(qū)公共服務(wù)需求的一個(gè)必要條件，而不是充分條件。多元主體之間的分工協(xié)作以及相關(guān)主體在公共服務(wù)決策、監(jiān)督評(píng)價(jià)的治理架構(gòu)中的參與權(quán)和表達(dá)權(quán)，是實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵要素。進(jìn)一步講，社區(qū)公共服務(wù)的治理現(xiàn)代化是構(gòu)成社區(qū)公共服務(wù)治理框架的各個(gè)要素的現(xiàn)代化，包括提供公共服務(wù)的多元主體的治理能力、公共服務(wù)決策中的社區(qū)居民實(shí)際參與、公共服務(wù)供給過程的規(guī)范化法治化、社區(qū)主體參與公共服務(wù)效果的監(jiān)督評(píng)估制度的建立健全等等。

總之，治理框架下的社區(qū)公共服務(wù)，是以社區(qū)需求為導(dǎo)向、以多元主體運(yùn)用多種方式來提供的。這種公共服務(wù)的供給過程和機(jī)制，對(duì)政府的資源整合能力和統(tǒng)籌能力提出了一定挑戰(zhàn)。需要解決單一政府、市場或社會(huì)主體無法完整提供社區(qū)公共服務(wù)的問題，在權(quán)力結(jié)構(gòu)上，涉及的是政府、市場與社會(huì)三個(gè)領(lǐng)域的權(quán)力和職能分配。社區(qū)公共服務(wù)的多元共治，主要是建立健全政府層面、市場層面和社會(huì)層面的多元主體定位清晰、各司其職、功能互補(bǔ)、共治共享的治理結(jié)構(gòu)和公共服務(wù)供給機(jī)制，發(fā)揮多元主體在社區(qū)公共服務(wù)體系中的各自作用，形成向社區(qū)提供公共服務(wù)的合力。

從目前來看，政府在履行職能和提供公共服務(wù)過程中存在著全權(quán)負(fù)責(zé)的思維慣性與行為方式，對(duì)其他主體有效參與公共服務(wù)供給產(chǎn)生了一定屏障。多元主體參與和協(xié)作提供社區(qū)公共服務(wù)的規(guī)范化和制度化，是以政府治理法治化的整體發(fā)展程度為重要背景的，作為公共事務(wù)的社區(qū)公共服務(wù)的治理，不可能脫離這個(gè)影響因素?？梢哉f，社區(qū)公共服務(wù)的治理現(xiàn)代化，受到更為宏觀的政府治理和社會(huì)發(fā)展程度的制約，需要一個(gè)逐步具備治理?xiàng)l件的發(fā)展過程。

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[責(zé)任編輯：鞏村磊]

2015-01-03

中國社會(huì)科學(xué)院創(chuàng)新工程項(xiàng)目“地方政府治理與社會(huì)治理現(xiàn)代化研究”

孫彩紅(1976—)，女，副研究員，博士，從事政府管理、改革的理論與實(shí)踐研究。

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1002-462X(2015)03-0063-006