周 慶 智

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 政治學(xué)研究所,北京 100028)

·政治發(fā)展研究·

基于公民權(quán)利的城市社區(qū)治理建構(gòu)
——對(duì)深圳市南山區(qū)“單位制式”治理的制度分析

周 慶 智

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 政治學(xué)研究所,北京 100028)

過(guò)去，城市社區(qū)是“單位制社會(huì)”，政府通過(guò)單位來(lái)管理社區(qū)，社會(huì)成員隸屬于一定的單位，單位組織是社區(qū)管理結(jié)構(gòu)的基本單元，資源所有權(quán)在政府，社會(huì)成員與政府之間的關(guān)系是一種從屬和依存關(guān)系。當(dāng)前，隨著分配機(jī)制多元化和資源替代性發(fā)展，單位對(duì)社會(huì)成員而言不再是生存、發(fā)展所系的不可替代的依靠，這就要求社區(qū)治理從“單位制式”管理向現(xiàn)代社區(qū)治理轉(zhuǎn)型。但當(dāng)前社區(qū)治理關(guān)注的是制度而不是人，城市基層政府的社區(qū)治理中還在用“單位制式”管理的思維和方式來(lái)回應(yīng)社區(qū)的變化，這是當(dāng)今社區(qū)治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型所面對(duì)的根本問(wèn)題。從以單位為管理主體轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨駷橹卫碇黧w，把社區(qū)治理建基于公民權(quán)利的社會(huì)自治的法治保障之上，這才是中國(guó)城市社區(qū)治理建設(shè)的基本要義。

城市社區(qū)治理；“單位制式”社區(qū)治理；公民權(quán)利；治理現(xiàn)代化；深圳市南山區(qū)

改革開(kāi)放以來(lái)，城市社區(qū)管理隨著體制結(jié)構(gòu)的變化，在“單位制組織”之外產(chǎn)生了大量“非單位制組織”，表現(xiàn)為利益群體的出現(xiàn)、分化和不斷增長(zhǎng)。社區(qū)管理結(jié)構(gòu)的變化對(duì)傳統(tǒng)的社區(qū)管理方式形成了沖擊和壓力，或者說(shuō)，社區(qū)管理不再能夠維持一種單一的控制與依存關(guān)系，利益群體的多元化與社會(huì)的多樣化，給社區(qū)管理帶來(lái)的不僅僅是復(fù)雜的結(jié)構(gòu)變化，更是社區(qū)治理體制所面臨的治理危機(jī)和制度變革壓力。

顯然，政府靠“單位制式”管理——縱向靠單位橫向靠街居組織——來(lái)維持社區(qū)秩序，已經(jīng)變得復(fù)雜且難有作為，但傳統(tǒng)社區(qū)的權(quán)力關(guān)系并沒(méi)有改變，也就是說(shuō)，政府“單位制式”管理的思維和管理方式并沒(méi)有發(fā)生變化，幾乎所有城市社區(qū)管理的基本組織架構(gòu)差不多還是原來(lái)“單位制式”管理組織架構(gòu)的延伸或放大。例如，街道辦對(duì)社區(qū)的管理調(diào)適只涉及控制的廣度和深度，有的是把憲法上賦予自治地位的居委會(huì)“再行政化”，有的是以“工作站”的名義將街道辦直接深入社區(qū)居民生活當(dāng)中。這實(shí)質(zhì)上是政治邏輯主導(dǎo)的管理思維和強(qiáng)力管控下的網(wǎng)格化秩序。這一切做法都是為了加強(qiáng)“單位制式”社區(qū)管理——縱向到底橫向到邊，它追求的是管理效率，以便滿足社會(huì)的多樣性需求，而不是放手推動(dòng)社會(huì)自治發(fā)展和社會(huì)組織成長(zhǎng)。例如，現(xiàn)在很多所謂的民間團(tuán)體，其實(shí)是官辦或者半官方性質(zhì)的，即使各種名義下的協(xié)會(huì)也不是民間性質(zhì)的，因此他們不是社會(huì)的一部分，而是官的延伸、政府的延伸，不能成為(也不是)社區(qū)治理的主體。事實(shí)上，對(duì)社會(huì)自治發(fā)展來(lái)說(shuō)，今天的社區(qū)管理只要運(yùn)用單位制式的細(xì)致而嚴(yán)苛的各種規(guī)定，就能夠把那些具有獨(dú)立性和促進(jìn)性的社會(huì)團(tuán)體阻止在社區(qū)治理之外。

但是，不斷增大的社會(huì)空間和不同社會(huì)群體的自治需求，對(duì)過(guò)去那種一統(tǒng)天下的“單位制式”社區(qū)管理形成了挑戰(zhàn)和壓力。換言之，如何讓社會(huì)組織成為社區(qū)治理的主體，如何讓社區(qū)或社會(huì)生活變得和諧有序，避免社區(qū)成為醞釀社會(huì)矛盾和沖突之所，這就要首先檢討“單位制式”管理，并從體制上制度上以及管理思維和管理邏輯上做出改變，找到新的社區(qū)組織化關(guān)系和社區(qū)治理變革的方向。

一、“單位制式”社區(qū)管理模式

20世紀(jì)中葉以后，中國(guó)的城市社區(qū)管理是所謂的“單位制式”管理模式。這種管理是一種以“單位制”組織為主體、以基層地區(qū)“街居制”管理為輔助的社區(qū)管理體系。通過(guò)單位這一組織形式管理職工，通過(guò)街居組織管理社會(huì)閑散人員、民政救濟(jì)和社會(huì)優(yōu)撫對(duì)象等，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)城市全體社會(huì)成員的控制和整合，達(dá)到穩(wěn)定社會(huì)和鞏固政權(quán)的目的。

計(jì)劃體制下，“單位制式”管理模式是國(guó)家控制社會(huì)最行之有效的管理方式。對(duì)于高度集權(quán)的政治體制和高度集中的經(jīng)濟(jì)體制來(lái)說(shuō)，要達(dá)到社會(huì)秩序的整合，單位制從組織上提供了非常有效的保證，發(fā)揮著政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)三位一體的功能，以行政性、封閉性、單一性為特征，構(gòu)成一個(gè)龐大而嚴(yán)密的社會(huì)組織體系，并發(fā)揮著三個(gè)重要功能。其一是政治動(dòng)員。單位制度中的單位，具有重要的政治功能，每個(gè)單位都有一定的行政級(jí)別，每個(gè)單位都是由干部和工人這兩大政治身份的人群所組成，每個(gè)單位都通過(guò)設(shè)置健全的黨群組織作為政治動(dòng)員的主導(dǎo)力量。因此，通過(guò)單位這種高效率的政治動(dòng)員機(jī)制，黨和政府可以運(yùn)用自上而下的行政手段，大規(guī)模地組織群眾投入各種政治運(yùn)動(dòng)，以實(shí)施黨和政府的各項(xiàng)方針和政策。其二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家控制了幾乎所有的資源，國(guó)家對(duì)資源的調(diào)控和配置是通過(guò)各類單位組織進(jìn)行的。黨和政府通過(guò)編制單位隸屬關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，使每一個(gè)基層單位都隸屬于自己的上級(jí)單位，上級(jí)單位可以全面控制和支配下級(jí)單位，而上級(jí)單位又隸屬于中央和省市行政部門(mén)。因此，黨和政府可以通過(guò)上級(jí)單位對(duì)下級(jí)單位下達(dá)工作任務(wù)，調(diào)撥分配人力、物力、財(cái)力等資源。其三是社會(huì)控制。單位制將人們組織在政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化及其他各種組織里，通過(guò)充分就業(yè)、勞保福利、分配住房、子女入學(xué)等制度，實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)生活的高度組織化。這是一種“單位辦社會(huì)”的體制，在這個(gè)體制中，社會(huì)成員被納入行政權(quán)力控制范圍之內(nèi)，整個(gè)社會(huì)實(shí)現(xiàn)了高度的一體化和組織化。

從社會(huì)發(fā)展角度看，“單位制式”管理統(tǒng)合了絕大部分社會(huì)空間，也就是說(shuō)，國(guó)家極度擴(kuò)張，給社會(huì)自治留下的空間很小，社會(huì)幾乎消失。換言之，“單位制式”管理沒(méi)有給社會(huì)自主生長(zhǎng)和自我管理留下多少空間，真正的社會(huì)組織無(wú)法成長(zhǎng)和成熟起來(lái)，社會(huì)也不能充分發(fā)展起來(lái)，這主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。其一，社會(huì)結(jié)構(gòu)分化程度低。“國(guó)家將強(qiáng)制性的行政權(quán)力和交換性的財(cái)產(chǎn)權(quán)力集于一身，通過(guò)對(duì)單位組織的資源分配和權(quán)力授予，擁有了直接控制單位組織的權(quán)力，并使單位組織依附于國(guó)家”[1]1。單位制管理結(jié)構(gòu)造成國(guó)家直接面對(duì)民眾個(gè)體，在國(guó)家與民眾個(gè)體之間不存在社會(huì)中間結(jié)構(gòu)，因而民眾沒(méi)有有效的社會(huì)組織形式實(shí)現(xiàn)自下而上的溝通，社會(huì)秩序完全依賴國(guó)家控制的強(qiáng)度和力度。依附于單位組織的結(jié)果，使得全部社會(huì)生活呈現(xiàn)政治化、行政化趨向，社會(huì)沒(méi)有自治能力，社會(huì)的各個(gè)子系統(tǒng)缺乏獨(dú)立運(yùn)作的外部環(huán)境和內(nèi)在條件。其二，國(guó)家與社會(huì)之間形成庇護(hù)關(guān)系。單位通過(guò)對(duì)資源的壟斷和對(duì)社會(huì)的全面控制，使社會(huì)成員與單位之間形成了高度依附性關(guān)系。對(duì)社會(huì)成員來(lái)說(shuō)，單位就是一切，工資收入、住房、副食品補(bǔ)貼、退休金、救濟(jì)金、醫(yī)療保障等等，都來(lái)自單位。單位不僅控制著經(jīng)濟(jì)資源，還掌握著政治資源、社會(huì)資源，這些資源包括提干、入黨等政治權(quán)利以及各種社會(huì)地位的獲得和身份的合法性界定，如衣食住行的權(quán)利、生老病死的認(rèn)定、婚姻許可等等。“這種單位組織給予他們社會(huì)行為的權(quán)利、身份和合法性，滿足他們的各種需求，代表和維護(hù)他們的利益、控制他們的行為”[1]3。與此互為表里，單位形成一個(gè)垂直型的社會(huì)，社會(huì)成員被分割在不同縱向的社會(huì)空間之中。每個(gè)單位就是一個(gè)小社會(huì)，在這個(gè)小社會(huì)里，單位通過(guò)提供各種福利設(shè)施如學(xué)校、醫(yī)院、食堂、浴室等，滿足單位成員的基本需求，社會(huì)成員無(wú)須他求，這種自足性消解了社會(huì)交往的需求。但同時(shí)，社會(huì)成員也沒(méi)有自由流動(dòng)的空間，單位將每個(gè)人員牢牢地固定在每一個(gè)工作崗位上，而每個(gè)單位成員的生活空間被固定在相對(duì)穩(wěn)定和封閉的垂直型的單位之中。概言之，單位通過(guò)壟斷所有權(quán)(政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資源)形成了對(duì)社會(huì)成員的絕對(duì)支配關(guān)系——控制與庇護(hù)關(guān)系。其三，如此，在上述庇護(hù)關(guān)系中，公民權(quán)利讓渡給單位或國(guó)家。由于個(gè)體與單位之間的隸屬和依存關(guān)系，個(gè)體的所有權(quán)益訴求都要依靠單位來(lái)判定，如此一來(lái)，個(gè)體的權(quán)利——政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會(huì)權(quán)利、個(gè)人權(quán)利——也上交給單位組織，單位成為類似于家族共同體的組織，其成員個(gè)體的權(quán)利主張沒(méi)有多少意義?？偠灾?，單位組織是國(guó)家分配社會(huì)資源和實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制的形式，“單位制式”管理的直接后果就是社會(huì)喪失了自治能力。

以單位為單元來(lái)達(dá)到對(duì)社會(huì)的全面控制和管理還會(huì)產(chǎn)生一個(gè)問(wèn)題，那就是如何管控單位以外的特定群體或功能群體，如無(wú)單位歸屬的人。從社會(huì)層面來(lái)講，還有一個(gè)橫向管理的問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題的解決是依靠所謂的人民團(tuán)體或者叫政府辦的社會(huì)組織，這些社會(huì)組織是準(zhǔn)政府組織，其功能也體現(xiàn)出是黨和政府的外圍組織。*人民團(tuán)體有8個(gè)，即中華全國(guó)總工會(huì)、中國(guó)共產(chǎn)主義青年團(tuán)、中華全國(guó)婦女聯(lián)合會(huì)、中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)、中華全國(guó)青年聯(lián)合會(huì)、中華全國(guó)臺(tái)灣同胞聯(lián)誼會(huì)、中國(guó)全國(guó)歸國(guó)華僑聯(lián)合會(huì)、中華全國(guó)工商聯(lián)合會(huì)。除此之外，還有十幾家，如中國(guó)文學(xué)藝術(shù)界聯(lián)合會(huì)、中國(guó)作家協(xié)會(huì)、中華全國(guó)新聞工作者協(xié)會(huì)、中國(guó)人民對(duì)外友好協(xié)會(huì)、中國(guó)人民外交學(xué)會(huì)、中國(guó)國(guó)際貿(mào)易促進(jìn)會(huì)、中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)、宋慶齡基金會(huì)、中國(guó)法學(xué)會(huì)、中國(guó)紅十字總會(huì)、中國(guó)職工思想政治工作研究會(huì)、歐美同學(xué)會(huì)、黃埔軍校同學(xué)會(huì)、中華職業(yè)教育社等。從社區(qū)層面上看，這個(gè)特定群體或功能群體指的是社會(huì)閑散人員、民政救濟(jì)和社會(huì)優(yōu)撫對(duì)象等無(wú)組織的街道居民，即無(wú)單位歸屬的人，他們應(yīng)該如何管理？這就要求“單位制”管理必輔之以“街居制”組織——街道辦和居委會(huì)來(lái)達(dá)成，如此一來(lái)，一個(gè)整合了縱(單位)橫(單位之外社會(huì)成員)社會(huì)群體的社區(qū)管理體系就完備起來(lái)。

城市社區(qū)“單位制式”管理，以單位制為主、街居制為輔。所謂街居制，就是地區(qū)管理主要是通過(guò)街道辦事處和居民委員會(huì)這兩個(gè)行政建制組織來(lái)開(kāi)展工作，通稱為街居制，它扮演著政府的“腿”的角色，被動(dòng)地執(zhí)行上級(jí)下達(dá)的任務(wù)。街居制建立的政治目的是“把市民組織起來(lái)”，以達(dá)到政治動(dòng)員和社會(huì)整合的效果。具有歷史意味的是，從建制初衷看，居委會(huì)本是群眾自治組織，彭真于1953年向中共中央提交的《關(guān)于城市街道辦事處、居民委員會(huì)組織和經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的報(bào)告》提出，“街道的居民委員會(huì)必須建立，它是群眾自治組織，不是政權(quán)組織，也不是政權(quán)組織在下面的腿”。然而，接下來(lái)該報(bào)告的政治邏輯卻是“城市街道不屬于一級(jí)政權(quán)，但為了把很多不屬于工廠、企業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校的無(wú)組織的街道居民組織起來(lái)，為了減輕區(qū)政府和公安派出所的負(fù)擔(dān)，還需要設(shè)立市或區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)——街道辦事處”。1954年第一屆全國(guó)人大四次會(huì)議制定并通過(guò)了《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會(huì)組織條例》。按照條例規(guī)定，街道辦事處的任務(wù)是辦理市、市轄區(qū)人民委員會(huì)有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)，指導(dǎo)居民委員會(huì)的工作，反映居民的意見(jiàn)和要求。居民委員會(huì)的任務(wù)是辦理有關(guān)居民的公共福利事項(xiàng)，反映居民的意見(jiàn)和要求，動(dòng)員居民響應(yīng)政府號(hào)召并遵守法律，領(lǐng)導(dǎo)群眾性的治安保衛(wèi)工作，調(diào)節(jié)居民間的糾紛等等。綜合上面矛盾的表述可見(jiàn)其內(nèi)涵：一是有“領(lǐng)導(dǎo)”的居委會(huì)或群眾自治組織；二是為了管理和秩序，建立街道辦事處；三是街道辦事處是政府一級(jí)，居委會(huì)是政府的“腿”。簡(jiǎn)言之，街居制是社區(qū)“單位制式”管理的實(shí)體，是單一主體(政府)管理建制的一部分，在這里，所謂的群眾自治沒(méi)有法理上的意義，只是(政府)社會(huì)控制手段的不恰當(dāng)說(shuō)法而已。

事實(shí)上，今天所謂的城市社區(qū)治理，就是過(guò)去街居制和單位制管理的歷史延續(xù)，所不同的是，今天的城市社區(qū)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生巨大變化：?jiǎn)挝惑w制不斷弱化，無(wú)單位歸屬人員以及外來(lái)人口日益增多——無(wú)組織的街道居民(過(guò)去指社會(huì)閑散人員、民政救濟(jì)和社會(huì)優(yōu)撫對(duì)象)大量進(jìn)入社區(qū)并改變著社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)。單位功能的弱化，主要是指單位(行政、事業(yè)、企業(yè))逐步回歸到它本來(lái)的功能和任務(wù)，比如現(xiàn)代企業(yè)制度的建立、事業(yè)單位分類管理制度的推行以及機(jī)關(guān)單位后勤體制的改革，使得各單位將自己原來(lái)承擔(dān)的政治行政職能、社會(huì)職能剝離出來(lái)，回歸政府和社會(huì)。這個(gè)功能的弱化，使其在社區(qū)管理中的地位和作用下降，在社區(qū)群體的體量構(gòu)成上變小。不僅如此，由于社會(huì)組織還沒(méi)有完全成長(zhǎng)起來(lái)，那么，對(duì)基層政府來(lái)說(shuō)，就必須改變過(guò)去自上而下對(duì)社區(qū)的介入方式，以促進(jìn)社會(huì)管理的改進(jìn)。對(duì)于中西部的老社區(qū)來(lái)說(shuō)，由于社會(huì)流動(dòng)不劇烈和產(chǎn)業(yè)發(fā)展分工程度低，無(wú)組織的街道居民還不足以改變社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和社區(qū)治理方式；但對(duì)于東南部發(fā)達(dá)地區(qū)的社區(qū)尤其是像深圳南山區(qū)這樣的新建社區(qū)來(lái)說(shuō)，因社會(huì)流動(dòng)增大、經(jīng)濟(jì)分工發(fā)達(dá)，無(wú)組織的街道居民不斷進(jìn)入社區(qū)而成為社區(qū)治理結(jié)構(gòu)重要的一部分，有的已經(jīng)是社區(qū)治理的主體力量。然而，在深圳南山區(qū)的社區(qū)治理實(shí)踐中，我們依然看不到過(guò)去“單位制式”社區(qū)管理的轉(zhuǎn)型，社區(qū)結(jié)構(gòu)的變化并沒(méi)有改變“政府把社會(huì)組織起來(lái)”的一貫做法，仍然沒(méi)有實(shí)現(xiàn)“社會(huì)自己組織起來(lái)”，那些所謂的社會(huì)組織，不是真正的社會(huì)組織，是準(zhǔn)政府組織或是半官半民的社會(huì)組織，它們不是社區(qū)治理的主體[2]。概言之，雖然今天的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的組織依存關(guān)系已經(jīng)發(fā)生變化，但舊的“單位制式”管理組織結(jié)構(gòu)和管理方式卻沒(méi)有發(fā)生與之相適應(yīng)的變化，社區(qū)治理的實(shí)際運(yùn)行體制與社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的變化，存在著難以調(diào)適的矛盾和難以克服的張力，這也是本文所關(guān)注問(wèn)題的核心意義和價(jià)值所在。

至此，我們對(duì)“單位制式”社區(qū)管理做一個(gè)簡(jiǎn)明的概括?！皢挝恢剖健惫芾硎菄?guó)家通過(guò)對(duì)單位組織的資源分配和權(quán)力授予來(lái)控制社會(huì)的組織管理形式，也是社區(qū)管理的基本原則和運(yùn)作方式。它以單位作為社區(qū)治理的基本單元，其實(shí)質(zhì)內(nèi)容是所有權(quán)集中在一個(gè)行政權(quán)威上，治理的方式是單中心的或一元的管制與服務(wù)，由壟斷權(quán)威性資源與配置性資源而達(dá)到一個(gè)相對(duì)平衡的社會(huì)秩序。實(shí)際上，這種管理方式是以效率為核心的科層制行政方式。計(jì)劃體制下的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)是“單位制式”管理存續(xù)的充分條件但不是必要條件。也就是說(shuō)，“單位制式”管理并不會(huì)因?yàn)閱挝惑w制的弱化而退出歷史舞臺(tái)，即使在單位這一治理單元不足以擠壓社會(huì)空間時(shí)，它的治理理念和治理思維也可能會(huì)繼續(xù)存在下來(lái)?；蛘哒f(shuō)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化并不會(huì)必然阻止“單位制式”的管理思維極力推展到所有的社會(huì)空間中去，盡管社會(huì)空間在不斷地?cái)U(kuò)張。

“單位制式”管理的本質(zhì)是一種統(tǒng)治的結(jié)構(gòu)，政府控制所有權(quán)，并以強(qiáng)制力防范社會(huì)的方式來(lái)維持社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)秩序。它的基本特點(diǎn)有三個(gè)，其一是泛政治化。防范社會(huì)是威權(quán)體制的功能性表現(xiàn)，它的認(rèn)知是不能讓社會(huì)組織發(fā)育和成長(zhǎng)，它直接面對(duì)公民個(gè)體，并通過(guò)資源分配和權(quán)力授予來(lái)把這些分散的個(gè)體組織起來(lái)，令其直面國(guó)家，由國(guó)家來(lái)代行個(gè)體的社會(huì)功能，這也意味著個(gè)體的權(quán)利直接收歸于國(guó)家掌握之中。其二是權(quán)威單中心化。貫穿于這個(gè)體制的內(nèi)在邏輯是，不容許任何政治力量或社會(huì)中間勢(shì)力與之分享權(quán)力、形成一種權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。換言之，體制外的社會(huì)力量必須以“政治正確”的原則納入體制當(dāng)中，而不能任其發(fā)展成為異己的政治力量或社會(huì)力量。因此，維持一個(gè)單中心權(quán)威，就是維持所有權(quán)集中在國(guó)家或政府，就是維持黨政權(quán)力對(duì)社會(huì)的絕對(duì)主導(dǎo)和絕對(duì)管控，這個(gè)單中心權(quán)威與民主無(wú)關(guān)，只與所有權(quán)的壟斷和效率有關(guān)。其三是治理科層化?？茖踊卫硎恰皢挝恢剖健惫芾淼幕具\(yùn)作方式，過(guò)去是這樣，現(xiàn)在也是這樣。在社區(qū)治理的意義上，科層化就意味著“把市民組織起來(lái)”，并依照科層制的方式運(yùn)作起來(lái)，這個(gè)以科層制運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的社區(qū)治理， 其唯一的主體就是政府，其他所謂的主體并不存在，只是舊的社區(qū)行政權(quán)力結(jié)構(gòu)中的一個(gè)“單位”而已。

二、從“單位制式”管理到社區(qū)治理：管理機(jī)制問(wèn)題抑或體制性問(wèn)題

改革開(kāi)放以后，在單位制式“縱向到底橫向到邊”的管理模式之外，出現(xiàn)了越來(lái)越大的單位和街居及官方或半官方社團(tuán)組織不能有效管控的社會(huì)空間，就是說(shuō)，過(guò)去那種“縱向靠單位橫向靠街居組織和官方或半官方的社團(tuán)組織”的管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前城市社區(qū)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展?fàn)顩r。社區(qū)治理已經(jīng)發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的變化，不斷進(jìn)入社區(qū)的群體有來(lái)自市場(chǎng)的商人(個(gè)體戶、私營(yíng)企業(yè)主、自由職業(yè)者)、來(lái)自鄉(xiāng)村的農(nóng)民工，甚至還有集聚成落的外籍人口。在過(guò)去，這些人的身份標(biāo)簽是投機(jī)倒把的“奸商”“盲流”、居心叵測(cè)的外國(guó)人，是嚴(yán)加管制的對(duì)象；但現(xiàn)在，這些人都是具有合法身份的職業(yè)人和自由人。而且，因多種所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展導(dǎo)致大量新型社會(huì)組織的產(chǎn)生，如個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)、民辦非企業(yè)、各類社會(huì)中介組織等，從而形成了眾多的社會(huì)階層，并且由這些人組成的社群還在不斷地成長(zhǎng)壯大。面對(duì)這樣的變化，社區(qū)管理者僅僅依靠“單位制式”的科層管理方式已經(jīng)無(wú)法將分化的社群統(tǒng)攬于其視野之下，但它又不能放棄所有權(quán)和壟斷權(quán)，那么，要實(shí)現(xiàn)“縱向到底橫向到邊”社區(qū)全覆蓋的最大化，從單位管理的邏輯上看，只能有三種辦法：其一，提高管理效率，比如滲透社區(qū)各個(gè)角落的網(wǎng)格化管控方式；其二，將無(wú)單位歸屬或體制之外的社會(huì)成員組織進(jìn)官方或半官方的社會(huì)組織中；其三，不斷將社會(huì)空間“再行政化”，比如將居民自治組織行政化或?qū)⒒鶎有姓α繚B透于社區(qū)所有領(lǐng)域當(dāng)中。事實(shí)上，這三種辦法基本都貫穿于今天的城市社區(qū)治理的實(shí)踐當(dāng)中。也就是說(shuō)，社區(qū)結(jié)構(gòu)的變化并沒(méi)有改變社區(qū)的權(quán)力關(guān)系，政府權(quán)力“下放”社區(qū)只是它認(rèn)為這是個(gè)有效的治理方式，如果認(rèn)為無(wú)效那么它隨時(shí)都可以進(jìn)入，這在社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)上沒(méi)有任何障礙。因此，所謂的社區(qū)治理創(chuàng)新，并不是從舊體制逐漸走向新體制，而只是在這三種做法上追求更具效率、更具滲透性的科層化管理方式而已。

深圳南山區(qū)社區(qū)治理就是“單位制式”管理的典型——試圖以模式的方式把它固定化。這個(gè)社區(qū)治理就是所謂的“一核多元”模式—— “1+3+N”：“1”代表社區(qū)綜合黨委(總支)；“3”代表社區(qū)居民委員會(huì)、社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)中心；“N”代表各類社區(qū)社會(huì)組織和駐轄區(qū)的企事業(yè)單位。進(jìn)一步講，所謂“一核多元”，就是以社區(qū)綜合黨委(總支)為核心，以社區(qū)居民委員會(huì)、社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)中心三個(gè)重要主體為依托(所謂“三駕馬車(chē)”)，農(nóng)城化股份公司以及其他社區(qū)社會(huì)組織、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理公司以及駐轄區(qū)企事業(yè)單位等多元主體密切配合、多元互動(dòng)、多方參與、共建共享，從而最大限度地增加社區(qū)和諧因素、增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力。 地方政府不僅認(rèn)為這個(gè)社區(qū)治理模式具有“復(fù)制性”，而且認(rèn)為這個(gè)模式就是“現(xiàn)代社區(qū)治理結(jié)構(gòu)”，就是當(dāng)下國(guó)家正在大力推動(dòng)的社會(huì)治理現(xiàn)代化的多元民主治理模式。

實(shí)質(zhì)上，這個(gè)“一核多元”的社區(qū)治理模式就是單位制加上街居制的舊制度的翻新，或者說(shuō)，就是傳統(tǒng)的單中心的社區(qū)管理結(jié)構(gòu)的延續(xù)、鞏固和強(qiáng)化。社區(qū)綜合黨委的作用，就是把社區(qū)黨組織資源整合起來(lái)，發(fā)揮組織力量，形成合力；社區(qū)居委會(huì)的作用，是協(xié)助區(qū)政府及街道辦事處在社區(qū)開(kāi)展工作，負(fù)責(zé)組織居民開(kāi)展便民利民、自助互助等志愿服務(wù)以及群防群治和調(diào)解民間糾紛、制定居民公約、收集意見(jiàn)建議等活動(dòng)；社區(qū)工作站，是區(qū)政府、區(qū)職能部門(mén)及街道辦事處的派出機(jī)構(gòu)，名曰社區(qū)工作平臺(tái)，它的主要功能和作用是貫徹政府的政策和領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)工作；社區(qū)服務(wù)中心，是提供社區(qū)服務(wù)的綜合平臺(tái)，由社會(huì)組織中標(biāo)運(yùn)營(yíng)，負(fù)責(zé)提供政府資助或購(gòu)買(mǎi)的社區(qū)助老、助殘、優(yōu)撫人員、特定人群、婦女兒童及家庭、社區(qū)青少年等基本公共服務(wù)，以及社區(qū)居民融合、社區(qū)慈善、社區(qū)志愿等居民自助服務(wù)和便民利民的社區(qū)商業(yè)服務(wù)。概括地講，深圳南山區(qū)的社區(qū)治理具有“管理下的控制”與“控制下的管理”的基本特征。換言之，它面對(duì)多元化的社會(huì)做出了策略性的政策調(diào)適，但它的管理原則和管理思維沒(méi)有做出相應(yīng)的改變。所謂“三駕馬車(chē)”，就是工作站、居委會(huì)、社區(qū)服務(wù)中心。工作站是街道辦的派出機(jī)構(gòu)，貫徹執(zhí)行政府的行政任務(wù)，具有所謂“小政府”(當(dāng)?shù)卣彩沁@樣對(duì)社區(qū)工作站定位的)的地位和特質(zhì)；居委會(huì)不是自治單位，而是帶有監(jiān)督和匯集民意的資政性質(zhì)的組織，有的社區(qū)居委會(huì)與工作站合在一起成為工作站的附屬部分，有的社區(qū)居委會(huì)有名無(wú)實(shí)；社區(qū)服務(wù)中心則是為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)而市場(chǎng)化的結(jié)果。

概括地講，深圳南山區(qū)的所謂社區(qū)治理，就是行政權(quán)威主導(dǎo)的行政管理加上社會(huì)公共服務(wù)市場(chǎng)化，或者說(shuō)，“一核多元”治理模式的本質(zhì)是對(duì)社區(qū)所有權(quán)的控制和壟斷，而所謂的多元參與管理，并不可能分散基層政府的權(quán)力，因此，它并不具備多少多元主體參與治理的現(xiàn)代特點(diǎn)，它構(gòu)建的“縱向到底橫向到邊的現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)體系”，只不過(guò)是對(duì)過(guò)去“單位制式”管理體制的強(qiáng)化和鞏固而已。

回過(guò)頭來(lái)看，現(xiàn)在的街道辦事處和居委會(huì)，包括深圳南山區(qū)的街道辦和居委會(huì)，其功能和地位，與1954年的條例和1980年的條例中規(guī)定的功能和地位并無(wú)二致。1954年第一屆全國(guó)人大四次會(huì)議制定并通過(guò)的《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會(huì)組織條例》規(guī)定了街道辦和居民委員會(huì)的性質(zhì)和任務(wù)——街道辦事處是政府的一級(jí)，居委會(huì)是政府的“腿”。而在1980年全國(guó)人大常委會(huì)重新公布的《城市街道辦事處條例》和《居民委員會(huì)組織條例》中，街道辦事處、居民委員會(huì)的機(jī)構(gòu)和職能得到了進(jìn)一步發(fā)展。就街道辦事處而言，一是工作對(duì)象大大拓寬，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，街道工作的對(duì)象擴(kuò)展到了轄區(qū)內(nèi)所有的居民和所有的單位；二是工作任務(wù)大大拓展，隨著城市管理的改革和居民需求的多樣化，很多街道辦事處的任務(wù)已經(jīng)拓展到100多項(xiàng)；三是機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制大大擴(kuò)充，許多街道辦事處的人員達(dá)數(shù)十人甚至超過(guò)了百人，組織機(jī)構(gòu)也已“科室化”。就居委會(huì)而言，1989年第七屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)并頒布了《城市居民委員會(huì)組織法》，居委會(huì)工作也進(jìn)一步得到擴(kuò)展：一是工作范圍拓展到社區(qū)的方方面面，包括宣傳法律法規(guī)和國(guó)家政策、維護(hù)居民的合法權(quán)益、辦理公共事務(wù)、調(diào)節(jié)民間糾紛等；二是推動(dòng)居民自治；三是居委會(huì)動(dòng)員居民和轄區(qū)單位普遍開(kāi)展便民利民的服務(wù)活動(dòng)。除了功能的加強(qiáng)和擴(kuò)展，街道辦和居委會(huì)的本質(zhì)規(guī)定沒(méi)有任何變化。

從改革開(kāi)放以后社區(qū)組織發(fā)展上看，深圳南山區(qū)社區(qū)的“一核多元”無(wú)論從原則還是性質(zhì)規(guī)定上，并沒(méi)有什么值得標(biāo)榜的制度創(chuàng)新(如果有什么新東西，那就是盡量地“把市民組織起來(lái)”)，更沒(méi)有出現(xiàn)改革舊體制建立新體制的壯舉。不僅如此，它所謂的創(chuàng)新是選擇性地從歷史的經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，不折不扣地把20世紀(jì)中葉以后有關(guān)街道辦和居委會(huì)的條例真正貫徹到底，并不斷地予以鞏固和強(qiáng)化。這一點(diǎn)頗具歷史意味。

也就是說(shuō)，深圳南山區(qū)“一核多元”的社區(qū)治理模式，是傳統(tǒng)全能型治理模式的另一種翻版，其本質(zhì)仍是一元化或單中心管理，并且是一個(gè)看起來(lái)比過(guò)去更加有效的管理方式。例如，徹底行政化的做法——工作站的覆蓋、把居委會(huì)變成一個(gè)匯集民意的意見(jiàn)機(jī)構(gòu)；借助公司化的現(xiàn)代管理方式，把社區(qū)居民進(jìn)行組織化，等等。在實(shí)際運(yùn)行中，這個(gè)模式因社區(qū)群體構(gòu)成不同，其管理方式和組織形式也不同，大致有以下7種管理形式：(1)因社區(qū)主體的力量和作用不同，治理方式也不同。在前海社區(qū)，工作站與居委會(huì)合一，業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)公司作為主體力量發(fā)揮中堅(jiān)作用。在這個(gè)治理結(jié)構(gòu)里，居委會(huì)是名義上的自治組織，工作站則是行政主導(dǎo)力量，業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)公司是協(xié)同力量，社區(qū)服務(wù)則采取由政府購(gòu)買(mǎi)、社區(qū)服務(wù)中心來(lái)具體運(yùn)作的市場(chǎng)化方式。(2)以城市化過(guò)程中出現(xiàn)的混合組織為主體的治理方式。比如西麗街道的新圍社區(qū)，它是由農(nóng)城化股份公司發(fā)揮治理功能和作用的。農(nóng)城化股份公司脫胎于村委會(huì)，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，村民因經(jīng)營(yíng)房產(chǎn)而積累了財(cái)富，由此變身為以股份分紅方式聯(lián)合起來(lái)的所謂農(nóng)城化股份公司，其管理方式一直沿用的是村集體組織的組織架構(gòu)，股份公司不僅按股分紅、是個(gè)營(yíng)利組織，而且還承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)的公共產(chǎn)品供給與公共服務(wù)。該組織官辦與民辦混合、企業(yè)與社會(huì)不分，本質(zhì)上是一種“企業(yè)辦社會(huì)”的傳統(tǒng)管理方式。(3)因居民所具有的同質(zhì)性特點(diǎn)而實(shí)行的類似公司化的管理方式，比如深圳灣社區(qū)的“一平臺(tái)兩中心”的管理模式。所謂“一平臺(tái)兩中心”，是指社區(qū)綜合信息平臺(tái)、行政管理中心和社區(qū)服務(wù)中心。這個(gè)社區(qū)綜合服務(wù)體系以項(xiàng)目委托、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式交由專業(yè)社工機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織實(shí)施，開(kāi)展社區(qū)服務(wù)和部分行政服務(wù)。在這個(gè)社區(qū)管理中，社區(qū)居委會(huì)失去了功能和作用。(4)以黨政合一的方式進(jìn)行管理的模式。比如花果山社區(qū)，綜合黨委書(shū)記、黨委書(shū)記、居委會(huì)主任等職務(wù)往往兼于一身，甚至將社區(qū)服務(wù)中心也置于黨政系統(tǒng)的完全掌控之下，而其他的社會(huì)組織只具有參與協(xié)調(diào)和志愿服務(wù)的性質(zhì)，沒(méi)有自主性與獨(dú)立性。(5)建立所謂“格長(zhǎng)制”，對(duì)全區(qū)進(jìn)行網(wǎng)格化管理。區(qū)委政法委、區(qū)出租屋綜管辦建立完善的格長(zhǎng)相關(guān)管理制度，目前全區(qū)劃分為1 372個(gè)網(wǎng)格，大部分社區(qū)工作人員下沉到網(wǎng)格，由格長(zhǎng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)網(wǎng)格內(nèi)各方資源，強(qiáng)化網(wǎng)格管理責(zé)任，實(shí)現(xiàn)工作重心下移和精細(xì)化管理。(6)以網(wǎng)格化管理加上滲透于社區(qū)及社會(huì)組織當(dāng)中的所謂“社會(huì)領(lǐng)英”(地方官員的解釋是社會(huì)意見(jiàn)領(lǐng)袖和社會(huì)精英)人員為管理的主要方式。從觀察上看，所謂“社會(huì)領(lǐng)英”名實(shí)不符，只是非主流社會(huì)群體的一些年長(zhǎng)的、有威信的、有公益心的互娛互樂(lè)活動(dòng)的召集人，其還有一個(gè)名字叫“社區(qū)專員”，這個(gè)名字是從香港或新加坡社區(qū)管理上搬用過(guò)來(lái)的，但只是搬用了一個(gè)名稱，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義，這些人的影響力在主流社會(huì)之外。(7)以黨政權(quán)力的社會(huì)動(dòng)員方式進(jìn)行管理。這種方式就是傳統(tǒng)的“發(fā)動(dòng)群眾”的方式，比如月亮灣社區(qū)對(duì)行業(yè)拖車(chē)協(xié)會(huì)的組織滲透做法：找到代理人，這個(gè)代理人是真正的“社會(huì)精英”，有威望和號(hào)召力，加上親緣、鄉(xiāng)緣、地緣等熟人社會(huì)關(guān)系，有能力擺平“烏合之眾”的訴求和異動(dòng)妄為。具體做法是成立黨組織，進(jìn)行動(dòng)員和事前預(yù)防處置，與社區(qū)黨政權(quán)力建立密切互動(dòng)關(guān)系?？傊鲜鲇嘘P(guān)“一核多元”模式的社區(qū)治理形式和方式只是想把黨政“一元化”或“單中心”治理理念和治理思維貫徹其中，它要達(dá)成的治理目標(biāo)是虛構(gòu)出來(lái)的符號(hào)意義和管制下的社會(huì)生活秩序。

從歷史上看，“單位制式”社區(qū)管理模式的最大特點(diǎn)就是將社會(huì)領(lǐng)域問(wèn)題做政治化處理(而多元民主治理或治理現(xiàn)代化形態(tài)則是政治領(lǐng)域與社會(huì)領(lǐng)域的分離和分化)。深圳南山區(qū)的“一核多元”社區(qū)治理模式的治理思維是政治性的，治理方式是“一元化”的單中心行政權(quán)威主導(dǎo)方式。所謂“多元”，是對(duì)社會(huì)多元化的回應(yīng)，表明的是容納民意之義；所謂“共治”，是協(xié)助政府管理之意，表明的是行政化的協(xié)調(diào)分工管理關(guān)系。在這個(gè)治理模式中，居民只是政府提供的公共服務(wù)的消極消費(fèi)者，聽(tīng)任政府按照自己的想法提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，然而，這樣做卻可能損害居民和社區(qū)的信心、能力。也就是說(shuō)，深圳南山區(qū)模式的所謂“多元”，是指在社區(qū)治理當(dāng)中明確不同利益群體的訴求所在，而不是民主的多元主體治理中的廣泛多元的公民參與，而公民既是富有積極能動(dòng)精神的公民，也是表達(dá)自身利益、影響公共政策的有生力量，參與社區(qū)決策的有機(jī)組成部分，還是與公共管理者一起提供社區(qū)公共服務(wù)的合作伙伴，他們用自己的行動(dòng)承擔(dān)著個(gè)人在社區(qū)服務(wù)中的責(zé)任，由此，積極、主動(dòng)的公民參與角色觀念逐步確立[3]。

簡(jiǎn)言之，深圳南山區(qū)的所謂“一核多元”的社區(qū)治理模式，就是單中心的科層治理輔之以市場(chǎng)化運(yùn)作和社會(huì)管理的協(xié)同，這是典型的“單位制式”社區(qū)治理模式，它的目標(biāo)就是確立和強(qiáng)化黨政權(quán)威主導(dǎo)的、以(全能主義意義上的)社區(qū)居民福祉為訴求的社會(huì)公共秩序。它所謂的創(chuàng)新，是集中在管理機(jī)制上，要解決的是管理機(jī)制的效率問(wèn)題。在這個(gè)模式中，街道辦和居委會(huì)的性質(zhì)和功能與20世紀(jì)中葉以后的社區(qū)管理體制相比沒(méi)有實(shí)質(zhì)性變化。總之，對(duì)今天的社區(qū)來(lái)說(shuō)，社會(huì)在發(fā)展，但權(quán)力結(jié)構(gòu)并沒(méi)有出現(xiàn)根本性變化。在這個(gè)本質(zhì)規(guī)定下，社區(qū)的創(chuàng)新并不是什么走向多元主體參與治理、推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步、改革舊體制創(chuàng)造新體制的所謂制度創(chuàng)新模式。

三、基于公民權(quán)利的現(xiàn)代社區(qū)治理建構(gòu)

從深圳南山區(qū)的社區(qū)管理上看，所謂的多元治理，只是多元社會(huì)組織(官辦的、半官半民的)協(xié)助管理的意思，這些社會(huì)組織不是真正的社會(huì)組織，是準(zhǔn)政府組織，因而不能成為社區(qū)治理的主體，只是被賦予不同協(xié)管作用的“幫辦”。從“單位制式”社區(qū)管理來(lái)看，治理的規(guī)則、機(jī)制、方式，都是政府在主導(dǎo)，與過(guò)去管理體制相比，沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)性的改變。換句話說(shuō)，這個(gè)社區(qū)治理關(guān)注的是制度和規(guī)制，或者說(shuō)，關(guān)注的是制度的組織化程度和效率，它本質(zhì)上輕視制度后面的人，即把人和制度的關(guān)系顛倒過(guò)來(lái)，認(rèn)為制度能夠決定一切，它要把社區(qū)規(guī)制得像一臺(tái)機(jī)器那樣運(yùn)轉(zhuǎn)，并向著它一廂情愿設(shè)定的目標(biāo)前進(jìn)。在遇到結(jié)構(gòu)性的障礙時(shí)——如擴(kuò)大參與的要求、權(quán)利的主張，它的解方法并不多，要么極力地阻止變革、要么極力地阻止來(lái)自社會(huì)力量的挑戰(zhàn)和壓力。

事實(shí)上，21世紀(jì)以來(lái)深圳南山區(qū)的社會(huì)管理就有許多迫切需要通過(guò)實(shí)踐解決的治理問(wèn)題，例如，工作站的存續(xù)問(wèn)題、企業(yè)辦社會(huì)的未來(lái)發(fā)展問(wèn)題、社會(huì)組織的參與制度渠道問(wèn)題，等等。工作站實(shí)質(zhì)上是街道辦的延伸機(jī)構(gòu)，它存在的法理基礎(chǔ)是什么？誰(shuí)來(lái)制約它？它與居委會(huì)是什么關(guān)系？在未來(lái)的多元民主治理結(jié)構(gòu)中，它的角色功能是什么？如何讓居委會(huì)真正成為“基層群眾自治組織”？企業(yè)辦社會(huì)的模式不可持續(xù)，農(nóng)城化股份公司治理結(jié)構(gòu)的改造方向是什么？有自主性與促進(jìn)性的社會(huì)組織嗎？如果有，它們通過(guò)什么制度渠道參與到社區(qū)治理中來(lái)？歸根結(jié)底，就是現(xiàn)在所謂的“一核多元”社區(qū)治理模式(假如它是模式的話)要往哪里走？是不斷強(qiáng)化單中心治理，還是向著多元主體參與的民主治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變？

反過(guò)來(lái)說(shuō)，如果深圳南山區(qū)的“一核多元”模式的社區(qū)治理是創(chuàng)新，那也是過(guò)去的單中心管理模式的翻新改造?？陀^地講，深圳南山區(qū)現(xiàn)在的做法是在豐富這種單中心管理模式，使這個(gè)模式具有更多的公共性特點(diǎn)，即便如此，它仍是實(shí)踐中過(guò)渡的中間狀態(tài)，還不足以將其上升為模式。換句話說(shuō)，這種“一核多元”管理模式的實(shí)踐還沒(méi)有把自身總結(jié)歸納到理論或方法論的高度。與別的地區(qū)比較，盡管深圳南山區(qū)已經(jīng)從一個(gè)“整體性的社會(huì)”轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)“多樣化的社會(huì)”，但它的治理方式并沒(méi)有值得標(biāo)榜的獨(dú)特性或差異性。中國(guó)地方治理的體制機(jī)制沒(méi)有本質(zhì)上和結(jié)構(gòu)上的差別，要模仿南山，也只是模仿它的實(shí)踐特點(diǎn)，而不是什么結(jié)構(gòu)或體系的獨(dú)特之處。再者，從一個(gè)高度“一元化”的單中心的權(quán)威治理變?yōu)槎嘣拿裰髦卫斫Y(jié)構(gòu)，這會(huì)涉及基本原則的改變和體制、結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，迫在眼前的是權(quán)威的減少，但此時(shí)發(fā)生的科層體制的抵制也是一股難以削弱的力量。那么，這就決定了這個(gè)變遷過(guò)程是一個(gè)從上到下的體制、制度以及基本原則的重新闡釋和解構(gòu)過(guò)程，在大的體制不變的情況下，這個(gè)所謂的治理創(chuàng)新，只是為了維持“單位制式”社區(qū)管理而做出的治理手段或治理方式上的強(qiáng)化和完善而已。

從根本上講，任何政府或社會(huì)的治理都必須從保障公民權(quán)利出發(fā)。“單位制式”管理造成社會(huì)成員隸屬于單位這個(gè)小共同體，這個(gè)小共同體中的個(gè)人服從于國(guó)家、集體、個(gè)人三者利益或權(quán)益調(diào)整的關(guān)系。這樣的管理只對(duì)單位(制度)而不對(duì)個(gè)人，同時(shí)，個(gè)人與國(guó)家的連接也只是發(fā)生在單位當(dāng)中，個(gè)人與單位的關(guān)系是一種管控的庇佑關(guān)系。在這樣的共同體里，社會(huì)成員的權(quán)利——政治權(quán)利、社會(huì)權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、個(gè)人權(quán)利等，已經(jīng)部分或全部讓渡給單位，單位是權(quán)威性資源與配置性資源的中心。今天所謂的社會(huì)治理創(chuàng)新或社區(qū)治理創(chuàng)新，無(wú)不糾結(jié)在國(guó)家與社會(huì)權(quán)利關(guān)系的重新闡釋和界定上，但我們看到的卻是，國(guó)家不斷地增強(qiáng)和擴(kuò)張它的權(quán)力，而社會(huì)自治空間也在不斷地拓展并要求削弱政府的權(quán)力，兩種力量——國(guó)家力量與社會(huì)力量在博弈，但因所有權(quán)在政府，政府處在強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)地位。那么，所謂社會(huì)治理或社區(qū)治理的現(xiàn)代化是什么呢？歸根結(jié)底就是要讓社會(huì)自治，把治理落實(shí)在公民權(quán)利的保障上，這是現(xiàn)代社會(huì)治理的基本含義，社區(qū)治理也不例外。換句話說(shuō)，如果今天的社區(qū)治理不能關(guān)注人、關(guān)注人的權(quán)利，那么，從現(xiàn)代文明主流趨向看，這種社區(qū)治理制度是難以維持下去的。

事實(shí)上，改革開(kāi)放以后，單位體制的變革尤其是企事業(yè)單位體制的變革，導(dǎo)致越來(lái)越多的社會(huì)成員離開(kāi)單位、離開(kāi)體制，參與到經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的社會(huì)分工和多元利益群體當(dāng)中，單位對(duì)這部分社會(huì)成員已失去了控制和約束力。同時(shí)，社會(huì)自治空間也不斷增大，社會(huì)成員的權(quán)利主張和訴求也不斷要求獲得確認(rèn)，上訪或群體性事件是其表達(dá)方式之一。以政治原則為核心訴求的“單位制式”管理面臨著巨大的挑戰(zhàn)和壓力?！皢挝恢剖健钡纳鐓^(qū)治理不能持續(xù)，但這并不意味著“單位制式”的管理原則和管理思維就會(huì)適時(shí)做出改變。許多經(jīng)驗(yàn)事實(shí)表明，頑固的“單位制式”管理思維依然盤(pán)踞和活躍在今天城市社區(qū)管理者的頭腦中和管理實(shí)踐中，這使得現(xiàn)代社區(qū)治理的制度建設(shè)與現(xiàn)代社區(qū)公共空間的建構(gòu)變得非常艱難、也難有作為。

關(guān)于現(xiàn)代社會(huì)治理或社區(qū)治理的看法，不管在理論上還是在實(shí)踐上有多少分歧，也不管有多少精致而嚴(yán)密的制度設(shè)計(jì)，都必須最終落實(shí)在公民權(quán)利的制度化保障上?！皢挝恢剖健惫芾戆焉鐣?huì)成員置于單位或國(guó)家這個(gè)共同體之中，在這個(gè)共同體里，個(gè)人的權(quán)利必須讓渡給單位，單位就是集體或國(guó)家，所有權(quán)都在政府手里，公民權(quán)利沒(méi)有多少實(shí)質(zhì)內(nèi)容，這樣的社區(qū)治理就是強(qiáng)制力與物質(zhì)交換的管控，政府是社區(qū)唯一的權(quán)威——權(quán)威性資源與配置性資源的中心。

隨著社會(huì)資源的分散化、社會(huì)權(quán)力的多元化，社區(qū)居民的權(quán)利要求日益多樣化且日益強(qiáng)烈。對(duì)今天的社區(qū)治理現(xiàn)代化來(lái)說(shuō)，“我們面對(duì)的挑戰(zhàn)不是提高效率，而是要由居民選擇和決定社區(qū)的愿景?！@意味著要重新界定公民的角色，即從政府服務(wù)的被動(dòng)消費(fèi)者變?yōu)樯鐓^(qū)治理的主動(dòng)參與者。這一新的界定要求公民對(duì)自己社區(qū)承擔(dān)更大的責(zé)任”[4]。這就是說(shuō)，社區(qū)治理必須傾聽(tīng)每個(gè)社會(huì)成員的聲音和意見(jiàn)，必須將治理置于公民權(quán)利的制度性保障上。

第一，建構(gòu)公民權(quán)利?！皢挝恢剖健惫芾硎且环N身份的管理，個(gè)人與單位的分離就是從身份到契約的轉(zhuǎn)變，這是現(xiàn)代社會(huì)治理的一種更實(shí)質(zhì)、更重要的區(qū)分。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)分層結(jié)構(gòu)的最主要變化就是“從以‘社會(huì)身份指標(biāo)’來(lái)區(qū)分社會(huì)地位向以‘非身份指標(biāo)’來(lái)區(qū)分社會(huì)地位的方向轉(zhuǎn)化”[5]，而單位制的個(gè)體則處在國(guó)家、集體、個(gè)人三者關(guān)系之中，這是一種特殊主義倫理關(guān)系。在其中，個(gè)人權(quán)利只是一種身份的不同釋義。在今天的社會(huì)里，以國(guó)家為本位的單位制特殊主義倫理關(guān)系處在解構(gòu)之中，而建基于個(gè)人權(quán)利之上的社會(huì)契約關(guān)系正在不斷地確立。同時(shí)，與單位這個(gè)整體分離之后的個(gè)人，有一個(gè)重新組織化的過(guò)程，個(gè)人離不開(kāi)整體，但這個(gè)整體卻是社會(huì)契約人的聯(lián)合體，在這個(gè)聯(lián)合體中個(gè)人權(quán)利得到解放并且個(gè)人作為主體而成為社會(huì)進(jìn)步的推動(dòng)力。

對(duì)今天的城市社區(qū)管理者來(lái)說(shuō)，應(yīng)該從三個(gè)方面推進(jìn)公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)：其一，社會(huì)生活的最終構(gòu)成要素是個(gè)人，而不是縱橫交織的單位網(wǎng)絡(luò)。所有的社會(huì)現(xiàn)象都是個(gè)人的意向、信念、行動(dòng)與社會(huì)環(huán)境具體組合的結(jié)果，只有個(gè)人的存在才是最真實(shí)的，而任何組織形式(階級(jí)的、集體的、社會(huì)的)都只是用以實(shí)現(xiàn)個(gè)人在現(xiàn)實(shí)中存在狀態(tài)而建構(gòu)出來(lái)的一種抽象的存在模式。其二，政府存在的目的在于使個(gè)人的需要得到滿足，使個(gè)人的利益得以實(shí)現(xiàn)，使個(gè)人的權(quán)利得到保障。因此，政府的權(quán)力不能潛在地或?qū)嶋H地剝奪這些個(gè)人權(quán)利，不能讓政府按照有利于實(shí)現(xiàn)其特定目的的方式來(lái)任意行使它的權(quán)力。那么從社區(qū)治理現(xiàn)代化的意義上講，在民主共治中，政府的作用是什么呢？政府通常負(fù)責(zé)制定規(guī)劃、提供經(jīng)費(fèi)支持以及進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，具體事項(xiàng)交給民間的社團(tuán)法人負(fù)責(zé)?！肮残姓賳T的作用就是把人們帶到‘桌子旁邊’并且以一種承認(rèn)在一個(gè)民主系統(tǒng)中有多種復(fù)雜層次的職責(zé)、倫理和責(zé)任的方式來(lái)為公民服務(wù)?！盵6]也就是說(shuō)，所謂社區(qū)治理現(xiàn)代化，就是建構(gòu)一種基于公民權(quán)、民主和為公共利益服務(wù)的治理模式，而這個(gè)模式就存在于執(zhí)政者的日常行政實(shí)踐活動(dòng)當(dāng)中。其三，最符合一個(gè)人利益的就是讓他有最大限度的自由和責(zé)任去選擇他的目標(biāo)和達(dá)到這一目標(biāo)的手段，并將其付諸實(shí)際的行動(dòng)。通過(guò)個(gè)人自由地參與到社會(huì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之中，嘗試并發(fā)現(xiàn)他所能做的事情來(lái)確定個(gè)人的利益所在，并通過(guò)市場(chǎng)來(lái)協(xié)調(diào)因個(gè)人利益競(jìng)爭(zhēng)而導(dǎo)致的各種各樣的沖突。這能使得個(gè)人在實(shí)現(xiàn)其自身即時(shí)性利益的同時(shí)，在更大的范圍之內(nèi)、在超出他們自身利益的方面做出自己的貢獻(xiàn)，同時(shí)也能夠防止任何個(gè)人或群體的利益和觀點(diǎn)凌駕于他人的利益和觀點(diǎn)之上。

第二，建構(gòu)社區(qū)公共性。這個(gè)問(wèn)題跟每一個(gè)社會(huì)成員有關(guān)。怎樣建構(gòu)社區(qū)公共性？這從來(lái)都是個(gè)問(wèn)題，并且是一個(gè)帶有根本性的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題有四個(gè)內(nèi)涵：其一，人的自由、平等和人權(quán)的政治訴求是社會(huì)共同體建構(gòu)的基礎(chǔ)；其二，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)使個(gè)人在合法謀求自己利益時(shí)推動(dòng)公共利益的實(shí)現(xiàn)；其三，民主解決政治共同體內(nèi)權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題；其四，法治對(duì)個(gè)人權(quán)利的制度保障能使實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序與保障個(gè)人權(quán)利得到協(xié)調(diào)。從這些根本性的原則精神出發(fā)，社區(qū)自治是建構(gòu)公共性的第一步，而社會(huì)自治則始于社會(huì)組織的發(fā)展和成長(zhǎng)。這里所說(shuō)的社會(huì)組織，不是目前社區(qū)中那些沒(méi)有主體性的互娛互樂(lè)式的社會(huì)組織，我們所說(shuō)的社會(huì)組織，是指那些具有獨(dú)立性和促進(jìn)性的社會(huì)組織，它不一定是對(duì)立于政府的，但一定是非政府的。這些社會(huì)組織包括管理社區(qū)福利事務(wù)，為老年人、殘疾人提供服務(wù)的社團(tuán)法人，除此之外，許多由社區(qū)居民構(gòu)成的自治性組織也應(yīng)參與到社區(qū)公益事業(yè)中，比如專門(mén)為老年人提供服務(wù)的志愿組織、為社區(qū)活動(dòng)提供后勤服務(wù)的社工團(tuán)體、專門(mén)負(fù)責(zé)社區(qū)婚喪儀式工作的公益組織，等等。為了提高社區(qū)的組織化程度，還要從培養(yǎng)社區(qū)居民的社區(qū)意識(shí)和參與社區(qū)公共事務(wù)的能力上入手，使之形成具有較強(qiáng)的主體意識(shí)和社會(huì)參與意識(shí)的公民，進(jìn)而形成公民遵守法律和制度、在理性基礎(chǔ)上高度參與公共活動(dòng)的社區(qū)多元治理局面。

社區(qū)公共領(lǐng)域的建構(gòu)，是建構(gòu)社區(qū)公共性的第二步。公共領(lǐng)域是公眾進(jìn)行社會(huì)交往、參與公共事務(wù)討論、對(duì)公共政策進(jìn)行評(píng)判的社會(huì)空間。實(shí)際上，20世紀(jì)中葉以前，中國(guó)民間社會(huì)一直比較發(fā)達(dá)，有各式各樣的組織和結(jié)社，比如各種行業(yè)性團(tuán)體、文社、詩(shī)社、風(fēng)俗會(huì)社、宗教法會(huì)等，而且民間公共領(lǐng)域也相當(dāng)活躍，各類會(huì)館、茶樓、戲院、祠堂、祭祀場(chǎng)所等扮演了公共場(chǎng)所的角色。20世紀(jì)中葉以后，隨著國(guó)家極度膨脹，民間組織喪失了活動(dòng)空間和能力，社會(huì)幾乎消失。改革開(kāi)放以后，社會(huì)組織雖有恢復(fù)，但非常弱小。成熟、完善的公共領(lǐng)域?qū)残缘慕?gòu)至關(guān)重要。一方面，具有公共責(zé)任感、關(guān)注公共事務(wù)的民眾有走出家庭、開(kāi)展公共交往、表達(dá)自己觀點(diǎn)的需求；另一方面，政府為民眾參與公共事務(wù)、討論公共政策、理性表達(dá)訴求提供了制度化的社會(huì)空間。這樣，社區(qū)里的公共場(chǎng)所便成了一個(gè)社會(huì)公共空間，居民們可以在這里進(jìn)行對(duì)話溝通，討論公共事務(wù)，形成公共輿論和合意性決策。如此，民眾的自我治理能力、公民參與精神以及社會(huì)責(zé)任感就會(huì)培養(yǎng)起來(lái)，就會(huì)具備參與社區(qū)公共生活的理性和能力，社區(qū)的公共性就能得到長(zhǎng)足的發(fā)展。從個(gè)人而言，居民能夠?qū)⒆约旱恼麄€(gè)生活與社區(qū)勾連在一起，通過(guò)組織各種民間社團(tuán)、自治性組織以及志愿性活動(dòng)來(lái)參與社區(qū)的建設(shè)與管理，從而形成一種以社區(qū)居民為主體的社區(qū)治理模式；從政府而言，政府通過(guò)一系列的制度設(shè)置來(lái)構(gòu)建社區(qū)的公共空間，為居民商討社區(qū)公共事務(wù)、參與社區(qū)決策提供渠道，從而使社區(qū)的公共領(lǐng)域向規(guī)范化、成熟化的方向發(fā)展。實(shí)踐表明，這種以社區(qū)居民為主體、著力塑造居民的公共精神與社會(huì)責(zé)任感的社區(qū)治理模式，將會(huì)極大地調(diào)動(dòng)居民的積極性，增強(qiáng)居民之間的溝通和團(tuán)結(jié)，提高居民的社區(qū)歸屬感和共同體意識(shí)。

第三，建構(gòu)政府、社會(huì)、市場(chǎng)等多元主體參與的社區(qū)治理體系。與專權(quán)的、結(jié)構(gòu)單一的政治社會(huì)條件下的社會(huì)治理或社區(qū)治理不同，西方社會(huì)存在三種比較穩(wěn)定的治理模式：(政府)科層治理模式、(公司)市場(chǎng)治理模式與(社會(huì))社群治理模式。而中國(guó)的治理是黨政合一的政府治理模式主導(dǎo)，其他兩種治理模式(市場(chǎng)治理模式與社群治理模式)——如果有的話，也基本從屬于政府治理體系，或者說(shuō)，是政府治理的補(bǔ)充。學(xué)習(xí)西方治理(符合政治文明發(fā)展主流)沒(méi)有問(wèn)題，但從哪里學(xué)起，則關(guān)系甚大。同時(shí)，學(xué)習(xí)不是照搬，當(dāng)然也做不到，因?yàn)闅v史文化資源不同。因此，遵循一個(gè)符合人類歷史的主流進(jìn)程及其基本的原則和價(jià)值，是形成多元民主治理的第一步。這就是說(shuō)，應(yīng)從法治原則學(xué)起，這個(gè)法治原則包括政府治理法治、市場(chǎng)治理法治和社會(huì)治理法治。但把法治原則付諸實(shí)踐，要有一個(gè)不斷的經(jīng)驗(yàn)積累和試錯(cuò)的過(guò)程，大致來(lái)說(shuō)，應(yīng)該從三個(gè)方面進(jìn)行創(chuàng)造性的實(shí)踐活動(dòng)。其一，由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。成功的轉(zhuǎn)變?nèi)Q于三個(gè)條件：(1)由人治政府向法治政府轉(zhuǎn)變。規(guī)范權(quán)力，將權(quán)力置于法治的基礎(chǔ)之上。(2)由權(quán)力政府向責(zé)任政府轉(zhuǎn)變。有責(zé)任的政府一定是有為的政府，有為的政府一定是把權(quán)力控制在為民服務(wù)而不是為掌權(quán)者服務(wù)的政府。(3)彰顯政府職能的服務(wù)性質(zhì)。政府的公共性就在于其服務(wù)性，反過(guò)來(lái)說(shuō)，公共性不足的政府就不能維持長(zhǎng)久。其二，由全能型政府向有限政府轉(zhuǎn)變。現(xiàn)在的社區(qū)政府權(quán)力架構(gòu)依然是計(jì)劃體制下的權(quán)力結(jié)構(gòu)，街道辦是政府的執(zhí)行者，而居委會(huì)和其他所謂的社會(huì)組織，都是為街道辦服務(wù)、也就是為政府服務(wù)的組織，這些政府或準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)直接面對(duì)社區(qū)個(gè)體成員，用所謂的市場(chǎng)化服務(wù)和網(wǎng)格化管理來(lái)維持社區(qū)秩序。把這種關(guān)系顛倒過(guò)來(lái)的根本辦法是，通過(guò)社會(huì)自治來(lái)約束政府的權(quán)力，提高社會(huì)的組織化水平。獨(dú)立的社會(huì)組織是政府行政權(quán)力的界限。其三，由單中心的一元權(quán)威治理向多中心的多元民主治理轉(zhuǎn)變。但它的前提是，首先完成上述兩個(gè)方面的轉(zhuǎn)型，反過(guò)來(lái)說(shuō)，如果沒(méi)有上述方面的改變，那么，多元民主治理的結(jié)構(gòu)就不可能形成，就會(huì)像深圳南山區(qū)的所謂“一核多元”社區(qū)治理模式一樣所有權(quán)都在政府手里，因而所謂的多元參這種只是一個(gè)協(xié)管關(guān)系的代稱而已，這種社區(qū)實(shí)際治理狀況無(wú)法達(dá)成共同治理局面。因此，這樣的所謂模式，就沒(méi)有被復(fù)制或效仿的可能和必要，如果固守這樣的模式，也不可能有實(shí)踐的動(dòng)力。

余 論

改革開(kāi)放以后，因經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，社區(qū)“單位制式”管理的實(shí)際運(yùn)行體制與社區(qū)治理的實(shí)際情況存在潛在的且不可調(diào)和的矛盾和張力。如此，來(lái)自上下的創(chuàng)新要求、政治權(quán)衡和政績(jī)考量，不斷驅(qū)動(dòng)地方政府求新、求變。但歷數(shù)多年來(lái)的創(chuàng)新實(shí)踐，無(wú)非有這樣三種類型：其一是加強(qiáng)“單位制式”社會(huì)管理模式。如深圳南山區(qū)的所謂“一核多元”社區(qū)治理模式以及上海的“兩極政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”模式，其特點(diǎn)是行政權(quán)力主導(dǎo)的組織化管理，形成“縱向到底橫向到邊”的社區(qū)管理網(wǎng)絡(luò)體系。這個(gè)管理體系強(qiáng)化街道辦事處的權(quán)力、地位和作用，并將社區(qū)居委會(huì)定位于街道的“腿”，形成“街道社區(qū)”，注重政府在社區(qū)發(fā)展中的主導(dǎo)作用，強(qiáng)調(diào)依靠行政力量、通過(guò)街居聯(lián)動(dòng)發(fā)展社區(qū)的各項(xiàng)事業(yè)。其二是在“單位制式”管理組織架構(gòu)之內(nèi)強(qiáng)調(diào)發(fā)揮現(xiàn)行制度的功能，讓無(wú)效制度有效運(yùn)行起來(lái)。例如江蘇的“政社互動(dòng)”，它要達(dá)到兩個(gè)目標(biāo)，一個(gè)是使基層政府與基層群眾自治組織有效銜接起來(lái)，另一個(gè)是“激活基層群眾自治組織”。這也不是什么新的組織化形式，與各地基層治理的實(shí)踐做法沒(méi)有多大差異性，只是要使無(wú)效的制度發(fā)揮本該發(fā)揮的功能，只是地方政府積極行政的實(shí)踐而已。其三是試圖建立社區(qū)自治的架構(gòu)，夯實(shí)社區(qū)自治的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。例如沈陽(yáng)市和平區(qū)及沈河區(qū)、武漢市江漢區(qū)等地的社區(qū)組織體系建設(shè)，即按照類似于國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)的設(shè)置構(gòu)造社區(qū)決策層(社區(qū)成員代表大會(huì))、執(zhí)行層(社區(qū)委員會(huì))、議事監(jiān)督層(社區(qū)協(xié)商議事委員會(huì))，從而形成“議行分離、相互制約”的運(yùn)行互動(dòng)機(jī)制。但這個(gè)舉措形式大于實(shí)質(zhì)，因?yàn)樗c現(xiàn)行政治體制的“單位制式”管理原則不相容存，而且外部環(huán)境和內(nèi)在條件保障都不成熟，因此，它只能是一個(gè)有名無(wú)實(shí)的實(shí)踐，而不能成為新的組織化關(guān)系。

上述所謂社區(qū)治理創(chuàng)新，無(wú)一例外是“單位制式”管理體制的實(shí)踐創(chuàng)新，而不是向著多元主體參與的現(xiàn)代社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型創(chuàng)新。換言之，“單位制式”社區(qū)管理模式的危機(jī)并不必然產(chǎn)生現(xiàn)代多元主體治理的現(xiàn)實(shí)，而且，現(xiàn)在看來(lái)，上述創(chuàng)新大都是一種半“單位制式”管理和“半社區(qū)”治理的混合形式，而不是一個(gè)現(xiàn)代社區(qū)治理的新的組織化形式。

在“單位制式”社區(qū)管理模式之下，社會(huì)自治是很難發(fā)展起來(lái)的，因?yàn)闆](méi)有社會(huì)自治權(quán)力結(jié)構(gòu)社區(qū)治理就不可能確立在公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障之上，這也是當(dāng)今社區(qū)不斷發(fā)生上訪和群體性事件的根源之一。而這些公民個(gè)體的權(quán)益主張又無(wú)不指向政府，在民間不斷地積累起政治不滿情緒?？梢?jiàn)，靠單位制式的舊的組織化形式，已經(jīng)不能整合現(xiàn)在的未組織化的社會(huì)成員或社會(huì)群體了。也就是說(shuō)，它既無(wú)法阻遏社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的利益群體多元化趨勢(shì)，也不能把無(wú)單位組織歸屬的、體制之外的社會(huì)組織力量甚或公民個(gè)人整合進(jìn)“單位制式”的管理之中。由于社會(huì)組織沒(méi)有發(fā)展起來(lái)，公民個(gè)體與政府之間就沒(méi)有制度化的互通渠道，也就沒(méi)有可以歸屬的自治組織能夠滿足公民的權(quán)益協(xié)調(diào)和財(cái)產(chǎn)保護(hù)。改變“單位制式”管理的關(guān)鍵是，在個(gè)體與政府之間建立意見(jiàn)疏通渠道，推進(jìn)社會(huì)自治，讓自治共同體把那些無(wú)單位組織歸屬的人整合起來(lái)，以組織化和制度化的參與替代或抵制科層制的“單位制式”管理方式，重視體制外的社會(huì)組織力量，將其作為多元社區(qū)治理的主體力量，使社會(huì)成員通過(guò)社會(huì)自治組織來(lái)表達(dá)權(quán)利訴求，避免因社會(huì)中間結(jié)構(gòu)的缺失而使民眾的權(quán)利訴求直接導(dǎo)向政治領(lǐng)域。其一，讓法治成為社區(qū)治理的基石。中共十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提到了“市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用”，要求“發(fā)揮人民團(tuán)體和社會(huì)組織在法治社會(huì)建設(shè)中的積極作用”。這是承認(rèn)社會(huì)自組織的規(guī)約也是法治的基本要素之一，但法治對(duì)社會(huì)自治的意義還需要清晰而明確的定義。也就是說(shuō)，社會(huì)自治必須是自治的并不受外力控制的，其只服從于憲法的約束和規(guī)范?！白灾我馕吨幌袼文菢?，由外人制定團(tuán)體的章程，而是團(tuán)體的成員按其本質(zhì)制定章程(而且不管它是如何進(jìn)行的)”[7]79。“因?yàn)樽灾蔚母拍?，為了不致失去任何明確性，是與一個(gè)根據(jù)其特征以某方式可以劃定界限的人員圈子的存在相關(guān)聯(lián)的，哪怕是特征會(huì)有所變化，這個(gè)人員圈子依據(jù)默契或者章程，服從一項(xiàng)原則上可由它獨(dú)立自主制定的特別法”[7]56。所謂自治，是人民通過(guò)自治組織直接參與一定區(qū)域的公共事務(wù)管理，行使民主權(quán)利；所謂自治權(quán)，是一種在社會(huì)團(tuán)體內(nèi)，經(jīng)過(guò)團(tuán)體內(nèi)多數(shù)人認(rèn)可或默示的，合法地、獨(dú)立自主行使具有約束力和支配力的一種權(quán)力。如此，社會(huì)自治才能獲得真正的發(fā)展空間和發(fā)展活力。其二，讓單位(行政、事業(yè)、企業(yè))回歸對(duì)其成員的管理職能，成為一個(gè)“工作場(chǎng)所”和從事職業(yè)性活動(dòng)的社會(huì)組織，而不是國(guó)家通過(guò)資源分配和權(quán)力授予使其成為一個(gè)依附性社會(huì)組織?，F(xiàn)在的物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)等社會(huì)組織逐漸成為社區(qū)治理的主體，不僅如此，各種社會(huì)組織也表現(xiàn)出很強(qiáng)的自治訴求和自治傾向，因此，傳統(tǒng)“單位制組織”的特權(quán)地位開(kāi)始不斷地弱化。其三，讓舊的街居制退出，讓社區(qū)回歸本來(lái)的社會(huì)自治屬性。在舊的“街居制”架構(gòu)下，居委會(huì)橫在政府與居民之間，它是政府的行政工具，不能成為自治組織；同時(shí)新的自治組織既不能自治、也不能成長(zhǎng)。

社區(qū)治理不同于社會(huì)治理，社區(qū)治理有一個(gè)現(xiàn)成的街居制可用，社會(huì)治理則需要各級(jí)政府聯(lián)手以政策引導(dǎo)加上強(qiáng)制管控方式來(lái)應(yīng)對(duì)，但兩者有內(nèi)在本質(zhì)上的一致性：阻遏體制外的社會(huì)力量，或者防范社會(huì)力量的集結(jié)和社會(huì)勢(shì)力的擴(kuò)張。換言之，如果社區(qū)治理是社會(huì)自治的結(jié)構(gòu)并奉行自治原則，而社會(huì)治理卻是不斷地防范甚至打壓社會(huì)組織的發(fā)展和成長(zhǎng)，這是不可想象的。換個(gè)角度看，任何的社區(qū)治理或社會(huì)治理都應(yīng)該從保障公民權(quán)利的立場(chǎng)出發(fā)，社區(qū)自治恰好滿足了這樣的需求?！盁o(wú)論由國(guó)家還是由社會(huì)主導(dǎo)社會(huì)建設(shè)，都需要全面建立新的——個(gè)體與公共之間的權(quán)益互賴關(guān)系，并將其制度化?！@是重建社會(huì)治理、促進(jìn)社會(huì)整合的關(guān)鍵，所以是社會(huì)建設(shè)的基本方向?！盵8]不妨說(shuō)，只有公民權(quán)利得到制度上的保障，社會(huì)自治才能得到發(fā)展，而現(xiàn)代社區(qū)治理的原則和精神也就找到了。

[1] 李路路，李漢林.中國(guó)的單位組織——資源、權(quán)力與交換[M].杭州：浙江人民出版社，2000.

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[8] 張靜.社會(huì)治理：我們面臨的挑戰(zhàn)[C]//“中國(guó)農(nóng)村村民自治與基層治理”學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集.2014：168.

[責(zé)任編輯：鞏村磊]

編者按：當(dāng)前治國(guó)理政的政策方向是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而基層政府治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建構(gòu)的基礎(chǔ)性組成部分。對(duì)于如何推進(jìn)基層政府治理現(xiàn)代化，理論上的討論已足夠多，但對(duì)基層治理實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)研究卻比較少。為此，2014年9月，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所“地方政府治理與社會(huì)治理現(xiàn)代化研究”項(xiàng)目組對(duì)深圳南山區(qū)的城市社區(qū)治理實(shí)踐進(jìn)行了調(diào)研，本期刊發(fā)的三篇文章是這次調(diào)研的階段性成果。文章從不同的視角闡釋了城市社區(qū)治理的南山實(shí)踐，明確了城市社區(qū)治理變革所存在的體制性制度性問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)發(fā)展條件，以及基層政府治理現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型與治理變革應(yīng)該努力的方向，希望引起學(xué)術(shù)界和公共政策領(lǐng)域?qū)Τ鞘猩鐓^(qū)治理給予更多的關(guān)注和探討。

2015-01-03

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院創(chuàng)新工程項(xiàng)目“地方政府治理與社會(huì)治理現(xiàn)代化研究”

周慶智(1960—)，男，研究員，博士生導(dǎo)師，從事地方政治、地方政府治理與社會(huì)治理、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系、政治文化研究。

D669

A

1002-462X(2015)03-0052-11

城市社區(qū)治理的南山實(shí)踐(專題討論)