孫 洪 敏

(遼寧社會科學(xué)院,沈陽110031)

·政治發(fā)展研究·

國家治理現(xiàn)代化的理論框架及其構(gòu)建

孫 洪 敏

(遼寧社會科學(xué)院,沈陽110031)

國家治理理論主要關(guān)注政府治理、企業(yè)治理、社會治理三個方面，因此，國家治理現(xiàn)代化理論框架應(yīng)該由國家—政府治理框架、國家—企業(yè)治理框架、國家—社會治理框架三部分構(gòu)成。國家—政府治理現(xiàn)代化的意義在于推動治權(quán)與事權(quán)框架的優(yōu)化，包括正確處理國家—政府治理框架構(gòu)建中的三種關(guān)系，解決國家—政府治理框架構(gòu)建中的三類缺失，把握國家—政府治理框架構(gòu)建中的三個前提；國家—企業(yè)治理現(xiàn)代化的意義在于促進政府與市場框架的演化，包括激發(fā)國家—企業(yè)治理框架構(gòu)建中的三種力量，避免國家—企業(yè)治理框架構(gòu)建中的三大風(fēng)險，夯實國家—企業(yè)治理框架構(gòu)建中的三個基石；國家—社會治理現(xiàn)代化的意義在于促進制度與公平框架的固化，包括拓展國家—社會治理框架構(gòu)建中的三種視角，實施國家—社會治理框架構(gòu)建中的三項運作以及程序化與責任落實。

國家治理現(xiàn)代化；國家—政府治理；國家—企業(yè)治理；國家—社會治理；治權(quán)與事權(quán)；政府與市場；制度與公平

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要結(jié)合中國實際進行理論分析。國家治理主要包括政府治理、企業(yè)治理、社會治理三個方面，因此，國家治理現(xiàn)代化框架應(yīng)該由國家—政府治理框架、國家—企業(yè)治理框架、國家—社會治理框架三部分構(gòu)成。以上述三個框架作為分析視角，不僅有利于全面闡釋國家治理現(xiàn)代化框架的基本內(nèi)涵，完整揭示其主要價值，而且有利于推進國家治理理論的科學(xué)化與本土化的結(jié)合，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

一、國家—政府治理現(xiàn)代化推動了治權(quán)與事權(quán)框架的優(yōu)化

國家治理是治權(quán)的體現(xiàn)，政府治理是事權(quán)的實現(xiàn)。英文中的治理(Governance)概念來源于古典拉丁文和古希臘語的“掌舵”一詞，含有控制、引導(dǎo)和操縱之意，因而具有明顯的事權(quán)特征。當代西方學(xué)者采用“治理”一詞時，“強調(diào)政府放權(quán)和向社會授權(quán)，實現(xiàn)多主體、多中心治理等主張”[1]，關(guān)注的也是事權(quán)的放權(quán)與授權(quán)。而在中國傳統(tǒng)文化中，所謂的“修身、齊家、治國、平天下”意識的關(guān)鍵詞——“修”“齊”“治”“平”都具有明顯的事權(quán)意義。盡管近些年學(xué)者們引進國家治理理論時討論比較多的是西方“社會中心主義”取向與中國“社會協(xié)同主義”取向的差異，但是，在“國家治理現(xiàn)代化”進入中國頂層設(shè)計并展開于中國社會生活之際，人們越來越意識到中國化和本土化治理理論的核心內(nèi)涵仍然是治權(quán)和事權(quán)的關(guān)系。

1.國家—政府治理框架構(gòu)建中的三種關(guān)系

第一，國家—政府治理框架的關(guān)鍵是中央和地方事權(quán)關(guān)系逐步理順。雖然中國傳統(tǒng)文化沒有產(chǎn)生西方現(xiàn)代意義上的治理概念，但是包含了豐富的治理思想，其代表性思想就是“修身、齊家、治國、平天下”。需要指出的是，傳統(tǒng)文化中的“治國”并不是現(xiàn)代意義上的治國，而是指治理地方政府，因為傳統(tǒng)文化中的“治國”是指治理各諸侯國，而“平天下”才類似于現(xiàn)代的治國。由此可見，構(gòu)成傳統(tǒng)文化中“治國理政”框架的是“治國—平天下”“治國—齊家”“治國—修身”。因此，我們要善于借鑒古今中外治國理政的經(jīng)驗教訓(xùn)來推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[2]，在充分揭示和吸收其精華時，也應(yīng)看到其不足之處，并通過借鑒加以改進。當前，我們要大力推進作為地方事權(quán)的區(qū)域性公共服務(wù)治理行動。這是問題倒逼改革的必然要求，雖然其間可能產(chǎn)生平均主義的烏托邦意識或者民粹主義的極端性行為，但是隨著國家治理現(xiàn)代化的進步，任何激進主義都將逐漸邊緣化，科學(xué)的理性分析終將成為社會思潮的主流聲音，國家治理現(xiàn)代化必然成為社會運動的主流趨向。

第二，國家—政府治理框架的核心是國家立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)的協(xié)同發(fā)展。國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，它的治理包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，構(gòu)成了國家治理現(xiàn)代化國家—政府框架。就國家機關(guān)而言，主要指三個體系：立法機關(guān)體系、行政機關(guān)體系、司法機關(guān)體系。各個國家機關(guān)體系治理的啟動，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度的治理實踐。在改革進入全面深化的時期，啟動國家治理現(xiàn)代化國家—政府框架中立法機關(guān)的治理行動，必須以人為本，實現(xiàn)善治，保障人民有更多的參與權(quán)；必須依法行動，在憲法約束之下進行，在法定軌道之內(nèi)進行；必須從中國的實際出發(fā)，符合科學(xué)規(guī)律，適應(yīng)中國國情?？梢姡嫔罨母飳抑卫憩F(xiàn)代化框架的啟動提出了更高的要求。啟動國家治理現(xiàn)代化國家—政府框架中行政機關(guān)的治理行動，其治理實踐是具體的，但不是碎片化的；要進行公共管理運作，但不是人治化的；或有非常規(guī)行為，但不是非常態(tài)化的；要重視公眾的切身利益，但不是短期行為；要適當照顧部門和地方利益，但不是部門主義和地方保護主義；要有必要的投入保障，但不是不計成本的。國家治理現(xiàn)代化國家—政府框架中司法機關(guān)的治理行動也要動起來，但不是無序地動起來、違規(guī)地動起來，而是要守住行動合理性、合法性的底線。在制定司法治理行動的啟動計劃時，不僅要考慮可行性和操作性，還要考慮合理性與合法性。因此，國家治理現(xiàn)代化國家—政府框架的啟動，不僅是一種理念、一種期待、一種境界，更是一種制度。啟動本身就應(yīng)該成為制度化行為，其價值核心是公平正義；當制度精神滲透到我們的治理理念時，國家—政府治理框架的啟動就會變得更加公平正義。制度化使公平正義的價值核心外化為治理制度和治理行動時，治理就會走向善治。

第三，國家—政府治理框架的重點是統(tǒng)治、管理、治理與監(jiān)督關(guān)系的不斷協(xié)調(diào)。近年來，國內(nèi)外關(guān)于國家治理的研究，更多的是對“治理”與“統(tǒng)治”以及“治理”與“管理”的詞義區(qū)別進行討論。問題在于，提出治理概念并不意味著放棄管理理念?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在大力倡導(dǎo)社會治理時，并沒有完全棄用社會管理的概念，其在闡述政府職能時仍然明確其中之一是社會管理，要求“加強中央政府宏觀調(diào)控職責和能力，加強地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責”。因此，社會管理與社會治理不是簡單的取代關(guān)系或替換關(guān)系，而是國家治理實踐的繼承性發(fā)展、連續(xù)性揚棄、階梯性升華，是國家治理理論的一次飛躍。升華意味著我們已經(jīng)從傳統(tǒng)治理發(fā)展到現(xiàn)代治理；飛躍意味著我們正在從現(xiàn)代治理發(fā)展到現(xiàn)代化治理。所謂的傳統(tǒng)治理，是以人治為重點的治理，而現(xiàn)代治理則是以法治為核心的治理。從人治到法治，這是國家治理的本質(zhì)變化；從現(xiàn)代治理發(fā)展到現(xiàn)代化治理，表明國家治理體系和治理能力有了本質(zhì)突破。國家治理現(xiàn)代化既涵蓋科學(xué)治理、民主治理、制度治理，也容納法治、德治、共治、自治等內(nèi)容[3]。因此，從管理到治理的發(fā)展具有實質(zhì)性意義，體現(xiàn)了現(xiàn)代國家治理的根本標志，反映了現(xiàn)代公共生活的合法基礎(chǔ)。

2.國家—政府治理現(xiàn)狀需要面對三種挑戰(zhàn)

第一，國家—政府治理投入失衡。這里的國家機關(guān)治理資源投入應(yīng)該包括國家在立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)等方面的投入，而不是僅僅局限于行政機關(guān)的治理投入。關(guān)于立法機關(guān)治理資源的投入，學(xué)術(shù)界和政策研究界尚未給予應(yīng)有的重視，在眾多的比較研究中，人們忽略了一個重要的問題，那就是國家立法機關(guān)的治理投入規(guī)模大了還是小了？每一時期的合理界限在哪里？從立法機關(guān)運行規(guī)模來審視，中國治理投入面臨的挑戰(zhàn)是要尋找一個更為合適的參照框架，從而將整個國家立法機關(guān)納入一個優(yōu)化的治理投入制度之中。在思考這個治理投入制度時，應(yīng)該把“規(guī)?！弊鳛橐粋€關(guān)鍵變量提出來，突出這一制度設(shè)計在治理過程中的重要作用。在規(guī)模視角下，國家治理的立法組織機制及其負荷與挑戰(zhàn)才能凸現(xiàn)出來。從治理學(xué)角度來看，對國家立法機關(guān)規(guī)模的關(guān)注“提出了組織程度、組織方式和相應(yīng)的組織成本等一系列問題”[4]。關(guān)于當代中國行政機關(guān)治理資源的投入，很大程度上是通過正式政府組織的運行機制來實現(xiàn)的，具體而言，中國各級政府承擔著維護社會安定、經(jīng)濟發(fā)展、提供公共產(chǎn)品等一系列責任，政府通過一系列投入機制來完成這一使命。目前中國的國家治理投入普遍存在開支過大和投入資源不均衡的問題，并且這個問題已經(jīng)嚴重影響了國家治理現(xiàn)代化的歷史進程。

第二，國家—政府治理中的產(chǎn)出失重。在中國國家治理的投入過程中，由于一般性轉(zhuǎn)移支付比重不斷提升，專項轉(zhuǎn)移支付盡可能整合減并，其比重下調(diào)必須防止公權(quán)體系運作的扭曲，防止治理局面發(fā)生紊亂。因此，要進一步強化國家機關(guān)治理資源的產(chǎn)出。從詞源上說，國家機關(guān)治理或公共治理機關(guān)資源產(chǎn)出的概念，是公司治理這一概念在公共部門和政治領(lǐng)域的延伸。因此，要準確定義和理解國家機關(guān)治理資源的產(chǎn)出，可以借助和借鑒公司治理資源產(chǎn)出的概念。公司治理的理論基礎(chǔ)是委托代理理論，這一點對于改進中國國家機關(guān)治理資源的產(chǎn)出具有重要啟示?？梢酝ㄟ^實施委托代理資源產(chǎn)出清單制度，對于各國家機關(guān)及其各個部門資源產(chǎn)出的數(shù)量、種類、運行程序、適用條件、行使邊界等給予詳細統(tǒng)計，使國家機關(guān)公開透明運行成為一項基礎(chǔ)工作。委托代理資源產(chǎn)出清單所涵蓋的范圍就是國家機關(guān)合法運行的范圍，清單以外就是權(quán)力不能隨意進入的范圍。這種“權(quán)力清單制度的任務(wù)包括合法確權(quán)、編制清單以及編制權(quán)力運行流程圖、時限表，關(guān)鍵環(huán)節(jié)是準確及時向社會公布，主動接受社會監(jiān)督”[5]。當然，任何委托代理關(guān)系中都可能出現(xiàn)道德風(fēng)險和逆向選擇，國家機關(guān)也不例外。因此，改進國家機關(guān)治理資源產(chǎn)出結(jié)構(gòu)的核心，在于如何設(shè)計一組規(guī)范來保證代理人能夠基于委托人的利益行事。歷史經(jīng)驗揭示，規(guī)范的關(guān)鍵是：只有當國家機關(guān)工作人員作為代理人能夠很好服務(wù)并且有效實現(xiàn)委托人即公民共同體的利益時，國家公務(wù)人員才能實現(xiàn)他們自身的利益。

第三，國家—政府治理中的效能失卻。國家治理效能是一個非常復(fù)雜的概念，如何評估國家治理效能是一個世界性難題。目前的國家治理效能評估主要有事后評估或階段性評估。這兩種評估都是根據(jù)國家機關(guān)進行經(jīng)濟治理、政治治理、社會治理、文化治理、生態(tài)治理的成效進行測量和評價的。世界上通行的治理能力評估體系都有關(guān)于治理績效評估的指標[6]，但在對政治治理效能用法治指數(shù)、民主指數(shù)、政治穩(wěn)定指數(shù)、腐敗指數(shù)及公債占GDP比例等指標考量時，各項指標的比重如何確定；在對經(jīng)濟治理效能用人均GDP水平、經(jīng)濟增長率、失業(yè)率及通貨膨脹率等指標考量時，各項指標的關(guān)系如何比較；在對社會治理效能用就業(yè)率、平等指數(shù)或基尼系數(shù)、犯罪率及暴力嚴重程度、公共安全等指標衡量時，各項指標的內(nèi)涵如何定義？特別是在上述指標存在爭議的情況下，不同機構(gòu)和不同學(xué)者采用不同的指標體系時，應(yīng)該盡可能使國家治理效能的評估指標達成更多共識。通過比較可以看出，不同國家的治理效能存在顯著差異，其直接原因就是國家治理體系和治理能力的不同。但是，在對國家治理效能的比較中還有一個如何與中國國情相銜接的問題。在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上就中國治理現(xiàn)代化展開評估，應(yīng)著重對治理效能展開評估。對治理效能的評估不僅要體現(xiàn)在治理過程中，還要體現(xiàn)在治理結(jié)果上；不僅需要關(guān)注治理的成本，還需要關(guān)注治理的品質(zhì)；不僅要評價治理結(jié)果，更要評價結(jié)果的優(yōu)劣。

3.國家—政府治理框架構(gòu)建中的三個前提

第一個前提是避免國家治理制度創(chuàng)新發(fā)生偏誤。一個國家或社會的制度化不僅是國家治理體系轉(zhuǎn)型的有利條件，而且對國家治理體系轉(zhuǎn)型的路線選擇具有重要影響，甚至對于國家治理體系轉(zhuǎn)型的成敗具有重要作用。分析表明，中國的經(jīng)濟體制改革在推動經(jīng)濟高速持續(xù)發(fā)展、解決金融危機等世界性難題方面顯現(xiàn)出自己的優(yōu)勢，但是在解決政府與市場、投資與消費、穩(wěn)增長與調(diào)結(jié)構(gòu)、壟斷與競爭等經(jīng)濟發(fā)展的深層次矛盾時，“不僅需要繼續(xù)完善市場規(guī)則，而且要調(diào)整和優(yōu)化政府與市場、中央與地方、國有企業(yè)與民營企業(yè)、企業(yè)與員工等多元主體之間的權(quán)責關(guān)系”[7]，通過企業(yè)治理體制機制的改革創(chuàng)新，全面推動國家治理制度化。在當前觀念分化、利益多元、組織多樣以及矛盾凸顯的中國社會，社會治理事務(wù)空前復(fù)雜，急需為社會發(fā)展提供良好的法律、政策、制度環(huán)境。同時，社會治理的完善有利于彌補政府治理和市場治理等固有的缺陷，有助于為國家治理現(xiàn)代化提供源源不斷的動力。因此，避免國家—政府治理制度創(chuàng)新發(fā)生偏誤，就要堅持制度化推進，通過制度完善破解國家治理現(xiàn)代化進程中的不確定性難題，這是一個通過政策不斷改進的過程。

第二個前提是防止國家機關(guān)治理水平提升滯后。關(guān)于國家機關(guān)的治理水平最容易引發(fā)學(xué)者和公眾的興趣。提高國家機關(guān)的治理水平，是基于對現(xiàn)有治理體制機制的深刻了解與把握、對治理創(chuàng)新的漸進性和傳承性深刻認識的結(jié)果。同時，要充分認識治理的多層性，只要有利于國家機關(guān)治理水平的提升，任何治理層次的改革與創(chuàng)新都相當重要；要充分認識國家治理的艱巨性，治理創(chuàng)新不僅需要必要的成本，而且難免遭受一定的阻力。在特定情形下，拓展現(xiàn)有國家治理體制的空間，同時調(diào)整現(xiàn)有治理機制的持續(xù)時間，不失為一種穩(wěn)妥有效的治理策略，但當務(wù)之急是提高國家機關(guān)的民主治理水平。隨著社會的進步，治理領(lǐng)域之間的界限愈發(fā)模糊，有時針對特定領(lǐng)域的治理可能牽一發(fā)而動全身。因此，在明確不同領(lǐng)域的治理間相互聯(lián)系的基礎(chǔ)上，需要完善創(chuàng)新治理的綜合協(xié)調(diào)機制，保障不同領(lǐng)域的治理目標、步驟、手段以及資源之間的協(xié)調(diào)。國家治理具有明顯的時間特征，一切有利于治理問題加快解決或延緩解決的議程，都要服務(wù)于國家的根本制度和階段性治理目標，服從于國家治理大局。由于不同治理議程的應(yīng)用條件、適用范圍、價值內(nèi)涵以及實際效果有所區(qū)別，有時還容易導(dǎo)致不同治理方式間的沖突與內(nèi)耗，因此，選擇治理路徑必須對不同的時空界限進行科學(xué)評估，明確其適用范圍與條件，避免事倍功半和得不償失。當然，國家治理本土化并不意味著國家治理的封閉化，而是要以更加開闊的視野汲取世界各國治理的有益經(jīng)驗和探索，以縮短中國國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)過程。

第三個前提是防止國家治理責任發(fā)生逆轉(zhuǎn)。責任層面的問題不是國家治理現(xiàn)代化的末梢枝節(jié)問題，而是國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性問題，直接關(guān)系著國家能否實現(xiàn)科學(xué)、民主、依法、有效的治理。因此，要構(gòu)建完善的責任體系。首先，不斷完善國家機關(guān)治理的責任體系。西方政府治理理論對于政府企業(yè)化和政府管理市場化的闡述，包含了實現(xiàn)政府管理網(wǎng)絡(luò)化的責任確認和扁平化的追責主張。這種源于20世紀70年代新公共管理運動的理論，經(jīng)過多年流變分化形成了多種流派，不論是多中心治理、網(wǎng)絡(luò)化治理還是協(xié)同性政府治理、整體性政府治理，都體現(xiàn)了責任內(nèi)涵。在推進國家機關(guān)治理責任的理論和實踐中，要完善國家立法體制，維護憲法法律權(quán)威，發(fā)揮人民代表大會制度在國家治理責任中的根本政治制度作用；要創(chuàng)新政府治理的服務(wù)體系，轉(zhuǎn)變政府職能，改革權(quán)力結(jié)構(gòu)，優(yōu)化公共組織，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的行政責任運行體系；要推進司法獨立、公正，完善人權(quán)司法保障責任；要不斷完善協(xié)商民主，發(fā)揮人民政協(xié)在國家治理責任中的重要渠道功能；要發(fā)展基層民主在社區(qū)治理、公共事務(wù)和公益事業(yè)治理責任中的自治與參與作用。其次，不斷完善企業(yè)組織治理的責任體系。特定的企業(yè)治理責任是歷史的和動態(tài)的，過去有利于經(jīng)濟發(fā)展的治理責任可能無法適應(yīng)新時期的國家治理需求。因此，必須不斷改革創(chuàng)新責任體系，運用現(xiàn)代化手段和方法明確并履行新的責任，努力做到治理責任體系的運行手段和方法的時代化，適應(yīng)責任制對國家治理方式、方法提出的要求。再次，不斷完善社會群體治理責任體系。培育社會組織責任體系，要明確政社分開責任，明確社會組織責任的范圍和邊界，推進社會組織責任規(guī)范化、法治化，明確社會組織自我管理、自我發(fā)展的責任，形成多元的社會組織責任體系。創(chuàng)新社會矛盾化解責任體系，要確認社會風(fēng)險預(yù)警和評估責任，確認暢通有序的利益表達責任，確認快速有效的矛盾處理責任，形成“問題能反映、矛盾能化解、權(quán)益有保障”的責任體系。

二、國家—企業(yè)治理現(xiàn)代化促進了政府與市場框架的演化

對于國家治理現(xiàn)代化的研究，國家—政府分析框架必然產(chǎn)生國家—企業(yè)分析框架。盡管人們的研究往往偏重于政治哲學(xué)視角和政策哲學(xué)視角，但核心都是“好的國家治理應(yīng)該是什么樣的治理”問題，即通過國家—企業(yè)分析框架解決“政府治理”問題之后如何進一步解決“市場治理”的問題[8]，這個過程恰恰是政府與市場框架的演化過程。

1.國家—企業(yè)治理框架構(gòu)建中的三種力量

第一，國家—企業(yè)治理的重點是政府與市場的互動。近年來，人們熱衷于討論“中等收入陷阱”問題，但是如果超越純粹的經(jīng)濟學(xué)分析，而從政治發(fā)展理論來看待這些復(fù)雜性問題，特別是抓住政府與市場關(guān)系這個核心問題，我們就會像福山用國家建構(gòu)三重維度再思考拉美治理危機一樣，能夠得到更加深刻的啟發(fā)。從治理結(jié)構(gòu)角度來看，發(fā)達國家這些年試圖擺脫治理困境的出路，在很大程度上是從第二部門強權(quán)向第三部門強權(quán)轉(zhuǎn)化。而我們可能恰恰相反，是在一定程度上從第一部門強權(quán)向第二部門強權(quán)轉(zhuǎn)化，明確市場在資源配置中的決定性作用。但是，中國的國家治理的路徑也不是簡單化的，因為中國的第三部門正面臨著極其廣闊的發(fā)展前景，如何更好地發(fā)揮政府的作用，仍然是中國國家治理的一個重要原則。不論是對于東亞國家經(jīng)驗的總結(jié)還是對于拉美國家教訓(xùn)的反思，其本質(zhì)都是對政府與市場關(guān)系問題的思考。任何以犧牲公民自由和社會發(fā)展來促進經(jīng)濟增長的做法，任何對于政府和市場之間良性關(guān)系的扭曲，都將導(dǎo)致國家治理的陷阱和誤區(qū)。21世紀以來，在市場力量帶來的全球化及反全球化運動中，各種新的社會運動和新的社會組織也在改變著人們對有關(guān)國家治理理論的認同。面對此情此景，國家治理需要調(diào)整思路，調(diào)整角度，調(diào)整治理行動的啟動機制，調(diào)整治理實踐的展開路徑，調(diào)整治理結(jié)果的價值考量。調(diào)整的目的或者“實踐理性分析”的目標，是要進一步解決權(quán)力的過度尋租，解決財富的過分集中，解決市場配置的功能紊亂，解決叢生蔓延、難以根治的腐敗，使民眾利益訴求有更好的表達機制，使政府的公信力進一步提升。

第二，國家—企業(yè)治理核心是公共治理、市場治理、社會治理的統(tǒng)籌。改革開放以來，中國正在實現(xiàn)從人治到法治、從集權(quán)到分權(quán)、從管制到服務(wù)的轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變實際上也是國家治理現(xiàn)代化不斷適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的演變過程，反映了中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政方式發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，民主執(zhí)政、依法執(zhí)政和科學(xué)執(zhí)政已經(jīng)成為中國共產(chǎn)黨治國理政的基本方略[9]。上述變革直接影響、決定了中國國家機關(guān)治理方式的根本轉(zhuǎn)變，進而促進了中國各級黨政機關(guān)治理能力的提升。由于中國的整個黨政機關(guān)吸納了中國社會各個領(lǐng)域的眾多精英，特別是內(nèi)政外交國防領(lǐng)域匯集了大量的治黨精英、治國精英、治軍精英和社會各行各業(yè)的精英人士，為了國家—企業(yè)治理框架的成功啟動，需要提高這支精英隊伍治理社會的素質(zhì)，發(fā)揮這支精英隊伍治理國家的能力；為了提高這支精英隊伍的素質(zhì)和能力，需要對廣大黨政干部持續(xù)地、密集地進行政治教育、文化教育和技能訓(xùn)練。當代中國面臨的不僅有市場失靈和政府失靈問題，而且有社會轉(zhuǎn)型中的市場機制不成熟和政府監(jiān)管責任缺失問題。為了解決市場不成熟問題，需要進一步健全市場規(guī)則，盡可能減少生產(chǎn)者和消費者之間的地位不平等和信息不對稱，盡力避免和防止非公有制企業(yè)對職工權(quán)益的侵犯，大力查處和遏制國有企業(yè)內(nèi)部的腐敗和企業(yè)行為短期化，等等。為了解決政府監(jiān)管責任的選擇性缺失，一方面要增強政府對產(chǎn)權(quán)的界定和保護，另一方面要減少或者取消政府對市場主體決策的干預(yù)，破除政府對市場機制作用正常發(fā)揮的阻礙。要加快形成科學(xué)有效的社會自治能力，必須盡快實施政社分開和政企分開，進行社會組織的“去行政化”改革，推進社會組織依法自治，完善基層群眾自治制度，健全以群眾自治組織為主體的新型城鄉(xiāng)社區(qū)管理服務(wù)體系，發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)在發(fā)展民主自治方面的作用，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動。

第三，國家—企業(yè)治理軟實力是“格物、致知、誠意、正心”的弘揚。在現(xiàn)代國家治理體系之中，幾乎所有國家的治理體系都不同程度地包含國家治理的軟實力因素。同樣，在古代國家治理體系之中也有類似情形，例如，中國傳統(tǒng)文化中的“修身—治國”治理框架就表現(xiàn)出相當豐富的軟實力特征。傳統(tǒng)的治國文化在闡述“修身、齊家、治國、平天下”的基礎(chǔ)上，進一步闡述了同“以修身為本”相關(guān)的“格物、致知、誠意、正心”問題。這些問題在我們今天看來不僅與國家治理軟實力相關(guān)，而且同市場競爭力相關(guān)。在當代國家治理面對持續(xù)性轉(zhuǎn)型危機挑戰(zhàn)時，國家治理體系的完善與治理能力提升，更需要軟實力和市場競爭力的強化和調(diào)適才能實現(xiàn)，更需要不斷推進軟實力和市場競爭力增長并取得實質(zhì)性進展。對于大眾認同的、開放的核心價值體系，要在繼承和改造中推進軟實力文化的重建和再造；對于同政治文化和法治文化相關(guān)的權(quán)威的決策系統(tǒng)，要在政治體制改革和民主法治建設(shè)中，維護、完善和擴大黨內(nèi)外民主機制；對于與公眾信任密切相關(guān)的服務(wù)型政府的問責制建設(shè)，要通過進一步改革來建立和完善誠信體系；對于逐步建立有序的政治參與和良性互動，要加強社會協(xié)商機制，培育和促進各類民間團體的發(fā)展和自律；對于政治共識形成的問題，可以在強化世界眼光和開放視野時，傳承和弘揚孔子“和而不同”的政治智慧和政治策略，凝聚各方力量達成更多的改革共識。

2.國家—企業(yè)治理框架構(gòu)建中的三大風(fēng)險

第一，國家—企業(yè)治理中的負荷加重風(fēng)險。企業(yè)治理投入的規(guī)模取決于一個國家的市場空間和消費規(guī)模。一個企業(yè)的規(guī)模越大，其投入規(guī)模也就越大，兩者成正比。當然，大型企業(yè)治理資源的投入需要適應(yīng)中國經(jīng)濟社會發(fā)展中形成的區(qū)域性收入差異、多民族的文化差異、發(fā)展格局的不平衡、自然資源在區(qū)域上的分布差異，等等。這一切都加重了大企業(yè)治理投入的負擔和困難。在這個意義上，中國的國土規(guī)模和人口數(shù)量可以說是企業(yè)治理面臨的常規(guī)性約束條件。從國家治理角度來看，企業(yè)治理投入所導(dǎo)致的組織復(fù)雜性和沉重負荷是難以避免的風(fēng)險，而且，隨著現(xiàn)代經(jīng)濟活動的高度相互依賴、現(xiàn)代市場的多元發(fā)展，特別是公眾在社會生活、政治訴求上的日益多元化，企業(yè)治理投入面臨的挑戰(zhàn)也大幅度上升。比較而言，中型企業(yè)治理資源的投入更多地取決于治理內(nèi)容，兩者亦成正比。當然，不同區(qū)域、不同時期的企業(yè)治理投入內(nèi)容大相徑庭。中國的制度安排使得一個縣的規(guī)模少則十幾萬人、多則上百萬人，同時，國家在城鄉(xiāng)不同程度地承擔著就業(yè)、社會福利、生老病死等社會事務(wù)的情況下，企業(yè)治理投入內(nèi)容在不同地方、不同歷史時期也有著重大差異，其投入負荷與面臨的挑戰(zhàn)也大相徑庭。進一步看，小型企業(yè)治理資源的投入更多地取決于治理形式。在經(jīng)濟體制改革帶來的分權(quán)結(jié)構(gòu)中，特定發(fā)展領(lǐng)域中的責任和壓力日益由各個層次的經(jīng)濟組織分擔，同樣的投入和責任也被相應(yīng)地分解到不同層次、不同領(lǐng)域的企業(yè)之中，這樣，小型企業(yè)的投入規(guī)模和投入壓力也就相應(yīng)地分解了。

第二，國家—企業(yè)治理中的產(chǎn)能淘汰風(fēng)險。從邏輯上講，企業(yè)組織治理資源的產(chǎn)出，也是實現(xiàn)有效國家治理的基本條件。從目前不同研究所關(guān)注的視角來看，企業(yè)組織的評價指標完全是一個多元復(fù)雜的體系，它涉及多個方面，因而具有不同的產(chǎn)出導(dǎo)向。這些產(chǎn)出指標不僅在不同的市場環(huán)境下會有不同表現(xiàn)，即使在同一市場體制的不同歷史時段和不同背景之下也可能有不同的表現(xiàn)。更何況市場經(jīng)濟體制本身因受到各種復(fù)雜社會因素的影響而處于不斷調(diào)適的狀態(tài)，自身也有一個演化、修正和發(fā)展的過程，這就決定了人們不能僅僅根據(jù)短時期的產(chǎn)出表現(xiàn)而對其做出評價。因此，如果不能設(shè)計一組合理的激勵相容合約，企業(yè)代理人就會基于其自身利益自行其是，其后果是企業(yè)委托人的利益無法得以保障。這樣，本應(yīng)作為代理人的董事或經(jīng)理將成為一個自利自為的階層，而本應(yīng)作為委托人的股東共同體將對代理人階層經(jīng)營與管理企業(yè)的行為失去控制。在這種情形下，董事或經(jīng)理可能會將整個企業(yè)視為自己獲取管理租金的平臺，其結(jié)果必然導(dǎo)致企業(yè)治理陷入一種極其糟糕的境地?，F(xiàn)在，中國大力淘汰落后產(chǎn)能，大力發(fā)展新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展綠色低炭經(jīng)濟，目的就是要在經(jīng)濟全球化中爭取更多的話語權(quán)。但是，由于核心技術(shù)的缺乏、特別是自主可控計算機技術(shù)體系的缺乏，我們在高端技術(shù)領(lǐng)域還缺少自己的話語權(quán)，很難成為產(chǎn)業(yè)強國。因此，企業(yè)組織優(yōu)良治理與不良治理的關(guān)鍵在于能否建立一組激勵相容的合約。根據(jù)委托代理合約是否符合激勵相容原則，企業(yè)治理可以分為兩種類型：共享型企業(yè)治理和分利型企業(yè)治理，前者基于一組激勵相容的合約，后者則相反。在企業(yè)治理實踐中，這組委托代理合約表現(xiàn)為一整套與管理權(quán)力獲得和行使有關(guān)的制度、程序與慣例，包括從公司設(shè)計、管理類型到具體經(jīng)營機制在內(nèi)的一系列安排。當前，房地產(chǎn)泡沫、地方債務(wù)、影子銀行是影響經(jīng)濟發(fā)展的三大風(fēng)險，任何一個方面出了問題，都可能引起連鎖反應(yīng)。因此，建立信息開放、科學(xué)決策和民主參與的治理制度，實行公正選擇和公開博弈，才能實現(xiàn)責任分擔、利益分享的現(xiàn)代企業(yè)治理基本原則。

第三，國家—企業(yè)治理中的效能異化風(fēng)險。企業(yè)治理資源的效能也可以根據(jù)是否符合激勵相容原則進行分類。符合激勵相容原則的企業(yè)治理效能，是職工共同體或者股東共同體作為委托人一方與董事和經(jīng)理共同體作為代理人一方形成的共享型企業(yè)治理效能；在不符合激勵相容原則的企業(yè)治理效能體系下的董事和經(jīng)理共同體，無須根據(jù)職工或者股東共同體的利益訴求和偏好行事而成為一個自利自為的特殊利益集團，此種治理效能是分利型企業(yè)治理體系，這種治理往往導(dǎo)致治理效能異化。學(xué)術(shù)界于20世紀90年代對國家治理問題的討論同企業(yè)與政府的關(guān)系密切相關(guān)。當時，世界銀行資助的許多發(fā)展中國家項目的款項因政府腐敗、低能、低效、專制而被濫用，而作為國際組織的世界銀行又不能直接干預(yù)別國內(nèi)政，因而開始專注于用經(jīng)濟和社會的力量、包括公民和民間組織的力量參與協(xié)作治理，廣泛開展對政府行為的監(jiān)督和問責。但隨之而來的問題是，為什么不同國家會呈現(xiàn)企業(yè)治理類型的差異呢？哪些因素決定了企業(yè)治理類型的差異呢？如果把企業(yè)治理本身作為因變量，可以找出這一因變量背后的關(guān)鍵自變量嗎？按照這一思路可以進一步看到，決定企業(yè)治理發(fā)達或不發(fā)達的原因是效能?；蛘哒f，造成共享型與分利型企業(yè)治理分野的原因也是效能。考慮到世界銀行推動治理的努力與西方國家過去幾十年來政府分權(quán)改革的結(jié)果，企業(yè)治理的效能理念就得到了更有力的推崇，特別是在傳統(tǒng)發(fā)展方式已經(jīng)走到盡頭的情況下，經(jīng)濟片面快速增長的結(jié)果使我們付出了高昂的代價，從前的經(jīng)濟發(fā)展模式已面臨困境，其中以低端產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)更是難以為繼。提高企業(yè)治理效能的挑戰(zhàn)是管理技術(shù)的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)代企業(yè)治理效能是一個巨大的復(fù)雜系統(tǒng)，需要以現(xiàn)代管理知識和技術(shù)為依托，需要具有相當數(shù)量的單元構(gòu)成的行動智能性和自適應(yīng)性主體，需要有許多子系統(tǒng)相互作用、依賴、學(xué)習(xí)和共同進化，需要根據(jù)自身所處的環(huán)境通過規(guī)則進行智能判斷或決策。

3.國家—企業(yè)治理框架構(gòu)建中的三個基石

第一，國家—企業(yè)治理規(guī)范是其走勢不發(fā)生背離的基本保障。國家治理解決的核心問題是建立一組激勵相容的合約，在公民共同體作為委托人與政治家和公務(wù)員作為代理人之間塑造符合激勵相容原則的共享型國家治理規(guī)范。其他各項治理能不能推進以及在多大程度上推進，幾乎都與政府機關(guān)的治理有密切關(guān)系，即如果沒有政府治理的推進其他領(lǐng)域的治理是不可能成功的?？梢?，政府治理的好壞直接影響國家治理的好壞。從政府治理層面來講，現(xiàn)在我們迫切需要解決的深層次問題之一就是治理規(guī)范化，包括轉(zhuǎn)變政府職能的規(guī)范化、行政審批的規(guī)范化，還有履行社會管理、公共服務(wù)職能的規(guī)范化。在這些重要問題上，政府行為一直得不到有效控制，政府形象一直得不到明顯改進，這使得公共治理規(guī)范化的緊迫性日益突出。另外，在實現(xiàn)企業(yè)各項事務(wù)治理規(guī)范化方面，隨著經(jīng)濟全球化與信息化進程的加快，資本、信息、人員等生產(chǎn)要素的高速流動，不斷沖擊著已經(jīng)形成的各種關(guān)系。在這種態(tài)勢下，如果僅僅著眼于具體的治理方式改革創(chuàng)新，忽略企業(yè)治理的規(guī)范化，不僅可能造成治理資源的巨大浪費，而且可能誘發(fā)治理性質(zhì)的轉(zhuǎn)化以及社會矛盾的激化。因此，應(yīng)關(guān)注不同領(lǐng)域、不同企業(yè)之間治理創(chuàng)新的協(xié)調(diào)性，防止因為治理措施的碎片化而削弱治理效果。這就需要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，從國家治理的廣度和深度上推進企業(yè)治理規(guī)范化。從本質(zhì)上講，任何治理都是利益關(guān)系的重新調(diào)整，不可避免地使利益關(guān)系呈現(xiàn)出多樣化、復(fù)雜化和無序化趨勢，尤其是隨著治理成果的積淀，一些不合理的利益格局會呈現(xiàn)固化態(tài)勢，并成為治理現(xiàn)代化過程中的障礙之一。因此，通過建立利益協(xié)調(diào)機制、利益補償機制等方式，盡可能提升國家治理規(guī)范化程度，這不僅有利于擴大人民群眾共享改革成果的范圍，而且有利于實現(xiàn)短期利益與長遠利益的有機結(jié)合。

第二，國家—企業(yè)治理機制整合是社會穩(wěn)定的重要支撐。企業(yè)治理體系的現(xiàn)代化，有賴于從廣度和深度上推進市場化改革，形成市場在資源配置中的決定性作用。設(shè)計和完善企業(yè)治理機制，既取決于健全的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，也取決于發(fā)展交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟；既取決于建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，也取決于增強宏觀調(diào)控的前瞻性、針對性、協(xié)同性。可見，推進經(jīng)濟體制改革，形成基本經(jīng)濟制度體系、市場體系、調(diào)控體系相統(tǒng)一的經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。需要明確指出的是，維護社會的公平和正義不僅是對公共管理部門的根本要求，也是企業(yè)治理過程中需要強化的社會責任。在過去相當長的一段時間里，企業(yè)治理最受質(zhì)疑的就是社會責任和公平正義。在國家治理過程中，企業(yè)應(yīng)該更多地履行社會責任，其核心要求是治理過程的公平正義，其基本運行程序和制度結(jié)構(gòu)主要是解決企業(yè)治理中內(nèi)在活力和外在責任，關(guān)鍵是盡快形成鼓勵企業(yè)治理、積累治理經(jīng)驗、降低治理成本的有效制度，特別是橫向互動的運行制度。同時，企業(yè)治理的“開放網(wǎng)絡(luò)”打破了空間與時間、縱向與橫向的分割，可以動員各種力量，整合各種機制，在互相合作中完善治理機制，在多元互動中實現(xiàn)社會公平。

第三，國家—企業(yè)治理責任追究是社會建設(shè)不發(fā)生失范的先決條件。加強國家治理責任制建設(shè)，不僅體現(xiàn)在對治理責任的確認而且體現(xiàn)在對責任的追究上。加強國家治理追責制的建設(shè)，不僅是實現(xiàn)治理責任目標的需要，而且是確保治理責任質(zhì)量的需要。管理視角下責任追究的基本要求是治理主體的多元化。在國家治理現(xiàn)代化議程中，多元化、平等性、負責任的治理責任主體，始終是發(fā)展國家治理責任體系的前提和基礎(chǔ)，人民作為治理責任主體成為國家治理的主角，他們以不同的身份、立場、方式在不同的時間和空間中參與國家治理，這是治理責任多元化的基石。監(jiān)督視角下責任追究的基本格局是治理對象的多樣化。治理對象是國家治理活動所指向的客體、內(nèi)容及環(huán)境的總和，它回應(yīng)和解決了“治理什么”的問題，也是國家治理責任體系的基礎(chǔ)。當代的國家治理不僅存在多元化和系統(tǒng)化的責任主體，也對應(yīng)著結(jié)構(gòu)化和動態(tài)化的責任客體。多元化和系統(tǒng)化的責任主體反映了國家治理議程的宏大有序；結(jié)構(gòu)化和動態(tài)化的責任客體體現(xiàn)了國家治理議程的精致有道。自律視角下責任追究的基本態(tài)勢是治理路徑的多重化。公共治理責任是國家治理的核心問題，歷來就有集權(quán)治理責任和分權(quán)治理責任兩大類型。政府作為國家治理的實現(xiàn)者，是治理責任的主導(dǎo)性力量；市場經(jīng)濟作為資源配置的決定性力量，是治理責任體系中的重要組成部分；社會作為治理的重要主體，是國家治理責任體系的基礎(chǔ)性力量?？傊?，政府、市場、社會分權(quán)治理的責任結(jié)構(gòu)是國家治理現(xiàn)代化的強大支持，它一方面有利于確保治理責任各歸其所、各守其序、各司其職，另一方面有利于促進責任主體之間相互合作、相互配合、相互制約，由此形成現(xiàn)代化的國家治理責任體系。

三、國家—社會治理現(xiàn)代化引領(lǐng)制度與公平框架的固化

在推進國家治理現(xiàn)代化過程中，從純粹理性分析到實踐理性分析，解決的是治理建議的必要性問題；從實踐理性分析到應(yīng)然理性分析，解決的是治理建議的操作性問題；從應(yīng)然理性分析到議程理性分析，解決的是治理建議的可行性問題。與上述問題密切相關(guān)的是國家治理體系和治理能力轉(zhuǎn)型、變革的深層次問題。有些國家成功地實現(xiàn)了國家治理現(xiàn)代化，有些國家沒有成功推進國家治理現(xiàn)代化，重要的原因不僅在于是否認識到需要進行國家治理體系和治理能力的轉(zhuǎn)型與變革，而且在于是否具備了國家治理體系和治理能力轉(zhuǎn)型與變革的可操作性和可行性。治理建議想到了而沒有做到，這是缺乏實踐理性分析的結(jié)果，是滿足于動議而缺乏行動的結(jié)果；治理建議去做了而沒有做好，這是缺乏應(yīng)然理性分析的結(jié)果，是投入產(chǎn)出不到位或者投入產(chǎn)出比非優(yōu)化的結(jié)果；治理建議的部分做好了或者一時做好了，而沒有做好全局性、整體性建議或者長期性、持續(xù)性建議，這是缺乏實際議程理性分析的結(jié)果，是缺乏路徑規(guī)定、缺乏時間規(guī)則、缺乏責任規(guī)范的結(jié)果。因此，對于議程理性進行分析，重要的是解決治理行動的路線圖、時間表和責任制。

1.國家—社會治理框架構(gòu)建中的三種視角

第一，國家—社會治理框架的核心是一個關(guān)系。中國傳統(tǒng)文化中的“齊家”思想，包括個體家庭的內(nèi)涵，但主要不是著眼于小家，而是著眼于大家，著眼于家族或者宗族，甚至可能牽涉族群治理。由此可以認為，“齊家—治國”的治理框架本質(zhì)上解決的是政府與社會的關(guān)系，其中的家族或者宗族可能類似于今天的社區(qū)，族群則類似于今天更大的社會群體、甚至是某一個社會階層。因此，“齊家”所要解決的問題顯然是社會治理。由于國家治理的歷史源遠流長，傳統(tǒng)文化中的治國意識肯定不同于現(xiàn)代性的國家治理概念，社會治理也不同于現(xiàn)代性的社會治理范疇。作為擁有合法使用暴力壟斷權(quán)的國家治理共同體，既不同于傳統(tǒng)文化中的社會治理，也不同于現(xiàn)代性中的社會治理。但是，日益突出的公共安全問題、特別是中國公眾日益感到恐怖主義離我們并不遙遠時，國家治理與社會治理的內(nèi)在關(guān)系和密切關(guān)系的問題就顯而易見了。進一步看，傳統(tǒng)文化中同“齊家”有關(guān)的家族治理，也不完全是社會治理，也同經(jīng)濟治理有關(guān)系，因為在“齊家—治國”的治理框架中，不論是古代的治國還是現(xiàn)代的治國，都要解決維持公共權(quán)力運轉(zhuǎn)的物質(zhì)資源，都要解決國家治理的稅收體系和財政體系，因此“治國—齊家”的治理源頭具有明顯的經(jīng)濟屬性。解決好這個問題有利于“在保障國家治理結(jié)構(gòu)基本穩(wěn)定和改革國家治理體系不相適應(yīng)的部分之間保持一種有機的均衡”[10]。從這個角度看，正確處理政府與社會的關(guān)系，直接影響國家治理結(jié)構(gòu)中的核心價值體系、行政執(zhí)行系統(tǒng)、社會保證體系的互動機制，其中任何一個部分發(fā)生混亂或者失調(diào)都不利于國家治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定和社會治理機構(gòu)的和諧。

第二，國家—社會治理框架的要害是兩種抉擇。從社會轉(zhuǎn)型角度來看，國家治理困境的最大問題在于治理體系和治理能力能否帶來公平的社會環(huán)境。20世紀國外提出的治理危機問題，已經(jīng)看到走向公平是解決全球性難題至關(guān)重要的方案。進入21世紀，中國的社會轉(zhuǎn)型速度加快，一些學(xué)者大聲疾呼，“不公平”可能是導(dǎo)致中國治理危機的根本因素。當今世界和當今中國都在發(fā)生巨大變化，國家治理正在轉(zhuǎn)型，治理結(jié)構(gòu)也在發(fā)生深刻變革，公共生活和社會秩序也因之處于變動之中。但是，人們同樣有理由期待，只要扭轉(zhuǎn)國家治理體系和治理能力相對滯后的態(tài)勢，就能夠適應(yīng)時代的需要，擺脫危機和風(fēng)險。問題在于，能否做到公平，其可行的路徑就是推進基本公共服務(wù)均等化。顯然，現(xiàn)有格局下國家治理現(xiàn)代化最現(xiàn)實的目標是應(yīng)該圍繞實現(xiàn)社會的公平正義來展開；避免落入“中等收入陷阱”，關(guān)鍵在于遏制乃至根除包容性缺失的公平；防止發(fā)生現(xiàn)代化進程中的認同危機，要寄希望于體現(xiàn)公平的公共服務(wù)均等化。其中，收入分配的不公平問題最為突出，“實踐理性分析”最主要的價值估量就應(yīng)該著眼于貧困程度有無增加、貧富分化有無加劇、社會邊緣化有無擴散、公共服務(wù)質(zhì)量有無惡化。諸如此類的社會公平問題，必然造成國家治理的缺陷，甚至是可治理性的缺失。國家治理缺陷與可治理性缺失的后果不僅是一個國家治理體系的破裂、國家治理能力問題的破碎，更是一個國家治理合法性的消解或者缺失。因此，理論與實踐互動機制對國家治理走出合法性困境至關(guān)重要。

第三，國家—社會治理框架的特色是三個自信。在現(xiàn)代化成為全人類近現(xiàn)代社會發(fā)展主流的大趨勢下，確實存在不同的現(xiàn)代化道路差異，承認和認清這種差異，是完善國家治理體系、不斷克服治理危機的前提，是提升國家治理能力、不斷走出治理困境的需要。從發(fā)展道路上看，各個國家的現(xiàn)代化都曾面臨各種各樣的困境，無論是與后工業(yè)化相伴隨的發(fā)達國家現(xiàn)代化進程，還是與工業(yè)化相關(guān)聯(lián)的中國現(xiàn)代化進程，抑或是與制度變遷相同步的中東歐體制轉(zhuǎn)軌國家的現(xiàn)代化進程，國家治理中的控制危機都或多或少地發(fā)生了。雖然全球各國的國家治理現(xiàn)代化不是同步進行的，但在20世紀后半葉，世界不同地區(qū)的很多國家相繼走出了治理困境，這使我們更加珍惜中國特色社會主義道路，使我們更加堅信中國特色社會主義理論體系，更有信心發(fā)展中國特色社會主義制度。對于階段不同、形式各異的困境危機如何分析，“政治學(xué)家福山構(gòu)建了一個分析框架，認為政治發(fā)展過程中的治理危機實際上是國家建構(gòu)問題”[11]。中國改革開放以來在政府職能轉(zhuǎn)變、市場體制轉(zhuǎn)型、社會治理創(chuàng)新方面的成功經(jīng)驗表明，我們不僅較好地解決了國家治理現(xiàn)代化建構(gòu)的初始問題，也在進一步解決國家治理現(xiàn)代化發(fā)展進程中每個階段必須面對的問題。從道路自信的實踐依據(jù)進一步看，道路自信與理論自信密切相關(guān)。當我們不斷克服和跨越國家治理變遷的困惑和困境時，與其說是解決了現(xiàn)代性選擇危機，毋寧說是解決了現(xiàn)代性認同危機。如果說解決了現(xiàn)代性選擇危機增強了道路自信，那么解決了現(xiàn)代性認同危機則增強了理論自信?？傊?，通過改革開放三十多年一以貫之的接力探索，我們找到了國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)途徑——中國特色社會主義道路，我們明確了國家治理現(xiàn)代化的行動指南——中國特色社會主義理論體系，我們堅持了國家治理現(xiàn)代化的根本保障——中國特色社會主義制度。道路、理論、制度三者統(tǒng)一于中國特色社會主義偉大實踐，這是黨領(lǐng)導(dǎo)人民在長期實踐中形成的推進國家治理現(xiàn)代化的最鮮明特色。

2.國家—社會治理框架構(gòu)建中的三項運作

第一，國家—社會治理進程取決于社會資源的投入。近年來，隨著資源向國家中心的聚集和城市化進程的快速推進，國家治理向基層社會不斷延伸、擴展，使得社會主體承擔了越來越多的治理責任，社會治理主體資源投入的規(guī)模、深度和廣度都達到了一個新階段。但社會治理主體規(guī)模擴大是有成本代價的，運行負荷的投入持續(xù)增加、成本危機暗涌的狀況已經(jīng)顯露出來，而且，社會治理主體投入負荷與膨脹擴展形成了惡性循環(huán)：治理負荷刺激了社會治理主體組織和責任的膨脹，而后者的膨脹又誘發(fā)了治理規(guī)模的擴大。隨著社會治理主體的膨脹和延伸，信息流通和履職行為互動機制的惰性日積月累，進一步增加了社會治理的負荷成本。社會治理規(guī)模不斷擴大、延伸所付出的代價還體現(xiàn)在日益緊張的階層關(guān)系上，近年來此起彼伏的群體性事件即是明證。由于中國治理體制的內(nèi)在矛盾，社會治理在實際運行中不可避免地付出了沉重的代價，這突出地表現(xiàn)在社會階層利益化、利益差異化、差異擴大化這三個方面。同時，由于各階層管理時有失控發(fā)生，導(dǎo)致應(yīng)對各種突發(fā)危機的投入增加，制定社會長期發(fā)展計劃的成本增加。在社會治理規(guī)模所面臨的負荷和挑戰(zhàn)是“技術(shù)治理手段”無法解決的情況下，調(diào)整社會組織治理資源投入的重要性日益凸顯。近年來，中國各級政府致力于發(fā)展“數(shù)據(jù)化管理”的各項技術(shù)，從完善投入體制、量化考核指標到各種核算聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，不斷提高了投入的合理性?！皵?shù)據(jù)化管理”有助于減緩社會治理規(guī)模的壓力，但不能從根本上解決社會組織治理資源投入的問題，而且在一定條件下可能加劇這一困境。總之，社會治理規(guī)模及其成本代價是國家治理現(xiàn)代化的必要過程和重要制約，中國社會治理良性發(fā)展的關(guān)鍵在于能否找到有助于減輕治理成本、弱化投入負荷的制度安排。

第二，國家—社會治理規(guī)模取決于社會資源的產(chǎn)出。在推進國家治理現(xiàn)代化的過程中，社會治理及其治理創(chuàng)新獲得了全新的內(nèi)涵，隨之，社會治理及其創(chuàng)新資源的產(chǎn)出在以民生建設(shè)為重點的社會建設(shè)和基本公共服務(wù)均等化中得到必要的規(guī)定性。社會治理及其創(chuàng)新資源的產(chǎn)出就是各種能夠合理配置的社會資源和社會機會的不斷形成和完善，這個結(jié)果日益突出地表現(xiàn)為加快形成的社會資本的社會制度、社會體制，形成各種良性調(diào)節(jié)社會關(guān)系的行為規(guī)范，形成協(xié)調(diào)社會利益的社會組織機制，形成合理的社會結(jié)構(gòu)和社會力量。同時，社會治理及其創(chuàng)新資源的產(chǎn)出也是政府部門與社會組織、公民個體根據(jù)社會矛盾的新表現(xiàn)、社會問題的新特點和社會風(fēng)險的新趨勢共同創(chuàng)造出來的正確處理這些矛盾的新機制、解決這些問題的新實體、防范這些風(fēng)險的新主體，這有利于“更好地縮小分歧、化解矛盾、控制沖突、降低風(fēng)險、增加安全”[12]。當前，最大的社會治理資源產(chǎn)出風(fēng)險就是社會利益格局整體還存在問題，其根本原因是分配制度不合理導(dǎo)致的城鄉(xiāng)差距、貧富懸殊、行業(yè)差距、地區(qū)差距。同時，社會機會不均等問題也日益強烈，企業(yè)和人的發(fā)展都難以處在同一競爭起跑線上，尤其面對國有企業(yè)的強勢壟斷，大量的民營企業(yè)顯得更加弱勢。這種現(xiàn)象說明，社會結(jié)構(gòu)相對被固化，小微企業(yè)和底層群體向上流動的空間變小，這可能引發(fā)動蕩、危機，甚至經(jīng)濟崩潰或者社會革命。針對上述問題和風(fēng)險，社會治理及其創(chuàng)新資源產(chǎn)出的目標非常明確，那就是要通過深化社會體制改革、收入分配制度改革，更好地保障和改善民生，促進社會公平正義，促進共同富裕，加快推進基本公共服務(wù)均等化。

第三，國家—社會治理結(jié)果取決于社會資源的效能。與社會結(jié)構(gòu)和制度安排相比，效能行為是更難以結(jié)構(gòu)化的變量，但對社會治理體系和治理能力會產(chǎn)生直接的影響。具體地說，政府治理的結(jié)構(gòu)性條件、企業(yè)治理的機制性安排、社會治理的行為性類型，構(gòu)建了國家治理的發(fā)展水平、組織結(jié)構(gòu)、優(yōu)化程度以及資源集中度等等。無疑，國家治理水平低必然導(dǎo)致社會治理效能類型落后，而社會治理效能類型落后又反過來導(dǎo)致國家治理水平比較差。當前，社會治理效能創(chuàng)新的著力點是有效預(yù)防和化解社會矛盾、建立暢通有序的訴求表達和權(quán)益保障機制，使群眾有問題能反映、有訴求能解決、有權(quán)益能保障。同時，社會治理效能的提高與行政復(fù)議體制的改革、行政復(fù)議審理機制的健全以及適時糾正違法或不當行政行為有密切關(guān)系。只有不斷完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的聯(lián)動工作體系，建立調(diào)處化解矛盾糾紛的綜合機制，健全及時就地解決群眾合理訴求的機制，才會形成群眾滿意的社會治理效能。上述討論是對社會治理效能(因變量)與社會治理體系、治理能力(自變量)之間基于經(jīng)驗的理性思考。這種思考可以是質(zhì)性分析，如比較案例分析；也可以是量化分析，如基于大樣本跨國數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析。在此基礎(chǔ)上，通過對兩者因果關(guān)系的解讀可以進一步完成理性分析框架。對這一問題分析的意義在于揭示何種類型的社會治理體系和治理能力能夠產(chǎn)生更好的治理效能，從而為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化確定更為具體的目標與愿景?？傊?，實現(xiàn)治理效能的出發(fā)點和歸宿點是激發(fā)各種組織的活力，形成低成本、少代價、多成果、高質(zhì)量的治理局面。

3.國家—社會治理框架構(gòu)建中的三個前瞻

第一，國家—社會治理程序健全是走向現(xiàn)代化的導(dǎo)向。實現(xiàn)政府各項事務(wù)治理程序化的一個核心議題是，重構(gòu)政府、市場、社會三者之間的關(guān)系，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，發(fā)揮社會在資源配置中的協(xié)同性作用，發(fā)揮政府在資源配置中的調(diào)控性作用，逐步實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。要規(guī)范政府、市場、社會的作用，需要解決兩個基本問題：一是政府要向市場放權(quán)；二是政府要向社會放權(quán)。從兩個放權(quán)來看，規(guī)范化包括打破行政壁壘、減少投資審批、緊縮行政收費、促進服務(wù)產(chǎn)業(yè)、降低創(chuàng)業(yè)門檻、反對非法壟斷、改革國有企業(yè)、構(gòu)建公平市場、完善競爭環(huán)境。特別要提到的是，現(xiàn)代政府治理規(guī)范并不是后現(xiàn)代政府治理規(guī)范，它的核心還是以科層結(jié)構(gòu)為主干的規(guī)范，是建立在現(xiàn)代化價值觀和法理基礎(chǔ)之上的行政官僚規(guī)范，是由訓(xùn)練有素、熟悉公共技能、具有服務(wù)精神的公務(wù)員作為運行主體的規(guī)范。政府治理規(guī)范與市場治理規(guī)范、社會治理規(guī)范一起，作為人類組織治理的三大規(guī)范也各有利弊，需要用互補的方式克服各自時常發(fā)生的政府失靈、市場失靈和社會失靈。在推進國家治理現(xiàn)代化過程中，現(xiàn)代政府是治理規(guī)范的打造者、是治理文化的捍衛(wèi)者、是治理創(chuàng)新的支撐者，只有形成良好高效的政府治理規(guī)范，才能維護良好的社會風(fēng)氣和市場環(huán)境，才能有力推進企業(yè)各項事務(wù)治理的程序化。對于當代治理理論所追求的“善治”目標而言，其實質(zhì)是使公共利益最大化的社會過程。因此，現(xiàn)代治理過程的價值基礎(chǔ)應(yīng)該是以民為本的現(xiàn)代人文觀，是為實現(xiàn)和弘揚這一價值體系而設(shè)計建立的程序體系，它的特征和運行目標應(yīng)該是公平正義、張弛有度、公開透明、靈活有序、公正高效、協(xié)調(diào)合理。這樣的要求對于實現(xiàn)社會各項事務(wù)治理的程序化也是適用的。

第二，國家—社會治理能力提升是走向現(xiàn)代化的動力。關(guān)于世界上國家治理的長期議程問題，現(xiàn)在還有不同意見，但是至少可以說，西方國家的治理理論、治理模式、治理經(jīng)驗對于中國建立國家治理的長期目標、長期戰(zhàn)略、長期議程，實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有重要的啟示意義和借鑒價值。畢竟，實現(xiàn)一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家治理議程，運用國家制度管理各方面事務(wù)包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面的治理現(xiàn)代化，時間肯定會更長一些。治理議程的長期性意味著，提高人民群眾依法管理國家事務(wù)的能力、依法管理經(jīng)濟社會文化事務(wù)的能力和依法管理自身事務(wù)的能力需要長期的努力。治理議程及其時間表回應(yīng)和解決了“如何治理”的問題，是國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。在國家治理框架的構(gòu)建中，治理的目標和內(nèi)容決定著治理的路線圖和時間表；反過來說，治理的路線圖和時間表又制約和影響著治理目標和內(nèi)容。治理的路線圖拓展了治理主體的廣泛性，治理的時間表則拓展了治理主體的持續(xù)性；治理的路線圖制約著對治理對象的認識及選擇，治理的時間表則推動著治理對象的深度和廣度；治理的路線圖影響著治理過程的科學(xué)性和合理性，治理的時間表則與科學(xué)的治理過程彼此配合、融合共生、制約治理績效；治理的路線圖可以表現(xiàn)強制性與非強制性、原則性和靈活性相結(jié)合的顯著特征；治理的時間表則表現(xiàn)為民主性與多樣性、制度性和政策性相結(jié)合的顯著特征。選擇治理的路線圖需要綜合考量治理方式能否適應(yīng)社會的發(fā)展需要，治理工具是否堅持依法治國原則；選擇治理的時間表則需要綜合考量治理手段是否能發(fā)揚人民民主，治理方法是否能規(guī)范國家權(quán)力，治理路徑是否能體現(xiàn)社會成本與效益。

第三，國家—社會治理獎懲嚴明是走向現(xiàn)代化的保障。當代中國政治發(fā)展的邏輯衍生出執(zhí)政黨與治國理政責任的內(nèi)在關(guān)系。在中國特色社會主義制度下，加強執(zhí)政黨建設(shè)是國家治理大框架下的一個重要內(nèi)容[13]。一方面，執(zhí)政黨建設(shè)直接關(guān)系和影響國家治理責任的確認和追究；另一方面，國家治理責任的確認和追究也關(guān)系到黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和執(zhí)政地位的合法性?；谥螄叵戎吸h、治黨務(wù)必從嚴的理念，執(zhí)政黨的治理責任是國家治理責任的前提，在很多情況下，對治理失責的追究，往往是從黨紀處罰開始的。黨紀處罰在國家治理責任追究中具有重要地位。中國國家治理的歷史和現(xiàn)實決定了執(zhí)政黨是總攬全局、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)的核心，因此，國家治理責任體系的建構(gòu)必然有執(zhí)政黨的追責制。要提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，必須要堅持以法治黨、從嚴治黨，加大黨紀處罰的力度。政紀處罰在國家治理責任追究中具有重要作用。政府治理不僅是一種政治活動，而且主要是一個動態(tài)的行政過程。作為政治活動需要有嚴明的政治紀律；作為行政過程需要有嚴明的行政紀律，兩種紀律可以簡稱為政紀，但是內(nèi)涵有明顯的區(qū)別。作為政治紀律的處罰，表明治理責任的追究是在政治制度范疇內(nèi)運行的；作為行政紀律的處罰，表明治理責任的追究是在行政系統(tǒng)或者公共領(lǐng)域范疇內(nèi)運行的。不論是哪一種政紀處罰，追責清單的內(nèi)容必須明確而具體，不能模棱兩可、一帶而過。唯有追責清單的嚴明化，才能確保政紀處罰的效果，才能實現(xiàn)對政府治理責任的有效監(jiān)督與制約。國法處罰在國家治理責任追究中具有重要力度。國家治理責任追究的國法處罰是指依法處罰，是國家法律法規(guī)對于失責行為和失責人的處罰，也是國家治理主體運用公共權(quán)威實現(xiàn)公共責任的治理過程，是國家治理現(xiàn)代化責任體系的實踐活動。從改革和完善中國國家治理現(xiàn)代化的總目標上看，國家治理責任體系更具有基礎(chǔ)性、支撐性和保障性。

總之，國家治理框架的完善程度標志著一個國家治理現(xiàn)代化的整體水平，反映一個國家控制和引導(dǎo)治理走向的能力，制約一個國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向和實現(xiàn)基礎(chǔ)。因此，建立健全一套系統(tǒng)、合法、有效的國家治理框架、特別是不斷完善治理框架，是推進國家治理現(xiàn)代化的必然要求。它最終決定了我們在國家治理現(xiàn)代化中能做什么、已經(jīng)做了什么、實際完成了什么、做到的是否合理、完成的是否優(yōu)化，特別是人民群眾是否滿意我們的治理結(jié)果，這一切都需要理性的回答。

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[責任編輯：鞏村磊]

2015-01-23

國家社會科學(xué)基金重點項目“中國政府績效管理研究”(13AZZ010)

孫洪敏(1955—)，女，院長，二級研究員，博士，從事管理哲學(xué)研究。

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1002-462X(2015)03-0041-11